SOCIEDADE DE EDUCAÇÃO DO VALE DO IPOJUCA - SESVALI
Mantenedora da Faculdade do Vale do Ipojuca – FAVIP
COORDENAÇÃO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
CURSO DE BACHARELADO EM CIÊNCIAS ECONÔMICAS
NATHÁLIA FERNANDA CORDEIRO LEITE
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO: A EXPERIÊNCIA
DE CAMPINA GRANDE – PB
CARUARU/PE
2010
Diretor Superintendente
Luiz de França Leite
Diretor Superintendente
Vicente Jorge Espíndola Rodrigues
Diretora Executiva
Mauricélia Bezerra Vidal
Diretor Acadêmico
Aline Brandão de Siqueira
Coordenador(a) do Curso de Ciências Econômicas:
Maria Vanessa de Sousa
NATHÁLIA FERNANDA CORDEIRO LEITE
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO: A EXPERIÊNCIA DE
CAMPINA GRANDE – PB
Trabalho de Conclusão de Curso, apresentado
à coordenação do Curso de Ciências
Econômicas da Faculdade do Vale do Ipojuca
(FAVIP, como requisito para obtenção do
título de bacharel em Economia.
Orientador: Prof. Ms. Augusto Santana Veras
de Medeiros
CARUARU/PE
2010
Catalogação na fonte Biblioteca da Faculdade do Vale do Ipojuca, Caruaru/PE
L533 o
Leite, Nathália Fernanda Cordeiro.
Orçamento participativo: a experiencia de Campina GrandePB / Nathália Fernanda Cordeiro Leite. – Caruaru: FAVIP, 2010.
85 f.: il
Orientador(a) : Augusto Santana Veras de Medeiros.
.
Trabalho de Conclusão de Curso (Ciências Econômicas) -Faculdade do Vale do Ipojuca.
Inclui anexo e apêndice.
1. Orçamento participativo. 2. Democracia. 3. Gestão pública
(Campina Grande). I. Título.
CDU 330[11.1]
Ficha catalográfica elaborada pelo bibliotecário: Jadinilson Afonso CRB-4/1367
NATHÁLIA FERNANDA CORDEIRO LEITE
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO: A EXPERIÊNCIA DE
CAMPINA GRANDE – PB
Trabalho de Conclusão de Curso, apresentado
à coordenação do Curso de Ciências
Econômicas da Faculdade do Vale do Ipojuca
(FAVIP, como requisito para obtenção do
título de bacharel em Economia.
Orientador: Prof. Ms. Augusto Santana Veras
de Medeiros
Aprovada em ____/____/____
_______________________________________
Profº Ms. Augusto Santana de Veras Medeiros
(Presidente/Orientador)
_______________________________________
Profª Angélica da Trindade Henrique
(Avaliador)
_______________________________________
Profª Maria Eliane Alves
(Avaliador)
CARUARU/PE
2010
Dedico esta pesquisa a todas as pessoas que
trabalham para aproximar a universidade à
vida real.
AGRADECIMENTOS
Os trabalhos de produção intelectual, sejam eles acadêmicos ou simples romances,
costumam ser apresentados sempre no seu formato final. Esconde-se assim, a síndrome da
folha branca, a falta de inspiração, a preguiça da leitura, o desespero de não saber o que fazer,
para onde ir e quando terminar e até mesmo os momentos de loucura na produção que se
configura pelo êxtase de um parágrafo considerado surpreendente.
Com esse trabalho não aconteceu de forma distinta, também não será diferente com
outros que por ventura venham a ser elaborados.
Chego até aqui, com o sentimento de dever cumprido, mas não satisfeito. Pois o desejo
do conhecimento martela a minha mente. Sendo assim, reservo a mim o direito de vôos
maiores.
Agradeço primeiramente aos meus pais, pela batalha de uma vida toda dedicada à
educação dos filhos. Este é o maior legado que vocês poderiam deixar para nós. Este trabalho
é o fechamento de um ciclo concretizado com muito amor, carinho e suor, e é a vocês que eu
mais tenho a agradecer, não só pelo apoio durante todo o curso, mas pela dedicação dada a
todos os filhos.
Agradeço também aos meus irmãos, pelo amor, carinho, paciência e pela alegria de
saber poder sempre contar com vocês, não importando a distância entre nós.
Agradeço especialmente ao Professor Augusto Santana, pelas longas orientações,
pelas dicas, pelas conversas e principalmente pela paciência com os prazos não cumpridos.
Não poderia deixar de agradecer também a todos os amigos que de uma forma ou de
outra contribuíram para este trabalho e principalmente para meu crescimento pessoal.
Obrigada por dividirem comigo minhas alegrias e pela ajuda nos momentos difíceis. Entre os
amigos, um agradecimento especial a Virgínia Vasconcelos, foi com você que tive meu maior
aprendizado do que é Economia, e a Gustavo Assis, o seu incentivo me deu forças nos
momentos de maior debilidade.
“As pessoas têm interesses distintos, talvez
egoísticos,
e
de
qualquer
forma
frequentemente conflitantes pela simples razão
de que as demandas possíveis são sempre
muito maiores do que os meios de satisfazêlas. A sociedade democrática dá aos seus
membros o direito de expressarem as suas
divergências. Não tenta obrigar ninguém a
amar o seu próximo como a si mesmo.”
Roberto Campos
RESUMO
Este trabalho discute a importância do Orçamento Participativo como mecanismo de
aproximação democrática entre cidadãos e administração pública. Num quadro extremamente
complexo, onde a representação política através do sistema democrático representativo é cada
vez menor, o Orçamento Participativo surge como uma possível alternativa à crise de
legitimação do Estado atual. A cooperação entre governantes e governados através das
experiências de participação, em torno do Orçamento Participativo, é um fenômeno novo que
precisa ser melhor compreendido. Através de sua análise possibilita-se um maior
entendimento das consequências do Orçamento Participativo sobre as esferas políticas,
sociais, econômicas e administrativas. Neste trabalho é estudado como se deu a
implementação do Orçamento Participativo no município de Campina Grande/PB e como ele
está sendo conduzido atualmente, bem como a percepção dos atores desse processo,
comunidade e prefeitura. O município de Campina Grande, anteriormente a proposta,
apresentava uma forte tradição associativa decorrente do processo de democratização no país.
A metodologia desenvolvida consiste na revisão bibliográfica e na aplicação de entrevistas e
questionários. Os principais resultados sugerem que a implementação do OP em Campina
Grande se deu de forma centralizada, porém atualmente é visto como uma das experiências de
democracia participativa mais bem sucedida da Região Nordeste, tendo passado por diversas
alterações institucionais, conquistando a credibilidade dos atores envolvidos no processo,
entretanto, conclui-se que para obtenção de resultados mais precisos se faz necessário um
estudo de caso mais efetivo, que englobe uma maior observação do fato.
Palavras chave: Orçamento Participativo, democracia, gestão pública, participação, Campina
Grande.
ABSTRACT
This paper discusses the importance of Participatory Budgeting as a democratic alignment
mechanism between the citizen and government. In an extremely complex situation, where
the politic representation through the representative democratic system is shrinking,
Participatory Budgeting emerges as a possible alternative against legitimation crisis of the
State today. Cooperation between rulers and ruled through participatory experiences, around
Participatory Budgeting, is a new phenomenon that needs to be better understood. Through its
analysis, it is possible a greater understanding about the consequences of Participatory
Budgeting on the political, social, economic and administrative spheres. Here it is studied
how was the implementation of Participatory Budgeting in Campina Grande/PB and how it is
currently being conducted, as well as the perception of actors in this process, community and
city hall. The city of Campina Grande, before the proposition, had a strong association
tradition due to the process of democratization in the country. The methodology consists of
the review and implementation of interviews and questionnaires. The main results suggest
that the implementation of PB in Campina Grande was made centrally, but it is now seen as
one of the most successful experiences of participatory democracy in the Northeast, having
gone through various institutional changes, gaining the credibility of the actors involved in the
process, however, it is concluded that to obtain more accurate results it is necessary a more
effective case study that encompasses a larger observation of the fact.
Keywords: Participatory Budgeting, democracy, public management, participation, Campina
Grande.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Fluxograma para implantação do Orçamento Participativo .................................... 38
Figura 2 - Mapa das regiões orçamentárias – gestão 1997/2000 .............................................. 49
Figura 3 - Fluxograma do OP Campina Grande (PB) .............................................................. 51
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Experiências de orçamento participativo nas regiões brasileiras ............................ 34
Tabela 2 - Divisão regional do OP 2010 .................................................................................. 50
Tabela 3 - Parcela das despesas para investimento definida pelo OP ...................................... 53
Tabela 4 - Levantamento da demandas concluídas do OP (2005/2007) .................................. 54
Tabela 5 - Número de participantes do OP............................................................................... 55
Tabela 6 - Na sua opinião os investimentos do OP são aplicados ............................................ 60
Tabela 7 - Prestação de informações sobre o funcionamento do OP ....................................... 61
LISTA DE APÊNDICES
APÊNDICE A - Roteiro de entrevista semi-estruturado coordenadoria geral do orçamento
participativo .............................................................................................................................. 71
APÊNDICE B - Questionário para entrevista dos delegados ................................................... 74
LISTA DE ANEXOS
Anexo 1 - Execução Orçamentária 2005/2007 ......................................................................... 80
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BNDES – Banco Nacional do Desenvolvimento
CENTRAC – Centro de Ação Cultural
CF – Constituição Federal
COMOP – Conselho Municipal do Orçamento Participativo
COMU – Conferências Municipais
COP – Conselho do Orçamento Participativo
CORE’S – Conferências Orçamentárias Regionais Explicativas
FBO – Fórum Brasil do Orçamento
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
LC – Lei Complementar
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
ONU – Organização das Nações Unidas
OP – Orçamento Participativo
OPCG – Orçamento Participativo Campina Grande
PEA – População Economicamente Ativa
PIB – Produto Interno Bruto
PNUD – Atlas de Desenvolvimento Humano
PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PPA – Plano Plurianual
PT – Partido dos Trabalhadores
RO’S – Regiões Orçamentárias
SEPLAG – Secretaria de Planejamento e Gestão
SUMÁRIO
CAPÍTULO I - INTRODUÇÃO .............................................................................................. 17
CAPÍTULO II - O ORÇAMENTO PÚBLICO E O SEU PAPEL COMO INSTRUMENTO
DE PLANEJAMENTO MUNICIPAL ..................................................................................... 21
2.1.
Orçamento público: definição e origem ........................................................................ 21
2.1.1.
Orçamento público no Brasil ..................................................................................... 23
2.1.2.
Elaboração orçamentária ............................................................................................ 25
CAPÍTULO III - A PARTICIPAÇÃO POPULAR NO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO:
ANÁLISE TEÓRICA DOS IMPACTOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..................... 28
3.1.
A contribuição da teoria democrática: dos clássicos aos contemporâneos ................... 28
3.2.
O orçamento participativo ............................................................................................. 33
3.2.1.
Como funciona o orçamento participativo ................................................................. 35
3.2.2.
Os impactos do orçamento participativo na gestão pública ....................................... 39
3.2.3.
Orçamento Participativo à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal ............................ 42
CAPÍTULO IV - A EXPERIÊNCIA DE ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NO
MUNICÍPIO DE CAMPINA GRANDE/PB............................................................................ 45
4.1.
Procedimentos Metodológicos ...................................................................................... 45
4.2.
Perfil do município de Campina Grande/PB ................................................................. 46
4.3.
Uma análise da experiência do OP de Campina Grande ............................................... 47
4.3.1.
Dimensão distributiva ................................................................................................ 53
4.3.2.
Dinâmica da participação ........................................................................................... 54
4.4.
O orçamento participativo como modificador da gestão pública .................................. 56
4.5.
Representação dos delegados ........................................................................................ 58
4.5.1.
Perfil dos delegados ................................................................................................... 58
4.5.2.
Percepção dos conselheiros em relação ao OP .......................................................... 59
CAPÍTULO V - CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................ 63
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ..................................................................................... 66
APÊNDICES ............................................................................................................................ 70
ANEXOS .................................................................................................................................. 79
17
CAPÍTULO I
INTRODUÇÃO
A discussão acerca da democracia e do Estado democrático contemporâneo é tema
recorrente nos debates atuais. A expansão do modelo ocidental de democracia - baseado no
modelo americano – e os problemas encontrados nos sistemas democráticos dos países
emergentes e subdesenvolvidos, bem como nas democracias clássicas, nos mostram a
necessidade e a atualidade desta discussão. Crises de corrupção, falta de resposta aos
crescentes problemas de desigualdade social e crise de representação, são alguns dos temas
que colocam em cheque a efetividade do sistema democrático.
Experiências que buscam aproximar o cidadão das questões públicas, através de maior
participação política e social têm sido realizadas em todo o mundo, especialmente em países
em desenvolvimento, onde a grande desigualdade social não é contemplada através do modelo
democrático hegemônico, originado e teorizado a partir de países economicamente
desenvolvidos. Uma das mais bem sucedidas e estudadas dessas experiências é o Orçamento
Participativo (OP), originado no Brasil na cidade de Porto Alegre/RS.
Experiência de participação democrática bem sucedida, o OP tomou dimensões
internacionais, estando presente hoje em países da América Latina, África, Ásia e Europa,
sendo objeto de diversos estudos acadêmicos. O orçamento participativo aqui analisado
explora as condições e possibilidades de gestão pública inovadora, no nível do poder local,
pela interveniência organizada do principal ator político das democracias modernas, o povo.
Experimentos esses que desenham novas possibilidades de interação entre a participação
organizada do povo, suas instâncias representativas (Câmaras), e o poder executivo
municipal. Há tensões, interdições, manobras, disputas entre os agentes desse processo, mas
há também cooperação, negociação, aprendizagem política e administrativa, reconhecimento
de interlocutores, respeito por suas dignidades e demandas.
Estas inovações político-administrativas vivenciadas no poder local logo despertaram
o interesse acadêmico para o tema. Sendo motivado em especial pela reflexão sobre as
experiências de participação popular no processo de decisão governamental, se estas estariam
ou não democratizando as relações entre sociedade e Estado no Brasil. Neste nível de análise
18
sobressaíram-se temas como: O orçamento participativo e a teoria democrática – Avritzer
(2002); Participação da sociedade nos processos orçamentários – Pires (2001); Os desafios do
orçamento participativo enquanto esfera pública de negociação – Nascimento (2007);
Orçamento participativo e planejamento municipal – Pires (2001); Possibilidades e limites da
democracia deliberativa: a experiência do orçamento participativo em Porto Alegr –
Luchmann (2007); entre outros.
Neste balanço da literatura pode-se perceber que, apesar da grande contribuição
empírica que esses estudos trazem através da apresentação de farta documentação e da análise
das várias experiências, a maioria deles carece de um sólido referencial analítico que busque
explicar o sucesso ou fracasso de determinada política participativa. Através dos vários
trabalhos existentes sobre o tema percebe-se que já vem sendo possível avaliar o quanto este
experimento pode ser distributivo, democratizante ou transformador da cultura política.
Entretanto, ainda é necessária uma explicação aceitável sobre quais os fatores que levam ao
sucesso ou fracasso desta experiência, e porque a divergência quanto à eficácia do processo já
que os municípios utilizam o mesmo modelo institucional.
Tendo em vista essa presente evolução do OP, vários gestores municipais, com o
objetivo de alcançar maior eficiência na tomada de decisões, têm conduzido importantes
processos de participação popular, produzindo assim um maior comprometimento da
sociedade com os processos de planejamento e gestão municipal. Este é o caso do município
de Campina Grande/PB, situado na região oriental do Planalto da Borborema, distante 130 km
da capital do Estado, João Pessoa, possuindo 376.122 mil habitantes, sendo que 94% desta
população reside na área urbana do município. A cidade apresenta como principais atividades
econômicas a extração mineral; culturas agrícolas; pecuária; indústrias de transformação, de
beneficiamento e de software; comércio varejista, atacadista e serviços.
O Orçamento Participativo em Campina Grande/PB constituiu-se inicialmente de uma
proposta apresentada à Câmara Municipal pela oposição no ano de 1997, representada pelo
Partido dos Trabalhadores (PT), a qual foi rejeitada contundentemente pela bancada
governista do município. Mais tarde, porém, através do decreto nº 2.621/97, o Executivo
Municipal instituiu de forma centralizada o orçamento participativo.
Até o ano de 1997 a decisão do que deveria fazer parte da peça orçamentária era
tomada exclusivamente pelos secretários e prefeitos. A população, alvo das ações da
19
Prefeitura, nunca havia decidido sobre a aplicação dos recursos públicos. O orçamento
programa da prefeitura era tratado, em geral, como um simples instrumento para o
cumprimento das exigências legais de contabilidade.
O Orçamento Participativo é compreendido como uma experiência inovadora, que
vem se expandindo ao longo dos últimos anos, e por isso faz-se atual o debate em torno deste
tema. Procurar-se-á manter nesta pesquisa um olhar crítico, que avalie não só os pontos
positivos do OP, mas observe também os limites e restrições deste mecanismo.
Nesse contexto torna-se relevante estudar a eficácia do OP não só como um
mecanismo de participação popular, mas também como um instrumento gerador de impacto
na administração pública.
O objetivo geral deste trabalho é o de avaliar o orçamento participativo no município
de Campina Grande/PB com foco na sua fase de implementação e gestão atual. E como
objetivos específicos: avaliar todo o processo de implantação e desenvolvimento do
orçamento participativo em Campina Grande, ressaltando cada alteração processada sobre a
sua metodologia; Compor um quadro estruturante das principais mudanças institucionais que
ocorreram no processo; Verificar o alcance das demandas sociais do orçamento participativo
nos investimentos do município de Campina Grande/PB, bem como identificar as demandas
aprovadas pela comunidade e analisar comparativamente a percepção dos atores envolvidos
no processo a respeito do mesmo.
A maioria dos estudos relacionados ao OP refere-se estritamente ao caráter da
participação política dentro do ciclo do OP, ou de seus impactos políticos onde é
implementado. Observou-se, assim, espaço para a elaboração de um trabalho que verificasse o
impacto do OP sobre a eficácia da gestão pública local.
O presente trabalho encontra-se dividido em cinco capítulos, além dessa introdução, o
segundo trata do instrumento fundamental para o planejamento público e para esta
monografia, que é o orçamento público. Para melhor entendê-lo, será feita uma abordagem
histórico-conceitual, de modo a possibilitar o embasamento para compreensão da “lei dos
meios” (orçamento) em nível municipal.
No Capítulo 3 procura-se estabelecer a evolução da importância da participação dentro
da teoria política, bem como as consequências da não participação ao sistema democrático.
20
Percebe-se haver a necessidade de mecanismos de inter-relação entre a democracia
representativa e práticas de democracia direta. O orçamento participativo é entendido como
um dos meios de se alcançar este necessário diálogo, possibilitando maior controle popular
sobre a administração pública e a reversão de prioridades no gasto público, dirigindo esforços
estatais às populações mais necessitadas, além de tender à redução da corrupção e a promover
uma melhora na qualidade da representação política. Objetiva-se explicar a criação do OP e
sua expansão. Descreve-se ainda sua forma mais comum de funcionamento e analisa-se seu
impacto sobre a construção e controle de políticas públicas, bem como a dificuldade para a
análise desta recente experiência.
Ao longo do Capítulo 4 analisa-se o ciclo do Orçamento Participativo de Campina
Grande/PB, tomado como exemplo para favorecer a compreensão da dinâmica do OP,
buscando apresentar uma retrospectiva histórica de todo o processo de implantação do
Orçamento Participativo em Campina Grande/OP, ressaltando cada alteração processada em
sua metodologia. Por fim, são apresentadas as conclusões finais a respeito do tema estudado.
Durante o trabalho estuda-se, portanto, a eficácia do Orçamento Participativo não só
como um mecanismo de participação popular, mas também como um instrumento que gere
impacto na administração pública. A produção científica sobre o tema tende a incorporar o OP
como um uma possibilidade de controle social do gasto público, e aumento da transparência
administrativa. Através da experiência analisada procurou-se avaliar tal tendência.
21
CAPÍTULO II
O orçamento público e o seu papel como instrumento de planejamento
municipal
O presente capítulo vem a apresentar os principais tópicos a respeito do orçamento
público. As questões implicadas na elaboração e na execução do orçamento público
transcendem à esfera da academia: dizem respeito às opções políticas declaradas e
concretizadas ou não pelo Poder Público. Discutir o orçamento público é, fundamentalmente,
discutir as tarefas públicas que cada nível de governo cumpre ou deve cumprir.
Para discussão dessa peça fundamental da gestão pública, é realizada inicialmente uma
reflexão acerca de um conjunto de questões relacionadas com a evolução histórica do
orçamento de instituições governamentais, com o propósito de descrever a evolução histórica
do orçamento público em vários países do mundo. Esses registros permitem visualizar os
avanços do processo orçamentário para atender à demanda de bens e serviços de uma
sociedade cada vez mais complexa. Logo em seguida, procura-se resgatar os principais
dispositivos relacionados ao orçamento estabelecidos em todas as constituições brasileiras que
vigoraram desde a proclamação da República até os dias atuais. Conclui-se apresentando
vários aspectos de elaboração orçamentária admitidos no decorrer dessa trajetória histórica,
desde o mais simples até a concepção hoje tida como a mais avançada em face das
necessidades da sociedade.
2.1.
Orçamento público: definição e origem
Antes de falar de orçamento público, se faz necessária uma breve definição acerca do
seu conceito, e de sua importância dentro da administração pública. Segundo o dicionário
Aurélio (2000, p. 501), o orçamento é: “s.m. Ato ou efeito de orçar; cálculo. Estimativa da
receita e da despesa do governo, Cálculo dos gastos para realização duma obra.” Pode-se
notar que essa definição de orçamento está coligada com a idéia de planejamento, seja ele
acerca da estimativa dos recursos ou fixação de despesas, podendo variar entre um simples
22
levantamento de preços, até o planejamento da arrecadação e dos gastos para um determinado
fim.
Por sua vez, Machado Jr. (1962, p.5) apud Giacomoni (2000, p. 67), define orçamento
como “[...] um plano que expressa em termos de dinheiro, para um período de tempo definido,
o programa de operações do governo e os meios de financiamento desse programa.” o que só
vem a confirmar o caráter de planejamento do mesmo, assim como sua importância para a
programação do governo.
O orçamento público surgiu, na Inglaterra, em 1822, com a função principal de
possibilitar ao órgão de representação, a assembléia parlamentar, o controle político sobre o
Executivo. Ao final do Século XIX o orçamento público toma um caráter de instrumento de
administração, necessário ao Estado que abandonava o laissez-faire e adquiria um caráter
mais intervencionista. Tal instrumento passa, então a representar o programa de trabalho
governamental. (BURKHEAD, 1971 p. 5 apud GIACOMONI, 2000 p. 64)
Já a partir da Grande Depressão de 1929, há um ganho significativo na condição de
instrumento de política e programação econômica, conforme observa-se na passagem abaixo:
A partir de John Maynard Keynes (1883-1946) e do papel desempenhado por suas
teorias no combate aos efeitos da Grande Depressão de 1929, observa-se uma
generalizada aceitação da aplicabilidade, às finanças públicas, do moderno
instrumental analítico utilizado na ciência econômica, atribuindo-se ao Governo
funções
de
importância
decisiva.
(ENCICLOPÉDIA
MIRADOR
INTERNACIONAL, 1977, p. 8278)
Percebe-se, por conseguinte, uma evolução da metodologia orçamentária em função da
importante participação do Estado na economia:
[...] Modernamente, o orçamento é considerado como uma técnica vinculada ao
planejamento econômico e social e poderia ser assim definido: são as contas
nacionais e o planejamento que oferecem os fins e os objetivos cuja realização se
requerem os fundos públicos; os custos das atividades propostas para alcançar esses
fins e os dados quantitativos que medem as realizações; e as tarefas executadas
dentro de cada uma dessas atividades.[...] (SANDRONI, 2007. p. 607).
23
Pode-se dizer que o orçamento é a materialização da ação planejada do Estado para a
execução de seus projetos, assim como para a manutenção de suas atividades. O estudo do
mesmo pode ser explicado por dois pontos de vista: o objetivo, que considera a fase jurídica
de todas as etapas do orçamento; e o subjetivo, que constitui a faculdade adquirida pelo povo
de aprovar, por meio dos seus representantes, os gastos que serão realizados durante o
exercício financeiro. (VASCONCELLOS, 2007, p. 14)
2.1.1. Orçamento público no Brasil
A legislação orçamentária brasileira tem se caracterizado por “copiar” modelos de
orçamentos públicos de outras nações. Ocorreu inicialmente no período imperial, quando foi
copiado o modelo inglês; no início da república com a adoção do modelo norte-americano,
onde a competência para elaboração do orçamento era do Poder Legislativo; e recentemente,
na década de 1960, quando o Brasil passou a utilizar o modelo também norte-americano de
orçamento-programa. Para melhor compreensão destacam-se dois momentos históricos
distintos do orçamento público no Brasil:
i)
O orçamento no Império:
Com a vinda do rei D. João VI para o Brasil, iniciou-se no país um processo de
organização das finanças. No ano de 1808 foi criado o Erário Público (Tesouro) e o Regime
de Contabilidade. Entretanto, é a partir de 1824, com a implementação da Constituição
Imperial, que surgem as primeiras exigências para elaboração de orçamentos formais. A Lei
Magna determinava em seu artigo 172, que:
O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os
orçamentos relativos ás despesas das suas Repartições, apresentará na Câmara dos
Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e
despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de
todas as despesas públicas do ano futuro, e da importância de todas as contribuições,
e rendas públicas.
Apesar da dificuldade de implementação deste dispositivo, bastante avançado para a
época, alguns autores consideram esta como a primeira Lei Orçamentária do Brasil. O
24
primeiro orçamento brasileiro teria sido aquele aprovado pelo Decreto Legislativo de 15-121830, que fixava a despesa e orçava a receita das antigas províncias para o exercício de 1º-71831 a 30-6-1832 (VEIGA FILHO, apud GIACOMINI, 2000, p. 52).
A Constituição de 1824 apresentava as competências dos poderes imperiais
distribuídas em matéria tributária e orçamentária. Já a Lei de 12 de agosto de 1834 regulava o
funcionamento das assembléias, definindo entre suas competências a fixação das despesas
municipais e provinciais.
ii)
O orçamento na República:
A elaboração do orçamento só passou a ser função privativa do Congresso Nacional a
partir da Constituição de 1891. A Câmara dos Deputados assumiu a iniciativa de elaboração
do orçamento, mas como observa Viana apud Giacomini (2000. p. 53), “ela (a iniciativa)
„sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante entendimentos extraoficiais, orientava a comissão parlamentar de finanças na confecção da Lei Orçamentária‟.”
Em 1926, após a reforma da Constituição, a elaboração da peça orçamentária foi
transferida para o Poder Executivo, o que já acontecia na prática, como mencionado no
parágrafo acima, essa transferência só foi normatizada pela Constituição de 1946.
É com a Lei nº 4.320/64, que surge o modelo orçamentário padrão para as três esferas
de governo. A referida Lei além de adotar os critérios tradicionais de classificação de
despesas (Unidades Administrativas e Elementos) estabeleceu a classificação econômica e a
funcional e é, ainda hoje, a principal diretriz para a elaboração do Orçamento Geral da União,
apesar das várias alterações sofridas ao longo desses anos.
A Lei nº 4.320/64 estabelece também pela primeira vez os princípios da transparência
orçamentária, no seu art. 2º: “A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e
despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do
Governo, obedecidos os princípio da unidade, universalidade e anualidade”.
Quando falamos de modernização orçamentária, a grande novidade é apresentada pelo
Decreto Lei nº 2.829 de 20 de outubro de 1998 e a Portaria nº 42 de 14 de abril de 1999 do
Ministério do Orçamento e Gestão, que substituiu a classificação funcional-programática pela
classificação funcional e por programas.
25
2.1.2. Elaboração orçamentária
No Brasil, atualmente, o orçamento público é norteado pela Constituição Federal de
1988 (CF/88), encontrando fundamento constitucional na Seção II (artigos 165 a 169), do
capítulo de finanças públicas; Lei nº 4320/64 e Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – LC nº
101, de 04 de maio de 2000. Dentre os instrumentos constitucionais criados em 1988,
destacam-se: a) Plano Plurianual (PPA); b) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e c) Lei
Orçamentária Anual (LOA). (SENADO FEDERAL, 2010)
Cada um desses instrumentos legais possui objetivos específicos, ou seja, o PPA
delineará um cenário macroeconômico nacional e estabelecerá os projetos e os programas de
longa duração do governo, definindo objetivos e metas da ação pública para um período de
quatro anos. Já a LDO define as metas e prioridades do governo para o exercício financeiro
subsequente, orienta a elaboração da LOA, dispõe sobre alterações na legislação tributária e
estabelece a política das agências de desenvolvimento (Banco do Nordeste, Banco do Brasil,
BNDES, Banco da Amazônia, etc.). Também fixa limites para os orçamentos do Poder
Legislativo e Judiciário e do Ministério Público e dispõe sobre os gastos com pessoal. A Lei
de Responsabilidade Fiscal remeteu à LDO diversos outros temas, como política fiscal,
contingenciamento dos gastos, transferências de recursos para entidades públicas e privadas e
política monetária.
A LOA é onde estão estimadas as receitas arrecadadas no exercício financeiro e
definidas as despesas que o governo espera realizar com esses recursos, conforme aprovado
pelo Legislativo. A LOA contém três orçamentos, previstos na Constituição Federal: o
orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social (previdência, assistência e saúde) e o
orçamento de investimentos das empresas estatais.
A proposta orçamentária é ainda norteada por princípios orçamentários, que são ações
a serem observadas na concepção da mesma. Além dos princípios já citados: anualidade,
unidade e universalidade (art. 2º da Lei nº 4.320/64), existem ainda os consagrados pela
CF/88, sendo eles os seguintes: exclusividade, equilíbrio, especificação, publicidade, clareza,
não-vinculação ou não-afetação da receita, legalidade de tributação, entre outros.
26
No Brasil, o poder executivo é o responsável pela peça orçamentária em todos os
níveis de governo. Esta deve passar, obrigatoriamente, por aprovação das câmaras
legislativas, para que seja feita sua apreciação e possíveis emendas. Os apreciadores devem
levar consideração que esta peça não é apenas um documento estático de previsão de receitas
e autorização de despesas, mas sim um documento dinâmico onde estão expressas as funções
e os objetivos a serem atingidos pelos programas do governo. É neste documento que serão
definidos e expressos os investimentos e políticas públicas, distribuídas por diversos setores.
Portanto, além do aspecto do planejamento, o orçamento público assume o caráter de
instrumento múltiplo, relacionado aos seguintes aspectos: político, econômico, programático,
gerencial e financeiro. (SANCHES, 1997, p. 168 apud COSTA, 2010, p.3).
Devido ao estrangulamento da capacidade de investimento estatal, em todos os níveis
do governo brasileiro, o orçamento público acaba sendo utilizado como mecanismo político e
eleitoral. Através das emendas os legisladores buscam verbas para obras e projetos que,
muitas vezes, são utilizados em benefício próprio, ou de correligionários e aliados políticos.
Nas palavras de Laisner (2005):
No Brasil, o orçamento público constitui-se em peça formal, cujo acesso é restrito a
pequenos grupos de técnicos que justificam o monopólio das decisões em nome da
neutralidade tecnocrática. A ausência de transparência e de fiscalização favorece a
manipulação de recursos em benefício de grupos, expressando as práticas
patrimonialistas de gestão do Estado e o acesso clientelístico aos recursos públicos.
Assim, o investimento estatal, não alcança as dimensões que deveria assumir, de
condicionar o desenvolvimento social, econômico e político das populações mais
necessitadas, ao mesmo.
É notório que durante muito tempo o processo de planejamento governamental, pouco
vem sofrendo a participação da sociedade, evidenciando, dessa maneira, um comportamento
impositivo e autoritário do gestor e de seus assessores, descaracterizando a representatividade
social, conforme afirma Oliveira apud Pires (2001, p.47):
A história da administração municipal brasileira apresenta mais exemplos de
planos de governos esporádicos, elaborados e seguidos conforme o estilo de
cada governante, do que uma tradição de processo de planejamento
sistemático, contínuo e com efetiva participação da população. [...] Até a década
27
de 70, muitos municípios – especialmente os considerados grande e médios –
elaboraram planos diretores, com o auxílio de técnicos integrantes de seus quadros
ou de consultores externos. Embora incluindo estudos de situação socioeconômica e
administrativa local, esses planos eram voltados precipuamente para os problemas
físicos da cidade, o controle de sua evolução e crescimento num prazo relativamente
grande [...] não foram, de maneira geral, eficazes nas cidades brasileiras. [...] (grifos
nossos).
O orçamento é, antes de tudo, uma decisão de governo ou um exercício de poder e,
nesse sentido, não só uma questão técnica, mas também política. Isto significa que todo
orçamento público implica a determinação de prioridades, relacionadas, por sua vez, com a
capacidade de intervenção e negociação de certos setores da sociedade ou com opções do
próprio governo local.
O orçamento permite a identificação dos recursos disponíveis, que serão aplicados
segundo as prioridades estabelecidas e afinadas com a política adotada pelo gestor público.
Pode-se dizer que o desenvolvimento do orçamento público implicou num grande avanço para
a democracia e para as liberdades individuais, ao corroborar, na sua trajetória histórica, a
separação dos poderes, condição para um regime político democrático. Ao longo do tempo
transformou-se em um instrumento de bem-estar social, que deseja reduzir as despesas e
diminuir a carga tributária. É sinônimo de esclarecimento das responsabilidades dos
governantes perante a sociedade. Um bom orçamento pode prestar serviços e estimular o
desenvolvimento. Se elaborado na direção certa, promove em muito o bem-estar social, mas
se elaborado de forma errada, atrapalha e até inibe o desenvolvimento.
28
CAPÍTULO III
A participação popular no orçamento participativo: análise teórica dos
impactos na administração pública
Neste capítulo será feito no primeiro momento uma breve revisão do debate em torno
da democracia e do orçamento participativo (OP). Seu foco é a análise dos impactos da
participação popular na administração pública. Em seguida, são expostas as definições, o
funcionamento e os impactos do orçamento participativo, sendo importante destacar que o OP
é um processo de democracia direta, voluntária e universal, no qual a população pode discutir
e decidir sobre o orçamento e as políticas públicas. O cidadão não encerra sua participação no
ato de votar, na escolha do executivo e do parlamento, mas também decide prioridades de
gastos e controla a gestão do governo. Ele deixa de ser um coadjuvante da política tradicional
para ser protagonista permanente da gestão pública. Por último o OP é visto pela ótica da Lei
de Responsabilidade Fiscal – LRF, que incentiva a participação popular na elaboração do
orçamento, o que permite que o cidadão possa não só participar da gestão pública, mas
também controlar o Estado.
3.1.
A contribuição da teoria democrática: dos clássicos aos
contemporâneos
De acordo com o pensamento político grego, democracia significa “[...] governo dos
muitos, dos mais, da maioria, dos pobres (mas onde os pobres tomam à dianteira é sinal de
que o poder pertence ao plétos, à massa), em suma, segundo a própria composição da palavra,
como governo do povo, em contraposição ao governo de uns poucos” (Bobbio, 1993, p. 31).
Entretanto, a concepção moderna de democracia se contrapõe à democracia direta proposta
pelos antigos, entendendo que num grande Estado apenas a democracia representativa seria
possível, ou seja, aquela forma de governo onde o povo não toma ele mesmo as decisões que
lhe dizem respeito, mas elege os representantes que devem decidir por ele (Bobbio, 1993).
Esse entendimento só afirma a aversão tida há tempos pelas classes dominantes à participação
popular nas decisões políticas.
29
Esta concepção clássica de democracia é criticada por muitos autores, liderados por
Schumpeter, que acreditam não poder haver uma vontade geral, ou bem comum, em
sociedades heterogêneas, onde a pluralidade de interesses, valores, necessidades e identidades
sociais são enormes (LUCHMANN, 2005).
Os defensores da democracia representativa transferem o processo decisório para
representantes eleitos através do sufrágio eleitoral, restringindo a participação ao processo
eleitoral. Defendem uma visão mercadológica da política, onde partidos e candidatos
competem por votos e o eleitor, seguindo características consumistas, escolherá aquele que
mais lhe convier.
A preocupação maior para os defensores da representação é, portanto, a manutenção
da estabilidade do sistema político, o que não acreditam os mesmos ser compatível com a
participação popular. Em suma, pode-se resumir o papel do povo nesta concepção de
democracia na máxima de Sartori: “O povo deve reagir, ele não age; isto é, deve reagir às
iniciativas e políticas das elites rivais”. (SARTORI, 1978 apud PATEMAN, 1992, p. 21).
As críticas a esta democracia representativa, baseada no modelo estadunidense,
também chamada de democracia ortodoxa, ou democracia hegemônica, são várias, e vem
ganhando espaço nos últimos anos. Critica-se seu caráter instrumental, individualista e
competitivo, o equilíbrio supostamente alcançado pela comparação ao jogo de mercado.
Ressalta-se o desprezo ao cidadão, relegado à apatia e à manipulação (Luchmann, 2002, p. 3).
Nas palavras de Macpherson, neste sistema “o equilíbrio é o da desigualdade, e a soberania é
uma ilusão”. (MACPHERSON,1978 apud LUCHMANN, loc. cit.).
A democracia participativa ganha terreno com a expansão da democracia liberal, que
se estende diante do fracasso dos regimes totalitários, surgindo como melhor opção ao
autoritarismo. Em seu cerne, início do século XX a democracia toma forma procedimentalista,
ou seja, passa a ser um instrumento para o bom funcionamento do estado, assumindo assim
um caráter utilitarista. Por outro lado, sua vertente participativa era vista com estigma, alusão
ao regime fascista.
Schumpeter apud Santos (2003) afirma que a democracia não se vincula a qualquer
ideal ou fim, e sim ao método. Esse método tem como única função o processo de escolha dos
governantes. O que faz com que o processo seja visto como uma mera competição por
eleitores, podendo ser comparado à competição de mercado das empresas por seus clientes.
30
Dessa forma, Schumpeter não considera o processo eleitoral como um meio para atingir a
democracia, mas sim a própria democracia.
A necessidade de fazer valer a vontade geral explica a recusa de Rousseau em
defender a representação política. Segundo o autor, a vontade não pode ser representada.
Qualquer forma de representação levaria a uma sobreposição de vontades, entre a do
representante e a do representado, o que faria com que o povo perdesse sua soberania, e
consequentemente sua liberdade.
Da mesma forma que Rousseau, o filósofo inglês Jonh Stuart Mill defende a
liberdade de pensamento e ação e ampla participação política como mecanismos para se evitar
a formação de um Estado autoritário, que não atenda à maioria dos cidadãos.
Seguindo sua formação utilitarista, Mill procura meios para que o maior número de
indivíduos de um Estado alcance a felicidade, o que acontece entre outras formas, pelo
aumento das capacidades humanas, desenvolvidas e incentivadas através da participação
política. O Estado deve agir como promotor do desenvolvimento das capacidades individuais,
e, portanto, promover o debate e a participação dos cidadãos nas decisões públicas, através da
institucionalização de mecanismos que promovam tal participação.
Entretanto, ao contrário de Rousseau, Mill defende a representação política, sendo
considerado um de seus principais idealizadores. Defende a idéia de que pessoas
qualificadas e aptas devem conduzir o processo democrático, em detrimento da idéia
de soberania popular rousseniana. O que Mill propõe é uma articulação entre
mecanismos de representação e participação pública dos cidadãos (LAISNER, 2005,
p. 35).
Só se pode esperar que haja participação política em uma sociedade, quando haja
uma intercessão dos interesses públicos e particulares. É preciso que, por meio de uma prática
social educadora, os homens percebam “o estreito laço que une a fortuna particular de cada
um deles à prosperidade de todos” (TOCQUEVILLE, 1973, p. 412, apud FREY, 2000, p. 87).
A discussão acerca de modelos alternativos de democracia surgiu em função da
incompatibilidade causada pelo modelo liberal. Dentre os problemas de destaque pode-se
observar a falta de soberania do cidadão, consequência do sistema atual de representação. Por
volta dos anos 70, passou-se a discutir a qualidade da democracia, especialmente pela
31
limitação da democracia representativa. O modelo representativo tem se mostrado restrito ao
tentar garantir os interesses políticos, presentes no cenário de pluralidade social brasileiro.
A falta de participação política e do interesse da sociedade pela discussão acerca das
questões públicas abala, assim, os três pilares básicos da democracia propostos por Noberto
Bobbio: participação (mesmo que de forma indireta), controle a partir de baixo e liberdade de
dissenso (Bobbio, 1987). Devido à falta de identificação com a atuação dos representantes,
cria-se, na sociedade, uma apatia política, ou manipulação da participação. Concentra-se o
poder nas mãos de empresários e políticos profissionais, minando-se as condições de
fiscalização e representação social. A liberdade de livre opinião também é descaracterizada, já
que não se aceitam idéias e propostas que rompam com o sistema econômico dominante, uma
vez que são os representantes deste sistema que controlam as instâncias de representação.
O sistema participativo é visto por Pateman (1992) como um mecanismo autosustentável, pois, devido ao caráter pedagógico, a participação será automaticamente
incentivada. Melhora-se, assim, a qualidade das decisões, uma vez que o cidadão é levado a
pensar o interesse coletivo, não seus desejos imediatos. Este sistema também possui a
tendência de proteger o cidadão contra os interesses privados e assegurar um bom governo.
Através dele estabelece-se um mecanismo de controle político, que os teóricos da democracia
ortodoxa, acreditam existir de forma suficiente na realização de eleições periódicas. Tem,
ainda, uma função de integração, aproximando a coletividade através da discussão de
interesses comuns.
Para uma mudança de organização política é necessário que a democracia reconheça a
pluralidade humana e negue formas homogeneizadas de sociedade (Santos, 2003), além de
não restringir a problemas burocrático-legais, mas sim promover a igualdade de direitos e
condições. Deve-se buscar, portanto, que a democracia ultrapasse a esfera política e se
estenda para o nível social, nas relações sociais, laborais, familiares, ocupando espaços antes
dominados pela hierarquia e burocratização (Bobbio, 2003). Desenvolver-se-ia, assim, uma
cultura democrática, que promoveria a combinação entre unidade e diversidade, liberdade e
integração e, assim, uma associação entre regras constitucionais e diversidade de interesses e
culturas (TOURAINE, 1996).
O sistema participativo muda a relação das pessoas com a política, que passa a ser
vista como uma forma de ação (Laisner, 2005), não apenas como um acontecimento dado e
32
imposto, onde o cidadão não encontra representada sua vontade. Cria ainda um consenso, de
forma legítima, sobre as ações governamentais, onde todos os pontos de vista podem ser
apresentados e discutidos, até chegar-se a um entendimento, que não significa a sobreposição
de uma idéia às outras, mas o acordo e consentimento sobre o melhor para a coletividade. Há
deste modo, um aumento da governabilidade e estabilidade, como apresentado anteriormente.
Rompe-se, ainda, com o argumento da tutela política, na qual se insere a idéia de que pessoas
comuns não têm competência para governar (DAHL, 1989).
É defendida ainda, por muitos autores, a melhora na eficácia da gestão pública quando
compartilhada com a participação popular. O orçamento participativo torna-se, neste contexto,
um dos exemplos mais reproduzidos e estudados de participação popular na administração
pública. Experiências neste sentido indicam uma tendência à reversão de prioridades no gasto
público, de modo a atender mais efetivamente as regiões menos priorizadas, sócio e
economicamente. A participação popular na gestão pública também tende a melhoras os
mecanismos de accountability1, desenvolvendo mecanismos de transparência e controle
social, tendendo a reduzir, consequentemente, a corrupção.
A proposta participativa apresenta-se como o mais viável modelo de inclusão
democrática. É preciso adaptar os instrumentos para a sua construção às realidades sóciopolíticas locais. A democracia participativa deve trabalhar no sentido de melhorar a qualidade
da representação, não ser um sistema concorrente deste, tampouco serem ambos exclusivos.
Há, ainda, que se revelar a dificuldade de implementação de um modelo contra
hegemônico, que busca inserir propostas para o desenvolvimento social em um sistema
dominado por agentes econômicos e oligarquias políticas, que vêem em uma mudança
estrutural sua derrocada.
1
A noção de accountability política pressupõe a existência do poder e a necessidade de que este seja controlado.
Para maiores informações consultar Carneiro, C. B. L. Governança e Accountability: algumas notas
introdutórias, 2000.
33
3.2.
O orçamento participativo
O orçamento participativo é uma forma de promover a articulação entre o orçamento
público e as demandas sociais, sendo, ainda, uma das experiências que, na perspectiva deste
trabalho, fazem a necessária rearticulação entre democracia representativa e participativa.
Segundo Genro (2001. p. 53), “Cabe ao orçamento participativo registrar a sua importância
como uma experiência revolucionária de planejamento democrático, que contrapõe à visão
tecnoburocrática de planejamento central”.
Surgido no Brasil em 1989, na cidade de Porto Alegre/RS, a experiência é fortemente
identificada com o governo do Partido dos Trabalhadores (PT) na cidade (1989-2004).
Entretanto, o OP ultrapassa essa dimensão, estando, em 2002, presente, em 104 cidades
brasileiras, governadas por partidos de diferentes correntes ideológicas, além de municípios
de outros países que basearam seus OP‟s na experiência gaúcha. Entre essas cidades são
citadas Saint-Denis (França), Rosário (Argentina), Montevidéu (Uruguai), Barcelona
(Espanha), Toronto (Canadá), Bruxelas (Bélgica), Cidade do México, entre inúmeras outras.
(Avritzer, 2003). Segundo dados da Rede Brasileira de orçamento participativo (2010) estimase que atualmente existam cerca de duas mil experiências de orçamento participativo no
mundo, muitas delas desenvolvidas e inspiradas nas iniciativas brasileiras. Com cerca de duas
décadas de gradativa e crescente experiência com programas de orçamento participativo, o
Brasil virou uma referência internacional quando se fala em democracia participativa.
34
Tabela 1 - Experiências de orçamento participativo nas regiões brasileiras
Região/Estado
Sudeste
São Paulo
Minas Gerais
Rio de Janeiro
Espírito Santo
Sul
Rio Grande do Sul
Paraná
Santa Catarina
Nordeste
Pernambuco
Ceará
Piauí
Alagoas
Bahia
Maranhão
Paraíba
Sergipe
Norte
Acre
Pará
Rondônia
Centro-Oeste
Mato Grosso do Sul
Total
Nº de Municípios
47
22
14
9
2
39
21
12
6
14
4
3
2
1
1
1
1
1
3
1
1
1
1
1
104
Fonte: Pesquisa Fórum Nacional de Participação Popular, 2002
Verificam-se três momentos distintos na história do orçamento participativo no Brasil:
de 1978 a 1988 englobando experiências primárias, que ainda não recebiam tal denominação,
mas que já continham elementos participativos; de 1989 a 1992 corresponde à fase petista do
OP, onde este partido aplica o programa em algumas das 36 prefeituras conquistadas durante
as eleições de 1988; a última fase tem início em 1993, onde o número de prefeituras que
implantam o OP cresce e extrapola o universo petista, e onde também há participação de
outras entidades e organizações não-governamentais no processo (PIRES, 2000 apud
LAISNER, 2005).
A história da avaliação das experiências com o OP, na perspectiva de Laisner (2005),
apresenta duas fases. Segundo a referida autora, durante a primeira fase do OP surgiram
estudos idealistas, otimistas e pouco críticos, fascinados com as promessas de mudanças que
35
surgiam juntamente com a criação do OP. Posteriormente, ressalta, quando a experiência é
mais consolidada, proporcionando estudos mais aprofundados, surgem trabalhos mais críticos,
que apontam não só as potencialidades do OP, mas também seus limites, especialmente no
que tange à democratização do poder local e às alterações nos padrões de relacionamento
políticos tradicionais. São analisadas de forma mais crítica, nesta segunda fase, a relação entre
o poder legislativo e o orçamento participativo, seu real impacto sobre a comunidade onde é
implementado, as variáveis não sempre claras que levam a um determinado governo optar por
implementar o OP e a legitimidade das decisões tomadas.
Através de uma análise mais profunda do funcionamento desta experiência,
proporcionada pela sua existência contínua em algumas cidades do Brasil e do exterior,
tornam-se possíveis avaliações mais críticas e desenvolvidas de tais elementos.
3.2.1. Como funciona o orçamento participativo
O orçamento participativo proporciona a possibilidade de participação ativa e direta da
comunidade na discussão da peça orçamentária, de forma que esta possa definir prioridades e
direcionar o investimento público para onde há maior demanda social. Através das
experiências de orçamento participativo abre-se espaço para que os cidadãos se envolvam
diretamente nas questões públicas, reformando o processo de tomada de decisões políticas e
possibilitando uma maior justiça redistributiva. Uma das inovações mais importantes do OP é
a ênfase na deliberação e na elaboração das políticas públicas, em um Estado historicamente
caracterizado como um Estado privado, onde as decisões são tomadas exclusivamente por
tecnocratas ou pelo poder executivo, isolados do debate público e da participação popular,
como é o Estado brasileiro (WAMPLER, 2003).
A amplitude dos temas tratados no orçamento participativo e seu complexo
funcionamento permitem que sejam tratadas, de forma conjunta, diversas dimensões de
impacto coletivo. Dentre estas várias extensões, destacam-se, a física, legal, institucional,
social, econômica e financeira, que, trabalhadas conjuntamente podem proporcionar
mudanças mais profundas na relação da sociedade com a localidade em que esta vive.
36
Ao dividir a cidade em áreas territoriais, o OP proporciona a inversão de prioridades
no investimento público. Áreas mais necessitadas de atendimento estatal são colocadas em
maior visibilidade, recebendo prioridades nas atuações governamentais, possibilitando, assim,
a atuação do Estado sobre os grupos sociais que habitam estes territórios e que não são,
tradicionalmente, atendidos por políticas públicas.
Promovendo a participação política, o OP atinge sua dimensão social, proporcionando
voz a diferentes pontos de vista e a setores sociais normalmente afastados da discussão
pública, como desempregados, população de baixa renda, grupos minoritários, entre outros.
Ao inserir novos atores na discussão do orçamento público e promover uma nova
relação na elaboração deste, o OP promove ainda, mudanças legais, institucionais e políticas.
O formato do OP implica a necessidade de regulamentação legal, para que se estabeleça o
modo no qual este vai ser realizado, sua institucionalização por meio de lei ou não. A inserção
popular na discussão orçamentária provoca mudanças institucionais, tornando também os
espaços de discussão do OP mecanismos de elaboração de políticas públicas, antes restritos ao
Estado, além de alterar a relação entre Executivo e Legislativo.
Ao dar poder de decisão à população, o OP implica mudanças na política local.
Grupos que perdem visibilidade política, em especial devido à perda de autonomia das
câmaras legislativas em relação à formulação da peça orçamentária, tendem a ser contra sua
implementação e são ligados aos setores da sociedade contrários a esta prática. Assim, muitas
vezes, o sucesso ou não do OP condiciona o rumo político de alguns grupos locais.
Medir os impactos causados nestas esferas de relação torna-se difícil, devido às
diversas formas de se fazer o OP, características de um mecanismo auto-regulado, onde a
população, juntamente com os representantes eleitos e técnicos do governo, decide como será
seu processo. Esta adaptabilidade que, para muitos autores, (Avritzer, 2002; Santos, 2002)
consiste em um de seus principais pontos positivos, proporcionou que esta experiência se
difundisse, tomando, inclusive, proporções internacionais.
É possível estabelecer, entretanto, algumas etapas, que consistem em seu ciclo mais
frequentemente implantado. Conforme Giacometti (2005), a primeira etapa do processo
participativo tem início com o debate político interno com o objetivo de preparar a equipe de
governo para a mudança. A etapa subsequente será a definição do grupo coordenador e da
equipe de apoio. A tarefa de organizar o processo participativo de elaboração do orçamento
37
cabe ao grupo coordenador, assim como a articulação das partes e desenvolvimento das
reuniões plenárias.
Em processo simultâneo ao do governo, a comunidade desenvolverá nas plenárias a
discussão e escolha das prioridades, votando em urnas distribuídas em diversos pontos da
cidade. As reuniões plenárias são realizadas em três níveis: sub-regionais, regionais e, uma
consolidação das plenárias regionais, cujo resultado será encaminhado à assembléia geral. As
decisões finais serão formalizadas em um projeto de lei orçamentária que será enviado a
câmara de vereadores. O ciclo é encerrado com a avaliação do processo participativo e o
acompanhamento da execução orçamentária, como mostra a figura 1.
38
1. Debate político
interno
2. Definição do
grupo
coordenador
3. Organização
do processo
4. Projetos por
órgão de
governo
5. Proposição de
programas
6. Escolhas dos
programas
prioritários
7. Articulação
com o
Legislativo
8.
Preparação
de lideranças
9.
Divulgação
10.
Urnas
para escolha de
prioridades
11. Plenárias
temáticas
16. Assembléia geral
12. Distribuição
de cartilhas
13. Plenárias
sub-regionais
14. Plenárias
regionais
15. Consolidação
das plenárias
17. Confecção do
projeto de lei
18. Tramitação
legislativa
19. Aprovação
legislativa
20. Avaliação do
processo
participativo
21. Acompanhamento
da execução
Fonte: PIRES (1999)
Figura 1 - Fluxograma para implantação do Orçamento Participativo
O ciclo do OP permite que seja articulada uma relação entre democracia representativa
e participação, baseada na cessão da soberania pelos representantes locais eleitos
oficialmente, à população, por meio das assembléias e conselhos, onde todo cidadão recebe
igual poder de deliberação. As próprias assembléias re-introduzem a participação local e
permitem o diálogo direto com as instâncias representativas tradicionais.
39
As consequências da implementação bem sucedida do OP são amplamente debatidas,
e se concentram em três eixos básicos. O primeiro, em conformidade com a tradição
rousseauniana2, diz respeito ao seu potencial para educar, transferir poder e socializar os
participantes na política brasileira, a participação de cidadãos comuns nas decisões mais
importantes dos governos locais é tida como “um momento ímpar, um divisor de águas”
(WAMPLER, 2003. p. 57). O segundo eixo vem tratar da abertura das esferas de decisões
governamentais, antes restritas, o que faz do OP uma experiência com potencial para
transformar a vida política dos cidadãos. Por último o OP amplia os limites da democracia
representativa, à medida que “faz com que diferentes atores políticos, com diversos interesses,
sejam forçados a negociar no seu interior” (FARIA, 2002 apud WAMPLER, 2003. p. 57).
3.2.2. Os impactos do orçamento participativo na gestão pública
Outra face importante do OP é sua constituição como um importante mecanismo de
construção e controle de políticas públicas. O OP privilegia o tratamento dos gastos estatais
num espaço público, no âmbito local, onde o cidadão pode controlá-lo. Reduzem-se os
intermediários na gestão pública, tornado-a mais eficaz e dinâmica, permitindo que se ataque
de forma mais efetiva as mazelas sociais (Silva, 2006. p. 429). A discussão pública levaria a
diminuição da corrupção, através do aumento da transparência na administração local e ainda
por ser capaz de elevar os níveis de consciência política dos indivíduos. A regularidade na
existência do OP, bem como de seu formato adaptado às necessidades sócio políticas locais
são de extrema importância para que se atinja esta melhora qualitativa na gestão pública.
Para que ocorra melhora na alocação de recursos, o aproveitamento dos segmentos
sociais mais necessitados deve ser maior, de modo que haja, por parte deste, um novo
entendimento da própria cidade e de seu papel como cidadão. Segundo Sen (1999) apud Silva
(2006) o aumento da capacidade leva os indivíduos a auferir renda também, de modo que o
OP pode sustentar oportunidades econômicas ao promover melhoras sociais.
2
Essa tradição pregoa uma democracia direta, com soberania popular e participação da sociedade como um todo.
Para maiores informações consultar ROUSSEAU, Jean-Jacques. O Contrato Social. São Paulo. Ed. Formar,
1980.
40
As inovações propostas e possivelmente proporcionadas pela instalação do orçamento
participativo fizeram com que esta prática chamasse a atenção de vários organismos
defensores da democracia, da gestão pública e da inserção social. As transformações
alcançadas, ou prometidas, pelas localidades onde o OP fora implementado, logo tomaram
proporções internacionais. Em 1996 a experiência de Porto Alegre/RS levou o orçamento
participativo a ser escolhido pela ONU (Organização das Nações Unidas), como uma das 40
mais destacadas experiências, dentre 600 práticas de administração pública municipal de todo
o mundo. Desde então a visibilidade do OP aumentou consideravelmente, sendo esta prática
também reconhecida pelo Banco Mundial como mecanismo de gestão urbana, além de ser
objeto de práticas de cooperação entre cidades.
O principal enfoque dado ao OP por essas organizações ultrapassa as questões de
democratização e participação política, e abarca o caráter financeiro e econômico deste. É
observado pela agência da ONU para gestão urbana, HABITAT, uma tendência à diminuição
da inadimplência dos governos locais, devido ao envolvimento da sociedade civil na execução
e gerência de projetos públicos. A agência ainda percebe como consequências da instauração
do OP uma tendência ao aumento de grupos de desenvolvimento econômico alternativos,
como experiências de economia solidária.
Salienta-se, entretanto, que o orçamento participativo não deve ser avaliado
exclusivamente considerando-se os ganhos econômicos que possam surgir de sua
implementação. É importante que ocorra sua consolidação e repetição como política pública
municipal, que desenvolva o caráter educativo, social e a cidadania dos indivíduos do local,
num processo de redução do déficit democrático existente em relação à administração pública
e de aproveitamento, por parte da população, das oportunidades inseridas por este processo
(SILVA, 2006).
Definir qual o real impacto do OP na condução dos gastos públicos não é tarefa fácil.
É difícil a obtenção de dados sobre a implantação das decisões tomadas em assembléia, bem
como determinar se as decisões acordadas no OP fazem parte de seu processo decisório ou se
representam simplesmente a vontade do Executivo, ou de grupos de interesse organizados
dentro do Legislativo. É preciso ainda, saber qual a porcentagem do orçamento colocada para
discussão pública, se apenas a parte determinada a investimentos, que no Brasil atinge
porcentagens geralmente inferiores a 10%, ou se são debatidos gastos correntes, como folha
de pagamentos, compras governamentais e contratos públicos.
41
É necessário ainda, examinar quais das mudanças atribuídas ao OP são realmente fruto
deste, ou apenas consequência de uma tendência geral do país ou região e se as deliberações
públicas não foram alteradas pela manipulação do processo, por parte de empreiteiras,
imobiliárias e prestadores de serviços, que frequentemente disputam uma fatia do
investimento público. Ao mesmo tempo deve-se compreender a relação entre as esferas
públicas, ideológicas e econômicas no surgimento e continuidade das experiências de
orçamento participativo.
Torna-se difícil uma avaliação comum dessas experiências, o fato de cada localidade
apresentar resultados singulares à sua realidade, o que, ao mesmo tempo, é visto como um dos
pontos mais positivos do OP, que se adapta às condições locais de nível econômico, social e
político, promovendo um aporte democrático mais próximo às necessidades locais, rompendo
com o ciclo hegemônico onde a participação popular e sua influência na administração
pública acontece em períodos determinados pelo processo eleitoral.
O aumento do número de experiências com o orçamento participativo e sua expansão
por outros países pode possibilitar novos enlaces para uma análise mais profunda e efetiva de
seus impactos. A associação de municípios em torno deste tema pode mostrar o porquê do OP
ser compreendido como uma experiência de sucesso na relação governo-sociedade, bem como
diminuir a opacidade existente sobre os motivos que levam diversos governos a abrirem mão
de parte de seu poder decisório em favor da população local, além de proporcionar novos
mecanismos de análise de seus impactos sobre a sociedade, política, administração pública,
entre outras esferas tocadas pelo orçamento participativo.
Para que a abrangência das discussões acerca de orçamento e demandas públicas possa
ser ampliada é necessário garantir a participação popular de maneira espontânea, bem como
incentivada. Esses incentivos advêm do grau de retorno no atendimento das demandas
populacionais e dos consequentes impactos positivos. Neste processo o governo municipal é
visto como representante das diversas forças políticas locais.
42
3.2.3. Orçamento Participativo à luz da Lei de Responsabilidade
Fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, incutida na obrigação do gestor de divulgar
de todos os meios possíveis a Lei Orçamentária, é talvez uma das maiores conquistas para a
sociedade, desde o advento da Carta Magna Inglesa de 1217, de autoria do Rei João Sem
Terra, considerado o embrião das leis orçamentárias atuais (FBO, 2010).
O Orçamento, por si só carrega em sua essência o bem social, logo, nada mais justo do
que a participação da sociedade na elaboração e execução do mesmo. Daí advém à concepção
do orçamento participativo, cuja característica preponderante é a participação direta e efetiva
da sociedade na elaboração da proposta orçamentária do governo.
Embora seja possível a utilização do orçamento participativo na esfera da União e dos
Estados, além do Distrito Federal, esta se faz mais comum por parte dos municípios, sendo
possível detectar cada vez mais experiências participativas na administração municipal, que
possibilita, em tese, a participação da população em definir prioridades para a alocação de
parte dos recursos orçamentários.
Isso é assegurado pela própria Constituição Federal, onde determina que o
planejamento municipal tenha a cooperação de associações representativas (CF, art. 29, inciso
XII) e o Estatuto das Cidades também adota a gestão orçamentária participativa (Lei
10.257/2001, art. 4º, inciso III, alínea f).
Em duas ocasiões a população, bem como os conselhos fiscalizadores do orçamento,
podem atuar como fiscalizadores do Orçamento Público, uma delas, quando da elaboração do
orçamento, tendo em vista que a própria LRF, incentiva em seu art. 48º que a elaboração do
Orçamento Anual do município, do estado e da União seja feito através de audiências
públicas, consultando a população sobre onde os recursos devem ser gastos e depois de
aprovado o orçamento, no momento de sua execução, a participação popular também é
possível, haja vista que a supracitada Lei determina que os governos prestem contas do que
estão fazendo com o dinheiro público, na forma de publicação.
É importante ressaltar que em meados de 2002 foi editada, por parte de conselhos e
associações fiscalizadoras do Orçamento Público, uma carta de princípios do Fórum Brasil do
43
Orçamento - FBO, onde aponta condições e princípios embasadores de um orçamento
participativo, senão vejamos:
A primeira condição seria produzir e repassar à população as informações de governo
necessárias para a tomada de decisão sobre o orçamento, produzindo e divulgando
informações necessárias à viabilização da participação popular com uma definição de
didática, com o fito de adequar a linguagem complicada e tecnicista dos balancetes
orçamentários, para uma melhor compreensão por parte do povo, devendo, para tanto,
capacitar pessoas envolvidas no orçamento participativo nas matérias orçamentárias de
interesse popular.
Outra condição seria criar dentro e fora do governo estruturas institucionais para
facilitar e estimular a participação ativa e contínua da população no processo orçamentário,
definindo uma regionalização do Município com o intuito de garantir uma participação ampla
e diversificada, atingindo todos os setores da sociedade, além de criar no âmbito externo do
governo, instâncias de representação popular (conselhos, comitês, fóruns, etc) que atuem na
elaboração e execução do orçamento. No âmbito interno do governo, seriam criados, como
condição, procedimentos e estruturas institucionais para divulgação da prestação de contas e
promover a participação nas ações de governo, desde a idealização, definição e efetiva
execução, tais como as comissões permanentes de prestação de contas, as coordenadorias,
superintendências etc.
Todavia, como toda norma e condição embasadora em nosso direito, essas idéias só
são possíveis de se concretizarem com o respeito a alguns princípios, também prédeterminados no FBO, quais sejam:
i) Princípio da Universalidade - a participação é um direito que deve ser assegurado a
todo e qualquer cidadão; ii) Princípio da Diversidade - abertura à participação a quaisquer
grupos ou indivíduos, a fim de possibilitar a presença da diversidade de interesses. Assim, a
força e importância de um determinado pleito ou interesse serão definidas por sua relevância
social e não pelo acesso privilegiado aos centros de decisão; iii) Princípio da Transparência não se limita a simples divulgação de dados. Significa que a pessoa que transmite uma
informação, especialmente o representante do poder público, esteja empenhada em fazer com
que a outra pessoa apreenda de fato a sua mensagem.
44
É evidente ao estudar o Orçamento Participativo (OP), que a maioria dos autores que o
discutem entende o OP como uma articulação entre representação e participação. Sendo esse
uma combinação entre democracia representativa e direta, podendo ser observado que a
democracia para estes autores não pressupõe mais a idéia de modelos competitivos, e sim, a
conjugação entre diversos sujeitos sociais. Logo, esse modelo ainda traz a esperança de uma
melhor distribuição de recursos e consequentemente uma justiça social redistributiva, o que
permite uma inclusão política e social a todos os setores da população, principalmente aqueles
mais vulneráveis.
Não devemos esquecer, no entanto, que a parcela do orçamento destinada à
deliberação popular ainda é pequena, tendo em vista as vinculações constitucionais e os
pesados encargos da dívida mobiliária dos entes federados.
Somente com a participação popular no debate sobre as questões orçamentárias será
possível quebrarmos as estruturas viciadas que favorecem o clientelismo e a corrupção,
desviam recursos públicos para mãos privadas e perpetuam as injustiças.
45
CAPÍTULO IV
A experiência de orçamento participativo no município de Campina
Grande/PB
4.1.
Procedimentos Metodológicos
Quanto à forma de abordagem a presente pesquisa foi qualitativa, pois teve como meta
o aprofundamento da compreensão de um fenômeno social por meio de análises qualitativas
da consciência articulada dos atores envolvidos. No que diz respeito aos objetivos, utilizou-se
para tal fim, a pesquisa exploratória, tendo em vista que esta proporciona uma maior
familiaridade com o problema a ser discutido, a mesma assumiu a forma de estudo de caso,
facilitando a compreensão do fenômeno estudado.
A articulação entre instrumentos de pesquisa que apreendam os diferentes discursos
sobre o processo em análise é indispensável para não se correr o risco de tomar o discurso
pela realidade, como se esta se resumisse as representações que as pessoas envolvidas buscam
ou não, transmitir. Neste sentido, procurou-se, neste trabalho, articular diferentes
procedimentos de coleta e análise dados, de forma a construir uma base empírica sólida que
fundamente o processo de análise.
Em relação à coleta de dados, os procedimentos utilizados foram: i) fontes primárias,
obtidas através de levantamento de dados na Coordenadoria Geral do Orçamento
Participativo, como o Decreto Lei nº 2.621/97, que institui o orçamento participativo, e os
Regimentos Geral e Interno, que dispõem sobre as diretrizes do mesmo; ii) fontes secundárias,
obtidas por meio de pesquisa bibliográfica sobre participação política e orçamento
participativo no Brasil; pesquisa documental através da coleta de dados socioeconômicos,
políticos, culturais e institucionais do município estudado.
Utilizou-se ainda como instrumento de coleta de dados a aplicação de entrevista semiestruturada, realizada com o Sr. João Batista Pereira da Silva Coordenador Geral do
Orçamento Participativo em Campina Grande/PB, bem como a aplicação de questionários
com 50 delegados deste mesmo conselho.
46
Esses dois tipos de dados serviram para analisar as variáveis compromisso
governamental e tradição associativa. Enquanto a entrevista semi-estruturada, forneceu
informações sobre a história do OP no município, o perfil , as dificuldades de implementação,
características centrais, servindo também de embasamento para criação do subtópico que
discute o perfil do município, entre outros; os questionários buscaram traçar um perfil dos
delegados participantes do processo, bem como a avaliação que fazem do mesmo.
4.2.
Perfil do município de Campina Grande/PB
O município de Campina Grande está localizado na Microrregião Campina Grande e
na Mesorregião Agreste Paraibano do Estado da Paraíba, possui uma área de 594,18 km2. A
cidade situa-se a uma altitude de aproximadamente 550 metros acima do nível do mar, na
região oriental do Planalto da Borborema, distante 130 km da capital do Estado, João Pessoa.
Campina Grande é o segundo município em população e exerce grande influência
política e econômica sobre outros 57 municípios (23.960 km2 e 1 milhão de habitantes) do
Estado da Paraíba (42,5% do território estadual). Este conjunto é denominado de
Compartimento da Borborema e é constituído de 5 microrregiões conhecidas como Agreste da
Borborema, Brejo Paraibano, Cariris Velhos, Seridó Paraibano e Curimataú.
Nos 75 km2 que compreendem a área urbanizada da sede do município, há cerca de
1460 ruas e 85 mil construções, distribuídas em 48 bairros.
Segundo estimativa do IBGE (2007), 385.276 pessoas residem no município de
Campina Grande. Deste total, 353.564 pessoas residem na sede do município (94%). Seu
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) é de 0.721, segundo o Atlas de Desenvolvimento
Humano/PNUD (2000).
A População Economicamente Ativa – PEA, ainda de acordo com o censo 2000 do
IBGE é de 149.714 pessoas, destas 87.128 são homens e 62.586 são mulheres, sendo
considerada PEA Ocupada 121.130 indivíduos dos quais 73.139 são homens e 47.991 são
mulheres. A PEA Ocupada encontra-se em maior número, no desempenho do trabalho
informal, são 52.473 trabalhadores, enquanto que no setor formal temos 50.468 trabalhadores.
47
No que diz respeito ao Produto Interno Bruto – PIB, de acordo com estimativas do IBGE no
ano de 2010 o PIB de Campina Grande foi de 3.457 bilhões de reais.
De acordo com os dados da Prefeitura Municipal de Campina Grande, o município
apresenta como principais atividades econômicas a extração mineral; culturas agrícolas;
pecuária; indústrias de transformação, de beneficiamento e de software; comércio varejista,
atacadista e serviços.
A cidade possui três distritos industriais, ocupando uma área total de 235 hectares,
todos aparelhados com a infraestrutura necessária à instalação de indústrias de médio e grande
porte. As maiores indústrias são do ramo de calçados, têxtil, mineração, alimentação e
metalurgia.
No setor de tecnologia de ponta, a cidade conta com programas de incubação de
empresas, através do Parque Tecnológico da Paraíba, que visa dar vazão ao potencial
acumulado nas universidades e transformá-los em produtos e empresas. Também está
instalado um dos 13 núcleos do programa nacional Softex2000. Campina Grande é um dos
núcleos mais produtivos do programa e tem se destacado como um dos maiores exportadores
de software do país.
4.3.
Uma análise da experiência do OP de Campina Grande
A administração pública da cidade de Campina Grande/PB desenvolveu algumas
iniciativas de participação popular, não ficando indiferente ao novo contexto vivido pela
sociedade brasileira. Segundo documento do Centro de Ação Cultural (CENTRAC),
intitulado Participação Popular e Controle Cidadão do Orçamento Público (2000, p. 10),
podem-se citar algumas iniciativas de participação popular no município de Campina
Grande/PB nos anos de 1984 e 1985, no governo do então prefeito Cássio Cunha Lima, antes
mesmo da implementação do OP.
O documento acima mencionado apresenta como primeira iniciativa de participação
popular a Comissão Tarifária Municipal, que tinha como objetivo a discussão/aprovação da
tarifa de transporte coletivo. Dela participavam representantes de movimentos comunitários,
48
sindicatos, empresários do setor e de clubes de mães. A segunda iniciativa apresentada pelo
documento foi mais significativa no contexto de participação das políticas públicas, tinha
como objetivo discutir o orçamento público municipal com a população. O Prefeito do
município convidava os representantes das entidades para reuniões onde era apresentada a
proposta orçamentária.
Entretanto, desde meados de 1997, o município de Campina Grande/PB vem
realizando outro tipo de experiência de participação popular na gestão pública, o orçamento
participativo. A época de sua implementação que se deu na gestão de 1997-2000, o partido no
poder era o PSDB (Partido Socialista Democrático Brasileiro), que segundo pesquisa
realizada pelo Fórum Nacional de Participação Popular (2002), no período era o quarto
partido envolvido na utilização de práticas de participação social no orçamento municipal,
com 9,0% das experiências estudadas.
O OP foi instituído em Campina Grande/PB através do Decreto Lei nº 2.621 de 09 de
junho de 1997, do Prefeito Municipal em exercício, e as regras para sua execução estão
definidas no Regulamento do Processo do Orçamento Participativo e no Regimento Interno
do Conselho Municipal do Orçamento Participativo.
Esta experiência constitui-se como um processo de participação direta da comunidade
na elaboração, acompanhamento e fiscalização do PPA, da LDO e da LOA, conforme
estabelece o art. 1º do Decreto Lei que a instituiu. Inicialmente a coordenação desse processo
foi realizada pela Secretaria de Planejamento e Gestão (SEPLAG), que tinha como
responsabilidade a elaboração do calendário de reuniões regionais bem como pelas temáticas
a serem discutidas durante o processo.
Para realização do orçamento participativo o município foi inicialmente dividido em
sete regiões orçamentárias (RO‟s) com base em critérios geopolíticos, englobando os 55
bairros da cidade. Para tanto utilizou-se uma divisão territorial anterior, realizada pela
Secretaria de Saúde, sem levar em consideração o perfil associativo e socioeconômico dos
munícipes.3
3
No primeiro ano do OP em Campina Grande, as discussões só ocorreram em seis regiões, já que os problemas
da região VII, correspondente ao centro da cidade, foram debatidos no Fórum Verginaud Wanderley, em
conjunto com a temática da revitalização urbana.
49
Fonte: Costa, 2005
Figura 2 - Mapa das regiões orçamentárias – gestão 1997/2000
A divisão do município em sete regiões foi alvo de críticas por parte da população, que
reclamava do excessivo número de bairros em certas RO‟s, da distância e da falta de
transporte para se chegar ao local das assembléias, o que posteriormente levou a Prefeitura a
dividir a cidade em doze regiões orçamentárias com base em critérios de proximidade
geográfica, equilíbrio de densidade populacional e identidade sociopolítica e cultural entre as
regiões tornando o processo mais igualitário e participativo.
Atualmente, segundo o Regulamento Geral do OP, seção II, artigo 7º, parágrafo
único, o município se subdivide em 16 regionais com base de aproximação geográfica,
equilíbrio de área e densidade populacional. Para as regionais com população superior a 30
mil habitantes é instituída uma sub-regional (Tabela 2).
50
Tabela 2 - divisão regional do OP 2010
Regional I
Sub-Regional I-A: Monte Castelo, Nova Brasília, José Pinheiro
Sub-Regional I-B: Marinho
Regional II
Nações, Alto Branco, Lauritzen, Santo Antonio, Castelo Branco e Jardim
Tavares;
Regional III
Cuités, Araxá, Jeremias, Palmeira, Louzeiro, Conceição e Jardim
Continental
Regional IV
Monte Santo, Bela Vista, B. Universitário, Pedregal
Regional V
Ramadinha, Serrotão, Bodocongó e Novo Bodocongó
Regional VI
Malvinas(referencia
de
divisão:
Sub-Regional
VI-A:
Sub-Regional VI-B: Malvinas 2
Regional VII
Sub-Regional VII-A: Liberdade, Quarenta, Jardim Quarenta, Santa Rosa
Av.
Floriano
Malvinas
Peixoto)
1
Sub-Regional VII-B: Centenário e Dinamérica
Regional VIII
Jardim Paulistano, Cruzeiro, Santa Cruz
Regional IX
Distrito Industrial, Velame (Jardim Borborema), Presidente Médici
Regional X
Acácio Figueiredo(Catingueira), Bairro das Cidades, Três Irmãs
Regional XI
Sub-Regional
XI-A:
Catolé,
Sandra
Sub-Regional XI-B: Estação Velha, Tambor
Regional XII
Centro, Prata, São José
Regional XIII
Santa Terezinha, Mirante e Vila Cabral
Regional XIV
Distrito de Galante
Regional XV
Distrito de São José da Mata
Regional XVI
Distrito de Catolé de Boa Vista
Cavalcante,
Itararé,
Fonte: Regimento Geral do OP Campina Grande 2010
No município o processo de ciclo de participação tem início com as Conferências
Orçamentárias Regionais - Explicativas (COREs), onde a prefeitura esclarece o que vem a ser
orçamento municipal, apresenta a situação econômico-financeira da Prefeitura Municipal
51
através de informações sobre a receita e a projeção das despesas municipais para o exercício
subsequente, tudo isso com o intuito de demonstrar os limites e possibilidades da
administração, bem como, as realizações da mesma até aquele momento. Nestas Conferências
é apresentada ainda uma explanação da execução do orçamento participativo, e são também
eleitos os delegados que farão parte da Conferência Municipal (COMU), sendo eleitos na
proporção de 01 (um) delegado para cada 05 (cinco) cidadãos credenciados.
Posteriormente, na COMU, são sistematizadas as discussões iniciadas nas CORE‟s,
sendo votadas as prioridades orçamentárias para o exercício seguinte e elegendo o Conselho
do Orçamento Participativo (COP), conselho este que anteriormente era presidido pelo
Coordenador do OP e que desde 2010, vem sendo dirigido por uma coordenação executiva,
formada por 03 (três) representantes da sociedade civil e 01 (um) membro do governo.
Por fim, o COP, tem como obrigações a realização do acompanhamento da execução
orçamentária anual, assim como a fiscalização do cumprimento do plano de governo.
Objetiva-se neste último momento a consolidação das propostas do PPA, da LDO e da LOA,
elaboradas inicialmente pelo Poder Executivo.
Fonte: Elaboração própria
Figura 3 - Fluxograma do OP Campina Grande (PB)
52
Um aspecto comum à dinâmica do orçamento participativo em Campina Grande/PB é
sua estruturação a partir de três grupos de atores que em conjunto promovem a ligação da
comunidade ao Executivo, são eles: a administração pública, a comunidade de cada região e
as instâncias de participação criadas especificamente para o processo.
O primeiro grupo é formado por funcionários do governo, entre eles o coordenador do
OP que se encontra subordinado ao gabinete do prefeito, o prefeito e os secretários
municipais. É responsável pela organização, divulgação e realização das plenárias, elaboração
do projeto de Lei Orçamentária, execução das demandas e prestação de contas.
O segundo grupo de participantes é composto pelos residentes do município, que
podem participar diretamente das decisões sobre investimentos nas regiões onde moram, ou
sobre toda a cidade, conforme a ocasião. Incluem-se aqui tanto os moradores ligados a alguma
associação, como os desvinculados de qualquer entidade. A idade mínima para participar
coincide com a do sistema eleitoral, ou seja, a partir de 16 anos.
Por fim, o terceiro grupo corresponde a uma formação intermediária, visando mediar
as relações entre comunidade e governo nas etapas seguintes as primeiras plenárias. Trata-se
de um grupo composto por dois níveis representativos, delegados e conselheiros, que atuam
diretamente nas negociações com o governo em nome dos interesses da comunidade. De
modo geral, suas atribuições estão previstas no Regimento Interno do Conselho do Orçamento
Participativo.
Funcionando na cidade desde 09 de junho de 1997, o Orçamento Participativo de
Campina Grande se consolidou no instrumento mais importante da sociedade campinense
para definição de prioridades em obras, serviços e programas para a cidade, além de ser
responsável pela democratização das decisões sobre os recursos públicos do município, o que
lhe coloca como uma das experiências mais bem sucedidas de Orçamento Participativo na
Região Nordeste, apesar de apenas uma parcela dos investimentos se decidida pelo OP, como
pode ser visto na Tabela 3.
53
Tabela 3 - Parcela das despesas para investimento definida pelo OP
LOA 1998
25%
LOA 1999
8%
LOA 2000
-
LOA 2001
44%
Fonte: PMCG/CENTRAC
Obs.: Não foi possível a exposição de dados recentes, devido a falta de publicação dos mesmos
4.3.1. Dimensão distributiva
A democratização da peça orçamentária proporcionada pelo OP caracteriza-se pela
tomada de decisões, que se funda pela distribuição dos recursos públicos, tendo em vista as
carências em infra-estrutura e serviços das regiões do município.
No município de Campina Grande/PB, os critérios para repartição dos recursos entre
as regiões obedecem a seleção e hierarquização das prioridades realizadas pelos Fóruns de
Delegados, seguindo os seguintes parâmetros: (i) compatibilidade com os eixos temáticos
aprovados na Lei de Diretrizes Orçamentárias observando as prioridades e metas
estabelecidas; (ii) critérios gerais de hierarquização das prioridades previstos neste
regulamento; (iii) cumprimento dos pré-requisitos técnicos de viabilidade de execução,
previstos neste regulamento para seleção de prioridades e (iv) compatibilidade com o
montante de recursos de investimentos disponíveis do município.
A adoção de critérios, contudo, não garante o efeito redistributivo das políticas
públicas, que depende ainda da execução das demandas aprovadas, da capacidade de
investimento de cada município e da parcela de investimentos destinada às deliberações
populares. (WAMPLER, 2002)
No município de Campina Grande pode-se observar (Tabela 4), que as regiões menos
favorecidas são, de fato, as que recebem maior atenção, como é o caso das regiões III e VII.
54
Tabela 4 - Levantamento da demandas concluídas do OP (2005/2007)
Região
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
XI
XII
XIII
XIV
XV
XVI
TOTAL
Frequência
8
0
17
3
5
0
17
2
3
7
11
2
0
3
1
2
81
%
9,90
0,00
21,00
3,70
6,20
0,00
21,00
2,40
3,70
8,70
13,60
2,40
0,00
3,70
1,30
2,40
100,00
Fonte: Prefeitura Municipal de Campina Grande
4.3.2. Dinâmica da participação
Em relação a dinâmica participativa, detectou-se, ao longo desse estudo, a existência
de assembléias diretas regionais, marcadas pelo caráter deliberativo, seja na definição de
prioridades, seja na escolha dos representantes.
Verifica-se em Campina Grande/PB que a participação direta da população nas
plenárias do OP foi bastante variável ao longo dos anos. No primeiro ano da experiência no
município, em 1997, as discussões acerca da LOA registraram 1.719 moradores. No ano
seguinte, esse número caiu bruscamente para 172 e 675 presenças nas discussões da LDO e
LOA, respectivamente. Em 1999, a participação voltou a crescer, envolvendo 1.070
moradores nos debates da LDO e 1.090 nos da LOA. Por fim, em 2000, 1.378 moradores
55
participaram das plenárias regionais para a definição da LDO de 2001. Devido à realização
das eleições municipais não foi possível a realização de plenárias para o debate da LOA 2001.
Tabela 5 - Número de participantes do OP
Ano
1997
1998
1999
2000
LDO
172
1.070
1.378
LOA
1.719
675
1.090
-
Total de participantes
1.719
847
2.160
1.378
Fonte: Dados da pesquisa
A redução do número de participantes no segundo ano do OP poderia ser atribuída ao
baixo índice de execução das demandas no exercício anterior. Além disso, a divulgação
realizada em 1998 foi substancialmente menor, em relação a 1997. À medida que as primeiras
obras foram sendo realizadas a comunidade voltou a confiar no processo e o número de
participantes voltou a subir, exemplo disso é o ano de 1999.
Não existem dados precisos sobre os números atuais de participação da população,
porém, segundo dados de entrevista realizada, esse número vem crescendo ao longo dos anos,
em especial após a implementação da nova metodologia, que se deu no ano de 2008.
“[...] a metodologia utilizada pelo OP de Campina Grande favorece a participação
da população e, prova disso, é a crescente presença da população durante todo o
ciclo orçamentário nas diversas instâncias ao longo dos anos. Esta participação é
favorecida por ser uma metodologia sistemática, iniciando-se com plenárias
preparatórias onde a população é esclarecida sobre a importância do orçamento
participativo e o envolvimento dos cidadãos nas discussões sobre o mesmo, além de
explicações sobre a peça orçamentária. Outro motivo que favoreceu ainda mais a
participação da população ocorreu por conta da nova metodologia utilizada a partir
do ano de 2008, onde as urnas de votação de prioridades são levadas até os bairros e
localidades, representando também uma inovação na forma de divulgação do
relatório das obras executadas pelo município e daquelas solicitadas pela sociedade.”
(João Batista, coordenador do OP na gestão atual e envolvido no processo desde
2002)
A evolução positiva da participação parece estar relacionada a alguns fatores, como a
organização, a divulgação, o grau de abertura permitido pela metodologia adotada, a resposta
56
do Executivo na execução das demandas, a transparência na prestação de contas, o grau de
maturidade da experiência e a tradição associativa do município.
4.4.
O orçamento participativo como modificador da gestão pública
Em relação à eficácia do OP como modificador da gestão pública, o estudo confirma
as proposições teóricas anteriormente apresentadas. A relação entre as obras e projetos
deliberados durante a fase de discussão do OP e sua efetiva implementação por parte do
município de Campina Grande/PB até o ano de 2002 é insatisfatório. A efetividade chega a
21%.
Segundo dados da CENTRAC até outubro de 2002, de um total de 457 demandas
aprovadas pelos participantes do OP de 1997 a 2000, 200 foram incluídas nas leis
orçamentárias. No entanto, até outubro de 2002, apenas 42 demandas haviam sido executadas
(21%), 26 estavam em execução (13%) e 132 demandas (66%) ainda não haviam sido
iniciadas.
Nos anos de 2005 a 2007, foram efetivadas 77 das demandas aprovadas pela
sociedade, o que já representa um avanço em relação ao período anterior, 1997 a 2000, no
entanto, não é possível informar qual a representatividade deste valor no total de obras
demandadas, pois o mesmo não foi disponibilizado pela PMCG.
O município possui mecanismos de controle por parte da população das obras e
projetos deliberados. O acompanhamento da execução orçamentária pela comunidade ocorre
com a fiscalização direta sobre o andamento das obras. Este controle apresenta-se como vital
para que haja um real impacto do OP na gestão pública, permitindo o controle social do gasto
público e concretizando as deliberações.
Inicialmente esse controle era realizado pelo CENTRAC, que divulga boletins
periódicos com balancetes informando o grau de execução da obra4. Atualmente, esse
4
Em abril de 2000, realizou-se a Primeira Conferência Municipal de Prestação de Contas, na qual foi esclarecida
a situação econômico-financeira do município. Com o intuito de possibilitar aos moradores uma visão conjunta
da execução dos investimentos demandados pelo OP.
57
controle é executado pela comissão de fiscalização das obras, subordinada ao conselho do
orçamento participativo.
Observa-se ainda que o OP promove a integração entre a burocracia pública e a
comunidade. O que não é diferente no município de Campina Grande/PB, existindo
mecanismos, como o COMOP, para que o corpo técnico e especializado das prefeituras
trabalhe em conjunto com a população durante as fases de discussão dos projetos a serem
definidos como prioritários, onde os técnicos auxiliam verificando sua viabilidade e
possibilidade de realização.
Ao contrário do defendido por alguns autores entusiastas do Orçamento Participativo,
de acordo com a análise da evolução da receita, não foi verificado aumento significativo na
arrecadação de impostos e tributos no município, após a implementação do OP.
Quando questionado sobre a quem cabe a liderança e condução do processo de
Orçamento Participativo, o coordenador do OP indicou a equipe de governo ligada ao
executivo, ou mesmo o próprio prefeito. Verifica-se que a participação popular por si só não é
capaz de exigir e implementar o OP em determinada localidade, o que não ocorrerá se não
houver vontade política para tal. Confirma-se, assim, a visão do OP como um mecanismo de
diálogo entre a democracia representativa e a democracia direta, e não como um mecanismo
onde a participação por si só decide e implementa sua vontade.
No que tange aos benefícios verificados com a implementação desta prática, destacamse o maior controle social sobre a gestão, a maior transparência do gasto, maior proximidade
entre demandas e investimento públicos, maior justiça social causada pela inversão de
prioridades na administração local, maior capacidade de planificação dos gastos e obras a
serem realizados.
O Sr. João Batista destaca ainda o fortalecimento da relação do indivíduo com o
coletivo e a coisa pública, além do fortalecimento do tecido associativo. Tal destaque é
importante para que se perceba a ineficiência da administração pública de forma geral, e sua
falta de compromisso com as demandas sociais, só implementadas quando a participação
política é incentivada, como acontece através do OP. Confirma-se assim a idéia da
ineficiência da democracia representativa para a atenção às reais demandas populares, e sua
tendência ao clientelismo e ao desvio do verdadeiro sentido da democracia como governo do
povo.
58
Sobre as prioridades dos cidadãos na distribuição de propostas ao orçamento, há um
claro destaque à intervenções físicas, como obras de infra-estrutura e urbanização, além das
áreas de saúde, educação e cultura.
O município verifica uma melhora da qualidade dos serviços públicos de
responsabilidade do governo local oferecidos aos cidadãos. A Coordenadoria do OP afirma
não possuir dados para responder à questão, mas afirma que, apesar da falta de dados, percebe
uma melhora na qualidade de vida das áreas impactadas pelo Orçamento Participativo.
Comprova-se, a partir destes dados, que a partir do aumento da participação política
promovido pelas experiências do Orçamento Participativo, alcança-se uma maior qualidade
do gasto público, aproximando-o das áreas mais carentes e com maior déficit de investimento
estatal, além de promover maior transparência e a modernização da administração pública, de
modo que se atendam as demandas populares com maior rapidez e eficácia.
4.5.
Representação dos delegados
Este tópico tem por objetivo descrever os dados coletados junto aos delegados do
orçamento participativo. A pesquisa traz informações sobre o perfil dos delegados e suas
representações quanto ao sentido do OP. Os questionários foram aplicados durante o mês de
outubro de 2010. Foram coletadas 50 entrevistas com delegados titulares, estes representando
um percentual de 35,7% dos delegados. Cabe ressaltar que o município possui 140 delegados.
4.5.1. Perfil dos delegados
Pelos dados levantados, o perfil dos delegados de Campina Grande/PB apresenta uma
predominância masculina de 56, 25%, contra 43,75% feminina. Embora isso necessariamente
não corresponda de fato, a atuação dos delegados nas reuniões do OP. A idade desses
conselheiros varia entre 40 e 49 anos (53,1%), o que demonstra uma certa maturidade dos
envolvidos no processo.
No que se refere ao grau de escolaridade, 31,2% dos delegados possuem ensino médio
completo e 25% o curso superior completo, o que resulta numa renda mensal compatível com
59
sua escolaridade, já que 62,5% deles possuem um rendimento mensal acima de 4 salários
mínimos ( > R$ 2.040,00).
É importante salientar que quando questionados sobre a profissão que exerciam,
28,1% dos entrevistados revelaram ser funcionários públicos, sendo este o maior percentual,
seguido de 25% de profissionais liberais.
4.5.2. Percepção dos conselheiros em relação ao OP
Embora exista um grupo de pessoas ligadas às funções administrativas na gestão
pública municipal, o processo de escolha dos delegados é respeitado, já que ocorrem eleições,
conforme afirma o Coordenador do OP.
“Os Delegados (as) das Regionais e Setoriais são eleitos nos seus respectivos
Fóruns, coordenadas por um representante da Coordenadoria do Orçamento
Participativo, em conjunto com a Coordenação dos Fóruns. [...] O mandato de
Conselheiro (a) titular ou suplente é de 1(um) ano de duração, e no exercício da
titularidade, poderão ser exercidos mais que dois mandatos consecutivos. [...]”
É importante compreender as motivações dos cidadãos não ligados ao governo em
participar das instâncias do OP. Na entrevista realizada com os delegados verificou-se que
40,6% dos entrevistados apontaram que o motivo que os levou a participar foi “para resolver
algum problema da comunidade/bairro/rua”. Isso demonstra o grau de comprometimento com
a comunidade que o elegeu. Observa-se que, quando perguntados sobre o que é mais positivo
no OP, 86% dos mesmos entrevistados referem-se a discussão, mobilização, participação e
reuniões com as comunidades. Isto indica a importância dada pelos delegados à participação
popular.
Esta questão de participação, no entanto, não é algo tão simples como fazer uma lista
de demandas e atendê-las. Há diferentes demandas, necessidades ou interesses.
No questionário aplicado, uma bateria de questões foi destinada a verificar suas
avaliações quanto a variável do compromisso governamental. Quando questionados se
confiavam no OP, dos 50 conselheiros entrevistados, 64% disseram confiar “quase sempre” e
60
32% “sempre”. Esse indicador demonstra que o processo possui legitimidade perante os
delegados, o qual, porém, não é isento de desconfiança. No mesmo questionário foi
perguntado se o OP deveria ser mantido. Quanto a essa questão, 96% dos conselheiros
responderam que sim. Isso indica que, mesmo havendo uma parcela de desconfiança com o
processo, as pessoas acreditam na “instituição” orçamento participativo.
Outra questão que serve para analisar o compromisso da administração com o OP diz
respeito à avaliação sobre a aplicação dos investimentos. Nesse caso, como pode ser
visualizado na Tabela 6, 52% dos respondentes acreditam que os recursos são aplicados com
critérios claros, justos e transparentes. Apesar desse indicador positivo, não se pode desprezar
que
24%
acreditam
que
os
investimentos
são
aplicados
segundo
interesses
pessoais/particulares e 12% por interesses políticos.
Tabela 6 - Na sua opinião os investimentos do OP são aplicados
Investimentos do OP
Sem critérios claros e definidos
De acordo com interesses políticos
De acordo com interesses pessoais/particulares
De acordo com critérios válidos, justos e transparentes
De acordo com grupos seletos, forças políticas
Total
Frequência
4
6
12
26
2
50
%
8,0
12,0
24,0
52,0
4,0
100,0
Fonte: Elaboração própria
Ainda quanto ao compromisso, foi perguntado aos delegados sobre a realização das
obras e serviços priorizados no OP. Verifica-se aí uma avaliação positiva, que pode significar
o comprometimento da gestão atual para com o processo. Neste caso, 92% dos delegados
responderam que a Prefeitura estava cumprindo de maneira adequada as prioridades que
haviam sido estabelecidas pelo OP, contra 8 % que disseram não.
Em relação ao conhecimento sobre o valor disponibilizado pela administração pública
de Campina Grande ao OP, chama a atenção o percentual de delegados entrevistados (70%)
que desconhecia esta informação.
61
Também foi perguntado sobre a prestação de contas e esclarecimentos sobre a
execução de demandas prestadas nas gestões anteriores (1997/2004). Em relação a esse
aspecto, 44% dos respondentes avaliaram como ruim, 40% como péssimo, 12% como regular
e 4% como bom. Tal avaliação se constitui em mais um indicador da evolução do
comprometimento governamental com a consolidação do OP. Ainda a respeito da estrutura do
OP foi perguntado o que os delegados acham das mudanças introduzidas no processo desde
1997, constatou-se que 54% acreditam que estas melhoraram o processo, contra 42% que
dizem ainda não ser possível fazer tal avaliação.
O aumento do grau de confiança apresentada consolida a proposta do orçamento
participativo e permite seu amplo desenvolvimento, colaborando, dessa maneira para a
melhora da participação comunitária e permitindo o controle do gasto público por meio da
sociedade civil.
Um outro aspecto importante no desenho institucional do OP é a divulgação das regras
e dos procedimentos, e pode ser visto na Tabela 7 que 96% dos entrevistados apontam os
esclarecimentos prestados pela prefeitura sobre o processo do orçamento participativo como
satisfatórias. Conforme Bobbio (1986), para a construção da democracia é necessário que
todos tenham acesso e conhecimento a respeito das “regras do jogo”. Neste sentido, a
capacitação e a distribuição de informativos por parte do poder público, são fundamentais
para o sucesso da proposta.
Tabela 7 - Prestação de informações sobre o funcionamento do OP
O Sr. considera as informações e esclarecimentos prestados pela Prefeitura sobre
o OP satisfatórias?
Frequência
%
Sempre
11
22,0
Na maioria das vezes
37
74,0
Poucas vezes
2
4,0
Nenhuma vez
0
0,0
Não sabe
0
0,0
Total
50
100,0
Fonte: Elaboração própria
62
No orçamento participativo de Campina Grande/PB as regras, conforme visto, estão
regulamentadas no regimento interno, documento apresentado e aprovado no COP, onde está
disposta a estrutura, o funcionamento, a competência e as instâncias participativas do OP. No
início da implementação foram amplamente distribuídos, entre os participantes, o regimento e
informativos auto-explicativos sobre o funcionamento do OP. Por isso os delegados, quando
questionados às respeito das informações sobre o funcionamento do OP, apresentam um alto
grau de satisfação.
Para finalizar, vale inserir dados a respeito da nota atribuída ao programa. Neste
sentido, uma ampla maioria dos entrevistados (94%) atribuiu nota de 8 a 10, o que indica uma
avaliação positiva da experiência.
Verifica-se uma avaliação bastante positiva da experiência por parte dos delegados,
com uma grande maioria dizendo-se satisfeita e confiante no processo.
63
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho teve por objetivo principal analisar a evolução do OP na cidade de
Campina Grande/PB. Para tal avaliou-se o processo de institucionalização do orçamento
participativo e seus resultados na vida pública e social do município, através do levantamento
das principais mudanças ocorridas durante as gestões do processo, bem como da verificação
do alcance das demandas sociais.
Foi visto que o OP implementado no município de Campina Grande/PB foi resultante
de um projeto de governo proposto pela oposição em 1997. Foram notáveis as mudanças
sobre os rumos da experiência na cidade, porém não foi possível a quantificação nem
qualificação dessas, por não serem obtidos dados recentes a respeito, a não ser as respostas
obtidas na entrevista realizada.
Na expansão da experiência no município, algumas características foram mantidas,
outras adaptadas ou abandonadas. De modo geral, o que se apresenta como constante são as
plenárias deliberativas diretas, sobretudo as regionais e as instâncias de representação.
A dinâmica do OP no município é marcada, em especial nas duas últimas gestões, por
critérios objetivos de distribuição de recursos entre as regiões. Esses critérios combinam
dados universais, como população ou densidade populacional e outros específicos de cada
região.
O grau de execução das demandas regionais relaciona-se com o compromisso da
Administração Municipal em cumprir as deliberações do OP, priorizando-as em relação às
outras obras. O caso de Campina Grande deixa claro que nas primeiras gestões, 1997 a 2004,
as sucessivas suplementações orçamentárias ocorridas no período acabaram por reorientar as
prioridades, contribuindo para o baixo índice de cumprimento das demandas definidas pela
população. Nas gestões subsequentes houve um aumento expressivo das obras executadas,
estimasse que mais de 70% das demandas oriundas do orçamento participativo foram
atendidas.
De um modo geral, as mudanças ocorridas no desenho institucional contribuíram para
a verticalização do processo, tendo o OP ficado mais dependente das decisões do secretariado.
Ao mesmo tempo, tornou-se mais eficiente, no sentido de que aumentou o número de
64
demandas atendidas e a quantidade de investimentos destinados às deliberações do programa.
Têm-se dessa forma, duas orientações distintas a respeito dos rumos da experiência. A
primeira caracterizada por uma concepção de ampliação de canais institucionais entre a
prefeitura e comunidades (posição defendida pelo coordenador geral do OP) e a segunda
preocupada com a eficácia administrativa do OP.
Ressalta-se que todas as tentativas de implementação do OP costumam apresentar uma
série de dificuldades nos primeiros anos. Dificuldades estas, que vão desde a organização de
uma nova cultura de gestão até o envolvimento da comunidade na dinâmica. No município de
Campina Grande não foi diferente, porém pôde-se notar que após algum tempo de
implementação, obtiveram-se resultados mais consistentes, tanto na democratização dos
procedimentos como na dos recursos. Seu aprimoramento, ao longo do tempo, evidencia que
o OP é um processo aberto, em permanente construção.
Merece destaque, ainda, um último fator relevante a análise da experiência de OP, a
tradição associativa do município. Embora não tenha sido um dos critérios de análise para
essa pesquisa, os estudos realizados chamam atenção para a importância do associativismo
presente no município.
Como qualquer outra análise, o Orçamento Participativo não pode ser visto como uma
experiência totalmente positiva. Várias são as contradições existentes dentro do seu processo.
Os interesses que levam cada localidade a promover o OP, sua tensa relação com o
legislativo, a possibilidade de manipulação da participação, bem como seu alcance junto à
população precisam ser analisados criticamente.
A característica de cada região onde o OP é implementado também precisa ser levada
em consideração. Regiões onde a participação política da população é historicamente maior
tendem a ter mais sucesso com experiências participativas.
De maneira geral, entretanto, percebe-se que a instauração do OP possui, sim, uma
tendência à melhoria da administração pública. Esta melhoria é condicionada à qualidade e
alcance do OP, e é, neste trabalho, confirmada no município de Campina Grande.
Apesar dos conflitos e problemas surgidos ao longo do processo, o OP trouxe
mudanças na cultura e nas práticas políticas da cidade, incorporando formas de relação entre
poder público e sociedade civil até então inexistentes. A importância do OP na vida pública
65
do município parece pouco questionável atualmente, sendo que alguns comentários bastante
otimistas (e exagerados) afirmam que o OPCG está definitivamente consolidado. Tendo em
vista a multiplicidade de fatores que concorrem com a implementação bem-sucedida de
experiências participativas, qualquer aposta torna-se arriscada.
Diante de tudo que foi apresentado, pode-se chegar a conclusão que o OPCG está
caminhando para um futuro promissor de compromisso com a sociedade civil, como processo
deliberativo de demandas/carências solicitadas pela população e como instrumento de
democratização da gestão urbana, contribuindo com dados relevantes para políticas públicas.
Mas não pode deixar de lado as dificuldades apresentadas, principalmente a que corresponde
ao percentual do orçamento municipal destinada ao orçamento participativo.
É pertinente citar, como uma considerável limitação deste trabalho, o difícil acesso
aos dados do orçamento participativo do município estudado, em especial dados referentes a
atual gestão. O município informa não ter estudos precisos, tanto no aspecto quantitativo
como qualitativo do orçamento participativo. A obtenção destes poderia ter gerado resultados
mais consistentes a respeito do tema. Que este trabalho sirva de incentivo a novas pesquisas,
com modelos melhor elaborados, variáveis com maior relevância ao problema ou com
melhorias e correções das possíveis imperfeições que este trabalho venha conter.
Um estudo mais aprofundado do impacto socioeconômicos do OP sobre os
mecanismos de gestão pública se faz necessário, para que se estudem as consequências do
aumento da participação popular sobre a administração, uma vez que esta última muitas vezes
não acompanha o ritmo das demandas participativas.
66
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70
APÊNDICES
71
APÊNDICE A - ROTEIRO DE ENTREVISTA SEMI-ESTRUTURADO
COORDENADORIA GERAL DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
Dados Pessoais do entrevistado
Nome Completo:
Profissão ou ocupação atual:
1. Perguntas iniciais
1.1.
Há quanto tempo participa do OP?
1.2.
Como ocorreu essa inserção?
1.3.
O que o motivou a participar?
1.4.
Como você avalia a experiência do OP em Campina Grande?
2. Processo Histórico
2.1.
Como foi a implementação do Orçamento Participativo em Campina Grande?
2.2.
Quais os pontos positivos e negativos dessa implementação?
2.3.
Como era a organização do Orçamento Participativo no início da experiência? E
atualmente como se organiza?
2.4.
Houve mudanças no perfil dos atores envolvidos e na forma de participação da
população? Quais?
2.5.
Quais eram os critérios de escolha das decisões a serem implementadas no OP? E
atualmente como se dá o cumprimento dessas ações?
3. A estrutura
3.1.
Existem instâncias não governamentais de participação popular para o controle
orçamentário e acompanhamento/monitoramento das obras aprovadas durante o
OP?
3.2.
Qual a instância de decisão final para definir o Orçamento?
3.3.
Como é composto o Conselho de Orçamento Participativo?
3.4.
Qual é o sistema de eleição dos delegados(as) no Conselho de Orçamento
Participativo? Quem é elegível?
72
3.5.
Qual a proporção de delegados por habitantes?
3.6.
Existem sub-prefeituras, distritos, regiões, zonas, e/ou outras formas de
descentralização municipal? Desde quando? Quantas existem?
3.7.
Em sua opinião, a atual metodologia do OP de Campina Grande favorece ou não a
participação popular? Por quê?
3.8.
Quantas regiões ou distritos existem para o Orçamento Participativo?
3.9.
Quais são os critérios, caso existam, para a distribuição dos recursos do Orçamento
Participativo entre as prefeituras, sub- prefeituras, distritos, regiões, zonas, etc?
4. Interação Prefeitura X População
4.1.
Como é a relação da população com o governo municipal nas reuniões do OP?
Houve mudanças nessa relação ao longo da experiência? Quais?
4.2.
Quais representantes da prefeitura participavam do OP? E atualmente?
4.3.
O que podia ser discutido no OP? E hoje?
4.4.
Quais eram as prioridades da prefeitura? Houve mudanças nestas prioridades?
4.5.
Quais eram as estratégias de comunicação e mobilização usadas pela prefeitura
para a participação da população no OP? E atualmente?
4.6.
Quais os obstáculos para representar os interesses da comunidade nesses espaços?
4.7.
Como a prefeitura respondia/responde a estas demandas?
4.8.
Quais as estratégias para envolver a população na tomada de decisões?
4.9.
Qual a porcentagem das demandas da população apresentadas durante o OP foi
concretizada (em obras e/ou serviços)?
4.10.
Existem critérios previamente definidos para a distribuição dos recursos para o OP
(por distritos/ regiões, por temas, por atores e/ou outros)?
4.11.
Qual é o impacto do OP sobre arrecadação fiscal?
4.12.
Como são divulgados os resultados do OP ao final do processo (ao final de cada
ciclo)?
4.13.
Os números de execução do orçamento são apresentados aos participantes
populares? Como?
4.14.
Como eram articuladas as demandas da base para serem levadas ao OP? Havia
dificuldades nessa articulação? E atualmente?
4.15.
De que maneira a prefeitura comunicava à população a impossibilidade de
realização de uma obra? E atualmente, como faz?
4.16.
Até que ponto os objetivos pretendidos com a realização do OP foram alcançados?
73
4.17.
O que acha importante dizer sobre a experiência do OP em Campina Grande que
não foi perguntado anteriormente?
74
APÊNDICE B - QUESTIONÁRIO PARA ENTREVISTA DOS DELEGADOS
SOCIEDADE DO VALE DO IPOJUCA
MANTENEDORA DA FACULDADE DO VALE DO IPOJUCA
COORDENAÇÃO DO CURSO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
BACHARELADO EM ECONOMIA
Orçamento participativo: a experiência de Campina Grande PB
Data de aplicação: _____/_______/______
PERFIL DO DELEGADO (A):
1. Sexo
1
( ) feminino
2 ( ) masculino
2. Idade
(
) de 20 a 29
(
) de 30 a 39
(
) de 50 a 59
(
) mais de 60
(
) de 40 a 49
(
) viúvo(a)
3. Estado Civil
(
) solteiro(a)
(
(
) separado(a) ou divorciado(a)
) casado(a)
4. Qual a renda mensal (soma da renda total das pessoas que moram na sua casa)?
(
) até 1 salário mínimo (
) de 1 a 3 salários
(
) de 7 a 10 salários
) mais que 10 salários
(
(
) de 4 a 6 salários
5. Escolaridade
( ) não alfabetizado (a) – não sabe ler e escrever
( ) alfabetizado(a) – sabe ler e escrever pelo menos um bilhete simples
( ) ensino fundamental (primeiro grau) incompleto
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( ) ensino fundamental (primeiro grau) completo
( ) ensino médio (segundo grau) incompleto
( ) ensino médio (segundo grau) completo
( ) ensino superior (terceiro grau) incompleto
( ) ensino superior (terceiro grau) completo
6. Qual a sua profissão?
(
) do lar
(
) desempregado
(
) aposentado
(
) empresário
(
) profissional liberal
(
) funcionário público
(
) outro
ATUAÇÃO DO DELEGADO(A)
7. O que o Sr(a) considera mais importante na atuação de um Delegado(a)? (numerar
de 01 a 07 de acordo com o grau de importância)
( ) negociação e articulação
( ) conhecimento e informação
( ) liderança e iniciativa
( ) diálogo e respeito
( ) comprometimento e responsabilidade
( ) transparência e honestidade
( ) outro. Qual?_______________________________________
8.
Na sua opinião, qual a principal dificuldade em exercer o papel de Delegado(a)?
(numerar de 01 a 07 de acordo com o grau de importância)
( ) falta de tempo e/ou dinheiro
( ) dificuldade de acesso à informação
( ) complexidade do processo
( ) muitas reuniões
( ) pouco tempo de discussão para as decisões
( ) falta de apoio das comunidades
( ) desorganização das reuniões
( ) preconceitos e atitudes
9.
O que o levou a participar como conselheiro?
( ) resolver algum problema da comunidade/bairro/rua
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( ) por acreditar que tem o dever de participar da vida pública
( ) por acreditar na proposta do OP
( ) vontade de participar
( ) outros
10. Como é na maioria das vezes a sua relação com a comunidade? (marque apenas
uma alternativa)
( ) ótima
( ) boa
( ) regular
( ) péssima
11. Como é na maioria das vezes a sua relação com os representantes da
administração? (marque apenas uma alternativa)
( ) ótima
( ) boa
( ) regular
( ) péssima
PERCEPÇÃO DO PROCESSO DO OP
12. O Sr. Confia no OP?
( ) sempre
( ) quase sempre
( ) nunca
13. Na sua opinião, as pessoas que participam do OP realmente decidem sobre políticas
públicas, obras e serviços? (marque apenas uma alternativa)
( ) sempre
( ) na maioria das vezes
( ) poucas vezes
( ) nenhuma vez
( ) não sabe
14. Na sua opinião, os delegados(as) e conselheiros(as) do OP respeitam e
encaminham as reivindicações definidas pela comunidade? (marque apenas uma
alternativa)
( ) sempre
( ) na maioria das vezes
77
( ) poucas vezes
( ) nenhuma vez
( ) não sabe
15. Na sua opinião, as informações e esclarecimentos prestados no COP pelos
representantes da Prefeitura sobre o OP são satisfatórias? (marque apenas uma
alternativa)
( ) sempre
( ) na maioria das vezes
( ) poucas vezes
( ) nenhuma vez
( ) não sabe
16. Na sua opinião, as mudanças introduzidas pelo OP (ciclo) desde 1997
( ) melhoraram o processo
( ) pouco alteraram o processo
( ) pioraram o processo
( ) ainda não foi possível avaliar
17. O Sr.(a) é favorável a criação de novas temáticas?
1
( ) sim. Qual?__________________________________
2
( ) não
18. Na sua opinião, a forma como o processo do OP está estruturado atende às
expectativas do público participante?
( ) totalmente
( ) parcialmente
( ) raramente
( ) não atende
( ) não sabe
19. Na sua opinião, a contratação de ex-delegado para cargos de confiança na
Prefeitura é:
( ) positiva
( ) negativa
( ) não faz diferença
20. Na sua opinião, o processo do OP pode ter continuidade independente do partido
que está no governo?
1
( ) sim
2
( ) não
78
21. Qual a nota que o Sr.(a) dá ao Orçamento Participativo de Campina Grande? (de
zero a 10):
___________________________
79
ANEXOS
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Anexo 1 - Execução Orçamentária 2005/2007
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