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Ministério Público Federal
Procuradoria
Regional da
República
5ª Região
À QUARTA TURMA DO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5.ª REGIÃO.
Processo nº
Apelante
Apelante
Apelante
Apelados
Relator
: 0001071-68.2006.4.05.8401
AC 555777 RN
: CARLOS EDUARDO MACHADO
: JOÃO BATISTA DA SILVA
: CARLOS ANTONIO DA SILVA
: Ministério Público Federal
Fundação Nacional de Saúde - FUNASA
: Desembargador Federal Ivan Lira de Carvalho (Convocado)
PARECER N.º 21127/2014
EMENTA: CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. ILICITUDES EM PROCESSOS DE LICITAÇÃO REALIZADOS NO ÂMBITO DA FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE – FUNASA. CONTRATAÇÃO DIRETA PARA
AQUISIÇÃO DE ORAS, BENS E SERVIÇOS. SUPERFATURAMENTO. PAGAMENTOS EM DUBILIDADE. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. DOLO E DANO AO ERÁRIO DEMONSTRADOS. NÃO PROVIMENTO DAS APELAÇÕES.
I- DO RELATÓRIO
O Ministério Público Federal propôs Ação de Improbidade Administrativa em
desfavor de AMAURILIO JOSÉ FERREIRA TELES, CARLOS ANTÔNIO DA SILVA, CARLOS
EDUARDO MACHADO, CLEUDON DA MATA DE MEDEIROS, JOÃO BATISTA DA SILVA, JOSÉ
RODRIGUES FILHO, MARTA PINHEIRO DE MEDEIROS e JARBAS LUIZ VIEIRA RABELO,
objetivando a condenação dos réus nas penalidades impostas no artigo 12, I, II e III, da Lei
n.º 8.429/92.
Processo nº 0001071-68.2006.4.05.8401 - AC 555777 RN - Parecer nº 21127/2014
Rua Frei Matias Teves, 65 - Paissandu – Recife/PE - CEP 50.070-450 – Telefone/Fax: (81) 2121-9800
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O Juízo da 11ª Vara Federal da Seção Judiciária do Rio Grande do Norte julgou
parcialmente procedente o pedido formulado pelo MPF, para: a) absolver o réu JOSÉ
RODRIGUES FILHO da imputação que lhe é feita, por não ter ele praticado nenhum ato de
improbidade administrativa; b) reconhecer que os réus AMAURILIO JOSÉ FERREIRA TELES,
CLEUDON DA MATA DE MEDEIROS, JOÃO BATISTA DA SILVA e JARBAS LUIZ VIEIRA
RABELO praticaram atos de improbidade administrativa que se enquadram no art. 10, VIII,
da Lei nº 8.429/92; contudo, deixando de aplicar as sanções da Lei n.º 8429/92 em razão da
incidência da prescrição, nos termos do artigo. 23, incisos I e II, da Lei nº 8429/92; c)
reconhecer que os réus CARLOS ANTONIO DA SILVA, CARLOS EDUARDO MACHADO e JOÃO
BATISTA DA SILVA praticaram atos de improbidade administrativa que se enquadram no art.
10, VIII, da Lei nº 8.429/92, e condená-los a ressarcirem, solidariamente, o erário a
importância de R$ 92.365,03 (noventa e dois mil, trezentos e sessenta e cinco reais e três
centavos) em valores da época, a serem devidamente atualizados; deixando de aplicar as
demais sanções da Lei n.º 8429/92 em razão da incidência da prescrição (Fls.8007/8008).
Revogou parcialmente a medida liminar de fls. 7450/7455, para excluir a indisponibilidade
dos bens dos réus AMAURILIO JOSÉ FERREIRA TELES, CLEUDON DA MATA DE MEDEIROS,
JOÃO BATISTA DA SILVA e JARBAS LUIZ VIEIRA RABELO, bem como para reduzir a
indisponibilidade dos bens móveis e imóveis de cada um dos réus CARLOS ANTÔNIO DA
SILVA, CARLOS EDUARDO MACHADO e JOÃO BATISTA DA SILVA para R$ 300.000,00
(trezentos mil), valor aproximado para o dano atualizado. Condenou ainda os réus CARLOS
ANTÔNIO DA SILVA, CARLOS EDUARDO MACHADO e JOÃO BATISTA DA SILVA no
pagamento das custas e despesas processuais (Fls. 7980/8008).
Os embargos de declaração opostos por CARLOS EDUARDO MACHADO (fls.
8011/8016) foram rejeitados (fls. 8033/8036) e os opostos por JOÃO BATISTA DA SILVA (fls.
8023/8028) foram providos, para modificar a parte final do primeiro parágrafo da sentença à
fl. 8008:
“Revogo parcialmente a medida liminar de fls. 7450/7455, para excluir a
indisponibilidade dos bens dos réus AMAURILIO JOSÉ FERREIRA TELES, CLEUDON
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DA MATA DE MEDEIROS e JARBAS LUIZ VIEIRA RABELO, bem como para reduzir a
indisponibilidade dos bens móveis e imóveis de cada um dos réus CARLOS ANTÔNIO
DA SILVA, CARLOS EDUARDO MACHADO e JOÃO BATISTA DA SILVA para R$
300.000,00 (trezentos mil), valor aproximado para o dano atualizado.” (Fl. 8036).
Irresignado, JOÃO BATISTA DA SILVA opôs novos embargos de declaração às
fls. 8046/8052, os quais foram providos para consolidar o dispositivo integral da sentença de
fls. 8007/8008, com a seguinte redação:
"Ante todo o exposto, julgo PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido formulado pelo
MPF, para:
a) absolver o réu JOSÉ RODRIGUES FILHO da imputação que lhe é feita, por não ter
ele praticado nenhum ato de improbidade administrativa;
b) reconhecer que os réus AMAURILIO JOSÉ FERREIRA TELES, CLEUDON DA MATA
DE MEDEIROS e JARBAS LUIZ VIEIRA RABELO praticaram atos de improbidade
administrativa que se enquadram no art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/92; contudo,
deixando de aplicar as sanções da Lei nº 8429/92 em razão da incidência da
prescrição, nos termos do artigo. 23, incisos I e II, da Lei nº 8429/92;
c) reconhecer que os réus CARLOS ANTONIO DA SILVA, CARLOS EDUARDO
MACHADO e JOÃO BATISTA DA SILVA praticaram atos de improbidade administrativa
que se enquadram no art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/92, e condená-los a ressarcirem,
solidariamente, o erário a importância de R$ 92.365,03 (noventa e dois mil, trezentos
e sessenta e cinco reais e três centavos) em valores da época, a serem devidamente
atualizados; deixando de aplicar as demais sanções da Lei nº 8429/92 em razão da
incidência da prescrição.
Revogo parcialmente a medida liminar de fls. 7450/7455, para excluir a
indisponibilidade dos bens dos réus AMAURILIO JOSÉ FERREIRA TELES, CLEUDON
DA MATA DE MEDEIROS e JARBAS LUIZ VIEIRA RABELO, bem como para reduzir a
indisponibilidade dos bens móveis e imóveis de cada um dos réus CARLOS ANTÔNIO
DA SILVA, CARLOS EDUARDO MACHADO e JOÃO BATISTA DA SILVA para R$
300.000,00 (trezentos mil), valor aproximado para o dano atualizado.
Condeno ainda os réus CARLOS ANTÔNIO DA SILVA, CARLOS EDUARDO MACHADO e
JOÃO BATISTA DA SILVA no pagamento das custas e despesas processuais.” (Fls.
8076/8077).
Na apelação (fls. 8054/8068), CARLOS EDUARDO MACHADO alega, em suma,
ausência de dolo, culpa ou má-fé e falta de comprovação do dano ao erário. Requer a
absolvição.
Em suas razões recursais (fls. 8080/8093), JOÃO BATISTA DA SILVA e CARLOS
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ANTÔNIO DA SILVA sustentam que “não se deve aplicar nenhuma sanção aos APELANTES,
haja vista o Processo Administrativo Disciplinar que gerou a presente Ação, apurou erros
nos certames licitatórios dos quais careciam de parecer Jurídico.” (fl. 8088 – grifos
do original). Fato corroborado pelas testemunhas, que, na audiência de instrução,
afirmaram que nunca existiu assessoria jurídica na sede da FUNASA, localizada na cidade de
Assú/RN. Asseveram que “nunca receberam treinamento sobre licitação” (fl.8090) e que
restou comprovado na audiência que, devido à época dos fatos inexistirem
computadores na sede da FUNASA em Assú/RN, o cadastro dos compradores era
realizado na coordenadoria regional, em Natal, e enviado os nomes dos possíveis
fornecedores.” (fl. 8091 – grifos do original). Portanto, não agiram de má-fé. Pugnam pela
absolvição ou readequação da sanção do art. 12, III, da LIA.
À fl. 8096, CARLOS EDUARDO MACHADO apresentou petição ratificando as
razões de apelação já acostadas.
O MPF e a FUNASA apresentaram contrarrazões, respectivamente, às fls.
8422/8433 (ratificadas à fl. 8445) e fls. 8461/8466, requerendo o não provimento da
apelação, com a consequente manutenção da condenação dos apelantes.
Vindo os autos ao Ministério Público Federal, passa-se a opinar.
II. DOS PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE
Preenchidos os pressupostos e requisitos recursais, em especial, a
tempestividade, os recursos devem ser conhecidos.
III - DO MÉRITO
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ajuizou
Ação
de
Improbidade
Administrativa em desfavor de AMAURILIO JOSÉ FERREIRA TELES, CARLOS ANTÔNIO DA
SILVA, CARLOS EDUARDO MACHADO, CLEUDON DA MATA DE MEDEIROS, JOÃO BATISTA DA
SILVA, JOSÉ RODRIGUES FILHO, MARTA PINHEIRO DE MEDEIROS e JARBAS LUIZ VIEIRA
RABELO, objetivando a condenação dos réus nas penalidades impostas no artigo 12, I, II e
III, da Lei n.º 8.429/92, pelas irregularidades em processos de licitação realizados no âmbito
da Fundação Nacional de Saúde - Unidade Mista de Assú/RN e Centro de Operações em
Assú/RN e Apodi/RN.
O Relatório de Auditoria Interna (fls. 115/289 - Apenso I) e o Relatório Final
da Comissão de Procedimento Administrativo Disciplinar - PAD (fls. 506/572) mostram que,
nos anos de 1997 e de 1998, houve contratação de bens e serviços pela FUNASA em Assú e
em Apodi sem a realização de licitação. Houve simulação de 53 (cinquenta e três) licitações,
na modalidade convite, para acobertar contratações diretas, realizadas simultânea e
sucessivamente, visando beneficiar terceiros, previamente indicados pela Coordenação
Regional da FUNASA/RN, envolvendo, ainda, diversos atos administrativos em desrespeito às
normas aplicáveis à liberação de verbas públicas. Para a aquisição direta de materiais de
construção para as obras de melhoria de casas do Projeto Chagas foram simuladas licitações,
no valor de R$650.900,48 (seiscentos e cinquenta mil, novecentos reais e quarenta e oito
centavos) – vide fls. 6705/6706 do apenso 26. Para a contratação direta de obras de
construção e/ou melhoria de casas do Projeto Chagas foram simuladas licitações no
montante de R$ 1.326.999,10 (um milhão, trezentos e vinte e seis mil, novecentos e noventa
e nove reais e dez centavos) - fls. 6707 do apenso 26. Para aquisição de gêneros
alimentícios, peças para automóveis e serviços gráficos, bem como produtos farmacológicos,
no total de R$ 331.467,27 (trezentos e trinta e um mil reais, quatrocentos e sessenta e sete
reais e vinte e sete centavos) - fls. 6708/6716 do apenso 26.
Apurou-se superfaturamento no Convite nº 16/98, concernente ao serviço de
restauração e reforma dos postos de saúde das localidades de Riacho, Nova Esperança e
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Santo Antônio em Assú. Esse certame foi homologado no valor de R$35.000,00 (trinta e
cinco mil reais), cujo objeto foi adjudicado à Construtora Igarapé Ltda., que recebeu o valor
integral do contrato através do Empenho UM-ASSU 00138, de 03/06/98, cheque nº 935.813,
de 19/06/98 (Banco do Brasil). Contudo, a equipe de fiscalização da FUNASA (fls. 163/164
do Apenso 01) constatou que as obras e serviços não condiziam com os preços de mercado,
causando dano ao erário de R$ 31.000,00 (trinta e um mil reais).
Demonstrou-se também pagamento de obras e serviços em duplicidade no
Convite nº 14/97, relativo a aquisição de serviços diversos na Unidade Mista, restauração e
reforma no Posto de Saúde de Santo Antônio em Assú. O objeto foi adjudicado à SS
Construções e Projetos Ltda., que recebeu as quantias de R$ 24.905,83 e R$ 6.340,00.
Porém, os auditores da FUNASA (fls. 164/165 – Apenso 01) verificaram que pelos mesmos
serviços, pagou-se a Antônio Guilherme Lopes o valor de R$ 6.934,78 (seis mil, novecentos e
trinta e quatro reais e setenta e oito centavos), acarretando, assim, prejuízo ao erário.
Verificou-se, por fim, que a Unidade Mista e o Centro de Operações de Assú
mantiveram, no período de janeiro/97 a agosto/98, serviços xerográficos e correlatos, em
sua expressiva maioria por dispensa de licitação, na Maria Genilda de Moura Silva - ME
(C.G.C. 40.797.649.0001-08), cadastrada no SICAF na FNS/RN em 29/09/97, pertencente à
esposa do ora apelante João Batista da Silva, Secretário Administrativo que permaneceu na
função de confiança até agosto de 1998, embora houvesse naquela Unidade uma máquina
copiadora desde maio de 1996, que permaneceu desativada por problemas mecânicos, no
período acima mencionado, voltando a funcionar em setembro/98, após o conserto realizado
ao custo de R$975,00 (novecentos e setenta e cinco reais), conforme Nota Fiscal nº 00280 e
nota de empenho UM-ASSU - 98 NE00211, de 20/08/98. Diante desse quadro e das
despesas realizadas, a Auditoria (fls. 194/195 – Apenso 01) atestou ter havido
direcionamento e antieconomicidade dos serviços, em infringência ao art. 89, da Lei nº
86666/93, o que ocasionou um prejuízo no importe de R$ 54.430,25 (cinquenta e quatro mil,
quatrocentos e trinta reais e vinte e cinco centavos).
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O dano totalizado em R$92.365,03 (noventa e dois mil, trezentos e sessenta e
cinco reais e três centavos) foi causado pelos réus CARLOS ANTÔNIO DA SILVA, que atuou
na qualidade de Presidente da Comissão Permanente de Licitação de Assú, CARLOS
EDUARDO MACHADO, então Chefe da Unidade Mista de Assú e Ordenador de Despesas,
assim como pelos demais membros da comissão de licitação JOÃO BATISTA DA SILVA e
MARTA PINHEIRO DE MEDEIROS.
MARTA PINHEIRO DE MEDEIROS faleceu (fl. 7857), tendo o Juízo a quo
deferido o pedido ministerial de intimação dos herdeiros dela e autuação de novo processo
(fls. 7905/7907 e 7921/7922).
Todo o esquema de malversação de recursos públicos federais, mediante a
frustração do caráter competitivo do certame por meio da simulação, do direcionamento de
licitações e da dispensa indevida foi esmiuçado pelo juízo a quo, com a indicação das provas
documentais e testemunhais, que alicerçam a convicção da prática de ato de improbidade
administrativa previsto no art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/92, por AMAURÍLIO JOSÉ FERREIRA
TELES, então Coordenador Regional da FUNASA e ordenador de despesas; CARLOS
ANTONIO DA SILVA, na condição de Presidente da Comissão Permanente de Licitação de
Assú, deixou de observar as determinações legais referentes a procedimentos licitatórios e à
liberação de verba pública, permitindo a ocorrência de superfaturamento e pagamentos em
duplicidade; CARLOS EDUARDO MACHADO, na qualidade de Chefe da Unidade Mista de
Assú e Ordenador de Despesas, homologou procedimentos licitatórios simulados para
contratação de serviços e obras com sobrepreço e em duplicidade; JOÃO BATISTA DA
SILVA, então membro da Comissão Permanente de Licitação e Secretário Administrativo da
Unidade Mista de Assú, também fraudou processos licitatórios, deixando de instrui-los
devidamente, realizou licitação sucessivas, com valor acima do limite permitido, autorizando
irregularmente empresas participantes; CLEUDON DA MATA MEDEIROS, que atuou como
Chefe do Centro de Operações de Assú e Ordenador de Despesas; JARBAS LUIZ VIEIRA
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RABELO, era servidor do quadro da FUNASA e sócio da FRUVELE - Frutas e Legumes do Vale
Ltda., tendo representado sua empresa e participado de certames. O juízo a quo descreveu a
participação dos ora apelantes da seguinte forma:
“2. CARLOS ANTÔNIO DA SILVA
Conduziu a abertura do convite nº 037/97 sem se reunir com os demais membros da
Comissão Permanente de Licitação (CPL) da qual era Presidente, deixou de anexar no
convite nº 037/97 a consulta ao SICAF da firma OCB - Construções e Serviços Ltda.
(vencedora do certame), no referido processo licitatório, deixou de observar
desencontros de datas ocorridos na ata de abertura, que ora se refere a 1997 e ora a
1998, deixando dúvidas sobre a verdadeira época de realização do certame.
Em seu depoimento afirma que comprava alimentos e medicamentos para o hospital,
fato que se harmoniza com a alegação do MPF de que o referido demandado
dispensou indevidamente licitação, baseado no relatório de Auditoria Interna da
FUNASA.
Ademais, tenta justificar as ausências de assinaturas nas guias dos pedidos,
referentes a bens e serviços pelo volume excessivo de trabalho, fato que não justifica
qualquer atitude ilícita por parte do servidor, apenas reforça a fraude nos certames.
3. CARLOS EDUARDO MACHADO
Na qualidade de ordenador de Despesas da Unidade Mista da FUNASA em Assú/RN,
autorizou o pagamento de obra de reforma dos Postos de Saúde de Santo Antônio,
Nova Esperança e Riacho, quando estava com apenas 75% de seu total realizado,
pondo em prática ordem absolutamente ilegal de seu superior hierárquico, requisitou
serviços de reforma na Unidade Mista de Assú sem especificar e precisar os ditos
serviços causando dúvida na verdadeira localização do trabalho. Além disso,
homologou diversos procedimentos licitatórios simulados.
Em seu depoimento, admite ter sido o responsável por ordenar a despesa da "Xerox"
sem licitação. Explicou que a máquina lá existente só tirava dez cópias, esquentava e
passava horas sem funcionar. Solicitou à Diretoria a compra de equipamento, mas não
obteve êxito, razão pela qual contratou serviço de cópia, a qual custou mais de R$
54.000,00 (cinquenta e quatro mil reais) ao erário público, o que evidentemente
causou dano aos cofres públicos, além de ferir os princípios da Administração Pública.
A dispensa de licitação, por ter sido indevida, implica necessariamente
direcionamento do certame para a empresa contratada diretamente, Maria Genilda de
Moura Silva ME, cuja proprietária era esposa do servidor JOÃO BATISTA DA SILVA,
vínculo este que corrobora com a irregularidade.
(…)
5. JOÃO BATISTA DA SILVA
Na qualidade de membro da Comissão Permanente de Licitação da Unidade Mista de
Assú deixou de acompanhar a abertura da Carta Convite nº 037/97; requisitou
material no PBS nº 053/97 e deu prosseguimento ao processo sem a necessária
aprovação do Chefe do Centro de Operações (CO) de Assú; assinou documentos em
momento posterior para compensar assinaturas faltantes nos processos originais,
depois de contestadas pela Auditoria realizada em setembro de 1998; ordenou
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despesas constantes das Notas Orçamentárias nº 95 A, 95 B, 96 e 117 sem ter
competência para tal ato, invadindo a competência do Chefe do CO; na condição de
membro da CPL e Secretário Administrativo da Unidade Mista de Assú, transacionava
com a firma comercial da própria esposa Maria Genilda de Moura Silva ME, a exemplo
do convite nº 13/98 de Assú.” (Fls. ).
Em conformidade com o art. 10 da LIA, constitui ato de improbidade
administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que
enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou
haveres das entidades referidas no art. 1º da citada lei, notadamente frustrar a licitude de
processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente.
Da análise dos autos, evidencia-se manifesta fraude a procedimentos licitatórios, por meio de condutas ímprobas praticadas pelos ora apelantes, que, a despeito de te rem invocado, em suas defesas, a ausência de dolo ou culpa, má-fé e lesividade, constata-se, em verdade, a deliberada dispensa e direcionamento de licitação para contratação
direta de obras, bens e serviços, com recursos da FUNASA, por CARLOS ANTÔNIO DA SILVA
CARLOS EDUARDO MACHADO e JOÃO BATISTA DA SILVA, ficando, portanto, demonstrado o
dolo e o prejuízo ao erário referente ao superfaturamento de obras e serviços do Convite
nº 16/98, no montante de R$ 31.000,00 (trinta e um mil reais), ao pagamento em duplicidade dos serviços relativos ao Convite nº 14/97, no valor de R$ 6.934,78 (seis mil, novecentos e trinta e quatro reais e setenta e oito centavos) e em decorrência da dispensa indevida de licitação no total de R$ 54.430,25 (cinquenta e quatro mil, quatrocentos e trinta
reais e vinte e cinco centavos).
Ainda que se entenda não ter havido dolo na conduta dos apelantes, há que
se verificar ao menos a existência de culpa grave, o que autoriza, por si só, as suas
condenações por improbidade, consoante entendimento jurisprudencial dominante, não
restando menor sentido deixá-los imune ao ressarcimento do prejuízo causado ao erário com
a simulação de procedimentos licitatórios, superfaturamento, pagamentos em duplicidade e
dispensa indevida de licitação.
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IV- DA CONCLUSÃO
Diante do exposto, o Ministério Público Federal opina pelo não provimento das
apelações.
Recife, 28 de novembro de 2014.
FRANCISCO MACHADO TEIXEIRA
Procurador Regional da República
FMT/imrd
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