Elementos para um Processo
de Crescimento Inclusivo em
Moçambique
Mensagens Chave da Conferência
Nórdico-Moçambicana de 2012
Índice
Prefácio pelos Parceiros Nórdicos....................................................... 2
Prefácio pelo Ministro da Planificação e
Desenvolvimento (MPD)........................................................................ 4
Introdução à Conferência Nórdico-Moçambicana
sobre o Crescimento Inclusivo............................................................. 6
Tema I - Criação de emprego e Transformação
Económica................................................................................................... 9
Mensagens-chave.................................................................................... 10
Relação entre as empresas locais e os
megaprojectos.......................................................................................... 11
Emprego e produtividade...................................................................... 13
Tema II - Prestação de Contas e Transparência na
Gestão dos Recursos Naturais............................................................. 15
Mensagens-chave..................................................................................... 15
Dialógo Social – O papel dos grupos de interesse
e a Assembleia da República................................................................. 16
O papel do acesso à informação.......................................................... 18
Tema III - Tributação e Construção do Estado................................ 20
Mensagens-chave..................................................................................... 22
Construção do contracto social fiscal em
países com recursos naturais................................................................ 24
Investimento nacional e fuga de capitais......................................... 26
Passos seguintes....................................................................................... 29
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Prefácio pelos Parceiros Nórdicos
Moçambique e os cinco países nórdicos, nomeadamente, a Dinamarca, Finlândia,
Islândia, Noruega e a Suécia, partilham 35 anos de cooperação activa e parceria frutífera.
No início do presente ano, foi lançada uma iniciativa conjunta Nórdico-Moçambicana
para a consolidação desta parceria quando se decidiu partilhar desafios e experiências
em diferentes caminhos para o crescimento inclusivo. O resultado foi uma conferência
de 2 dias com o intuito de reforçar o diálogo e criar plataformas de intercâmbio entre
instituições e organizações Moçambicanas e os países nórdicos, relativamente à agenda
solidariedade, consulta, liberdade e eficiência. O processo de desenvolvimento tem
sido e continua a ser orientado por políticas e prioridades claras relacionadas com o
emprego, tributação, educação, saúde, igualdade de género e meio ambiente, que, ao
longo do tempo, se traduziram em melhores padrões de vida de todos cidadãos.
Esta brochura contém as principais conclusões da Conferência Conjunta NórdicoMoçambicana sobre crescimento inclusivo em Moçambique. O objectivo desta brochura
é contribuir para o diálogo sobre como melhorar o processo de crescimento inclusivo em
Moçambique e sugerir possíveis passos seguintes para a continuação da cooperação
entre Moçambique e os seus Parceiros Nórdicos.
do crescimento inclusivo e diálogo social.
Maputo, Outubro de 2012,
A conferência foi organizada num momento crucial para Moçambique. A descoberta
Mogens Pedersen, Embaixador da Dinamarca
Matti Kääriäinen, Embaixador da Finlândia
Ágústa Gísladóttir, Encarregada de Negócios, a.i. da Islândia
Tove Bruvik Westberg, Embaixadora da Noruega
Ulla Andrén, Embaixadora da Suécia
e início da exploração de recursos naturais, como carvão, gás natural e minerais em
Moçambique, constituem uma oportunidade para o país. Mas existem também
desafios. Por um lado, a extracção e exportação de recursos naturais criam um
enorme potencial de transformação económica, criação de empregos e receitas para
o país. Por outro lado, Moçambique enfrenta desafios relevantes sobre como facilitar
a transformação económica, como garantir a prestação de contas e transparência na
gestão dos recursos naturais e como estabelecer um regime fiscal sustentável para
apoiar o desenvolvimento do país.
Se bem administrados, estes novos progressos podem contribuir para a construção
de um Estado robusto, que possa proporcionar novas oportunidades e melhoria dos
serviços sociais para os seus cidadãos. Se mal geridos, os recursos naturais podem
também tornar-se uma maldição para o país.
Os cinco países nórdicos desenvolveram-se todos a partir de nações relativamente
pobres, com uma agricultura emergente e métodos de produção, para Estados de
providência fortes e igualitários com acesso igual às oportunidades económicas para um
número crescente de pessoas. Mesmo que os países nórdicos tenham seguido caminhos
diferentes nos seus respectivos desenvolvimentos, eles partilham características
comuns do que é amplamente conhecido como o Modelo Nórdico.
O Modelo Nórdico preconiza um processo de desenvolvimento orientado ao consenso
e inclusão, que, em grande parte se baseia na confiança, transparência, igualdade,
2
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Prefácio pelo Ministro da Planificação e
Desenvolvimento (MPD)
A iniciativa conjunta dos Países Nórdicos e do Governo de Moçambique de organizar
uma conferência em Maputo nos dias 23 e 24 de Maio de 2012 sobre “O crescimento
inclusivo: Oportunidades para Moçambique, compartilhando experiências dos
Nórdicos” revela o interesse e abertura das partes envolvidas em partilhar os desafios
às desigualdades sociais e económicas, numa perspectiva de que o desenvolvimento
deve beneficiar a todos.
A experiência Nórdica da apropriação nacional da exploração de recursos naturais é
uma base de estudo útil para países como Moçambique. É interessante a abordagem
gradual de preparação das instituições nacionais para assegurar que a exploração de
recursos esgotáveis seja sustentável e se integre no sistema diversificado do resto da
economia. No nosso País, temos este desafio, ao mesmo tempo que devemos ser ágeis
para acompanhar o ritmo do crescimento mundial.
do desenvolvimento sustentável e abrangente de Moçambique e as experiências dos
Outro elemento importante na exploração dos recursos naturais é a gestão das
participativo, consensual e equitativo.
a prestação de contas devem contribuir para que estas expectativas conduzam a uma
países Nórdicos de crescimento inclusivo, desenvolvimento sustentável e modelo
Esta conferência também constitui uma excelente oportunidade para dialogar e criar
plataformas de intercâmbio futuro entre as instituições Moçambicanas e Nórdicas
sobre crescimento inclusivo.
A conferência teve o mérito de acolher a participação activa de políticos, membros
do Governo, da sociedade civil, de associações empresariais, do sector privado, dos
sindicatos, bem como de investigadores de Moçambique e dos Países Nórdicos.
Nesses dois dias identificámos desafios e procurámos soluções alternativas para
a expansão dos níveis de emprego, a transformação da economia, o exercício
da transparência e da prestação de contas na gestão dos recursos naturais, o
desenvolvimento da tributação e a construção do Estado. Assim, destacamos algumas
lições desta conferência.
A experiência dos Países Nórdicos em alcançar elevados níveis de bem-estar social e
individual, medidos através do rendimento per capita, da esperança de vida à nascença,
e de vários outros indicadores sociais, é uma fonte de inspiração para Moçambique.
A prioridade desses países no investimento na educação e no capital humano, nas
expectativas dos cidadãos quanto aos benefícios e outros impactos. A transparência e
maior confiança entre o público e os órgãos do Estado.
Não menos importante, continuamos a considerar a agricultura como a base do nosso
desenvolvimento, devido à dimensão humana é à necessidade de contribuir para
o aumento da produtividade e dos rendimentos dos camponeses. Paralelamente,
reconhecemos a necessidade do crescimento e expansão das pequenas e médias
empresas, representando a importância do sector privado, em integração com as
grandes empresas.
Aproveitamos para agradecer aos Países Nórdicos por mais uma contribuição valiosa
para o desenvolvimento de Moçambique e para assegurar que todas as contribuições
saídas deste fórum merecerão a devida atenção por parte das instituições do Governo
a que dizem respeito, e que servirão de base para a continuação da interacção entre os
Nórdicos e os Moçambicanos.
Aos moderadores, painelistas, apresentadores e aos participantes nacionais e
estrangeiros, vai também o nosso apreço e reconhecimento pelas suas valiosas
contribuições para que este fórum fosse bem-sucedido.
fases iniciais do desenvolvimento, fazem-nos pensar que as opções de Moçambique se
encontram alinhadas com esse modelo.
Maputo, Outubro de 2012
Outra lição a reter é que os Países Nórdicos desenvolveram uma política de intolerância
Aiuba Cuereneia
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5
Introdução à Conferência NórdicoMoçambicana sobre o Crescimento
Inclusivo
A conferência Nórdico-Moçambicana foi realizada em torno de três desafios importantes
associados ao crescimento inclusivo em Moçambique, nomeadamente:
1. Criação de emprego e Transformação Económica
2. Prestação de Contas e Transparência na Gestão de Recursos Naturais
3. Tributação e Construção do Estado
O segundo aspecto é que as Sociedades Nórdicas são abertas para com os media, à
igualdade de direitos e acesso à informação. Isso tem garantido tanto estabilidade
política como legitimidade na organização político-administrativa da sociedade e da
economia, por meio de acordos de partilha de poder alicerçados na prestação de contas
e transparência. Historicamente, em todos os países o papel dos movimentos populares
tais como o movimento cooperativo agrícola, o movimento sindical, as associações
comerciais, movimentos feministas e outros, têm sido parte da garantia da relativa
estabilidade social e política.
Um aspecto final da experiência Nórdica que tem sido importante de diversas maneiras
é a crescente dependência no Estado como árbitro legítimo na sociedade e garantia da
observância do Estado de direito. Os países Nórdicos apresentam graus diferentes de
Os temas foram identificados por grupos de trabalho conjuntos como desafios
capitalismo de Estado com economias mistas, mas, em todos os casos, com um Estado
os Países Nórdicos têm experiências relevantes para partilhar. Três questões vêm
porque o Estado tem sido considerado relativamente justo na sua prestação de serviços
o crescimento seja inclusivo.
disso, o papel do Estado como provedor de instituições para mediar e intervir nas lutas
fundamentais que Moçambique enfrenta e, ao mesmo tempo, são questões em que
legítimo, no sentido de regulador, bem como apropriação (periódica). Isso foi possível
imediatamente à mente: progressividade, abertura e papel do Estado em garantir que
sociais e oportunidades económicas, e no seu papel como agente de tributação. Além
A primeira coisa que os Países Nórdicos têm em comum é que têm sido progressivos
sociais tem permitido a acomodação política e social de conflitos.
no sentido de elevado crescimento económico e desenvolvimento de políticas que
A conferência de 2 dias foi realizada em Maputo, a 23 e 24 de Maio de 2012. Os participantes
Podemos falar dum tipo profundo e intenso de transformação com uma redistribuição
privado, sindicatos, e pesquisadores de Moçambique e dos países nórdicos. Durante a
igualdade de género e igualdade de acesso às oportunidades económicas e políticas
nível, sessões plenárias e workshops específicos. As conclusões e as mensagens-chave
têm proporcionado oportunidades para uma maior percentagem das suas populações.
eram principalmente políticos, representantes do Governo, da sociedade civil, do sector
orientada ao consenso e inclusão, e que tem como núcleo: tributação, educação, saúde,
Conferência, os três temas foram discutidos em profundidade em intercâmbios de alto
para um número crescente de pessoas.
da Conferência são apresentadas nas páginas que se seguem.
6
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tema i
Criação de emprego e
Transformação Económica
Moçambique está a passar por uma imensa transformação económica. Os vários
megaprojectos estão a contribuir para impressionantes taxas de crescimento para
o país. No entanto, os megaprojectos não são em si mesmos, um atalho para o
desenvolvimento sustentável e crescimento inclusivo. Embora estes projectos sejam
notáveis em muitos aspectos, os seus benefícios líquidos para o resto da economia têm
sido questionados. A ligação dos megaprojectos ao resto da economia é mínima, e não
há quase nenhum efeito “spill-over” ou uma significativa criação de emprego associada
às indústrias. Além disso, o risco da ”doença Holandesa”, onde os novos megaprojectos
afectam negativamente as perspectivas de crescimento em outros sectores, criando,
possivelmente, uma economia dupla dentro do país, é real. Moçambique ainda tem
oportunidade de considerar as políticas e estruturas que lhe permitam escapar da
”maldição dos recursos”, que tem atormentado muitos países que iniciaram a exploração
de recursos naturais em larga escala.
Tendo em conta que 70% da população é dependente da agricultura, torna-se evidente que
a agricultura é certamente a base da economia. No entanto, ao mesmo tempo, o sector
agrícola contribui para o PIB do país em apenas 23%, o que indica um sério desafio em termos
de produtividade. O sector industrial emprega apenas 6% da população, mas representa
30% do PIB e tem um potencial muito maior. Por fim, o sector de serviços oferece a maior
contribuição para o PIB, com 46%, mas emprega apenas 13% da população. Com 300.000
jovens a entrarem anualmente para o mercado de trabalho, é fundamental o desafio
em criar mais empregos para a crescente população em sectores de elevado potencial, e
ao mesmo tempo, aumentar a produtividade. Mais especificamente, Moçambique está
a enfrentar um desafio concreto de ligar as empresas locais, especialmente as Micro,
Pequenas e Médias Empresas (MPMEs), aos megaprojectos, num esforço para ampliar os
benefícios sociais e económicos da actual transformação económica.
Num esforço para abordar estas questões e explorar maneiras de aumentar a criação de
empregos em Moçambique, o tema da criação de emprego e de transformação económica
no quadro do crescimento inclusivo foi discutido na Conferência Nórdico-Moçambicana.
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Mensagens-chave
•
•
Uma economia diversificada é essencial para colher os benefícios dos megaprojectos.
O desenvolvimento de uma economia diversificada é dependente de investimentos
suficientes em infra-estruturas e capital humano, em termos de educação com base
abrangente em todos os níveis.
É essencial uma educação básica universal e com qualidade para garantir um
crescimento com base alargada, mas a educação primária não deve ser priorizada
em detrimento do ensino secundário, terciário ou técnico.
Relação entre as empresas locais e os megaprojectos
Mensagens-chave do workshop da conferência sobre como melhorar a integração entre
as empresas locais e megaprojectos em Moçambique:
Criação de consenso
•
Criar um consenso nacional sobre o conteúdo local e despender tempo para tomar a
decisão certa.
•
As experiências Nórdicas mostram a importância de capacitar o Estado para o
desenvolvimento directo e uso regular dos recursos naturais. Enquanto os governos
vêm e vão, as boas políticas estatais de consenso permanecem. A democracia e a
representação do mercado de trabalho asseguram que as empresas e as pessoas não
fiquem para trás. Este é um passo importante na construção da coesão nacional.
•
Os titulares das concessões de megaprojectos devem ter obrigações a longo prazo,
no que diz respeito à formação de trabalhadores locais e melhoria dos padrões de
educação dentro das suas respectivas áreas.
•
O caminho a seguir é a industrialização, tendo a agricultura como o seu epicentro.
Deve ser implementada uma série de actividades já identificadas que podem
aumentar rapidamente a produtividade na agricultura, relacionada com o acesso aos
serviços de extensão, pesticidas, fertilizantes, sementes e crédito.
•
Os megaprojectos precisam de estabelecer um diálogo de longo-prazo com o
Estado e as comunidades locais, para atender as suas necessidades e garantir que
a prosperidade da nação e comunidades locais esteja firmemente interligada à
prosperidade dos megaprojectos.
•
É importante em Moçambique, o equilíbrio entre as multinacionais e MPMEs (Micro,
Pequenas e Médias Empresas). Um melhor ambiente de negócios que promova
e reforce as políticas industriais que promovam ligações, criaria mais emprego
para os nacionais acrescentando valor aos produtos nacionais. A este respeito, a
industrialização deveria passar da simples exploração e exportação dos activos de
riqueza de recursos naturais de Moçambique, como commodities primárias, e no
seu lugar, desenvolver recursos naturais em produtos de valor acrescentado, uma
mudança que vai depender da ligação dos megaprojectos às empresas locais como
fornecedores e provedores de serviços.
•
Integrar os megaprojectos na estratégia nacional.
Lições aprendidas com a indústria do petróleo na Noruega
•
É essencial desenvolver cadeias produtivas nacionais. Na Noruega, a integração das
indústrias foi alcançada pelo facto do governo olhar pelas contribuições sociais das
empresas.
•
Enquanto subsidiar indústrias seleccionadas pode ser difícil e prejudicial para o
desenvolvimento da competitividade se não se basear numa política clara industrial,
pode, por outro lado, ser absolutamente necessário, a fim de apoiar as indústrias
emergentes. A priorização é inerentemente conflituosa, por isso, é necessário que
haja instituições que possam mediar os conflitos de interesse.
•
Moçambique tem vastas reservas de gás que podem sustentar a actividade por
pelo menos 30-40 anos. No entanto, isso depende de quão rápido as reservas são
exploradas. Há uma pressão para produzir, tanto quanto possível, o mais brevemente
11
possível. Mas é importante lidar com as consequências que a indústria pode ter sobre
o resto da economia. Moçambique deve-se mover num ritmo que permita ao país
decidir em prol do seu melhor interesse. O desenvolvimento social deve ser liderado
pelo governo e não pelas empresas petrolíferas. Estas devem contribuir de acordo
com as condições exigidas por Moçambique.
Facilitação das ligações e criação de competências
•
Quando as receitas começarem a fluir, o dinheiro deve ser utilizado para desenvolver
outras indústrias que criem empregos e meios de subsistência para o povo
moçambicano. Isso requer um planeamento estratégico.
Emprego e produtividade
Mensagens-chave do workshop da conferência sobre como melhorar o emprego e a
Seguindo o modelo Nórdico, Moçambique deve assegurar que os benefícios da
extracção de recursos naturais sejam utilizados para diversificar a economia e criar
capacidades fora dos actuais megaprojectos.
produtividade em Moçambique:
Moçambique deve assegurar que os megaprojectos e as indústrias extractivas
ajudem a construir uma capacidade local, não apenas na própria indústria, mas
também através da diversificação. Isso não deverá ser feito por imposição de regras
locais às empresas, mas antes por meio de um diálogo, para garantir que as empresas
Moçambicanas e os trabalhadores possam fornecer níveis razoáveis de bens e
serviços, por exemplo, dentro de 10 anos, após o início da produção. Isso só pode ser
alcançado se houver uma estrutura política clara que estabeleça a participação local.
•
A realidade de Moçambique é que a maioria da população trabalha no sector informal.
Menos de 50% da população está empregada a tempo inteiro. Houve aumentos de
produtividade, mas estão concentrados nos sectores secundário e terciário, e isso
aumentou a lacuna entre a agricultura e os sectores modernos.
•
A criação de ”bons empregos”, ou seja, empregos que têm efeitos no desenvolvimento,
são um elo importante entre o crescimento económico e os ganhos amplamente
partilhados.
•
É difícil trabalhar com megaprojectos, devido às exigências de padrões internacionais,
especialmente porque em Moçambique, a capacidade de padronização é ainda
limitada. Portanto, é essencial a criação de capacidade técnica da mão-de-obra e das
instituições do Estado através de ligações com megaprojectos.
•
•
Para as empresas Moçambicanas, o acesso às oportunidades de capacitação de
terceiros como o Mozlink (Base de Dados) tem sido um factor importante para
alcançar o sucesso ao abrigo dos megaprojectos. Até agora têm sido alcançados
resultados através da formação, partilha de ideias, gestão de recursos humanos
e financeiros, centrando esforços no cliente, e melhoria da saúde e segurança dos
trabalhadores.
O sector formal não será capaz de absorver todos os novos candidatos ao mercado
de trabalho a curto ou médio prazo, dado que anualmente espera-se que 300.000
pessoas entrem no mercado de emprego – muitos destes não qualificados. Portanto,
o sector informal deve ser incluído na estratégia nacional de desenvolvimento,
pois o sector informal tem um papel fundamental a desempenhar – isto deve ser
reconhecido e explicitamente tomado em conta na formulação de políticas.
•
Os níveis de educação ainda são baixos apesar de terem vindo a subir ao longo do
tempo. O foco na educação de uma população jovem, com competências adequadas
é fundamental e deve ser reforçado. Um enfoque especial pode ser colocado na
formação profissional. Como a população é jovem e rural, é importante que se
focalize na geração de emprego e educação para os jovens.
•
•
•
O governo deve impor que os aspectos da ”responsabilidade social corporativa” dos
megaprojectos se focalizem na capacitação, criação de emprego, e ligações para a
economia Moçambicana, a fim de diversificar as economias locais.
12
Criação de emprego
13
tema ii
Desenvolvimento rural
•
•
•
•
Uma transformação rural sustentável envolve um ajuste entre três domínios que
se sobrepõem: ecológico, social e económico. Quando se sobrepõem, pode haver
sustentabilidade. O desenvolvimento rural muda o contrato social nas áreas rurais.
A transformação sustentável acontece quando: a) a mecanização da agricultura
é rápida, assim os trabalhos nas zonas rurais tornam-se cada vez mais ligados ao
empreendedorismo e modernizados e a produtividade aumenta; b) a terra e os
activos são individualizados; e c) os agricultores pensam em si como empreendedores
e as comunidades de agricultores ligam-se aos mercados e tornam-se aldeias.
A transformação rural depende da natureza e da qualidade da governação e
instituições tradicionais rurais. Há necessidade de uma instituição que possa definir
as ”regras do jogo” orientando a transformação rural.
O desenvolvimento da cadeia de valores e a diversificação têm papéis fundamentais
e permitem a ligação das actividades primárias com os sectores de maior valor
acrescentado. Portanto, deve haver a) maior desenvolvimento da cadeia de valores,
b) mais ligações entre a agricultura e a indústria, bem como outras empresas que
apoiam a agricultura; e finalmente, c) a economia rural deve ser diversificada.
Moçambique precisa de repensar as políticas de distribuição e as suas políticas
agrárias. Há necessidade de se concentrar mais na agricultura, dado que actualmente
a agricultura recebe uma porção ínfima do orçamento do governo. No entanto,
enormes investimentos na agricultura foram efectuados nos últimos 15 anos sem
que tivessem tido muito impacto, o que sugere que o problema não está apenas
associado à sua baixa quota no orçamento do governo.
Prestação de Contas e Transparência
na Gestão dos Recursos Naturais
Enquanto Moçambique inicia e acelera a exploração de bens públicos – em termos de
recursos naturais, energia, terra, etc. – o país enfrenta uma série de desafios associados
à forma de garantir transparência e prestação de contas no processo. O tema dos
recursos naturais ganhou visibilidade na Assembleia da República, nomeadamente em
termos da defesa dos interesses dos cidadãos e planificação orçamental. Do ponto de
vista político e económico, o desafio será garantir que os benefícios nacionais e públicos
sejam maximizados, ao mesmo tempo que é firmado um diálogo social aberto.
Num esforço para abordar estas questões, a Conferência focalizou-se em elementos
específicos dos desafios associados à transparência e à prestação de contas, em especial
o acesso à informação e o envolvimento da Assembleia da República.
Mensagens-chave
•
A Assembleia da República deve monitorar activamente as negociações sobre
concessões entre o governo, o estado e o sector de mineração. O sector de recursos
naturais coloca, ao mesmo tempo, novos desafios à Assembleia da República, em
termos de planificação orçamental, acompanhamento de acções do governo e
do estado, o impacto sobre as comunidades locais e o conteúdo das leis sobre os
contractos de concessão.
•
A experiência Nórdica da política participativa em relação à gestão dos recursos
naturais tem sido positiva e uma abordagem simples de discussões entre o Estado e
a sociedade civil poderia servir de inspiração para Moçambique.
•
Devem ser introduzidos intercâmbios entre os parlamentos nórdicos e a Assembleia
da República de Moçambique, para facilitar a transferência de boas práticas no que
15
diz respeito à prestação de contas e transparência na gestão dos recursos naturais e
o diálogo social que pode criar consenso em relação às políticas a seguir.
•
A estrutura da gestão dos recursos naturais de Moçambique será um factor decisivo.
As abordagens colectivas provavelmente irão produzir melhores resultados do que
aquela que se baseia na tomada de decisões num grupo pequeno e restrito.
•
O acesso à informação é crucial para a legitimidade e a prestação de contas na
gestão dos recursos naturais. A proposta de lei de acesso à informação aos cidadãos
deverá aumentar a transparência.
•
A interacção entre os media e a Assembleia da República é também um elemento
bastante importante para a melhoria da prestação de contas e transparência na
•
Lições dos países Nórdicos sugerem que uma relação estreita e sólida entre grupos
de interesse e a Assembleia da República, bem como o governo, seria produtiva e
pode facilitar o crescimento inclusivo.
•
Relações estreitas e sólidas foram construídas sobre os regulamentos que definem
as funções económicas dos líderes políticos, a abertura no que diz respeito à
recepção de presentes e favores do sector privado, bem como os interesses
privados dos líderes políticos. Um media responsável e livre expõe a corrupção,
que pode motivar outras pessoas a evitar a tentação, pois não tem havido qualquer
impunidade generalizada para os líderes económicos e políticos.
•
A análise baseada em evidências é o fundamento para bons argumentos que podem
traduzir-se em exigências ao Governo. Quando grupos de interesse podem fornecer
informações e análises baseada em evidências, assume-se que os decisores de
políticas levem em conta as suas opiniões, uma vez que fazem parte da formação
de uma opinião pública informada. Isso pode levar a decisões mais informadas e
equilibradas pelos decisores de políticas. Na conferência, foi sugerido que o respeito
mútuo entre os decisores de políticas e grupos de interesse é construído quando os
grupos de interesse têm algo a dizer e os legisladores aproveitam a experiência e
análise baseada em evidências.
gestão dos recursos naturais de Moçambique.
Dialógo Social – O papel dos grupos de interesse e a
Assembleia da República
Mensagens-chave do workshop da conferência sobre como reforçar o diálogo social
com enfoque na interacção entre a Assembleia da República e os grupos de interesse. A
palavra-chave é confiança.
Negociações tripartidas
Grupos de interesse e decisores de políticas
•
É importante desenvolver um diálogo social entre os decisores de políticas e a
sociedade civil, que se baseie no respeito e na confiança mútua. Embora haja
diálogo em Moçambique, este não é considerado forte, franco e aberto.
•
A Assembleia da República representa os desejos da população. Mas ela não pode
representar todas as vozes; agrupamentos da sociedade civil e de trabalho também
têm papéis importantes a desempenhar no processo de elaboração da legislação.
•
Em Moçambique, a Assembleia da República, o sector do trabalho e a sociedade
civil enfrentam desafios na sua capacidade limitada, sempre que sejam discutidas
questões de prestação de contas e transparência na exploração de recursos naturais.
16
•
Um mecanismo estabelecido para o diálogo é o das negociações tripartidas
entre empregadores, trabalhadores e governo. Se resultarem em compromissos
suficientemente fortes independentes do governo do momento. Nos países
Nórdicos, as negociações tripartidas são construídas na confiança mútua quando as
partes chegam a um acordo sobre algo e todos irão honrá-lo.
•
No contexto Moçambicano, as negociações tripartidas têm-se desenrolado
lentamente mas de forma constante e podem ser uma maneria de ampliar o diálogo
social entre o governo e parceiros do mercado de trabalho.
O papel do acesso à informação
•
Mensagens-chave do workshop da conferência sobre o papel do acesso à informação
para o diálogo social e crescimento inclusivo. Embora vários temas tenham sido
explorados, as discussões giraram principalmente em torno das questões em ter uma
população informada, assim como a importância da transparência, incluindo o papel do
processo da ITIE (Iniciativa de Transparência das Indústrias Extractivas).
Uma população informada
•
O acesso à informação, comunicação e participação são importantes para o
crescimento inclusivo visto que o conhecimento é empoderador. No entanto, o que
é importante, é a forma como a informação é utilizada.
•
Os países nórdicos têm, ao longo do tempo, criado espaços políticos para os cidadãos
participarem, manifestarem os seus interesses e criticarem as políticas. Este é um
factor-chave que uma grande percentagem da população, como consequência
concorda e se apropria das políticas.
•
É importante criar os espaços políticos que permitam o desenvolvimento de uma
sociedade civil alerta e consciente. Cidadãos críticos e informados reforçam a
legitimidade política já que os governos têm pessoas que estão interessadas em
que se lhes prestem contas.
•
Em Moçambique, a participação de cidadãos comuns é em grande medida
inexistente quando são feitos os planos e a monitoria à acção governativa. Na
conferência, foi dado a entender que mais de 70% dos cidadãos não tiveram
contacto com qualquer administração pública local. Quando não existem
mecanismos funcionais para a população moçambicana monitorar e interagir com
autoridades públicas, cria-se um ”diálogo de surdos”.
•
O relativo isolamento de grande parte da população, explica, em parte, os índices
de votação bastante baixos em ambas as eleições gerais e locais. Enquanto alguns
argumentam que uma razão importante para o baixo nível de participação
eleitoral é o baixo nível de educação, outra seria a confiança limitada da população
nas autoridades públicas.
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O direito à liberdade de expressão e o direito à informação são dois lados da
mesma moeda. Isto aplica-se a todos os órgãos do Estado. Para as áreas onde as
informações não devem ser compartilhadas (segurança do Estado, por exemplo),
deve ser decidido por lei e controlado pelas autoridades públicas, e não serem
sujeitas à discrição individual.
Transparência
•
As receitas do sector de gás de Moçambique serão muito maiores do que os actuais
fluxos de ajuda, e é fundamental garantir a transparência das grandes empresas –
privadas e públicas – que estarão a participar. A transparência é baseada no acesso à
informação, para que, por exemplo, não possa haver discrepâncias entre o quanto as
empresas dizem que pagam e quanto o governo diz que recebe.
•
A falta de transparência cria desconfiança nas autoridades públicas e permite o
aumento da corrupção.
•
Embora o governo tenha tomado uma série de medidas para lidar com o papel
dominante das mega-indústrias na economia moçambicana e os benefícios fiscais
substanciais de que gozam, ainda há uma considerável falta de informação sobre
o estado de contractos e políticas, e falta de abertura em relação a conflitos de
interesse por parte de funcionários públicos, membros do parlamento e do governo.
Isto minou a legitimidade e a confiança do governo e a confiança no sistema político.
•
O governo solicitou a adesão à ITIE, o que irá aumentar a transparência no que diz
respeito ao pagamento de impostos. No entanto, existe ainda um vasto espaço para
ampliar a qualidade do acesso à informação e âmbito de transparência nos sectores
extractivos e, desta forma, melhorar a legitimidade do governo e do sistema político.
19
tema iii
Tributação e Construção do Estado
Os temas recorrentes em relação às indústrias extractivas e às possibilidades actuais para
iniciar uma transformação económica são a questão da tributação e como transformar
recursos não renováveis em riqueza sustentável. Uma vez que Moçambique inicia
e acelera a exploração dos seus recursos naturais, os principais desafios relacionamse com o estabelecimento de uma correcta tributação, para sustentar a contínua
construção do Estado Moçambicano. Foi construído um bom alicerce ao longo dos
últimos 15 anos visto que, a Autoridade Tributária de Moçambique, tem sido capaz de
aumentar consideravelmente a arrecadação fiscal, de modo que o rácio de receitas sobre
o PIB (Produto Interno Bruto) é actualmente um dos melhores da África sub-Sahariana.
Parte do sucesso tem sido uma maior capacidade em tributar importações conduzidas
pelo consumidor, o que pode vir a ser importante no futuro, visto que as actuais
exportações orientadas pelos investimentos têm por base, em grande medida, as
importações de tecnologia, maquinaria e bens consumíveis. Aqui há tanto possibilidades
de tributação directa, bem como conhecimento importante que deve ser melhorado
para evitar a fuga de capitais, dado que Moçambique tem claramente uma autoridade
fiscal que pode ser capacitada para avaliar a dimensão dos investimentos por parte das
companhias e, assim, evitar uma sobrevalorização dos custos de estrutura que fazem
parte dos esquemas de fugas de capitais.
A tributação é uma forma de construir um estado funcional: Estados dependentes de
impostos estão dispostos a prosseguir políticas para expandir a economia e, assim, a
base tributária, e têm de desenvolver as suas instituições para melhorar a capacidade
de arrecadar impostos e, negociar os impostos, é fundamental para a construção de
relações de prestação de contas entre o Estado e os cidadãos. Além disso, a tributação é
o caminho para sair da dependência da ajuda. A este respeito, foram introduzidas uma
série de reformas em Moçambique para reduzir a carga de pagamento de impostos e
alargar a base de tributação. De notar, a criação da Autoridade Tributária de Moçambique
(AT) e as medidas tomadas para tornarem-na mais eficiente, eficaz e transparente. No
entanto, existem problemas de transparência e de percepções de desigualdades.
A Conferência Nórdico-Moçambicana abordou essas questões ao discutir a relação
entre tributação e construção do Estado.
20
21
Mensagens-chave
•
Os recursos naturais são uma bênção, mas podem-se tornar uma maldição se forem
mal geridos. Moçambique terá que encontrar a sua própria maneira de transformar
os recursos naturais em riqueza. As principais lições internacionais são: a) recursos
não-renováveis são um bem temporário; b) quando as receitas provenientes dos
recursos naturais sobem ou caem, pode ser prejudicial para outros sectores da
economia e, c) o desafio é transformar uma sorte inesperada numa renda regular ou
separar os momentos em que ocorrem os ganhos dos momentos dos gastos.
•
As experiências Nórdicas variam. A Dinamarca concedeu direitos de exploração
de petróleo e gás aos interesses privados e, quando houve interesse político em
renegociar os termos e benefícios, acabou por ser muito difícil. A solução Norueguesa
foi desde o início a criação de uma indústria nacional combinada com a criação de um
fundo soberano para os ganhos relacionados ao petróleo. O fundo é investido em
bolsas de valores internacionais e o orçamento do Estado beneficia apenas dos juros.
•
Para as economias de petróleo e gás, é comum dizer que um país tem apenas uma
oportunidade para desenvolver o sector económico visto que a renegociação dos
contractos pode ser muito difícil. É importante não apressar o processo. A capacidade
deve ser desenvolvida de forma gradual e cuidadosa, de forma a que depois de
esgotado o recurso, haja um legado duradouro de tecnologia, infra-estruturas,
competências e outras fontes de receita.
•
Os países em desenvolvimento têm, muitas vezes, sistemas fiscais distorcidos e
regressivos que carecem de legitimidade. A construção do Estado envolve o aumento
da capacidade institucional, fiscal e administrativa para melhorar um regime fiscal
legítimo que possa subscrever os objectivos de política. Os sistemas fiscais de base
ampla são a chave para a construção da legitimidade, contrariando as flutuações de
receitas e a capacidade institucional.
•
Mesmo um país rico em recursos precisa de desenvolver uma base de tributação
”regular”, dado que os recursos serão esgotados. Embora haja exemplos dos Estados
do Golfo, que têm sido capazes de disponibilizar impressionantes bens públicos,
nomeadamente sociais e educacionais com recurso a uma base fiscal limitada, a
legitimidade do regime pode ser limitada. As razões são: a) a elite capta as receitas
22
a partir dos recursos naturais; b) poucos países têm renda suficiente para fornecer
bens públicos a partir somente de recursos naturais; e c) a receita proveniente de
recursos naturais oscila dado que o mercado é volátil.
•
Os contractos com os megaprojectos devem ser negociados de forma transparente
e publicados, e as isenções fiscais deveriam ser argumentadas, limitadas no tempo e
tornadas públicas, - se não totalmente evitáveis, uma vez que Moçambique precisa
de grandes investimentos em infra-estruturas para fazer com que os grandes
investimentos funcionem. Moçambique encontra-se numa forte posição no que diz
respeito à atracção de investimentos, sem necessitar de conceder isenções fiscais
excessivas.
23
Construção do contrato social fiscal em países com
recursos naturais
somente aos peritos), e desenvolver a capacidade de pesquisa nacional sobre a
tributação.
•
Mensagens-chave do workshop da conferência sobre como construir o contrato social
fiscal em Moçambique.
bem treinado.
Regime fiscal
•
Moçambique encontra-se numa posição excepcional para desenvolver um regime
fiscal sustentável, envolvendo o desenvolvimento do sistema fiscal regular, bem
como um regime de tributação com base em receitas de recursos naturais. No
entanto, Moçambique enfrenta muitos desafios. Foram concedidos incentivos e
isenções fiscais extensos, o que leva à perda de receitas, criando espaço para a
corrupção e evasão fiscal, e distorcendo a concorrência. Isso cria uma percepção de
injustiça entre os contribuintes, prejudicando a legitimidade do governo.
•
Moçambique deve realizar reuniões consultivas entre o governo, sector privado
e sindicatos para desenvolver políticas e sistemas fiscais que aumentem o
crescimento das receitas provenientes tanto da exploração de recursos naturais
assim como de fontes fiscais regulares, reforço da capacidade administrativa fiscal
a todos os níveis, e priorizar a prestação de contas. O sistema fiscal deve ter: a) regras
claras e transparentes com poucas excepções, b) previsibilidade e estabilidade a
longo prazo, c) igualdade de tratamento entre empresas e investidores, d) plena
divulgação dos contractos de concessão, a fim de promover a confiança, e)
estabelecimento de ligações claras entre os impostos pagos e despesas públicas
para que as pessoas vejam o que pode concretizar, o pagamento dos seus impostos.
•
•
A capacidade das instituições fiscais Moçambicanas para analisar os custos e as
receitas do sector é um desafio sobre o qual Moçambique precisa de reflectir. Não
só é necessária a assistência técnica, como também existir pessoal suficiente e
Há necessidade de assistência técnica ao Ministério das Finanças e aos membros
da Assembleia da República e das várias comissões para ajudar a compreender,
elaborar e fazer cumprir as leis. A administração fiscal deve continuar a capacitar e
fortalecer os laços entre a Autoridade Tributária e o Instituto Nacional de Petróleo
(INP) para efectuar uma melhor avaliação fiscal dos projectos mineiros.
Há também uma necessidade de estabelecer um engajamento mais amplo do
cidadão à volta da tributação (a tributação é demasiado importante para ser deixada
24
Acordos fiscais com os megaprojectos
•
Enquanto existirem acordos obscuros com empresas de megaprojectos,
Moçambique não poderá ter um contrato fiscal legítimo com os seus cidadãos.
Existem meios termos (trade-offs) entre a) tentar atrair empresas (redução de
impostos), b) aumentar as receitas (aumento de impostos), c) e o desejo de
desenvolver uma mineração de grande porte ou indústria de petróleo/gás. Fazer
acordos com grandes investidores ou empresas de gás/petróleo tem a ver, em parte,
com a estabilização da renda em mercados que podem ser altamente voláteis.
•
Os investidores e as empresas tendem a exigir contractos específicos quando não
têm certezas sobre o ambiente de investimento, especialmente num país que não
tem uma longa história de investimentos em recursos específicos, estabilidade
governativa ou um ambiente político previsível. Os investidores podem recear
mudanças legislativas. Existem duas abordagens para tal: concessões legisladas e
concessões negociadas. Mas nenhuma destas implica falta de transparência nos
contractos de concessão.
•
Um conhecimento geológico adequado é essencial para atingir o melhor acordo
(comercial) com as empresas de mineração que empregam especialistas na área.
Isso permitirá que o Estado possa adjudicar as concessões com base na licitação
mais alta.
•
O Estado ou governo Moçambicano não deve ser demasiadamente apressado na
negociação de contractos, porque, se errar, é muito difícil alterá-los mais tarde.
Moçambique não deve estar muito preocupado em perder acordos para outros
países devido a alegações de que Moçambique tem um regime fiscal excessivo,
visto que Moçambique tem todos os recursos estratégicos.
25
•
•
•
A Noruega já passou pela experiência de dizer NÃO às empresas que solicitam
cortes fiscais. É possível, mas a Noruega tinha um bom conhecimento e experiência
no sector. Moçambique está ainda em processo de desenvolvimento deste
conhecimento.
Moçambique deve fazer uma avaliação dos actuais contractos de mineração
de primeira geração e outras actividades, para aprender e fazer as alterações
necessárias sobre a forma como se organizou até agora em relação à prestação de
contas e transparência. Isso abrange também o papel da Assembleia da República.
Isto é importante porque os próximos megaprojectos definirão o futuro do país,
não apenas em termos de receitas, mas também como se irá desenvolver a sua
trajectória democrática.
Fazer contractos com cláusulas que permitem flexibilidade e deixam opções em
aberto para a renegociação dos conteúdos, irá fortalecer, numa fase posterior, o
papel do Estado como regulador.
Investimento nacional e fuga de capitais
direitos de utilização (royalties), taxas portuárias e ferroviárias, taxas de geração de
electricidade, e fundos multilaterais e bilaterais de desenvolvimento.
•
da República, significa que a comunicação é fundamental.
Fuga ilícita de capitais
•
A fuga ilícita de capitais deve ser tratada a nível nacional e internacional – é a condição
mais prejudicial que afecta os países em desenvolvimento.
•
Estima-se que anualmente 1 trilião de Dólares é drenado dos países em
desenvolvimento para o ocidente, através dum sistema financeiro obscuro de
paraísos fiscais, preços falsificados, técnicas de branqueamento de capitais e lacunas
legislativas.
•
A fuga de capitais de Moçambique é estimada em cerca de 4-5% do PIB. Combinando
a fuga lícita e ilícita de capitais, estima-se que seja igual ao crescimento anual do PIB.
Em Moçambique, o mecanismo mais comum é a avaliação incorrecta das operações
comerciais (“trade mispricing”), com estimativas de 2010 em cerca de 500 milhões
de dólares ou 30% de todas as exportações. Há uma grande diferença entre o que é
reportado como exportação em Moçambique e o que é importado de outros países,
uma diferença que só pode ser realmente explicada pela fuga de capitais.
•
Em termos de legislação, auditoria e leis de transparência, as instituições de
Moçambique não estão adequadamente preparadas para lidarem com a questão da
fuga ilícita de capitais.
•
A transparência é a resposta à fuga ilícita de capitais. A transparência pode fazer
muito mais do que a regulamentação e é uma questão de vontade política.
•
Combinar a transparência e legislação que está devidamente implementada pode
ser uma ferramenta poderosa para os decisores de políticas.
Mensagens-chave do workshop da conferência sobre os fundos de investimento
nacional e fuga de capital.
Fundo de desenvolvimento
•
•
Moçambique tem um grande défice em infra-estruturas e enormes necessidades de
desenvolvimento, sendo os investimentos essenciais para o acesso ao mercado de
produtos, geração de capital humano e desenvolvimento económico da população.
Há vários projectos de investimento em curso para fornecer estradas, pontes, energia
eléctrica, ferrovias, portos e por aí em diante – um desafio-chave é como financiar
esses investimentos.
Há muitos modelos disponíveis sobre o que fazer com as receitas provenientes
dos recursos naturais. Alguns exemplos são dum fundo soberano da riqueza, um
fundo de estabilização macroeconómica, um banco de investimento ou qualquer
combinação destes. As receitas poderiam conjuntamente vir do orçamento nacional,
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Os fundos soberanos da riqueza correm o perigo de manipulação política, mas são
susceptíveis de serem um dos melhores caminhos a seguir. É importante que as
regras sejam correctas desde o início e serem transparentes sobre todos os aspectos,
inclusive detalhes sobre a forma de administração desses fundos, as proporções, suas
mudanças, etc. Finalmente, a pressão que esta realidade impõe sobre a Assembleia
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Passos seguintes
Com base na avaliação acima, a qual explícita ou implicitamente oferece sugestões
para acções de curto, médio e longo prazo, o relatório irá debruçar-se sobre três áreaschave onde as respostas às necessidades e desafios identificados para a capacitação
e conhecimento especializado podem ser elaboradas, transformando a análise e
identificação em planos de acção concretos a curto prazo. A esperança é que respostas a
curto prazo possam, ao longo do tempo, desencadear respostas de médio a longo prazo
do programa. Trata-se de quebrar o gelo com acções ponderadas.
A fim de evitar a excessiva administração sugere-se que o modelo de financiamento e
implementação de acções sugeridas siga o “modus operandi” utilizado para financiar
e planear a conferência. Para a conferência, uma das embaixadas nórdicas custeou
previamente todas as despesas com base num acordo flexível entre os países nórdicos
e o estado sobre o reembolso. A planificação foi realizada por um grupo de trabalho
conjunto dos países nórdicos e do MPD (Ministério da Planificação e Desenvolvimento),
envolvendo uma série de ministérios-chave e instituições do Estado, no caso, o
parlamento. Sugere-se que para cada um dos temas da conferência, a planificação de
actividades concretas de acompanhamento seja liderada pelo MPD que vai unir-se aos
ministérios-chave, instituições e organizações de Moçambique, conforme apresentado
a seguir. A planificação das actividades pode ser executada ao longo de um período de
um a três anos, dependendo das necessidades e do progresso.
Em primeiro lugar, está claro que Moçambique é confrontado com sérios desafios
na planificação e integração de planos de interligação das indústrias extractivas
com sectores de meios de subsistência, como a agricultura e a pesca, bem como o
desenvolvimento específico do sector e as funções centrais do Estado, como impostos
e educação. Sugere-se que a Dinamarca e a Islândia, dado o seu forte engajamento com
o MPD e DNEAP (Direcção Nacional de Estudos e Análise de Políticas) e, com base em
acordos de comparticipação entre os países Nórdicos, disponibilizem recursos para o
MPD e instalações de coordenação conjunta, de modo que os peritos necessários na
planificação possam ser contratados para a curto e médio prazo, inclusive a formação
de pessoal do estado pertinente para as novas necessidades identificadas. Possíveis
actividades podem incluir:
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•
•
Planeamento de investimentos em agricultura, infra-estrutura e criação de laços
com megaprojectos e desenvolvimento industrial.
Projecção das receitas fiscais com base em recursos minerais e projectos de grande
escala.
Em segundo lugar, enquanto as questões associadas à transparência e à prestação
de contas são vastas e o acesso à informação pode ser um problema, há, ao mesmo
tempo, indicações claras de que o parlamento está a solicitar peritos e formação para
que possa garantir a implementação com sucesso da Lei Nº 15/2011 (Lei de Parcerias
Público Privadas) que dará ao Parlamento um papel activo no controlo da exploração
dos recursos naturais. A experiência Nórdica é de ampla consulta e envolvimento
com grupos de interesse e a sociedade civil, enquanto que plataformas abertas para
o engajamento em Moçambique estão ainda numa fase embrionária. Sugere-se que
a Suécia e a Finlândia, dado o seu forte engajamento com as universidades, a AWEPA
(“Association of European Parliamentarians for Africa”/Associação dos Parlamentares
Europeus para a África), sociedade civil, etc. e, com base em acordos de comparticipação
entre os países Nórdicos, possam disponibilizar recursos ao MPD e instalações de
coordenação conjunta de modo que os peritos necessários possam ser contratados a
curto e médio prazo, inclusive a formação dos deputados e suas instituições, principais
grupos de interesse e plataformas da sociedade civil. O objectivo seria certificar que:
•
São disponibilizados recursos para o desenvolvimento da capacidade do parlamento
para que a Lei Nº 15/2011 possa ser implementada, e criadas plataformas para
o engajamento entre a Assembleia da República, a sociedade civil e os grupos de
interesse com a capacidade e os recursos necessários.
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•
Uma campanha multidimensional de informação pública sobre indústrias extractivas
e benefícios sociais está a ser planeada e realizada com o intuito de fornecer
informações transparentes e gerir as expectativas.
Em terceiro lugar, as questões relacionadas com a geração de receitas – a tributação
ampla, taxas sobre os recursos naturais e direitos de utilização (royalties) e de como evitar
os excessos de fuga de capitais – e a construção do Estado, foram destacadas através
dos painéis e apresentações durante os dois dias. Sugere-se que a Noruega, dado o seu
forte engajamento com o Ministério das Finanças e as autoridades fiscais e, com base
nos acordos de comparticipação entre os países Nórdicos, possa disponibilizar recursos
ao MPD e instalações de coordenação conjunta que inclua o Banco Central, Ministério
das Finanças e as autoridades fiscais, de modo que os peritos necessários possam ser
contratados para curto e médio prazo, incluindo a formação de pessoal. O objectivo seria
certificar-se do seguinte:
•
Os melhores peritos em negociação de contractos estejam disponíveis quando
solicitados.
• A capacidade para a análise de preços e investimentos relacionados com
megaprojectos esteja disponível para que a mitigação da fuga de capitais seja
garantida.
Por fim, sugerimos que uma nova Conferência sobre crescimento inclusivo entre os
países Nórdicos e Moçambique tenha lugar no prazo de três anos para avaliar o progresso
no que diz respeito a uma agenda de crescimento inclusivo e a necessidade de transferir
as sugeridas modalidades de financiamento flexíveis para um fundo comum.
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Produzido pelas Embaixadas Nórdicas
em Moçambique, Março 2013
Fotografia: Martin Hessel
As fotos foram doadas pelo fotógrafo
Design: Daniela Cristofori