A FAMÍLIA NO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: estratégia de
enfrentamento das vulnerabilidades ou reforço da divisão de responsabilidades
sociais?
Solange Maria Teixeira
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Resumo: O objetivo deste artigo é discutir os limites e possibilidades
postas com a centralidade da família na política de assistência social,
face ao contexto de avanço do neoliberalismo e dos sistemas de
proteção social pluralista ou de mix público/privado na provisão
social.
Palavras-chave: Família, assistência social, proteção social.
Abstract: The objective of this article is to discuss the limits and
possibilities to put the centrality of the family in the politics the social
assistance, given the context of advancing neoliberalism and systems
of social protection or pluralistic mix of public/private provision in
social.
Key words: Family, social assistance, social protection.
1
Doutora. Universidade Federal do Piauí. E-mail: [email protected]
1 INTRODUÇÃO
No contexto da análise das transformações dos sistemas de proteção social, sob os
efeitos das restrições econômico-financeiras pós anos 1970, a sociedade civil e, mais
especificamente, a família, aparecem com renovado papel na proteção social.
Conforme Bermúdez (2001 apud Campos, 2005) o grande debate que se organiza
em torno da sustentabilidade financeira dos atuais sistemas de proteção coloca na família
muitas expectativas quanto ao seu poder gerador de relações sociais, de proteção social à
medida que há transferência de bens materiais e imateriais no seu interior.
Essa tendência no debate e organização das políticas sociais gera paradoxos nos
princípios e diretrizes das políticas que, ora focalizam a família como espaço de proteção
social aos seus membros dependentes, ora como espaço a ser protegido com alternativas
de apoio, cuidados, ações e serviços públicos.
Deve-se ressaltar que a responsabilização familiar é uma tendência que se expande
com o avanço das reformas neoliberais, que pregoa a diminuição das demandas do Estado,
repassando-as ou dividindo-as com a sociedade civil. Mas também, setores da esquerda,
inclusive
dos
movimentos
sociais
e
ong’s,
demandam
alterações
nas
relações
Estado/sociedade que reforçam a cultura solidarista da sociedade civil na prestação de
serviços sociais, bem como o retorno da solidariedade para o interior da sociedade, família e
comunidades.
Nessa perspectiva, as reformas das políticas sociais na década de 1990, no Brasil,
expressam essas tendências em que a responsabilização familiar está espelhada tanto na
política de Assistência Social, como nas demais leis e legislações infra-constitucionais.
Como destaca Campos (2005), é comum a adoção do princípio da subsidiaridade do Estado
em relação à instituição familiar, cuja proteção social somente será devida quando
comprovada a debilidade da família diante dos cuidados necessários aos membros
dependentes.
Todavia, os avanços na lei e políticas são resultantes de um longo e acirrado
processo de luta coletiva, nessa perspectiva, a IV Conferência Nacional de Assistência
Social, realizada em dezembro de 2003, aprovou uma nova agenda política para o
reordenamento da gestão das ações descentralizadas e participativas de assistência social
no Brasil, deliberando pela implantação do Sistema Único de Assistência Social – SUAS,
como um regime próprio de gestão pública da assistência social.
Como destaca a NOB/SUAS (2005, p.20), “o SUAS contem a releitura das
competências do dever do Estado no campo da assistência social, restabelecendo de forma
unitária, hierarquizada e complementar as competências dos três entes federados para o
cumprimento dos seus deveres e defesa dos direitos do cidadão usuário”.
Dentre os eixos estruturantes da gestão do SUAS, que é indicativo da centralidade
da família nesta política, destacam-se: a matricialidade sócio-familiar e a territorialização.
Esses eixos significam que a assistência social dá “primazia à atenção às famílias e
seus membros, a partir do seu território de vivência, com prioridade àquelas com registro de
fragilidades, vulnerabilidades e presença de vitimação entre seus membros” (NOB/SUAS,
2005, p.28).
O princípio da territorialização significa o reconhecimento da presença de múltiplos
fatores sociais e econômicos, que levam o indivíduo e a família a uma situação de
vulnerabilidade e implica no planejamento da localização da rede de serviços, a partir dos
territórios de maior incidência de vulnerabilidade e riscos.
Esse princípio organiza o trabalho social com famílias, mediante o conhecimento da
realidade das famílias no território de abrangência de cada CRAS, que inclui sua realidade
sócio-econômica, mas também cultural das famílias, como estrutura e arranjos familiares,
valores, crenças e demandas, além do conhecimento dos recursos ou da rede de serviços
na área e as vulnerabilidades no território.
As ações sociais prevista incluem novos serviços à família, como o acolhimento,
recepção, orientação e referência. Além da fixação de responsáveis pelas famílias,
geralmente
as
mulheres,
a
nucleação
de
grupos
de
famílias
para
o
melhor
acompanhamento e desenvolvimento do trabalho social, as reuniões socioeducativas, e
ampliação dos encontros das famílias e dos contatos.
Todavia, questiona-se: a centralidade da família no desenho da política de
Assistência Social e no SUAS constitui uma estratégia eficiente de enfrentamento das
vulnerabilidades e instrumento para uma intervenção articulada ou o reforço da divisão de
responsabilidades sociais com as refrações da questão social?
2 FAMÍLIA E SUAS FUNÇÕES HISTÓRICAS E CONTEMPORÂNEAS
Assinale-se que a família não é uma instituição natural, mas social e histórica,
podendo assumir configurações diversificadas em sociedades ou no interior de uma mesma
sociedade, conforme as classes e grupos sociais heterogêneos.
Conforme destaca Reis (1995, p.2), é “[...] impossível entender o grupo familiar sem
considerá-lo dentro da complexa trama social e histórica que o envolve”. Isso porque a
estrutura familiar é determinada por uma complexa integração de fatores econômicos,
sociais e culturais, que nos remete, de um lado, a uma determinação histórico-estrutural, de
outro lado à forma específica de organização interna do grupo familiar.
A determinação histórico-estrutural nos leva a observar a existência de uma
variedade de modelos de família – de acordo com o tipo de formação socioeconômica ou
modos de produção – que institui modelos hegemônicos, como a familiar nuclear, na
sociedade burguesa, que inclusive difunde-se para outras classes sociais, mas comporta
também uma variedade de padrões internos que diferenciam as famílias entre as classes, e
mesmo com variações no interior de cada classe.
Em relação às funções da família, estas também são históricas; foram se
constituindo ao longo do tempo, e ganharam peculiaridades em cada formação
socioeconômica. Na sociedade capitalista, essas funções vão desde a reprodução biológica,
material à reprodução social de seus membros, como a manutenção da estrutura familiar e
da sociedade, além de ser também o lócus da estrutura psíquica do indivíduo, como espaço
de geração de afeto, cuidado, segurança, sentimento de pertença, de grupo, espaço de
solidariedade primária. Pode-se dizer também que se trata de um espaço da reprodução da
hierarquia, de autoridade, de dominação pela idade e sexo; logo, espaço de conflitos e
relações de forças, de luta pelo poder.
Conforme Kaloustian (1998) é a família quem propicia os aportes afetivos e,
sobretudo, materiais necessários ao desenvolvimento e bem-estar de seus membros. Ela
desempenha um papel decisivo na socialização, com a educação formal e informal; em seu
espaço são absorvidos os valores éticos e humanitários, onde se aprofundam os laços de
solidariedade. Além de ser em seu interior que se constroem as marcas entre gerações e
são observados valores culturais.
Nessa perspectiva, “o exercício vital das famílias é semelhante às funções das
políticas públicas: ambas visam dar conta da reprodução e da proteção social dos grupos
que estão sob sua tutela” (BRANT de CARVALHO, 2005, p.267); a diferença é que uma se
efetiva no âmbito privado e a outra na esfera pública, no campo dos direitos à proteção
social. Mas, como destaca a autora, se nas sociedades tradicionais e pré-capitalistas, a
família se ocupava quase exclusivamente dessas funções, nas sociedades contemporâneas
elas são compartilhadas com o Estado.
Isso porque, a magnitude dos problemas sociais, sua dimensão estrutural e as lutas
travadas por seu reconhecimento como de responsabilidade pública, bem como a
capacidade de mobilização tanto das classes sociais submetidas aos maiores riscos, quanto
das classes dominantes em sua resposta às crises e problemas sociais, fundaram uma nova
legitimidade no formato da proteção social, desde o final do século XIX; “trata-se da
presença do Estado como organizador, produtor, gestor e normatizador dos sistemas de
proteção social” (DI GIOVANNI, 1998, p.15). Conforme o autor, em cada país, esse sistema
público ganha matizes específicos, adaptados às condições políticas, econômicas e
culturais particulares, “mas o fato inexorável é que o Estado [...] passou a assumir, com
maior ênfase, as funções acima mencionadas” (Id. ibid.).
A partir dos anos 1970, no contexto de crise e reestruturação pelo qual passava o
capitalismo, combinado ao avanço do neoliberalismo, assiste-se a diminuição das
demandas do Estado orientada pela redução dos gastos com políticas sociais e a divisão
das responsabilidades sociais com o enfrentamento das refrações da questão social.
Segundo Brant de Carvalho (2007, p.269), “está na ordem do dia o chamado Welfare
Mix”. Ou seja, o sistema de proteção social que divide responsabilidades exigindo soluções
partilhadas entre Estado e sociedade civil, em especial a família, que tem suas funções
históricas reforçadas e ganha novas, face às novas necessidades postas pelas
transformações sociais do capitalismo.
Neste debate sobre a centralidade da família nas políticas sociais, destacam-se duas
posições: a primeira seria do “neofamiliarismo” que:
[...] traduz o subjacente à tendência ideológica atual de transformar a unidade
familiar em solução para a racionalidade do modelo global, reprivatizando
atividades no passado tornadas públicas e trazendo a unidade doméstica
privada por definição – de volta para a sociedade em geral (DE MARTINO,
2001 apud MIOTO; CAMPOS, 2003, p.186).
A segunda posição propõe a centralidade da família nas políticas públicas como uma
estratégia de prevenção dos problemas sociais que reforça seu potencial de proteção
primária, mediante a garantia de uma rede de serviços capazes de oferecer-lhes alternativas
realistas de participação cidadã e de proteção. A família seria alvo de proteção social para
que pudesse exercer suas funções primárias de proteção social, cuidados, guarda,
socialização e outras. O Estado ofereceria uma rede de serviços em parceria com a
sociedade civil de proteção social básica para esses casos e, especial quando a família não
for mais capaz de provê essa proteção, em ambos os casos a família será sempre assistida
por serviços e profissionais.
Esta segunda posição entende a centralidade na família como um das estratégias
para se romper com a lógica da fragmentação, posto que põe a família no foco das ações e
não mais o indivíduo isoladamente pelo fato dessa representar uma unidade de referência
mais abrangente que implica articular ações e políticas diferentes no enfrentamento das
necessidades do grupo familiar.
A partir dessa segunda posição, é construída coletivamente, a Política Nacional de
Assistência Social (PNAS) que elege a família como seu lócus de intervenção, institui a
matricialidade sociofamiliar na definição e estruturação das ações assistenciais e estabelece
”sua centralidade no âmbito das ações da política de assistência social, como espaço
privilegiado e insubstituível de proteção e socialização primárias, provedora de cuidados aos
seus membros, mas que precisa também ser cuidada e protegida” (PNAS, 2004, p.39).
3 A FAMÍLIA NA POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
De acordo com a Política Nacional de Assistência Social, de 2004, aprovada pelo
Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), a centralidade da família é denominada
de “matricialidade sociofamiliar”, juntamente com a diretriz territorial, ou seja, a família e o
território como referências da política. A família como “o espaço insubstituível de proteção e
socialização primária, independentemente dos formatos, modelos e feições que ele tem
assumido com as transformações econômicas, sociais e culturais contemporâneas”
(BRASIL/SUAS, 2005), e por outro lado a territorialização, a descentralização e a
intersetorialidade como forma de superação da segmentação, fragmentação e focalização
das políticas, identificando problemas concretos, as potencialidades e soluções, de acordo
com o que preceitua o Sistema Único de Assistência Social (BRASIL/SUAS, 2005).
Essa nova política/2004 traz como avanço a implementação do SUAS - Sistema
Único de Assistência Social, ela “reorganiza seus projetos, programas, serviços e
benefícios”, apontando para o sistema único (BRASIL/SUAS, 2005, p. 3), define a rede de
serviços que cabe à Assistência Social prover.
Regula e organiza as ações
socioassistenciais e especifica as competências de cada esfera de governo. Prevê níveis de
gestão, no caso uma gestão pactuada; o financiamento deve ser sob a forma de coresponsabilidade, considerando a divisão de competências dos entes federados. As
transferências de recursos passam a ser fundo a fundo2, tendo em vista a definição de pisos
(fixos e variáveis) de proteção básica e especial.
2
As transferências de recursos incluem também o repasse direto via benefício monetário para as famílias e
indivíduos, um montante que supera aquele destinado aos serviços socioassistenciais (SPOSATI, 2006). Segundo
a NOB/SUAS (2005) , “além dos mecanismos relativos ao repasse automático fundo a fundo, também são objeto
Os serviços e os direitos sociossistenciais devem ser organizados num sistema
3
único , de caráter público, a partir da co-responsabilidade e complementariedade das ações
governamentais e não-governamentais, tendo como princípio a responsabilidade estatal na
organização e prestação da proteção social, que se organiza em básica e especial.
A pesar da responsabilização do Estado, expressa inclusive na constituição dos
CRAS e CREAS como unidades estatais de prestação de serviços socioassistenciais,
percebe-se o princípio da divisão de responsabilidades na garantia dos direitos sociais, e a
centralidade na família pode inclusive não representar um avanço na garantia desses
direitos, mas o reforço da sua responsabilização na proteção social e a intervenção do
Estado apenas naquelas famílias em situação de vulnerabilidade social.
A problemática que envolve a matricialidade sociofamiliar de um lado implica em
reconhecer a importância do foco na família, como parte das demandas dos movimentos
sociais no Brasil, especialmente aqueles voltados para a causa das crianças e
adolescentes, representando, portanto, a possibilidade de superação de uma atenção
historicamente pulverizada e segmentada, voltada prevalecentemente para o indivíduo. Na
trajetória das políticas sociais brasileiras a família, portanto, foi secundarizada, vista “pelo
retrovisor” (GOMES, 1996), tendo como fundamento conceitos e práticas estigmatizadoras e
punitivas.
Todavia, as possibilidades de superação desse padrão de atenção à família
necessitam não apenas da lei, mas da sua efetivação prática, presentes nos programas, nas
propostas de intervenção e na percepção dos profissionais que a executam. De início se
pode afirmar que a definição da matricialidade sociofamilar não necessariamente possa
representar melhoria nas condições de vida das famílias (MIOTO; LIMA, 2005).
Nessa perspectiva, o trabalho social com as famílias a partir desse princípio pode
implicar também na possibilidade de se incorrer em riscos, relacionados ao problema do
ocultamento das contradições da sociedade de classe, os determinantes das desigualdades
e da pobreza, além da consolidação de práticas que priorizem o trabalho psicossocial, com
fins à alteração do caráter dos indivíduos e a cultura das famílias, na perspectiva da
autodeterminação, e ainda o vício analítico e prático-operativo que consiste em entender a
de novas regulações e nova sistemática os repasses efetuados para apoio financeiro aos projetos e programas não
continuados, para os quais permanece o mecanismo de convênios, mediante a instituição de sitemática própria,
coerente com os pressupostos gerais de financiamento do SUAS, estabelecidos na PNAS/2004”.
3
A organização de um sistema único pressupõe a organicidade e integração de todo o conjunto das ações
públicas e das atividades privadas a elas articuladas, a partir da observação de princípios comuns que lhes
confiram unidade, tendo em vista o ordenamento jurídico-legal que lhes dão sustentação (COLIN; FOWLER,
2007)
atenção à família como uma via de superação das expressões da questão social (SILVEIRA,
2007), ou como afirma Mota: “uma conceituação da sociedade a partir de categorias
despolitizadoras do real, donde a sua identificação com o território, a comunidade, a
vizinhança e a família [...] sociedade é como reunião de comunidades e famílias, marcadas
por situações singulares e localizadas” (MOTA, 2007, p.46).
De fato as famílias e as comunidades são perpassadas por problemas singulares e
questões locais, mas não é possível compreendê-las descoladas de uma realidade maior,
uma totalidade, nem mesmo os serviços, pautados numa base organizativa tendo a família e
a comunidade como unidades de atenção, enquanto princípio de abordagem e intervenção
do trabalho social implicará na solução da problemática social, na redenção da proteção
social.
Conforme Mioto (2006), em suas análises sobre a família e Estado, geralmente os
técnicos que executam a política mediante programas de apoio sociofamiliar, trabalham com
a idéia de diversidade de famílias e arranjos, mas o mesmo não ocorre quando se trata das
funções familiares, dos papéis esperados, a expectativa social relacionada às suas tarefas e
obrigações continua preservada independentemente do lugar em que estão na linha de
estratificação social, concepções calcadas em postulações culturais tradicionais referentes
aos papéis paternos e, principalmente, maternos.
Pereira (2006) destaca que segundo Johnson (1990), ainda prevalece uma visão
idílica da família, das comunidades locais e de grupos informais, que deverão funcionar
como fontes privadas de proteção social, tais como as que existiam há cinqüenta anos.
Recuperadas pelas tendências atuais das políticas sociais sob a denominação de
solidariedade informal, sob o discurso da responsabilização da sociedade, família e Estado
pela proteção social.
Assim, como destaca Vasconcelos (2003 apud SILVA; BEZERRA, 2007), o princípio
da matricialidade familiar pode incorrer em:
Responsabilizar e culpabilizar a família, e dentro dela a mulher, pela miséria,
pela ausência do cuidado ou falhas na socialização de seus membros;
Re-normatização, disciplinarização e busca de uma volta idílica aos padrões
da família nuclear tradicional, considerados ideais;
A de psicologização da realidade das famílias, ocultando a sua dura realidade
social e econômica atual em função de apenas de suas características
psicológicas;
Re-privatizar o cuidado social como dever de cada família, e dentro dela, da
mulher, como forma de ocultar o descompromisso das agências públicas com
a produção de cuidado social de qualidade e acessível para todos.
CONCLUSÃO
A Política de Assistência Social materializa um desenho contemporâneo (e histórico)
de política social que divide responsabilidades sociais com a sociedade civil, e, em particular
com a família, daí o reforço das funções de proteção primárias das famílias, como uma
estratégia de prevenção do agravamento de problemas sociais. Todavia, constitui-se um
avanço o reforço da responsabilização do Estado com a assistência social materializada no
SUAS, a definição da família como alvo de proteção básica, como unidade de referência e
em direção a ações integradas, cuja materialização dependerá da adesão profissional e do
controle social.
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