GOVERNANÇA, CAPITAL SOCIAL E SAÚDE
FLAVIO GOULART

Introdução
O presente trabalho partiu da escolha de dez textos que abordam o tema da Governança,
em geral e na saúde, em particular. A pesquisa dos mesmos, nas bases de dados de
literatura disponíveis, não foi exaustiva, mas buscou tão somente levar em conta
aspectos tais como: pertinência ao tema, profundidade da abordagem,
contemporaneidade e sintonia com o momento institucional e político da
implementação do Sistema Único de Saúde no Brasil.
O quadro abaixo traz informações relativas a estes textos, em termos de título e autoria,
para facilidade de identificação ao longo da discussão que se seguirá.
AUTOR(ES)
TENDLER
AVRITZER
AZEVEDO
ANASTASIA
GONÇALVES
FREY
SANCHEZ ET AL
ALLEYNE
CHERCHIGLIA
DALLARI
BISPO
JR.
GERSCHMAN
FEDOZZI ET AL.
TÍTULO
Bom governo nos trópicos: uma visão crítica.
Sociedade
Civil,
Instituições
Participativas
Representação: Da Autorização à Legitimidade da Ação
/ Governança, “Accountability” e Responsividade
e
O conceito de Governança
Governança urbana e participação pública
A análise de redes sociais. Um método para a melhoria da
segurança nas organizações sanitárias
A Saúde Pública internacional e global: governança e
questões éticas
/ A reforma do Estado e o setor público de saúde:
governança e eficiência
/ Potencial participativo e função deliberativa: um debate
sobre a ampliação da democracia por meio dos conselhos
de saúde
Participação, cultura política e cidades
Assim, três grandes categorias temáticas estão presentes: um primeiro grupo é o
daqueles que realizam uma abordagem conceitual do tema da governança e alguns
correlatos. Nele estão incluídas as contribuições de Gonçalves (“O conceito de
Governança”), de Avritzer (“Sociedade Civil, Instituições Participativas e
Representação: da Autorização à Legitimidade da Ação”), Azevedo e Anastásia
(“Governança, “Accountability” e “Responsividade”), bem como de FEdozzi e
colaboradores (Participação, cultura política e cidades)
O segundo grupo compreende estudos de caso e nele estão incluídos os trabalhos de
Tendler, já considerado um clássico, sobre o governo estadual do Ceará na década de 90
(“Bom governo nos trópicos: uma visão crítica”) e o de Frey (“Governança urbana e
participação pública”), sobre governos municipais em Curitiba-PR, Santos-SP e Porto
Alegre-RS, além daquele de Azevedo e Anastasia, já citado acima, sobre Conselhos
Setoriais e Orçamento Participativo em Belo Horizonte-MG.
O terceiro grupo contém trabalhos sobre o setor saúde propriamente dito, estando
presentes nele: “Potencial participativo e função deliberativa: um debate sobre a
ampliação da democracia por meio dos conselhos de saúde”, de Gerschman e Bispo Jr.;
“A reforma do Estado e o setor público de saúde: governança e eficiência”, de
Cherchiglia e Dalari; “A reforma do Estado e o setor público de saúde: governança e
eficiência”, de Alleyne, além de “A análise de redes sociais. Um método para a
melhoria da segurança nas organizações sanitárias”, de Sanchez e colaboradores.
Desses textos, a maioria pertence a autores brasileiros e apenas dois a autores
estrangeiros, os de Alleyne (EUA) e Sanchez (Espanha).
A separação em grupos temáticos, entretanto, poderia ser considerada, até certo ponto,
artificial, pois é fato comum neste material que os textos tenham conteúdos mistos, por
exemplo, que tratem simultaneamente da saúde ou de estudos específicos de caso, mas
que tenham também um componente conceitual importante.
Ao se analisar as palavras chave deste conjunto de textos, independente do tema central
específico dos mesmos, pode se perceber que, dentro da variedade de termos que se
apresenta, é possível formar agrupamentos de categorias, de forma a orientar a análise
realizada a seguir. Assim, um quadro de termos principais e seus correlatos pode ser
vislumbrado, como se mostra abaixo.
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

Aspectos conceituais: democracia, governo, governança, governabilidade,
capital social, recursos morais, bom governo, cultura cívica e governança,
comportamentos e relações entre atores,
Estado, governos e governança: interações governo – sociedade civil, reforma
do Estado, interesses, modalidades de representação, participação social,
hibridismo institucional, “espaços jurídicos públicos”
Aspectos operacionais: demandas e resultados, instrumentos de ação coletiva,
inovações no processo participativo, orçamento participativo, conselhos, redes
sociais, eficiência, comunicação e colaboração nas organizações
Governança em Saúde: participação e controle social, conselhos, segurança de
pacientes, governança global, representação, modelos participativos, processo
decisório e poder deliberativo
Assim, este roteiro orientará a análise a ser realizada nas páginas que se seguem.

Governança e termos correlatos: aspectos conceituais
Segundo Gonçalves (s/d), a expressão “governança” tem no Banco Mundial um agente
propagador, dentro da perspectiva do aprofundamento da eficiência ao Estado, porém
deslocando o foco estritamente econômico para uma visão mais abrangente. Assim a
capacidade dos governos não se avaliaria apenas pelos resultados das políticas, mas
também pela forma como eles exercem o poder. Daí deriva uma definição que
estabelece ser a governança “o exercício da autoridade, controle, administração, poder
de governo”, ou ainda “a maneira pela qual o poder e exercido na administração dos
recursos sociais e econômicos de um pais visando o desenvolvimento”, tendo como
pressuposto a capacidade dos governos em planejar, formular e implementar políticas e
cumprir suas demais funções.
Já distinção entre governabilidade e governança pode ser expressa a partir do conceito
de “governar”, que significaria deter uma posição de força a partir da qual é possível
desempenhar funções associadas ao poder de decidir e de comandar. Governabilidade e
governança, por outro lado, são expressões mais qualificativas, por representarem
atribuições e qualidades (no caso da governabilidade) ou meios e processos (no caso da
governança).
Governabilidade, assim se associaria a: dimensão estatal do exercício do poder,
condições sistêmicas e institucionais sob as quais se da o exercício do poder, relações
entre poderes, sistema de intermediação de interesses, além de arquitetura institucional.
Governança, por sua vez, tem caráter mais amplo e está ligada à performance dos atores
e sua capacidade como autoridades políticas, podendo ser também a capacidade dos
governos em identificar problemas críticos e formular políticas para seu enfrentamento,
mobilização de meios e recursos necessários a execução de políticas e, em síntese,
capacidade de liderança do Estado.
O conceito de governança não se restringe, assim, aos aspectos gerenciais e
administrativos do Estado, tampouco a seu funcionamento eficaz, antes se refere a
padrões de articulação e cooperação entre atores sociais e políticos, arranjos
institucionais que coordenam e regulam transações dentro e através das fronteiras do
sistema econômico.
Ou seja, voltando à comparação acima, enquanto a governabilidade tem uma dimensão
essencialmente estatal, vinculada ao sistema político-institucional, a governança opera
num plano mais amplo, engloba a sociedade como um todo.
Cherchiglia e Dallari (1999) se detêm sobre a relação existente entre governança e
eficiência. Retornam ao tema da construção da capacidade de ação do Estado assumida
como objetivo central da reforma do aparelho de Estado brasileiro desde a década de 90.
Um de seus pressupostos é o de que os governos democráticos, mesmo apesar de terem
relativamente equacionado a questão da "governabilidade", experimentam uma carência
aguda de "governança". A despeito de sua legitimidade e de sua comprovada
capacidade de influir sobre a agenda do Legislativo, são governos que enfrentam
dificuldades em cumprir seus mandatos de políticas públicas, com marcante impotência
de consecução das metas de governo. Assim é que, para evitar os efeitos negativos sobre
a governabilidade já alcançada, torna-se imperativo o fortalecimento da eficácia do
Estado, “reforçando sua governança”, o que significaria transitar de um estilo de
administração burocrática, enrijecida e controladora, para uma administração pública
gerencial, empreendedora, flexível, eficiente, além de voltada para a cidadania. Vem daí
as tentativas de reforma da legislação ordinária e mesmo da Constituição, freqüentes no
Brasil, com a construção de um novo modelo gerencial de administração pública.
O discurso da governança promoveria, assim, de forma crescente, os valores
concorrentes da eficiência e da responsabilização como novas formas institucionais da
ação e da cooperação estatal. Assim, a reforma do Estado dentro de tal modelo
consistiria em uma tarefa de redesenho da estrutura de incentivos para os agentes, para
então assegurar a prevalência de padrões de cooperação e de racionalidade coletiva
sobre os interesses setoriais. Em tal concepção, um governo ideal seria aquele exercido
sob a forma de empresa e que além do mais promova a concorrência entre os serviços
públicos, com foco em objetivos e resultados.
Alleyne (2006 - 2007), refletindo sobre o campo da saúde, defende que governança é
um conceito normativo que implica em estruturas e processos mediante os quais as
decisões são tomadas, de modo a permitir o funcionamento regular das organizações.
Quando ela é realmente eficaz, torna-se capaz de fornecer as estratégias, determinar as
prioridades e formular as modalidades de se obter os resultados desejados. Deve ser,
além do mais, previsível, aberta e lúcida, operada por uma burocracia imbuída de
mentalidade profissional, tendo como contrapartida um governo responsável e uma
sociedade civil forte e participativa.
A categoria do “bom governo” explorada por Tendler (1998), a partir de trabalhos
anteriores de Hirschman (1984), inclui a mobilização dos chamados recursos morais
pelas administrações, ou seja, acumulações simbólicas – por exemplo, a confiança
mútua entre governo e cidadãos – cuja oferta aumenta com o uso e que se esgotam caso
não sejam utilizadas. É a mesma linha explorada por Putnan (1996), em trabalho
considerado clássico, no qual se estabelecem como possíveis explicações para o referido
“bom governo” elementos como: a estabilidade social e institucional, a qualidade da
educação, a urbanização, e as características do partido no poder – reunidas sob o
enfoque do “capital social”.
Tendler descreve ainda um saudável processo de entrelaçamento e dinâmicas, de
natureza bilateral, entre o governo local e a sociedade civil, gerando pressões para o
incremento da accountability, com mais responsabilidade e transparência do setor
público. Chama atenção, especialmente, para o forte atributo de liderança, muito
valorizada, particularmente, entre os atores hierarquicamente subsidiários, além de
carisma, voluntarismo, “personalidade”. Pondera, ainda, que uma visão de futuro
constitui atributo importante do líder e, finalmente, que as boas experiências
administrativas não devem ser interpretadas como resultados diretos e unívocos do
surgimento idiossincrático de lideranças destacadas, mas sim como o resultado de
circunstâncias muito mais abrangentes.
As expressões “cultura cívica” e “capital social” estão frequentemente presentes na
discussão sobre governança. Segundo Brose (2011), os estudos sobre cultura política
muitas vezes definem a sociedade como um misto de cidadãos em submissão e
participação, gerando dessa forma uma democracia estável, sem risco de retrocessos. É
assim que surgem estudos sobre “cultura cívica” e “capital social”, a partir dos anos
1990, tendo como referências principais os já citados Hirschman e Putnan e geralmente
buscando entender e transformar a sociedade em um todo mais harmônico.
De acordo com a idéia central do capital social, originada do estudo comparativo entre
as diferentes regiões da Itália realizado por Putnan nos anos 90, quanto mais ativa e
diversificada a sociedade civil de um território, maior a qualidade democrática e melhor
o desempenho de seu governo. Assim, a promoção da participação passaria pela
promoção do associativismo, que seria uma verdadeira “escola de democracia” e dos
valores comunitários. Esta idéia poderosa gerou grande número de projetos e programas
governamentais e não governamentais em todo mundo, inclusive no Brasil, para
promover o engajamento cidadão, direcionado ao bem comum.
Em rápida síntese, esta teoria se baseia na expectativa de que a existência de um tecido
associativo ativo e calcado em repertórios baseados na noção de direitos igualitários,
representaria uma das pré-condições para o êxito da emergência de inovações
participativas, como as redes de solidariedade, por exemplo. Alguns de seus
componentes devem ser destacados, por exemplo, confiança, normas e sistemas de
participação, aspectos que tendem e ser cumulativos e a se reforçarem mutuamente.
Deriva dela uma corrente contemporânea, a chamada nova cultura política, que
corresponderia a uma mudança de normas e valores que se desdobra a partir da possível
erosão das formas tradicionais de interação cívica e social, com a formação de novos
conteúdos para a participação política. Tal mudança afetaria não apenas os conteúdos da
agenda política, mas representaria também uma combinação de preocupações
conservadoras, do ponto de vista fiscal, com atitudes mais liberais do ponto de vista dos
costumes e estilos de vida (Fedozzi et al, 2011)
Azevedo e Anastásia (2002) destacam, ainda, o poder diferenciado dos atores políticos,
como variável dependente das condições sociais e institucionais vigentes em cada
sociedade, o que faz surgir, paralelamente aos instrumentos formais da democracia
representativa, novos mecanismos de responsabilização, com maior participação dos
cidadãos no processo de tomada de decisão governamentais, ou seja, o aparecimento de
novas arenas públicas sob a forma de “instituições híbridas”, dotadas de diferentes graus
de formalização.

Estado, governo e sociedade civil
Segundo Alleyne (2006 - 2007) na estrutura de governança não se admite a
participação e envolvimento formais de qualquer entidade, exceto governos. O Estado
continua, assim, tendo um papel forte, por representar uma forma de organização social
através da qual a vida da população é regulada. Nele subsiste um sistema de governo
responsável pela proteção dos direitos básicos de seus cidadãos e, sendo assim Estado e
o governo constituem praticamente uma unidade. Mesmo com o crescimento constante
do pluralismo social, o Estado-nação persiste, tendo um governo como ator central no
seu âmago. Mas existem também vários atores não-governamentais que demandam
legitimidade ao contribuir para o ordenamento dos seus negócios no Estado-nação.
Assim, não é que o Estado-nação esteja em vias de desaparecimento, mas certamente há
atualmente vários atores legítimos dentro dele, além do governo – e todos devem ser
levados em conta.
Analisando o quadro de mudanças no papel do Estado nas sociedade contemporâneas –
e as possíveis conseqüências disso na governança – Cherchiglia e Dallari (1999)
lembram da ênfase da eficiência e da responsabilização no desenho da ação estatal.
Surgem daí as propostas de reforma do Estado com foco na estrutura de incentivos para
os agentes sociais e individuais. O pressuposto disso consiste no chamado “neoinstitucionalismo”, teoria que busca superar a dicotomia tradicional Estado versus
mercado e promover a idéia de uma estrutura de incentivos para produzir resultados
coletivos. Surge daí, também, a concepção contratualista da ação estatal, mediante
transações que podem ser representadas contratos entre duas partes, numa relação
agente e principal.
Assim é que surge a proposta da “refundação” democrática da administração pública, na
verdade subconjunto da proposta de um “Estado-empresário”, com posição hegemônica
no discurso contemporâneo sobre reforma organizacional, promovendo amplamente
mecanismos de contratualização das relações institucionais. Uma conceituação assim
estabelecida, relativa ao Estado, ao governo e ao serviço público em geral, por certo
envolveria, segundo os autores em foco, uma redefinição do social como forma
subordinada ao econômico.
Avritzer (2007) analisa a pretensa eficácia do Estado, afirmando que ela implicaria não
apenas em questões ligadas à competência e eficiência da máquina estatal, mas também
aspectos relativos à sustentabilidade política das decisões e à legitimidade dos fins que a
ação de governo pretenda alcançar. Infere-se que o eventual o incremento da
governabilidade dentro da ordem democrática exige não apenas um melhor desempenho
da máquina burocrática, mas também reforço da responsabilidade do Estado diante das
metas coletivas e das demandas sociais.
Como contrapartida aos riscos de um Estado empresário fundado na eficiência e na
racionalidade econômica, Cherchiglia e Dallari (1999) enfatizam a necessidade de um
“espaço jurídico público, que supere a cultura dos peritos e seja sensível ao debate
público das decisões sobre princípios, como, por exemplo, a da solidariedade social. É
assim, segundo estes autores, que a participação popular na administração deve ser
considerada um procedimento eficiente para legitimar as decisões. A manutenção de tal
espaço jurídico público permitiria superar a velha oposição entre direitos formais e
reais, direitos políticos e sociais.
Avritzer (2007) especula ainda sobre novas formas de participação de cidadãos na vida
pública contemporânea. Embora admita que eleições constituam a maneira mais
democrática de escolha de representantes, nem sempre estes, uma vez eleitos, adquirem
sintonia com a defesa de temas e da representação que fazem parte da pauta da
sociedade civil, tendendo, assim, a se deslegitimar. Isso coloca, no cenário, como
mecanismo reativo, representantes de cidadãos eleitos ou escolhidos por processos
diversificados. Assim, este autor defende que é desejável a redução da preocupação com
legitimidade dessas novas formas de representação, mas ao mesmo tempo acentua a
preocupação sobre o modo com que as mesmas devam sobrepor-se em um sistema
político de múltiplas soberanias. Supõe, ainda, que o futuro da representação eleitoral
parece cada vez mais ligado à sua combinação com as formas de representação que têm
sua origem na participação da sociedade civil.
Azevedo e Anastásia (2002) refletindo, ainda, sobre tal tema, demonstram que
paralelamente aos instrumentos formais da democracia representativa estão surgindo
novos mecanismos de responsabilização, que enfatizam a participação dos cidadãos no
processo de tomada de decisão das políticas públicas. Dá-se, assim, a construção de
arenas públicas onde as chamadas “instituições híbridas” podem viabilizar a
participação dos cidadãos ou o controle social dos serviços públicos e, mais
amplamente, do Estado, sendo as mesmas dotadas de diferentes graus de formalização.
Admitem estes autores, ainda, que nas democracias contemporâneas, especialmente no
nível local, essas modalidades alternativas vêm adquirindo uma importância crescente.
Além disso, novos formatos institucionais podem ser pensados e operacionalizados com
vistas a diminuir a assimetria de recursos entre os atores, com ênfase nos recursos de
informação, cuja concentração, como se sabe, perturba, distorce e, no limite, inviabiliza
o processo democrático.
Assim as denominadas “instituições híbridas” constituem, de fato, uma inovação no
processo de governança e, ao menos potencialmente, configurariam uma interessante
solução institucional, com possíveis impactos equalizadores sobre o padrão de
distribuição de recursos políticos, ao inserirem na agenda pública novos atores e novas
temáticas, além de procedimentos inéditos de responsividade. Surgem assim, segundo
Azevedo e Anastasia, variáveis inéditas na equação da governança e da
governabilidade, que acarretam maior equalização na distribuição de recursos políticos,
ao inserirem, de forma inédita, na agenda pública os já referidos atores, temáticas e
procedimentos de responsividade, afetando tanto a natureza das decisões quanto as
políticas públicas e os seus resultados.

Aspectos operacionais da Governança
Já se viu, nas linhas acima, que a governança depende, estritamente, da estrutura e da
rede de relações capitaneadas pelo Estado, mas que isso também tem correspondência
no modo como a sociedade civil se organiza e canaliza suas demandas, o que deriva das
noções, cada vez mais valorizadas, de capital social e de cultura cívica.
A sociedade tem demandas e aspirações que normalmente encaminha às instituições do
Estado, seja no âmbito do Executivo, do Legislativo ou do Judiciário. Assim é que
Azevedo e Anastasia (2002) analisam as relações entre as demandas que parte da
sociedade, e as políticas de influência estatal, bem como dos resultados dela advindos
(ou não...). Mostram como tais elementos fazem parte de uma cadeia causal, cujo
acompanhamento depende, entre outros fatores, do desenho conferido às instituições
políticas por meio das quais as preferências dos cidadãos são vocalizadas e admitidas na
agenda pública, informando a formulação sobre as políticas públicas e a sua
implementação. Nas democracias, todavia, os cidadãos dispõem de mais de um agente
para seu encaminhamento de demandas, não só aqueles situados na máquina
governamental como também nas forças de oposição, às quais, afinal, interessa
fiscalizar os atos e as omissões dos governantes. Não se deve deixar de lado o fato de
que existe um controle diferencial dos recursos políticos na sociedade, especialmente
naquelas marcadas por fortes desigualdades. Assim, certos atores, individuais ou
coletivos, terão maiores oportunidades e condições de fazer valer suas preferências, bem
como de inseri-las na agenda pública.
Em tais condições, surgem nas democracias determinados instrumentos de anulação ou
mitigação dos efeitos do sistema de desigualdades. O voto universal e secreto, baseado
no princípio de igualdade política, é um deles. Mas existem adicionalmente os variados
instrumentos de ação coletiva, como partidos, sindicatos e associações, que de certa
forma podem ser responsabilizados pela “reintrodução do privado” na política. Isso
equivaleria dizer que, mesmo nas democracias, o poder de agenda dos diferentes atores
políticos é uma variável dependente das condições sociais e institucionais vigentes em
cada sociedade. É assim que surgem de forma paralela aos instrumentos formais da
democracia representativa, novos mecanismos de responsabilização, que têm como
tônica a participação dos cidadãos no processo de tomada de decisão das políticas
públicas, conforme já comentado na seção anterior.
Avritzer (2007) endossa tais argumentos e acrescenta que, no Brasil pós
redemocratização, a participação política tem sido marcada por dois fenômenos
importantes: a ampliação da presença da sociedade civil nas políticas públicas e o
crescimento das chamadas instituições participativas. Do lado da sociedade civil,
diversos atores reivindicaram, com sucesso, uma maior presença em instituições
encarregadas da deliberação sobre políticas públicas nas áreas da saúde, assistência
social e políticas urbanas, entre outras, o que tem gerado formatos híbridos de
instituições participativas que contam com a sociedade civil e atores estatais, em
diversas áreas de governo. Tais instituições têm sido analisadas sob a ótica do aumento
da participação e, de fato, existem hoje bem mais conselheiros no Brasil do que
vereadores. No entanto, à medida que cresce o envolvimento da sociedade civil nas
políticas sociais, um fator adicional apareceu, qual seja o surgimento de novas formas
de representação.
Tendler (1998) analisa o fenômeno por outro ângulo, ou seja, das relações ditas
“trilaterais” entre governo, burocracia e sociedade. Toma como exemplo a política de
saúde no estado do Ceará, durante a década de 90, mostrando como uma série de fatores
positivos se acumulou, por exemplo, com incentivos à dedicação dos trabalhadores e
com o despertar de noções de vocação, missão e comportamento responsável. Mas nisso
se envolveram, também, os próprios cidadãos, que mudaram até a forma como se
referiam aos funcionários públicos, na vigência dos processos relatados. Lembra que
uma das características do que ali ocorreu, ou seja, o já relatado “bom governo”, é
representada pela mobilização dos chamados recursos morais por parte do Poder
Público, na verdade, acumulações simbólicas, como o desenvolvimento de um estatuto
de confiança mútua entre governo e cidadãos. Isso faz parte da teoria estabelecida por
Putnan (1996), relacionando, entre outros fatores, a estabilidade social e institucional, a
qualidade da educação, a urbanização, e as características do partido no poder. São
categorias apontadas por diversos autores para explicar o sucesso de políticas públicas
também em outros lugares e em outras temáticas, sendo indicativos de boa governança.
Entre elas podem ser citados: incentivos à dedicação e ao cumprimento do dever;
percepção favorável por parte dos usuários; manuseio de recursos simbólicos;
estabilidade; continuidade; ideologia, etc.
Sobre a inovação nos processos de trabalho que acompanhou tais transformações,
Tendler aponta também algumas de suas características, tais como, a customização, a
autonomia e o trabalho transformado, traduzidos pela capacitação do corpo técnico para
a realização de múltiplas tarefas e habilidades, resultando em “empregos autoampliadores”. Tal desempenho positivo foi apontado, também, como resultado, ente
outros fatores, do senso de vocação do trabalhador e de certa “presença moral” do
governo. Os vários fatores que tiveram influência positiva nas experiências formam um
conjunto interessante, que ao ser “armado” em uma rede de relações, mostra o que se
poderia chamar de boas práticas articulando-se em ciclos virtuosos, conforme o quadro
abaixo.
APOIO EXTERNO CARISMA,
LIDERANÇA
TRABALHO
EQUIPE
EM SUBSTRATO
IDEOLÓGICO
DECISÕES
CONSEQUENTES
(Ex.
GPSM,
ATENÇÃO BÁSICA)
VONTADE
POLÍTICA
“BOM
GOVERNO”
GERAL
CREDIBILIDADE
EM
Frey (2007), ao resgatar experiências de gestão municipal consideradas inovadoras em
Curitiba, Santos e Porto Alegre, enfatiza a superação de de uma abordagem tecnocrática
de planejamento, em função de pressões oriundas da globalização e do aumento da
competitividade entre as regiões e cidades, bem como da adoção de uma estratégia de
modernização administrativa, orientada pelo modelo gerencial, de um lado, e das
crescentes pressões e manifestações de demandas sociais por parte das comunidades
locais e da sociedade civil organizada. Destacam-se, assim, a estabilidade e a
continuidade administrativa, porém mostrando mudanças significativas no decorrer do
tempo, revelando, assim, pressões diversas, derivadas não só do novo contexto da
globalização como da falta de recursos públicos, o que teria levado as administrações
municipais a reformas administrativas inspiradas no new public management.
Ampliam-se, assim, as parcerias entre o público e o privado, na busca de uma inserção
econômica favorável das cidades na nova era da globalização. O foco também se deu na
descentralização da gestão urbana e na implementação de novas formas de cooperação
com as comunidades locais, o que teria provocado soluções compartilhadas e
desenvolvimento sustentável local.
Verifica-se, assim, que as práticas de administração municipal analisadas evidenciaram
uma mescla de concepções que permite o reconhecimento simultâneo de traços
constitutivos dos modelos de gestão gerencial, focado na participação comunitária, e de
gestão participativa, direcionada à governança ampliada. Todavia isto não significa que
as contradições entre essas concepções possam ser dissolvidas no âmbito teórico ou que
sejam conciliáveis no âmbito da prática de gestão municipal. Significa, ainda assim, que
é possível identificar as características entrelaçadas e as ambivalências aparentes de
cada modelo, bem como as influências mútuas e as correspondentes modificações
provocadas, sem deixar de haver a permanência de perspectivas básicas próprias que
continuam moldando e norteando as intenções e decisões político-administrativas dos
respectivos governos, sobretudo no que diz respeito à valorização da participação
pública como estratégia gerencial e, respectivamente, como fortalecimento do controle
social e da democratização da política.
Sanchez e colaboradores (2013), em trabalho voltado para a análise das redes sociais e
sua influência na política e nas instituições de saúde, destaca que a cultura representa
um elemento chave nas organizações, nas quais, sem dúvida, crenças e valores dos
indivíduos, bem como sua forma de se comportar, condicionam os resultados obtidos.
Ressaltam, entretanto, que nas organizações sanitárias ainda impera a crença de que as
decisões sobre os pacientes dependem mais da formação e do esforço dos profissionais
do que de fatores humanos, como as relações entre os indivíduos.
Propõem então esses autores que o estudo das relações interpessoais dentro de uma
organização deveria ocorrer a partir da perspectiva de rede e mediante metodologia
específica capaz de medir-la, apresentando, para tanto, um método específico, a Análise
de Redes Sociais (ARS). Isso permitiria, segundo eles, descrever e explicar canais
ocultos de comunicação e colaboração dentro de uma organização, com aportes teóricos
variados, entre outros, da Antropologia, da Sociologia, da Matemática, da Psicologia,
entre outras disciplinas

Governança na área da Saúde
Em Potencial participativo e função deliberativa: um debate sobre a ampliação da
democracia por meio dos Conselhos de Saúde, Bispo Jr e Gerschman (2013) trazem
reflexões sobre a relação entre democracia e conselhos de saúde, pressupondo serem os
primeiros espaços de ampliação da democracia. Discutem as fragilidades do modelo
representativo e o estabelecimento de novas relações entre estado e sociedade, face à
nova gramática social e a complexidade de divisão entre as responsabilidades estatais e
societais.
A análise desses autores tem como foco principal os fenômenos surgidos a partir da
segunda metade do século 20, com mudanças profundas nas relações entre estado e
sociedade e novos comportamentos e posturas por parte dos atores individuais e
coletivos, em um cenário que se denomina nova gramática social. Lembram ainda que,
se por um lado, o discurso democrático apresenta-se nos dias de hoje como consenso e
bandeira de luta dos diversos segmentos sociais, por outro sua defesa pode assumir
diferentes perspectivas, com práticas por vezes antagônicas. É assim que a incorporação
de atores sociais no interior do estado ao lado de representar um avanço democrático e
de valorização da cidadania, também acarretou algum desvirtuamento na atuação dos
diversos representantes estatais e não estatais e na relação entre estado e sociedade.
Como possíveis desvios daí derivados estão o clientelismo e a representação centrada
em entidades pouco legítimas, com ações de defesa focalizada em interesses
particulares.
Propõem ainda ampliar e revitalizar os conceitos inerentes ao poder deliberativo dos
fóruns participativos, em termos do alcance coletivo do processo de tomada de decisões,
e também das possibilidades de debate e troca de argumentos. Consideram que a
verdadeira deliberação deveria corresponder à produção de decisões justas e corretas e
ser o resultado da participação ativa e refletida dos cidadãos, de forma a “revelar a razão
pública e atrelá-la à vontade coletiva”.
Constatam estes autores (Bispo Jr. e Gerschman, 2013) que no cenário brasileiro impera
uma mobilização social fragilizada, associada a apatia política, resignação e mesmo
hostilidade dos cidadãos, o que dificulta o funcionamento dos instrumentos de
participação em saúde. Neste aspecto, ressaltam que o foco na “deliberação”, nos
termos enunciados na lei 8142/90, é frequentemente objeto de polêmicas e mal
entendidos, ao fazer pressupor que decisões finais ocorrem apenas a partir das
deliberações dos conselhos, o que não leva em conta que as decisões relativas à uma
determinada política resultam sempre do embate de várias forças, de diversos atores e
da pressão em diferentes arenas.
Em síntese, defendem que a consolidação de valores democráticos representa um
processo gradual e lento, de aperfeiçoamento constante, envolvendo necessárias
mudanças de culturais.
George Alleyne (2206 – 2007), líder e pensador da área de saúde com expressão
internacional, tendo sido Diretor da OPAS em Washington entre 1995 e 2003, reflete
mais diretamente sobre a saúde em termos globais, que segundo ele, depende do esforço
coletivo internacional. Para tanto deve ser exercida uma governança específica, o que
sem dúvida representa um desafio, principalmente em um mundo altamente
interconectado. Assim, a organização eficaz do sistema mundial residiria nos papéis a
serem exercidos pelas organizações internacionais de saúde, como a WHO/OMS, que
representariam a vontade e o esforço coletivos dos Estados membros da ONU, dentro de
uma configuração acima de tudo pluralista. Defende que tal governança sediada em
organizações internacionais eficazes é necessária agora mais que nunca, para equilibrar
os interesses nacionais em competição e encontrar soluções aos problemas que não
podem ser resolvidos pelos países membros, individualmente.
Sanchez e colaboradores (2013) enfatizam, como fator de governança em saúde o
conceito de rede social. O mesmo se viu enriquecido, historicamente, por aportes de
disciplinas variadas, sendo também vinculado à Teoria do Capital Social de Putnan,
segundo a qual una estrutura social pode facilitar o acesso a um conjunto de recursos,
enfoque que é levado em conta tanto no campo organizativo como em tópicos de saúde.
Segundo o autor citado, toda organização social tem uma série de características, tais
como, redes, normas e confiança social, as quais facilitam a coordenação e a cooperação
para se obter benefícios mútuos. Isso significa que os laços próximos dentro de um
determinado grupo geram a confiança necessária para se alcançar uma reciprocidade
que influiria em comportamentos cooperativos e em uma eficácia coletiva, aspectos
úteis em matéria de segurança. Assim, o conceito de capital social tem sido amplamente
aplicado a distintas linhas relacionadas com a saúde, tais como o bem estar, as relações
e os hábitos.
É preconizado um método de análise das redes sociais (ARS), dotado de capacidade de
analisar as redes mediante distintas perspectivas, a saber: (a) estudo das propriedades da
estrutura e da localização da rede, em termos de centralidade (posição do individuo na
rede, através da qual se pode analisar a liderança e a capacidade de intermediação, entre
outros aspectos) e coesão (conjuntos de subgrupos formados por atores da rede); (b)
papéis adquiridos de conformidade com a respectiva posição na rede, de interesse para
aplicação no campo da inovação e do rendimento organizativo. Tal metodologia tem
sido aplicada a diversos campos, por exemplo, na avaliação do impacto da urbanização
no bem estar coletivo, nos sistemas de economia e política, nos projetos de apoio social,
além do campo organizativo, em termos de rendimento, criatividade, transferência de
inovação.
No âmbito da saúde, embora ainda sejam escassas as evidências sobre a utilidade da
ARS, pode-se supor que a mesma seja dotada da importância e utilidade que
demonstrou em outras áreas, particularmente quando está em foco a inovação em saúde.
A chave, segundo Sanchez e cols., está em adaptar os pressupostos da ARS a diferentes
objetos de estudo. Assim, por exemplo, poderia ser útil na identificação de como se
propagam valores ou costumes que possam ser vinculados aos hábitos de saúde, à
transmissão de enfermidades ou à gestão de recursos humanos. Ao mesmo tempo,
poder-se-ia explorar os nós de lideranças individuais ou institucionais, que poderiam
colaborar ou dificultar a implantação de uma determinada estratégia sanitária.
Ainda no campo sanitário destacam-se alguns trabalhos sobre tal tema, por exemplo,
quando aplicada a gestão da saúde, para demonstrar a influência do fator humano na
reorganização de políticas sanitárias, bem como estudar a similitude entre as redes para
criar entornos saudáveis e analisar eventuais diferenças entre as redes formadas por
médicos e enfermeiras. Tal forma de analisar relações é útil para otimizar recursos que
se transferem e que estão relacionados com a gestão organizativa. Em suma, a ARS
constitui um método para medir padrões de comportamentos e que estes estão presentes
no sistema sanitário em âmbitos diversos.
Cherchiglia e Dallari (1999) encerram seu périplo sobre as questões de governança face
à reforma do Estado, considerando que qualquer redefinição do papel deste, bem como
a reestruturação de seu aparelho, ao romper com uma regulação assentada no
compromisso social de classe, o substitui pelos princípios do mercado, dentro de um
novo modo de regulação baseado na eficiência a qualquer custo. Isso seria o elemento
norteador de alguns métodos de planejamento em saúde vigentes no Brasil e na América
Latina, com foco e normativo e baseado na idéia de eficiência na utilização dos
recursos, sem apresentar maior flexibilidade ou "permeabilidade" às diferentes
realidades locais, tratando as prioridades dentro de um referencial inteiramente
economicista, baseado em análises de custo e benefício. Concluem afirmando que a
reforma do Estado brasileiro no que tange à saúde, ao privilegiar as funções reguladoras
em detrimento das de provisão de serviços, coloca sérios problemas no cenário. Assim,
a construção da governança em saúde reclamaria do Estado mais do que uma simples
regulação eficientista, outra concepção, esta inspirada em valores e metas finalísticas
relacionadas à justiça social e à eqüidade.
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organizações sanitárias. Pilar Marqués Sánchez (1), Marta Eva González Pérez
(2), Yolanda Agra Varela (3), Jorge Vega Núñez (4), Arrate Pinto Carral (1) e
Enedina Quiroga Sánchez (1) (1) Escuela Universitaria de Ciencias de a Salud.
Universidad de León. Grupo de Investigação SALBIS / (2) Servicio de Medicina
Preventiva. Hospital de o Bierzo. / Ponferrada. León. Grupo de Investigação
SALBIS / (3) Ministerio de Sanidad, Servicios Sociais e Igualdad / (4)
INTECCA.
UNED
Ponferrada.
León.
Rev.
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(85), janeiro-março/2002.
10. Participação, cultura política e cidades. Luciano Fedozzi, André Luis
Borges Martins, Fernando Nogueira, Gilson Pianta César Corrêa, João
Pontes, Milton Cruz e Sheila Borba. Sociologias, Porto Alegre, ano 14, no 30,
mai./ago. 2012, p. 14-44
Além destes textos, que serviram diretamente de base para a elaboração do artigo
analítico acima, há outros dois citados no referido texto, discriminados a seguir:
1. Comunidade e democracia: a experiência da Itália moderna. Putnan, Robert,
1996.. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas.
2. Against parsimony: Three easy ways of complicating some categories of
economic discourse. Hirschman, A., 1984. American Economic Review, 74:
93.
SUMÁRIOS DOS TEXTOS UTILIZADOS NA ANÁLISE
TÍTULO
A análise de redes sociais. Um método para a melhoria da segurança nas
organizações sanitárias
AUTOR(ES)
Pilar Marqués Sánchez (1), Marta Eva González Pérez (2), Yolanda Agra Varela (3),
Jorge Vega Núñez (4), Arrate Pinto Carral (1) e Enedina Quiroga Sánchez (1)
VÍNCULO INSTITUCIONAL
(1) Escuela Universitaria de Ciencias de a Salud. Universidad de León. Grupo de
Investigação SALBIS / (2) Servicio de Medicina Preventiva. Hospital de o Bierzo. /
Ponferrada. León. Grupo de Investigação SALBIS / (3) Ministerio de Sanidad,
Servicios Sociais e Igualdad / (4) INTECCA. UNED Ponferrada. León
FORMA DE PUBLICAÇÃO
Periódico – meio físico
REFERÊNCIA
Rev. Esp. Salud Publica vol.87 no.3 Madrid Mai./Jun. 2013
IDIOMA
Espanhol
ACESSO
http://www.scielosp.org/scielo.php?script=sci_serial&pid=1135-5727
CONTEÚDO / DISCUSSÃO / CONCLUSÕES
A cultura representa um emento chave na questão da segurança das organizações de alto
risco, como as sanitárias, onde as crenças e valores dos indivíduos, bem como sua forma
de comportar-se condicionam, de forma importante, os resultados da atenção em saúde.
A melhora na segurança do paciente ou a redução de riscos de dano desnecessário
associado à atenção em saúde a um mínimo aceitável requer mudanças de cultura, o que
implica tratar os erros como oportunidades para a aprendizagem, não como motivos
para a culpa. Nas organizações sanitárias, todavia, impera a crença de que a segurança
do paciente depende mais da formação e do esforço dos profissionais do que de fatores
humanos, como as relações entre os indivíduos. Entretanto, aspectos como a incorreta
comunicação em equipe contribuem de maneira significativa para o surgimento de
eventos adversos e constituem a causa mais frequente de reclamações e litigios.
Distintos autores assinalam a importância de aumentar as habilidades dos profissionais
na comunicação de eventos adversos, sua capacidade de escuta de sinais de alarme, bem
como a importância dos aspectos colaborativos que implicam em abertura de canais de
relacionamento e comunicação.
Assim, o estudo das relações em uma organização deveria ocorrer a partir da
perspectiva de rede e mediante metodologia específica capaz de medir-la. Este método
específico se denomina Análise de Redes Sociais (ARS). Para alguns autores, ARS é
mais do que um método, existindo também um debate sobre si há, de fato, uma “Teoria
de Redes Sociais”, bem como uma estrutura social ou uma estrutura de redes sociais,
ou, ainda uma estrutura de rede com contatos informais. Face a tal divergência de
conceitos, Barnes enfatizou o problema de se carecer de uma Teoria de Redes Sociais,
sendo posteriormente corroborado por Burt,ao afirmar que a falta de uma teoria de rede
parecia ser o maior impedimento para se investigar empiricamente os modelos de redes.
Seja qual for o debate, entretanto, o certo é que o ARS permite descrever e explicar
canais ocultos de comunicação e colaboração dentro de uma organização. Assim, o
objetivo deste artigo é fazer uma reflexão sobre a possível utilidade da análise dos
comportamentos sociais em rede dos profissionais de saúde, na melhoria da segurança
dos pacientes nas organizações sanitárias. Na ARS, as definições e constructos
principais são dados a seguir. O conceito de rede deriva da Teoría de Grafos e faz
referência a um conjunto de nós unidos por linhas. Barnes foi o primeiro autor que
definiu o termo de rede social como "conjunto de pontos, alguns dos quais estão unidos
por línhas. Pontos, assim, representam pessoas ou grupos, enquanto as linhas indicam
que os indivíduos interagem mutuamente. Assim se poderia pensar que o conjunto da
vida social gera uma rede da mesma natureza.
A evolução histórica do conceito de rede social foi enriquecido por aportes de
disciplinas como a antropologia, sociologia, matemática, psicologia, etc. É vinculado,
também, à Teoria do Capital Social, segundo a qual una estrutura social pode facilitar o
acesso a um conjunto de recursos, enfoque que é levado em conta tanto no campo
organizativo como em tópicos de saúde, ambos de interesse para o presente artigo.
Segundo Putnam, toda organização social tem uma série de características, tais como,
redes, normas e confiança social, as quais facilitam a coordenação e a cooperação para
se obter benefícios mútuos. Isso significa que os laços próximos dentro de um
determinado grupo geram a confiança necessária para se alcançar uma reciprocidade
que influiria em comportamentos cooperativos e em uma eficácia coletiva, aspectos
úteis em matéria de segurança. Assim, o conceito de capital social tem sido amplamente
aplicado a distintas linhas relacionadas com a saúde, tais como o bem estar, as relações
e os hábitos, etc.
ARS tem a capacidade de analisar as redes sociais mediante distintas perspectivas, a
saber: (a) estudo das propriedades da estrutura e da localização da rede, em termos de
centralidade (posição do individuo na rede, através da qual se pode analisar a liderança
e a capacidade de intermediação, entre outros aspectos) e coesão (conjuntos de
subgrupos formados por atores da rede); (b) papéis adquiridos de conformidade com a
respectiva posição na rede, de interesse para aplicação no campo da inovação e do
rendimento organizativo. A ARS tem sido aplicada a diversos campos, por exemplo, na
avaliação do impacto da urbanização no bem estar coletivo, nos sistemas de economia e
política, nos projetos de apoio social, além do campo organizativo, em termos de
rendimento, criatividade, transferência de inovação.
No âmbito da Saúde, uma recente revisão sistemática demonstrou que existe escassa
evidência sobre a utilidade da ARS em tal campo. Entretanto, pode-se supor que ela
possa ter a mesma importância e utilidade que mostrou em outras áreas, para o que se
recomenda investigações mais amplas. Em todo caso, sendo a ARS um método para
medir e analisar redes sociais, sua metodologia é a mesma, tanto no campo do
marketing, como na inovação ou na saúde – a chave está em saber adaptar seus
pressupostos aos demais objetos de estudo. Por exemplo, poderia ser de interesse
conhecer como se propagam valores ou costumes que possam ser vinculados aos
hábitos de saúde, à transmissão de enfermidades ou à gestão de recursos humanos em
serviços de saúde. Ao mesmo tempo, poder-se-ia explorar os nós de lideranças
individuais ou institucionais, que poderiam colaborar ou dificultar a implantação de
uma determinada estratégia sanitária.
Ainda no campo sanitário destacam-se alguns trabalhos sobre tal tema, por exemplo: (a)
ARS aplicada a gestão da saúde, em distintos campos, por exemplo, para demonstrar a
influência do fator humano na reorganização de políticas sanitárias, bem como estudar a
similitude entre as redes para criar entornos saudáveis e analisar eventuais diferenças
entre as redes formadas por médicos e enfermeiras. Tal forma de analisar relações é útil
para otimizar recursos que se transferem e que estão relacionados com a gestão
organizativa; (b) ARS e hábitos saudáveis, ou seja, o impacto das relações nos
comportamentos de usuários da de a Atenção Primária, ou das as redes de adolescentes
em relação ao consumo de tabaco, além da influência de tais redes na relação como o
aumento de peso, (c) ARS e transmissão de enfermidades, por exemplo, redes
facilitadoras para a transmissão do HIV ou ainda como as redes influenciam o
comportamento social perante a gripe A.
Em suma, a ARS constitui um método para medir padrões de comportamentos e que
estes estão presentes no Sistema Sanitário em âmbitos diversos. Como toda
metodologia, seu manejo exige formação específica. Isso inclui também o uso de
conceitos matemáticos para compreender as estruturas sociais, aplicáveis, por exemplo,
a medidas quantitativas aplicadas no nível individual (grau, intermediação e
vizinhança,entre outras, denominadas posições de centralidade) e grupal (densidade e
coesão, por exemplo). Outro tipo de formação e conhecimento é o da semântica das
redes, ou seja, a lógica de comunicação e de colaboração através de conexões. Sem
dúvida, trata-se de uma metodologia que pode vir a ser útil para explorar distintas
oportunidades no sistema de saúde, tais como políticas de reorganização, avaliações de
rendimento, de apoio social e de hábitos de saúde, entre outros.
Concluindo, as recomendações internacionais assinalam a necessidade de se
desenvolver uma cultura de segurança baseada em comunicação aberta e não punitiva, o
que implica em vontade e compromisso dos profissionais, dos líderes de serviços de
saúde e de instituições, bem como dos cidadãos. São comportamentos que podem
depender da existência de redes no ambiente de trabalho, que podem beneficiar ou não a
cultura de segurança, como as que permitem una comunicação aberta para manifestar os
erros eventuais, além de pedir ajuda de forma espontânea e melhorar a coordenação
entre setores. Assim, é preciso registrar que qualquer estratégia organizativa implica em
conhecer as estruturas sociais e que a ARS pode ser uma ferramenta útil para tal
finalidade. Como futuras linhas de investigação, se poderia estudar empiricamente a
relação entre redes e cultura de segurança e as relações entre os diferentes agentes de
uma organização sanitária, bem como seu papel na implementação de estratégias de
segurança.
ABSTRACT
A segurança dos pacientes depende da cultura da organização sanitária e das relações
que os profissionais mantêm entre si. Neste artigo, os autores propõem que o estudo
dessas relações deveria ser elucidado a partir de uma perspectiva de rede e mediante
uma metodologia denominada Análise de Redes Sociais (ARS), que inclui um conjunto
de constructos matemáticos fundamentados na Teoria de Grafos. Com a ARS se podes
conhecer aspectos relacionados à posição do indivíduo em uma rede (centralidade) ou a
coesão entre os membros de uma equipe. Dessa forma se podem também conhecer
aspectos relacionados com a segurança dos pacientes, por exemplo, saber que tipo de
vínculos podem incrementar o compromisso entre os profissionais, como são
construídos, que nós (da rede) possuem mais prestígio nas equipes e na capacidade de
gerar confiança, formando uma rede realmente colaborativa. E ainda: que profissionais
servem de intermediários entre os subgrupos de uma dada equipe, no sentido de
transmitir informação ou atenuar conflitos. Todos estes são aspectos úteis para
estabelecer uma efetiva cultura de segurança. Assim a ARS permitiria analisar as
relações entre os profissionais, seu nível de comunicação para admitir erros e pedir
ajuda de forma espontânea e a coordenação existente entre departamentos para
participar em projetos que melhorem a segurança. Dessa forma, se relacionam em rede,
utilizando uma mesma linguagem, fato que ajuda a construir uma cultura. Em suma, o
que se propõe é uma abordagem cultural da segurança, a partir da perspectiva da ARS, o
que complementaria outros métodos habitualmente utilizados.
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TÍTULO
O CONCEITO DE GOVERNANÇA
AUTOR(ES)
Alcindo Goncalves
VÍNCULO INSTITUCIONAL
Não identificado
FORMA DE PUBLICAÇÃO
Texto na web – anais de Congresso
REFERÊNCIA
http://conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/XIVCongresso/078.pdf
IDIOMA
Português
ACESSO
http://conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/XIVCongresso/078.pdf
CONTEÚDO / DISCUSSÃO / CONCLUSÕES
A expressão “governança” surge a partir de reflexões conduzidas principalmente pelo
Banco Mundial, com propósitos de aprofundar o domínio das condições que garantam
eficiência ao Estado, deslocando o foco das implicações estritamente econômicas da
ação estatal para uma visão abrangente, em termos sociais e políticos. Assim a
capacidade governativa não se avaliaria apenas pelos resultados das políticas, mas
tambem pela forma como os governos exercem seu poder.
Segundo o Banco Mundial (Governance and Development, 1992), a definição de
governança seria “o exercício da autoridade, controle, administração, poder de
governo”, ou ainda “a maneira pela qual o poder e exercido na administração dos
recursos sociais e econômicos de um pais visando o desenvolvimento”, implicando em
“ capacidade dos governos de planejar, formular e implementar políticas e cumprir
funções”.
Duas questões de destaque devem ser consideradas: a) uma “boa” governança seria um
requisito fundamental para um desenvolvimento sustentado, incorporando crescimento
econômico, equidade social e direitos humanos Santos; b) procedimentos e praticas
governamentais realizados para a obtenção de metas, incluindo o formato do processo
decisório, a articulação público-privado ou a abertura para a participação dos setores
interessados nas de distintas esferas de poder.
A distinção entre governabilidade e governança pode ser expressa nos termos seguintes
Governar significa deter uma posição de forca a partir da qual seja possível
desempenhar uma função imediatamente associada ao poder de decidir e implementar
decisões ou, ainda, de comandar e mandar nas pessoas”. Já as expressões
governabilidade e governança são muito mais qualificativas, ou seja, representam
atribuições e qualidades (no caso da governabilidade) ou qualidades e meios/processos
(no caso da governança). Não e simples fazer distinções precisas entre os dois
conceitos – governabilidade e governança, mas pode-se assim delimitá-las.
Governabilidade equivale a um dimensão estatal do exercício do poder, ou sejam as
condições sistêmicas e institucionais sob as quais se da o exercício do poder, as
relações entre os Poderes, o sistema de intermediação de interesses”. Governabilidade
refere-se, ainda, a arquitetura institucional, distinto, portanto de governança,
basicamente ligada a performance dos atores e sua capacidade no exercício da
autoridade política. Diniz (1995, p. 394) a conceitua assim: capacidade do governo
para identificar problemas criticos e formular políticas adequadas ao seu
enfrentamento; capacidade governamental de mobilizar os meios e recursos necessários
a execução dessas políticas, bem como a sua implementação; e capacidade liderança do
Estado sem a qual as decisões tornam-se inócuas: a) governabilidade esta situada no
plano do Estado; b) representa um conjunto de atributos essencial ao exercício do
governo, sem os quais nenhum poder será exercido.
A governança, por sua vez, tem um caráter mais amplo. Pode englobar dimensões
presentes na governabilidade, mas vai alem. Em outras palavras, refere-se ao modus
operandi das políticas governamentais – que inclui, dentre outras, questoes ligadas ao
formato político institucional do processo decisório, a definição do mix apropriado de
financiamento de políticas e ao alcance geral dos programas. Enfim, o conceito (de
governança) não se restringe aos aspectos gerenciais e administrativos do Estado,
tampouco ao funcionamento eficaz do aparelho de Estado, mas sim se refere a padrões
de articulação e cooperação entre atores sociais e políticos, além de arranjos
institucionais que coordenam e regulam transações dentro e através das fronteiras do
sistema econômico. Incluem-se ai não somente mecanismos tradicionais de agregação
e articulação de interesses (partidos politicos e grupos de pressão, por exemplo), mas
também as redes sociais informais, as hierarquias e as associações de diferentes c
categorias. Ou seja, enquanto a governabilidade tem uma dimensão essencialmente
estatal, vinculada ao sistema político-institucional, a governança opera num plano mais
amplo, englobando a sociedade como um todo.
Feita a distinção entre governabilidade e governança, deve ficar claro, ainda, que
governança não e o mesmo que governo, pois “governo” sugere atividades sustentadas
por uma autoridade formal, pelo poder de policia que garante a implementação das
políticas devidamente instituídas. Governança, por sua vez, refere-se a atividades
apoiadas em objetivos comuns, que podem ou não derivar de responsabilidades legais e
formalmente prescritas e não dependem, necessariamente, do poder de policia para que
sejam aceitas e superem as resistências dos diversos atores sociais.
Vale notar ainda que a governança representa um conceito suficientemente amplo para
conter dentro de si a dimensão governamental, já que representa um fenômeno mais
amplo que governo, por abranger além das instituições governamentais, diversos
mecanismos informais, não-governamentais, que impelem as pessoas e as organizações
a uma conduta determinada, de forma que se satisfaçam suas necessidades e demandas.
As referências, em geral, apontam para a necessidade da construção da governança,
seja no plano do Estado nacional, seja nas organizações internacionais (para não falar
de empresas privadas). Com isso, fica implícito que a palavra contém um elemento
positivo: governança necessariamente e a boa governança. Mas cabe indagar onde se
situam os possíveis erros e falhas no processo de sua construção. Com efeito, “má
governança” seria simplesmente a “ausência” da mesma? Ou haveria espaço para uma
discussão mais ampla sobre os métodos e planos de sua construção e implementação?
Um problema e um desafio então se impõem: Se a governança é construída a partir da
participação crescente da sociedade civil nas decisões estratégicas, cumpre, então, que
as organizações envolvidas tenham legitimidade. Mas legitimidade é um conceito
subjetivo, segundo Weber: “parte da atitude do sujeito que legitima com respeito ao
poder de legitimar, isto e, de uma ‘crença’, seja na validade do que e racional (segundo
um valor ou propósito), na forca da tradição ou na virtude do carisma”. Isso significa
que a legitimidade é alimentada de “baixo para cima”, surgindo a partir da aceitação de
que o poder conferido e exercido e apropriado, sendo então a ação decorrente legitima.
De onde deriva, então a legitimidade, na sociedade civil global? Na maioria dos casos,
são grupos restritos a um numero pequeno de pessoas, muitos deles com atuação
voltada a um tema especifico. Com efeito, tal sociedade global não é construída por
ninguém em particular. Antes, ela tem sido constituída para contestar a ordem
estabelecida, composta como é por grupos que formam redes e coalizões mais ou
menos estáveis.
ABSTRACT
Governança diz respeito aos meios e processos utilizados para produzir resultados
eficazes, tendo a ver com atos propositados e não apenas comandos tácitos, não só em
termos de decisões, mas também de conseqüências. Para lograr objetivos de tal
natureza, nas democracias e preciso que haja a atuação do Estado, bem como dos
cidadãos e da sociedade civil organizada. Somente assim se construiriam consensos
que possibilitam formular políticas para responder ao que a sociedade espera do
governo. Assim, a governança não representa apenas a ação isolada da sociedade civil
buscando maiores espaços de participação e influencia, mas ação conjunta de Estado e
da sociedade na busca de soluções e resultados para problemas comuns. Deve ser
considerado, ainda, que os atores não-estatais tem papel central no desenvolvimento da
ideia e da prática da governança. Regras e normas para a participação precisam sempre
serem estabelecidas, porém sem formalização estrita.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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TÍTULO
Bom Governo nos Trópicos: uma Visão Crítica.
AUTOR(ES)
Judith Tendler
VÍNCULO INSTITUCIONAL
Massachussets Institute of Technology - USA
FORMA DE PUBLICAÇÃO
Livro
REFERÊNCIA
Brasília/ Rio de Janeiro: ENAP/ Revan Editora. 1998
IDIOMA
Português
ACESSO
Apenas por aquisição em livrarias.
CONTEÚDO / DISCUSSÃO / CONCLUSÕES
A categoria do “bom governo” tem sido muito explorada na literatura sobre
administração pública. TENDLER (1998) analisou a experiência de implementação do
PACS no estado do Ceará durante a década de 90 e apontou uma série de fatores
positivos, como por exemplo, os incentivos à dedicação dos trabalhadores da saúde, o
desenvolvimento de certas noções de vocação e missão, além de “pressões para o
comportamento responsável”. Outro autor, HIRSCHMAN (1984), coloca como uma
das características do “bom governo” a mobilização dos chamados recursos morais
mobilizados pelas administrações, ou seja, acumulações simbólicas – por exemplo a
confiança mútua entre governo e cidadãos - cuja oferta aumenta com o uso e que se
esgotam caso não sejam utilizadas. Nesta mesma linha, PUTNAN (1996) estabelece
possíveis explicações para o fenômeno, como: a estabilidade social e institucional, a
qualidade da educação, a urbanização, e as características do partido no poder.
Tendler descreve um saudável processo de entrelaçamento e dinâmicas, de natureza
bilateral, entre o governo local e a sociedade civil, gerando pressões para o incremento
da accountability, com mais responsabilidade e transparência do setor público. Além
disso, acentua, não se pode falar de uma causalidade unidirecional entre a organização
comunitária e a qualidade do governo, pois as coisas se passam de modo mais
complexo, como um sistema causal bidirecional envolvendo governo e comunidade, ou
até mesmo tri-direcional, como no caso estudado, no qual esteve atuante, deixando
marcas profundas, também o governo estadual. De toda forma, a autora argumenta que
o governo local é melhor para determinados tipos de serviço (inclusive para a
implementação do PACS, um dos casos estudados no livro), por sua maior proximidade
com a realidade local e por sua maior vulnerabilidade às pressões dos clientes-cidadãos.
Em resumo, uma sociedade civil robusta representa sem dúvida um forte pré-requisito
para um “bom governo”, conforme foi popularizado na obra de PUTNAM (1996), sem
impedimento de que outras dinâmicas estejam presentes, conforme adverte a autora.
Assim, um bom governo geralmente possui um forte atributo de liderança, muito
valorizada, particularmente, entre os atores hierarquicamente subsidiários aos detentores
das qualidades referidas, além de dotados de carisma, voluntarismo, “personalidade”.
Pondera, entretanto, que nem sempre é possível afirmar como intencional o papel
exercido pelo líder; que a compreensão interna das equipes e das lideranças a respeito
de seus acertos, igualmente, nem sempre se dá como muita clareza; que a visão de
futuro é um atributo importante do líder e, finalmente, que as boas experiências
administrativas não devem ser interpretadas como resultados diretos e unívocos do
surgimento idiossincrático de lideranças destacadas, mas sim como o resultado de
circunstâncias muito mais abrangentes.
Na experiência estudada pela autora, ou seja, relativa à implementação de algumas
políticas públicas no Ceará, algumas lições a respeito do papel da liderança foram
destacadas, entre elas: (a) nem sempre é possível afirmar como intencional o papel
exercido pelo líder; (b) a compreensão interna das equipes e das lideranças a respeito de
seus acertos, igualmente, nem sempre se dava como muita clareza; (c) a visão de futuro
é um atributo importante do líder; (d) boas experiências administrativas não devem ser
interpretadas como resultados diretos e unívocos do surgimentos idiossincrático de
lideranças destacadas, mas sim como o resultado de circunstâncias muito mais
abrangentes.
A autora se dedica a analisar, especificamente nesta obra o papel do nível estadual de
governo na implementação de política sociais, inclusive do Programa de Agentes
Comunitários de Saúde, no caso, do Ceará. Nas circunstâncias analisadas, foram
obedecidos padrões um tanto diferenciados de atuação governamental, destacando-se o
que é denominado de dinâmica tri-direcional, ou seja, uma articulação sinérgica
formando círculos virtuosos entre a ação do governo central, do governo local e da
sociedade de usuários. No caso citado, destaca-se o papel do nível estadual de governo,
não como cumpridor dos papéis tradicionais que dele se espera, mas como um ator que
agora está fazendo algo diferente, o que inclui, de forma até certo ponto surpreendente,
a defesa dos cidadãos e proteção de seus direitos – a advocacy do cliente.
O que Tendler denomina, então, de bom governo não parece localizado, mas, sim,
difuso em toda a administração, na qual as boas práticas administrativas aparecem como
regra, não como exceção. Da mesma forma, torna-se possível vislumbrar a convivência
entre um modo mais tradicional de administrar (por exemplo, nos organogramas) e a
inovação expressiva – mas certamente aquele sendo superado por esta última. A
composição das equipes dirigentes, as coordenações colegiadas ou matriciais, a
incorporação institucional dos instrumentos de planejamento estratégico entre as
equipes, constituem exemplos concretos de boas práticas administrativas difusas, nas
quais ocorreria um encontro – certamente feliz – entre práxis administrativa e
fundamento ideológico.
A implementação do PACS no estado do Ceará, durante a década de 90, é revista às luz
de circunstâncias então vigentes, mostrando uma série de fatores positivos se acumulou,
como por exemplo, incentivos à dedicação dos trabalhadores da saúde, fazendo com que
se desenvolvesse nestes certas noções de vocação e missão, além de “pressões para o
comportamento responsável”. A própria maneira como os cidadãos se referiam aos
funcionários da saúde sofreu mudanças favoráveis na vigência dos processos relatados.
Apoiando-se em HIRSCHMAN (1984), lembra que uma das características do “bom
governo” é a mobilização dos chamados recursos morais mobilizados pelas
administrações, ou seja, acumulações simbólicas, por exemplo, o desenvolvimento de
confiança mútua entre governo e cidadãos - cuja oferta aumenta com o uso e que se
esgotam caso não sejam utilizadas. Nesta mesma linha, PUTNAN (1996) estabelece
possíveis explicações para o fenômeno, relacionando, entre outros fatores, a estabilidade
social e institucional, a qualidade da educação, a urbanização, e as características do
partido no poder. Algumas das categorias apontadas por estes autores, por exemplo,
incentivos à dedicação e ao cumprimento do dever, percepção por parte dos usuários,
manuseio de recursos simbólicos, estabilidade, continuidade, programa partidário, etc.
constituem aspectos bem nítidos em várias das experiências consideradas exitosas em
termos de implementação de políticas públicas.
Sobre a inovação nos processos de trabalho, Tendler aponta ainda algumas das
características de que se revestiriam, citando, por exemplo, a customização, a
autonomia e o trabalho transformado, traduzidos pela capacitação do corpo técnico
para a realização de múltiplas tarefas e habilidades, resultando no que a autora
denomina de empregos auto-ampliadores, aspectos que parecem ter tido grande impacto
na experiência do Ceará. Isso fez com que se propusesse algumas explicações para tal
desempenho positivo, entre eles o senso de vocação do trabalhador e a presença moral
do governo. Este quadro de certa forma está sintonizado com o que MINTZBERG
(1982) denominou de organização ad-hocrática e, por extensão, seu corpo funcional de
ad-hocracia, na qual o mecanismo principal de coordenação é o ajustamento
interpessoal com fluxos de autoridade formal pouco significativos, de modo geral,
sendo uma característica adequada para as organizações que atuam em ambientes
complexos e muito mutáveis.
Os vários fatores que tiveram influência positiva nas experiências formam um conjunto
interessante, que ao ser “armado” em uma rede de relações, mostra o que se poderia
chamar de boas práticas articulando-se em ciclos virtuosos, conforme o quadro abaixo
QUADRO 01: CÍRCULOS VIRTUOSOS E BOAS PRÁTICAS NA GESTÃO DA SAÚDE
APOIO EXTERNO
VONTADE
POLÍTICA
CARISMA,
LIDERANÇA
“BOM GOVERNO”
EM GERAL
TRABALHO EM
EQUIPE
SUBSTRATO
IDEOLÓGICO
DECISÕES
CONSEQUENTES
(Ex. GPSM, ATENÇÃO
BÁSICA)
CREDIBILIDADE
Em estudo realizado por GOULART (2007), esta rede de relações desperta, novamente,
o conceito antes discutido de “bom governo”. Com efeito, a partir do estudo das
experiêncas de implementação da Estratégia de Saúde da Família em cinco municípios
brasileiros, pode-se afirmar uma inferência concreta e afirmativa de que as boas
práticas de saúde ou, pelo menos, de implementação da ESF, fazem parte na verdade de
um conjunto mais amplo, de boas práticas de governo. Há muitos exemplos disso nas
diversas experiências estudadas e, à guisa de síntese, pode-se dizer que tais práticas
virtuosas estiveram presentes não só no caso mais completo e orgânico, como foi o de
Curitiba, como mesmo naquele que parece ser seu oposto, pelas dimensões e
dificuldades que permearam a experiência, como foi o caso da pequena cidade de Ibiá,
em Minas Gerais.
ABSTRACT
Na obra “Bom Governo nos Trópicos”, Judith Tendler buscou apontar a existência de
boas experiências de governos entre os países em desenvolvimento. Para ela as
explicações teóricas do mau desempenho dos governos de países em desenvolvimento,
embora exatas em diversos aspectos, proporcionaram o surgimento de diversos
equívocos, entre eles destacando-se: a generalização de que todos os governos são ruins
e por tanto devem ser reformados; que deveria ser replicado as experiências bem
sucedidas; a visão hegemônica de que os mecanismos de mercados são superiores para
solucionar os problemas existentes nos países em desenvolvimento; estudos sobre as
raízes do mau desempenho desses países contradizem ou ignoram o conjunto de
evidências sobre as causas do melhor desempenho das grandes organizações dos países
industrializados e; super-valorização da reforma do setor público a partir de uma fé
excessiva nas ações do “usuário” ou “cliente” dos serviços públicos. Tendler, assim,
estudou experiências do governo do Ceará, com a seguinte questão motivadora: “Como
pôde um governo estadual que fazia parte de uma região com uma história tão longa e
estável de desempenho medíocre ‘subitamente’ se desempenhar tão bem?”. A autora
buscou identificar quais elementos foram decisivos para que esse governo tornar-se um
modelo para o restante do país. Assim, ao analisar o programa de saúde (PACS) daquele
governo, identificou aspectos decisivos para o sucesso de tal programa. A
descentralização, vivenciada na época no país, não significou menor ação do poder
central no Ceará, pelo contrário, ele estava fazendo mais e fazendo algo bem diferente.
O que o governo do Ceará fez foi “dividir o trabalho” com a esfera local. Cada uma das
esferas passou a ter competências complementares. A fim de romper com o histórico
clientelismo, o Estado ficou na responsabilidade de contratar os indivíduos do
município onde seria implementado o programa. Ao poder local cabia a contratação
apenas de alguns poucos chefes de enfermagem. A supervisão do bem desempenho do
programa na esfera local ficou a cargo da população (especialmente os candidatos a
agente de saúde não contratados – os rejeitados no processo de seleção viraram
controladores), podendo esses realizar denuncias. Outra tática do governo foi
desenvolver nos agentes de saúde o orgulho pela sua posição e de seu papel. Para
aproximar o agente de saúde da população desconfiada dos “programas políticos” foram
desenvolvidas pequenas ações curativas e de orientação preventiva (o que a autora
chamou de “curativismo insinuante”). Em suma, como diz a própria autora“É esse tipo
de relação de confiança mútua entre trabalhadores e seus clientes que está agora
recebendo atenção nas recentes tentativas dos especialistas de explicar o sucesso de
estados que se desenvolvem, de programas públicos e de grandes empresas privadas.
Mas o pressuposto do interesse próprio, adotado pela corrente hegemônica da literatura
sobre desenvolvimento, dificulta reconhecer essas relações quando surgem e tomá-las
como ponto de partida quando se pensa sobre como melhorar o governo” (TENDLER,
1998, p.65).
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Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas.
TÍTULO
Potencial participativo e função deliberativa: um debate sobre a ampliação da
democracia por meio dos conselhos de saúde
AUTOR(ES)
José Patrício Bispo JúniorI; Sílvia GerschmanII
VÍNCULO INSTITUCIONAL
I
Núcleo de Epidemiologia e Saúde Coletiva, Instituto Multidisciplinar de Saúde,
Universidade Federal da Bahia. R. Rio de Contas 58, Candeias. 45029-094 Vitória da
Conquista [email protected]
II
Escola Nacional de Saúde Pública, Fiocruz
FORMA DE PUBLICAÇÃO
REFERÊNCIA
Ciênc. saúde coletiva vol.18 no.1 Rio de Janeiro Jan. 2013
IDIOMA
Português
ACESSO
http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S1413-81232013000100002&script=sci_arttext
CONTEÚDO / DISCUSSÃO / CONCLUSÕES
Em Potencial participativo e função deliberativa: um debate sobre a ampliação da
democracia por meio dos Conselhos de Saúde, Bispo Jr e Gerschman (2013) trazem
reflexões sobre a relação entre democracia e conselhos de saúde, pressupondo serem os
primeiros espaços de ampliação da democracia. Discutem as fragilidades do modelo
representativo e o estabelecimento de novas relações entre estado e sociedade, face à
nova gramática social e a complexidade de divisão entre as responsabilidades estatais e
societais. Apresentam, ainda os princípios da democracia deliberativa face à ideia de
democracia substantiva, compreendida como noção ampliada, que compreende a
garantia de direitos civis, políticos e sociais.
A análise tem como foco principal os fenômenos surgidos a partir da segunda metade
do século 20, com mudanças profundas nas relações entre estado e sociedade e novos
comportamentos e posturas por parte dos atores individuais e coletivos, em um cenário
que se denomina nova gramática social. São contextos em que as relações de força se
modificam e a democracia representativa tradicional, como aquele que se almeja
praticar no âmbito dos conselhos, é questionada quanto à capacidade de responder às
demandas da sociedade, inclusive por maior participação.
Lembram ainda estes autores que, se por um lado, o discurso democrático apresenta-se
nos dias de hoje como consenso e bandeira de luta dos diversos segmentos sociais, por
outro sua defesa pode assumir diferentes perspectivas, com práticas por vezes
antagônicas. É assim que a incorporação de atores sociais no interior do estado ao lado
de representar um avanço democrático e de valorização da cidadania, também
acarretou algum desvirtuamento na atuação dos diversos representantes estatais e não
estatais e na relação entre estado e sociedade. Como possíveis desvios daí derivados
estão o clientelismo e a representação centrada em entidades pouco legítimas, com
ações de defesa focalizada em interesses particulares.
Os autores em foco propõem, ainda, ampliar e revitalizar os conceitos inerentes ao
poder deliberativo dos fóruns participativos, em termos do alcance coletivo do processo
de tomada de decisões, e também das possibilidades de debate e troca de argumentos.
Consideram que a verdadeira deliberação deveria corresponder à produção de decisões
justas e corretas e ser o resultado da participação ativa e refletida dos cidadãos. Em
outras palavras, que os processos deliberativos não existiriam apenas para produzir a
unanimidade, mas sim para “revelar a razão pública e atrelá-la à vontade coletiva”.
Esses autores constatam, também, que no cenário brasileiro impera uma mobilização
social fragilizada, apatia política, além de resignação e mesmo hostilidade dos
cidadãos, o que dificulta o funcionamento dos conselhos, cuja abrangência extensa de
competências também mostra efeitos limitantes na participação social, por requererem
conhecimentos específicos, além de uma disponibilidade de tempo para a qual a
maioria dos conselheiros não está apta.
Ressaltam ainda que o foco na “deliberação”, nos termos enunciados na lei 8142/90, é
frequentemente objeto de polêmicas e mal entendidos, ao pressupor que decisões finais
ocorrem apenas a partir das deliberações dos conselhos, o que não leva em conta que as
decisões relativas à uma determinada política resultam sempre do embate de várias
forças, de diversos atores e da pressão em diferentes arenas.
Em síntese, defendem que a consolidação de valores democráticos representa um
processo gradual e lento, de aperfeiçoamento constante, envolvendo necessárias
mudanças de culturais.
Na seção “Reflexões sobre a ampliação da democracia por meio dos Conselhos de
Saúde” lembram que, de acordo com os aspectos legais, os conselhos de saúde foram
criados como instâncias permanentes e possuem caráter deliberativo. Essa
característica deliberativa os diferencia dos demais conselhos de outros segmentos
sociais, bem como de instâncias de participação em saúde de diversos países, com
natureza apenas consultiva. Também, o formato da composição dos conselhos
constitui-se em importante fator de fortalecimento da democracia. A principal inovação
corresponde à paridade entre representantes dos usuários e demais segmentos, o que
concede à representação dos atores sociais metade dos assentos do conselho. Essa
arquitetura alarga o espaço deliberativo e incorpora à cena decisória atores pertencentes
a segmentos sociais de diversas matizes ideológicas e políticas.
Neste sentido, os conselhos de saúde constituem-se como espaços de ampliação da
democracia. É possível destacar uma dupla possibilidade de inclusão gerada pelos
conselhos: a inserção de novos atores à cena política, a partir composição plural e
paritária dos conselhos; e a participação dos conselhos no processo decisório das
políticas municipais de saúde. Essas possibilidades configuram-se em dois ambientes
de atuação. Um processo interno, em que o lócus de disputa é a plenária do conselho,
espaço onde os membros debatem as políticas e disputam a aprovação de suas
preferências. E outro externo, correspondente ao espaço, efetivamente, ocupado pelo
conselho da definição das políticas, no qual os conselhos competem com outras forças
a influencia e o poder para fazer cumprir suas decisões28.
As arenas, interna e externa, remetem a duas categorias com forte influência sobre a
dinâmica de democratização do setor: participação e deliberação. A participação está
relacionada, mais proximamente, à disputa interna, ao passo que a natureza deliberativa
mantém relação adjacente à seara da disputa externa. Vejamos algumas características
dessas categorias e suas implicações com o processo de ampliação da democracia pelos
conselhos.
O aparato legal, per se, mostra-se insuficiente para garantir a participação e
representatividade no âmbito dos conselhos. Estudos convergem na constatação da
insuficiente participação de atores sociais, frágil relação dos representantes com a base
representada e relações de poder marcadamente assimétricas no interior dos conselhos
de saúde.
Neste cenário, a frágil mobilização social e a apatia política têm constituído em grandes
entraves ao funcionamento dos conselhos. Mesmo diante da posição de destaque do
Brasil na multiplicação de instituições participativas3, as inovações democráticas não
têm conseguido resolver o problema da apatia, resignação e hostilidade dos cidadãos15.
Fedozzi aponta que um dos principais limitantes da participação é a criação dos
conselhos de saúde a partir de vontades exógenas ou heterônomas à dinâmica real dos
atores locais. Essa situação, caracterizada como participação concedida, expressa a
criação dos conselhos por entes governamentais em que se atribui às entidades da
Sociedade Civil, muitas vezes de maneira arbitrária, responsabilidade da representação
do conselho.
Outro sério agravante é a limitada cultura cívica e associativa da população brasileira.
O Brasil ainda apresenta traços pouco favoráveis à constituição de comunidade cívica,
caracterizada por cidadãos atuantes e imbuídos de espírito público e relações políticas
assentadas na confiança e colaboração. Em decorrência disso, são reproduzidos no
âmbito nos conselhos vícios da sociedade brasileira. Práticas clientelistas, nepotismo,
oligarquização das cúpulas, autoritarismo, pouca transparência nas decisões e na
prestação de contas não são realidades distante de boa parte dos conselhos19.
A ampla abrangência de competências do conselho também influência na limitação da
participação. Aos conselhos competem numerosas tarefas internas e externas que
sobrecarregam demasiadamente o trabalho dos conselheiros. Atividades como deliberar
sobre a política de saúde, acompanhar sua implementação e fiscalizar os aspectos
econômicos e financeiros do setor requerem conhecimentos específicos e uma
disponibilidade de tempo incompatível para a maioria dos conselheiros19,28.
As limitações e as dificuldades do SUS constituem-se também em fatores limitantes da
participação no âmbito dos conselhos. Os problemas de acesso, as longas filas, o tempo
demasiado de espera e a baixa capacidade resolutiva de alguns serviços desmotivam os
cidadãos a lutar e defender um sistema de saúde que não atende às suas expectativas.
No cenário externo, são estabelecidas as disputas sobre o verdadeiro poder de
influência dos conselhos na definição das políticas. Do ponto de vista legal, parece
existir uma concorrência de atribuições entre os conselhos de saúde e os poderes
executivo e legislativo. A lei 8142/90 estabelece que os conselhos de saúde são de
caráter deliberativo e que cabe ao chefe do poder executivo homologar suas
deliberações. Nesse sentido, os conselhos possuem a responsabilidade por decidir sobre
os temas da saúde e o poder executivo a obrigação em acatar tais decisões. Por outro
lado, na estrutura federativa compete aos executivos federal, estadual e municipal,
definir e executar as alocações orçamentárias4.
Labra destaca o respaldo constitucional da primazia do executivo na decisão final e na
implementação de políticas. Essa primazia é muito bem utilizada pelos gestores quando
as deliberações do conselho estão em desacordo com suas intenções. Embora a lei
8142/90 estipule a obrigatoriedade do gestor em homologar as deliberações do
conselho, não estão estabelecidas sanções em caso do descumprimento.
Outro fator interveniente é a responsabilidade legal sobre o desfecho das decisões e a
execução dos orçamentos. Moreira e Escorel chamam a atenção da não existência de
regras que responsabilizem os conselhos e seus representantes pelos resultados e
impactos da sua deliberação.
Contudo, destacamos que essas dificuldades, internas e externas, não podem ser
consideradas sinônimos de inópia ou da pouca importância dos conselhos de saúde. O
processo deliberativo é, por natureza, complexo e cheio de incertezas. As plenárias do
conselho são espaços de estimado valor para ampliação da democracia e as resoluções
são, tipicamente, produtos de processos decisórios. Todavia, não podemos
desconsiderar que as deliberações dos conselhos são apenas parte de um processo
muito maior, complexo, demorado e incerto. As resoluções dos conselhos não
constituem um ciclo completo nem se pretendem finalísticas.
A decisão final não ocorre a partir, unicamente, da deliberação do conselho. A decisão
e implementação de uma política é o resultado do embate de várias forças. Atores
diversos buscam fazer valer suas intenções com articulação e mecanismos de pressão
em diferentes arenas, a exemplo dos poderes legislativo e judiciário, das burocracias
estatais, da mídia ou até mesmo manipulando o imaginário popular. Assim, nesse
cenário, os conselhos de saúde são como convidados inconvenientes ao exercício do
processo decisório, e sua postura firme e coesa é fundamental para o ganho de respeito
e espaço na arena deliberativa.
ABSTRACT
O artigo reflete sobre a relação entre democracia e conselhos de saúde. Busca analisar
os conselhos enquanto espaço de ampliação da democracia. Na primeira parte, são
apresentadas algumas características e princípios do regime democrático liberal, com
destaque para o enfoque minimalista e procedimental da tomada de decisão. Em
seguida, discute-se sobre as fragilidades do modelo representativo e o estabelecimento
de novas relações entre Estado e sociedade, face à nova gramática social e a
complexidade de divisão entre as responsabilidades estatais e societais. Posteriormente,
são apresentados os princípios da democracia deliberativa e a ideia de democracia
substantiva. A ampliação da democracia é compreendida não só como garantia dos
direitos civis e políticos, mas, sobretudo, dos direitos sociais. Por fim, a partir da
discussão das categorias participação e deliberação, os conselhos de saúde são
analisados como potencias mecanismos de ampliação da democracia.
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TÍTULO
A reforma do Estado e o setor público de saúde: governança e eficiência
AUTOR(ES)
Mariangela Leal Cherchiglia
Sueli Gandolfi Dallari
VÍNCULO INSTITUCIONAL
Faculdade de Medicina da UFMG / Faculdade de Saúde Pública da USP
FORMA DE PUBLICAÇÃO
Meio Físico – disponível também na internet
REFERÊNCIA
RAP Rio de Janeiro n(5):b5-84, SET/OUT. 1999
IDIOMA
Português
ACESSO
http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/article/viewFile/7625/6152
CONTEÚDO / DISCUSSÃO / CONCLUSÕES
A partir dos anos 90 apesar de percalços e fracassos de muitas experiências e do custo
sócio-político terapia econômica dos 80, a questão da viabilidade política das reformas
do Estado e dos elementos estratégicos para sua consecução passam a ocupar um lugar
central. Surge a preocupação de dotar os programas de ajuste de uma "face humana",
voltando-os para os mais pobres (focalização das políticas sociais). Em seguida, toma
lugar a discussão da viabilidade política dessas reformas, seja no que diz respeito às
suas características sistêmicas, isto é, a problemática da "govemabilidade" , seja no que
se refere aos pré-requisitos institucionais para sua formulação e implementação, ou
seja, a "govemança".
Em formulação do Banco Mundial, governança é definida como "a maneira pela qual o
poder é exercido na administração dos recursos econômicos e sociais tendo em vista o
desenvolvimento". Já a governabilidade é descrita como as condições sistêmicas de
exercício do poder em um sistema político (World Bank, 1992 e 1994). Esta é também
a conotação dada por Bresser Pereira (l996a), que utiliza o conceito de governança
como a capacidade do Estado de implementar de forma eficiente políticas públicas.
A ingovernabilidade é tratada por Olson como fruto da ação predatória sobre o Estado
das organizações que tendem a atuar exclusivamente guiadas por seus próprios
interesses e outras que, mesmo tendendo a preservar o interesse da sociedade, acabam
por reduzir o crescimento econômico, dada a sua resistência a mudanças de caráter
tecnológico e alocativo.
A capacidade de "governança" implica a capacidade governamental de criar e assegurar
a prevalência de regras universalistas nas transações sociais e nas políticas sociais e
econômicas, penalizando ou desincentivando o comportamento de rent seeking,
promovendo arranjos cooperativos e reduzindo os custos das transações. Implicaria,
também, a capacidade de resistência à captura por grupos de interesse e parte das elites
governamentais, assim como a responsabilização dos governos por suas ações
(accountability)
A discussão sobre os conceitos de "governabilidade" e "governança" e seus prérequisitos ressurge com particular vigor nos anos 90, não sendo a academia, desta vez,
o seu lócus principal de reflexão, mas os formuladores de políticas - e, mais
especificamente, os organismos multilaterais de crédito. No contexto em que renasce
tal discussão, isto é, em meio à implementação de políticas de ajuste estrutural , esses
conceitos dizem respeito às condições sistêmicas e ao modo de uso da autoridade que
possibilitem e assegurem um tipo determinado de governo, aquele da implementação
da reforma liberal. Assim, tanto a governança como a governabilidade são discutidas
com vistas à obtenção de consensos sociais que garantam a estabilidade, isto é, a
manutenção da coalizão governamental para a preservação das 'regras do jogo.
Governança e eficiência. A construção da capacidade de ação do Estado, entendida
como "governança", tem sido assumida como objetivo central da reforma do aparelho
de Estado brasileiro na década de 90. Um de seus pressupostos é o de que os governos
democráticos, mesmo apesar de terem relativamente equacionado a questão da
"governabilidade", experimentam uma carência aguda de "governança". A despeito de
sua legitimidade, de sua produção legislativa e de sua comprovada capacidade de
influir sobre a agenda do Legislativo, são governos que enfrentam dificuldades em
cumprir seus mandatos de políticas públicas, instalando-se, dessa forma, um aparente
paradoxo entre uma "hiperatividade decisória" e uma "falência executiva", traduzida
por impotência de consecução das metas de governo.
Assim é que se argumenta que, para evitar os efeitos negativos sobre a governabilidade
já alcançada, torna-se imperativo o fortalecimento da eficácia do Estado. O que seria,
entretanto, “reforçar a governança”? Isso significaria operar a transição de um estilo de
administração burocrática, enrijecida e controladora, para uma administração pública
gerencial, empreendedora, flexível, eficiente e voltada para a cidadania, mudanças a
serem conduzidas em dois planos: (a) institucional, por meio da reforma constitucional
e da legislação ordinária; (b) no plano da gestão, mediante o anúncio da construção de
um modelo gerencial de administração pública.
O discurso da governança promove, assim, de forma crescente, os valores concorrentes
da eficiência e da responsabilização no desenho das novas formas institucionais da
ação e da cooperação estatal. Assim, a reforma do Estado dentro de tal modelo
consistiria em uma tarefa de redesenho da estrutura de incentivos para os agentes, para
então assegurar a prevalência de padrões de cooperação e de racionalidade coletiva
sobre os interesses setoriais". Seu pressuposta é o chamado “neo-institucionalismo”,
teoria que busca superar a dicotomia tradicional Estado versus mercado e promove a
idéia de uma estrutura de incentivos para produzir resultados coletivos, explorando,
assim, o impacto da incerteza nas transações sociais, segundo Przeworski (1995, 1996).
Tal quadro analítico propõe uma concepção contratualista para examinar não só as
instituições como a interação entre indivíduos ou grupos de indivíduos dentro delas,
mediante transações que podem ser representadas contratos entre duas partes, numa
relação agente e principal. O mesmo autor acima defende que existiriam três classes de
relações em tal âmbito: entre Estado e os agentes econômicos privados; entre os
cidadãos e o Estado; entre agentes do Estado, em particular os burocratas, e os
políticos.
Disso resulta a colocação de alguns autores de que a “refundação” democrática da
administração pública está na proposta do Estado-empresário, supondo uma noção de
empresa que ocupa posição hegemônica no discurso contemporâneo sobre reforma
organizacional, associada à noção de contratualização das relações institucionais. Isso
implicaria, de certo, numa reconceituação do governo e de serviço público em termos
de formas empresariais e envolveria a redefinição do social como forma subordinada
ao econômico. Governo ideal, então, seria aquele exercido sob a forma de empresa que
promove a concorrência entre os serviços públicos, centrado em objetivos e resultados
mais que na obediência a regras, devendo se preocupar mais em obter recursos do que
em gastá-los e buscando transformar os cidadãos em consumidores, além do mais
descentralizando o poder segundo mecanismos de mercado.
É lembrada a contribuição de Boaventura Souza Santos (1998), que lembra que a
crítica atual à burocracia diz respeito á recusa em reconhecer que muitos dos seus
defeitos resultaram de decisões que visavam a atingir objetivos políticos democráticos,
tais como a neutralização de poderes fáticos, a eqüidade, a probidade e a
previsibilidadedas decisões e dos decisores, entre outros. Nessas condições, a crítica à
burocracia não incide na análise dos mecanismos que desviaram a administração
pública de seus objetivos mais legítimos, enfatizando apenas nos “custos de transação”
que é preciso minimizar ou mesmo eliminar em nome da eficiência
Os autores propõem, ainda, a criação de um espaço jurídico público, "suplantando a
cultura existente dos peritos e suficientemente sensível para submeter ao debate
público as decisões sobre princípios - como o da solidariedade social- que trazem os
problemas", nos termos propostos por Habermas (1996:469), o que implicaria na "
preservação de espaços públicos autônomos, a extensão da participação dos cidadãos, a
domesticação do poder das metas e a função mediadora dos partidos políticos não
estatizados". Dessa forma é que a participação popular na administração deve ser
considerada um procedimento eficiente ex ante para legitimar as decisões. A
manutenção de tal espaço jurídico público permite superar a velha oposição entre
direitosformais e reais, direitos políticos e sociais, e mesmo a diferença entre a idéiade
democracia e a de socialismo
É apontada também a contribuição de Diniz (1997), segundo a qual a noção de eficácia
do Estado implica não apenas questões ligadas à competência e eficiência da máquina
estatal, mas também aspectos relativos à sustentabilidade política das decisões e à
legitimidade dos fins que se pretende alcançar através da ação governamental. Assim,
o incremento da governabilidade de uma ordem democrática exige não apenas um
melhor desempenho da máquina burocrática, em termos técnicos, mas também reforço
da responsabilidade do Estado diante das metas coletivas e das demandas sociais dos
diferentes segmentos da população.
A conceituação de eficiência indica que tanto na economia, área reconhecidamente
afeita ao conceito, quanto na saúde, área de incorporação recente, o termo parece ser
utilizado dentro da mesma concepção, qual seja, resultado de uma relação entre gasto
de energia, insumo ou input a partir da qual é preciso obter um resultado, produto ou
output. Surgem daí os modelos de gestão na saúde experimentados desde os anos 90
pelos estados e municípios no Brasil, nos quais, dentro da temática da reforma,
vislumbra-se o modelo administrativo burocrático como sério obstáculo à eficiência da
gestão, de forma induzida pelas novas orientações centradas em variáveis intraorganizacionais e na experimentação de modelos alternativos de gestão. São
experiências consideradas como situadas na fronteira do modelo administrativo legalformal, apontando para um padrão altamente flexível de destinação de recursos estatais
ao mix público-privado.
Finalizando, considera-se que a redefinição do papel do Estado e a reestruturação de
seu aparelho, nos anos 90, ao romper com uma regulação assentada no compromisso de
classe (fordismo), passa a se estruturar em fina sintonia com os princípios do mercado,
bem com,o em uma nova forma de regulação: a eficientista. Aliás, esta seria o
elemento norteador do primeiro método de planejamento em saúde no Brasil e na
América Latina: o método Cendes/Opas, concebido e difundido, na década de 60,
como foco e normativo e baseado na idéia de eficiência na utilização dos recursos, não
apresentando maior flexibilidade ou "permeabilidade" às diferentes realidades locais,
tratando as prioridades dentro de um referencial inteiramente economicista, baseado
em análises de custo e benefício. É assim que o processo de reforma do Estado
brasileiro é perpassado pela ótica da eficiência, seja a eficiência política, seja a
organizacional ou a administrativa. Mesmo quando se colocam questões como a
responsabilização ou a participação, estas parecem estar "focadas" pelo conceito de
eficiência, o qual se alinha com a limitação estreita do cálculo econômico, não
abrangendo, portanto, critérios de eficiência coletiva ou social. A reforma do Estado
brasileiro, ao privilegiar as funções reguladoras em detrimento das de provisão de
serviços, coloca problemas para os setores sociais, como o de saúde. A construção da
capacidade de governança reclamaria do Estado mais do que uma simples regulação
eficientista, mas sim inspiradas em valores e metas finalísticas de justiça social e
eqüidade, que deveriam ser os parâmetros definidores da reforma setorial da saúde no
Brasil.
ABSTRACT
As transformações da relação Estado-sociedade-economia têm demandado uma
reestruturação da organização política e econômica dos países, com reflexos sobre o
papel do Estado e, conseqüentemente, sobre o setor saúde. No Brasil, nos anos 90, o
processo de reforma do Estado baseia-se em um tríplice diagnóstico: uma crise fiscal
crescente, uma exaustão das formas protecionistas de intervenção na economia e uma
administração pública considerada excessivamente burocrática e ineficiente. A
construção da capacidade de Estado, assentada principalmente no conceito de
eficiência, é assumida como objetivo central da reforma do Estado brasileiro e de seus
aparelhos. Este artigo apresenta uma releitura desse processo de reforma, destacando
um dos seus conceitos-chave: o de eficiência, contextualizando- o para o setor público
de saúde.
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--o Govemance: the World Bank experience. Washington, World Bank, 1994.
TÍTULO
A Saúde Pública Internacional e Global: Governança e Questões Éticas
AUTOR(ES)
George A. O. Alleyne
VÍNCULO INSTITUCIONAL
Organização Mundial da Saúde – Jonh’s Hopkins University - USA
FORMA DE PUBLICAÇÃO
Documento avulso
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IDIOMA
Português
ACESSO
http://www2.fct.unesp.br/docentes/geo/raul/biogeografia_saude_publica/saude_publica_int
ernacional.pdf
CONTEÚDO / DISCUSSÃO / CONCLUSÕES
Governança na saúde global. Grande parte do debate sobre governança provém de
diferentes interpretações de um conceito que deriva das teorias de ciências sociais e
política pública São identificados seis usos do termo, como “estado mínimo”,
“governança institucional”, “nova administração pública”; “boa governança”; “sistemas
sóciocibernéticos”, e “redes interinstitucionais auto organizadoras”; sendo que o último
“complementa os mercados e hierarquias como estruturas governantes para oficialmente
alocar recursos e exercer controle e coordenação”.
A governança neste documento tem mais ênfase normativa e é semelhante ao conceito e
definição como poderia ser aplicado à instituição complexa de uma universidade.
Significa simplesmente: “a estrutura e processos através dos quais decisões são tomadas
que permitem o funcionamento superlativo da instituição” e é fundamentalmente
diferente do governo. A governança eficaz da instituição ou sistema fornece as
estratégias, determina as prioridades e formula as modalidades para obter os resultados
desejados. Isto não é muito diferente da maneira com a qual o Banco Mundial (1994)
usa o termo: boa governança é representada pela formulação de políticas previsível,
aberta e lúcida; uma burocracia imbuída de mentalidade profissional; um braço
executivo do governo responsável por suas ações; uma sociedade civil forte
participando dos negócios públicos; e todos se comportando sob o império da lei.
Porém, a Comissão sobre Governança Global (1995) define governança como...
“governança é a soma das várias maneiras com as quais indivíduos e instituições,
públicas e privadas, administram seus negócios comuns”.
A complexidade da governança aumenta com os números de atores e interesses
envolvidos, mas o conceito essencial continua o mesmo, que deve haver estruturas e
processos através dos quais a iniciativa toda deve ser administrada. Portanto, a pergunta
principal é o que são estruturas e processos que operam entre e dentro das nações para
promover a saúde em algum espaço geográfico definido que, no contexto da saúde
global estará no nível mundial. Também pareceria importante moldar a governança de
tal forma que se possa descrever o que é e o que não é boa governança como o Banco
Mundial o fez. Simplesmente descrevê-la em termos de inúmeras redes e atores e não
definir estas características que são suscetíveis de alterações pareceria ser tratamento
inadequado da questão. É de interesse que, apesar de todos os desafios que a OMS
enfrentou, ainda pareceria que qualquer estrutura que busca envolver os múltiplos atores
e tecer uma trama razoável das numerosas redes e participantes interessados na saúde
global, dá a esta organização um lugar proeminente.
A função do Estado: na estrutura de governança não se admite a participação e
envolvimento formais de qualquer entidade, exceto governos. Até hoje não há nenhum
reconhecimento do aumento no pluralismo dos atores no Estado-nação, que está
avançando rapidamente e influenciando nossa compreensão de internacionalismo. Os
processos através dos quais essas organizações internacionais funcionavam derivaram
dos acordos e resoluções moldadas conjuntamente por governos em diversas
assembléias e traduzidas em seu trabalho técnico em nível nacional e,
predominantemente, embora não exclusivamente em colaboração com as autoridades
nacionais. Não houve nenhum reconhecimento da história posterior e desenvolvimento
do Estado-nação, nem apreciação de que a concentração absoluta do poder nas mãos do
governo como representante do Estado-nação fosse uma coisa do passado. Este
fenômeno, designado “mudança de paradigma”, foi fomentado pela interconexão que
foi acelerada pelo crescimento e velocidade das comunicações.
O Estado-nação representou a forma de organização social através da qual a vida da
população era ditada. Este estado foi caracterizado por possuir um sistema de governo
responsável pela proteção dos direitos básicos de seus cidadãos, e o estado e o governo
eram praticamente um e a mesma coisa. Mas progressivamente vimos o crescimento
constante do pluralismo no Estado-nação e, embora ainda haja um governo como ator
central no estado, há também vários atores não-governamentais que demandam
legitimidade ao contribuir para o ordenamento dos negócios no Estado-nação.
Essencialmente, estes outros atores podem ser classificados em termos gerais como a
sociedade civil e o setor privado. Não é que o Estado-nação haja desaparecido, mas há
agora vários atores legítimos dentro deste estado além do governo.
A saúde global denota a saúde das pessoas do mundo, e pode melhor ser assegurada
pelo esforço coletivo internacional. A governança deste esforço continua sendo um
desafio, principalmente em nosso mundo altamente interconectado, mas a melhor
esperança de organização eficaz do sistema reside na organização internacional de
saúde, representando a vontade e o esforço coletivos dos Estados-nação em sua
configuração pluralista pós-westfaliana. As organizações internacionais eficazes são
necessárias agora mais que nunca para equilibrar os interesses nacionais em competição
e encontrar soluções aos problemas que não podem ser resolvidos pelos países
individuais por si sós.
ABSTRACT
O termo saúde global está muito em voga no momento, e parece estar substituindo o
termo saúde internacional como o quadro de referência no qual há debate sobre
governança, e em menor extensão, questões éticas relacionadas à saúde das populações.
Este documento examina as origens dos interesses pela saúde internacional e as razões
para a nova predileção pelo termo saúde global, e esboçará algumas considerações em
sua governança e ética. Não é apreciado com freqüência o modo como a teoria e prática
na saúde internacional evoluiu ao longo dos anos, juntamente com mudanças nas
relações entre os estados e a conectividade intensificada em todas as áreas, que são
capturadas no conceito atual da globalização.
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TÍTULO
Governança Urbana e Participação Pública
AUTOR(ES)
Klaus Frey
VÍNCULO INSTITUCIONAL
Artigo baseado em uma pesquisa com financiamento pelo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CPNq.
FORMA DE PUBLICAÇÃO
Revista eletrônica
REFERÊNCIA
RAC-Eletrônica, v. 1, n. 1, art. 9, p. 136-150, Jan./Abr. 2007
IDIOMA
Português
ACESSO
http://www.anpad.org.br/rac-e
CONTEÚDO / DISCUSSÃO / CONCLUSÕES
Trata-se de trabalho que investiga as possibilidades de possíveis novas formas de
governança urbana, baseadas no princípio da organização em rede, apresentando e
analisando experiências inovadoras de participação pública nas cidades de Santos,
Porto Alegre e Curitiba, em termos de governança urbana. Como pressupostos, as
potencialidades da sociedade em rede emergente, capaz de lidar com as crescentes
tensões e contradições que caracterizam as cidades contemporâneas.
Os casos estudados em Santos e Porto Alegre tiveram como epígrafe a frase: da
democracia participativa à governança urbana ampliada. Em Santos, a administração
municipal (Prefeita Telma de Souza, anos 90) seguiu o objetivo declarado de uma
transformação efetiva das condições existentes de poder e da inclusão ativa dos grupos
sociais geralmente excluídos. Buscou-se, assim, a politização da gestão urbana e a
mobilização da população em ações de impacto público. A estratégia predominante foi
de conflito e confrontação para com o establishment econômico, político e social da
cidade, procurando minar a hegemonia dos setores tradicionalmente dominantes. Entre
outras dificuldades, estava a atuação de uma Câmara Municipal avessa às mudanças
pretendidas. Optou-se, assim, no segundo mandato da Prefeita, por ampliar
estrategicamente as possibilidades de participação política, com arranjos políticos
sintonizados com o “modo petista de governar”, tais como os conselhos populares e o
orçamento participativo, introduzidos dentro de uma estratégia de confrontação e de
acordo com a concepção da democracia participativa, visando incluir os
tradicionalmente excluídos nos processos decisórios e criar um contrapoder diante de
instituições tradicionais dominadas pela elite local – sobretudo a Câmara Municipal e a
mídia local. Nem tudo saiu a contento, pois estes mesmo setores passaram a levantar a
suspeita de que eram privilegiados pela administração municipal justamente alguns
setores alinhados e comprometidos com seu projeto de poder. Tal impasse levou à
procura de novas alianças políticas, abrindo um diálogo entre atores opostos. Foram
assim criadas algumas arenas inovadoras de participação, como os seminários
municipais sobre políticas públicas e Fórum da Cidade, reunindo personalidades
reconhecidas da cidade, mediante e escolha pessoal da Prefeita. A composição, os
procedimentos e a atuação dos conselhos populares e do orçamento participativo foram
também reformulados, visando aumentar a representatividade e a legitimidade
democrática, resultando daí novos desenhos políticos e dialógicos, de interatividade e
racionalidade comunicativa no processo de tomada de decisão local.
Porto Alegre, por sua vez, era detentora de uma experiência de caráter democráticopopular, desde 1989 e de forma ininterrupta: o Orçamento Participativo, na qual o
intuito era de inibir práticas clientelistas e patrimonialistas de alocação de recursos que
costumam prevalecer no processo orçamentário tradicional. Os conclaves
orçamentários tinham, porém, o direito de redefinir os critérios de alocação de
recursos, bem como o estabelecimento de regras processuais. Assegurou-se o princípio
da publicidade dos processos deliberativos e decisórios, cruciais para garantir
transparência e grau significativo de racionalidade discursiva. Há evidências de que tal
prática foi capaz de produzir efeitos duradouros na política local, em termos de
consolidação de uma cultura de participação e também no fortalecimento das
organizações da sociedade civil, embora se careça de avaliações sistemáticas dos
resultados alcançados em relação à justiça distributiva ou à efetividade. Destacam-se,
neste caso, a disponibilização de um ambiente interativo favorável (enabling
environment) para o fortalecimentos da sociedade civil, bem como a cooperação direta
com as comunidades locais, aumentando suas capacidades organizacionais, sem
cooptação ou clientelismo.
No caso de Curitiba a epígrafe era: do planejamento tecnocrático à governança
comunitária. Resgata a recuperação da transparência e da participação na gestão da
cidade após 14 anos de vigência de uma abordagem tecnocrática de planejamento
(Governo Jayme Lerner). Tal abertura se deu em função de pressões oriundas da
globalização e do aumento da competitividade entre as regiões e cidades, bem como da
adoção de uma estratégia de modernização administrativa, orientada pelo modelo
gerencial, de um lado, e das crescentes pressões e manifestações de demandas sociais
por parte das comunidades locais e da sociedade civil organizada.
Tanto em Curitiba, como em Porto Alegre destaca-se a estabilidade e a continuidade
administrativa, porém mostrando mudanças significativas no decorrer do tempo,
revelando, assim, pressões oriundas do novo contexto da globalização e da falta de
recursos públicos, o que teria levado ambas as administrações a reformas
administrativas inspiradas no new public management. De outro lado, do grave
aumento dos problemas sociais e das reivindicações em relação à ampliação da
participação. Surge daí um novo modelo de gestão em Curitiba, denominado de
estratégica, compartilhada, descentralizada, intersetorial e voltada para resultados
(IMAP, 2000), que se aproxima, em sua concepção teórica, às novas tendências da
governança urbana. Ampliam-se, assim, as parcerias entre o público e o privado, na
busca de uma inserção econômica favorável das cidades na nova era da globalização. O
foco também se deu na descentralização da gestão urbana e na implementação de novas
formas de cooperação com as comunidades locais, o que teria provocado soluções
compartilhadas e desenvolvimento sustentável local.
Conclui o autor que as práticas analisadas de administração municipal “evidenciaram
uma mescla de concepções que permite o reconhecimento simultâneo de traços
constitutivos dos modelos de gestão gerencial, focado na participação comunitária, e de
gestão participativa, direcionada à governança ampliada. Todavia isto não significa que
as contradições entre essas concepções possam ser dissolvidas no âmbito teórico ou
que sejam conciliáveis no âmbito da prática de gestão municipal. Significa, ainda
assim, que é possível identificar as características entrelaçadas e as ambivalências
aparentes de cada modelo, bem como as influências mútuas e as correspondentes
modificações provocadas, sem deixar de haver a permanência de perspectivas básicas
próprias que continuam moldando e norteando as intenções e decisões políticoadministrativas dos respectivos governos, sobretudo no que diz respeito à valorização
da participação pública como estratégia gerencial e, respectivamente, como
fortalecimento do controle social e da democratização da política”.
ABSTRACT
Este trabalho investiga as possibilidades da consolidação de novas formas de
governança urbana, baseadas no princípio da organização em rede. Partindo de uma
reflexão teórico-conceitual sobre a concepção da governança urbana, este artigo discute
recentes experiências inovadoras de participação pública nas cidades de Santos, Porto
Alegre e Curitiba no que diz respeito à sua possível contribuição para consolidar novo
modo de governança urbana, alinhado com as potencialidades da emergente sociedade
em rede e capaz de lidar com as crescentes tensões e contradições que caracterizam as
cidades contemporâneas. Apesar de identificar a tendência comum de uma prática de
governança ampliada e interativa, o artigo salienta diferenças no que diz respeito aos
motivos ideológicos que estimularam a ampliação da participação pública ao processo
de concretização das práticas interativas e, finalmente, aos atores sociais a cujo
fortalecimento se visa por meio de novos arranjos políticos.
Palavras-chave: governança urbana; participação pública; sociedade em rede.
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TÍTULO
Governança, “Accountability” e Responsividade*
AUTOR(ES)
Sérgio de Azevedo** / Fátima Anastasia***
VÍNCULO INSTITUCIONAL
** Pontifícia Universidade Católica/PUC, Minas Gerais.
*** Universidade Federal de Minas Gerais/UFMG.
FORMA DE PUBLICAÇÃO
Revista Técnica
REFERÊNCIA
Revista de Economia Política, vol. 22, nº 1 (85), janeiro-março/2002
IDIOMA
Português
ACESSO
Meio físico
CONTEÚDO / DISCUSSÃO / CONCLUSÕES
As relações entre demandas, políticas e resultados constituem uma cadeia causal
(Arnold, 1990) cujo acompanhamento depende, entre outros fatores, do desenho
conferido às instituições políticas por meio das quais as preferências dos cidadãos são
vocalizadas e admitidas na agenda pública, informando a formulação sobre as políticas
públicas e a sua implementação.
Nas democracias, os cidadãos dispõem de mais de um agente (Arnold, 1990; Manin,
Przeworski e Strokes, 2000), já que à(s) oposição(ões) interessa fiscalizar os atos e as
omissões dos governantes. Não obstante, dado o controle diferencial de recursos
políticos existente nas sociedades contemporâneas, especialmente naquelas
atravessadas por altos graus de desigualdades econômicas e sociais, alguns atores
individuais e/ou coletivos terão maiores oportunidades e condições de expressar suas
preferências e de inseri-las na agenda pública do que outros.
Se o voto universal e secreto, baseado no princípio de igualdade política, constitui um
recurso mobilizado pelas democracias para anular, ou minorar, os efeitos do sistema de
desigualdades sobre o sistema político (Pizzorno, 1966), a invenção e a
institucionalização dos instrumentos de ação coletiva — partidos, sindicatos,
associações —, foram responsáveis, segundo Pizzorno, pela reintrodução do privado na
política. O que significa dizer que, mesmo nas democracias, o poder de agenda dos
diferentes atores políticos é uma variável dependente das condições sociais e
institucionais vigentes em cada sociedade. Assim, paralelamente aos instrumentos
formais da democracia representativa, estão surgindo novos mecanismos de
responsabilização, que enfatizam a participação dos cidadãos no processo de tomada de
decisão das políticas públicas, ou seja a construção de arenas públicas onde as
chamadas instituições híbridas podem viabilizar “a participação dos cidadãos ou o
controle social dos serviços públicos e, mais amplamente, do Estado [...]. Elas são
dotadas de diferentes graus de formalização, mas nas democracias contemporâneas,
especialmente no nível local, elas vêm adquirindo uma importância crescente.”
(Bresser-Pereira; 1998: 145-6).
Além disso, novos formatos institucionais podem ser pensados e operacionalizados
com vistas a diminuir a assimetria de recursos entre os atores, com ênfase nos recursos
de informação, cuja concentração, como se sabe, perturba, distorce e, no limite,
inviabiliza o processo democrático.
Consideramos que a inovação propiciada pelas denominadas instituições híbridas
constitui, ao menos potencialmente, interessante solução institucional, que pode
produzir impactos equalizadores sobre o padrão de distribuição de recursos políticos,
inserindo na agenda pública novos atores, novos issues, novos procedimentos de
responsividade, e afetando, conseqüentemente, tanto a natureza das decisões quanto as
políticas públicas e os seus resultados.
ABSTRACT
In order to analyze the institutionalization of alternative channels of participation
in public policy making in the state of Minas Gerais, Brazil, the paper starts from the
assumption that the relationship between accountability and responsiveness in the so
called “new democracies” basically depends on the institutional design adopted and on
its adequacy to the prevailing societal conditions. The present study is organized as
follows: in the first section we analyze some characteristics of the Municipal Councils
entitled to formulate and manage sectorial policies in the Metropolitan Region of Belo
Horizonte, pointing out similarities with the experience of the Councils in the city of
Rio de Janeiro. In the second section we briefly discuss the potentialities and
constraints of the Participatory Budget in the city of Belo Horizonte, which presents
strong similarities to policies implemented in other Brazilian cities. Finally, we present
and analyze some of the innovating experiences put forward by the Legislative in the
state of Minas Gerais, which aims at involving organized groups in the formulation and
monitoring of regulatory policies. In its final section, the article tries to evaluate these
institutional innovations relating them to the widespread demand for accountability and
to the expected increase of responsiveness of Minas Gerais public agents.
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TÍTULO
Participação, cultura política e cidades
AUTOR(ES)
Luciano Fedozzi, André Luis Borges Martins, Fernando Nogueira, Gilson Pianta César
Corrêa, João Pontes, Milton Cruz e Sheila Borba
VÍNCULO INSTITUCIONAL
FORMA DE PUBLICAÇÃO
Revista meio físico
REFERÊNCIA
Sociologias, Porto Alegre, ano 14, no 30, mai./ago. 2012, p. 14-44
IDIOMA
Português
ACESSO
http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S1517-45222012000200002&script=sci_arttext
CONTEÚDO / DISCUSSÃO / CONCLUSÕES
Em Potencial participativo e função deliberativa: um debate sobre a ampliação da
democracia por meio dos Conselhos de Saúde, Bispo Jr e Gerschman (2013) trazem
reflexões sobre a relação entre democracia e conselhos de saúde, pressupondo serem os
primeiros espaços de ampliação da democracia. Discutem as fragilidades do modelo
representativo e o estabelecimento de novas relações entre estado e sociedade, face à
nova gramática social e a complexidade de divisão entre as responsabilidades estatais e
societais. Apresentam, ainda os princípios da democracia deliberativa face à ideia de
democracia substantiva, compreendida como noção ampliada, que compreende a
garantia de direitos civis, políticos e sociais.
A análise tem como foco principal os fenômenos surgidos a partir da segunda metade
do século 20, com mudanças profundas nas relações entre estado e sociedade e novos
comportamentos e posturas por parte dos atores individuais e coletivos, em um cenário
que se denomina nova gramática social. São contextos em que as relações de força se
modificam e a democracia representativa tradicional, como aquele que se almeja
praticar no âmbito dos conselhos, é questionada quanto à capacidade de responder às
demandas da sociedade, inclusive por maior participação.
Lembram ainda estes autores que, se por um lado, o discurso democrático apresenta-se
nos dias de hoje como consenso e bandeira de luta dos diversos segmentos sociais, por
outro sua defesa pode assumir diferentes perspectivas, com práticas por vezes
antagônicas. É assim que a incorporação de atores sociais no interior do estado ao lado
de representar um avanço democrático e de valorização da cidadania, também
acarretou algum desvirtuamento na atuação dos diversos representantes estatais e não
estatais e na relação entre estado e sociedade. Como possíveis desvios daí derivados
estão o clientelismo e a representação centrada em entidades pouco legítimas, com
ações de defesa focalizada em interesses particulares.
Os autores em foco propõem, ainda, ampliar e revitalizar os conceitos inerentes ao
poder deliberativo dos fóruns participativos, em termos do alcance coletivo do processo
de tomada de decisões, e também das possibilidades de debate e troca de argumentos.
Consideram que a verdadeira deliberação deveria corresponder à produção de decisões
justas e corretas e ser o resultado da participação ativa e refletida dos cidadãos. Em
outras palavras, que os processos deliberativos não existiriam apenas para produzir a
unanimidade, mas sim para “revelar a razão pública e atrelá-la à vontade coletiva”.
Esses autores constatam, também, que no cenário brasileiro impera uma mobilização
social fragilizada, apatia política, além de resignação e mesmo hostilidade dos
cidadãos, o que dificulta o funcionamento dos conselhos, cuja abrangência extensa de
competências também mostra efeitos limitantes na participação social, por requererem
conhecimentos específicos, além de uma disponibilidade de tempo para a qual a
maioria dos conselheiros não está apta.
Ressaltam ainda que o foco na “deliberação”, nos termos enunciados na lei 8142/90, é
frequentemente objeto de polêmicas e mal entendidos, ao pressupor que decisões finais
ocorrem apenas a partir das deliberações dos conselhos, o que não leva em conta que as
decisões relativas à uma determinada política resultam sempre do embate de várias
forças, de diversos atores e da pressão em diferentes arenas.
Em síntese, defendem que a consolidação de valores democráticos representa um
processo gradual e lento, de aperfeiçoamento constante, envolvendo necessárias
mudanças de culturais.
ABSTRACT
Este trabalho faz uma apresentação comentada dos cinco artigos que constituem o
presente dossiê, à luz de referências teóricas e bibliográficas sobre os temas da
participação, da cultura política e das cidades. A intenção é contribuir com o debate
acerca da democracia participativa e suas implicações na teoria sociológica atual. A
apresentação está estruturada de forma a permitir um encadeamento dos temas tratados
pelos artigos, iniciando por um resgate do contexto histórico e das referências teóricas
sobre as dimensões envolvidas nos conteúdos que estruturam o dossiê.
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