bolsa_familia-livro.pmd
1
13/10/2005, 16:10
bolsa_familia-livro.pmd
3
13/10/2005, 16:10
© 2005 Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Permitida a reprodução, no todo ou em parte, sem alteração do conteúdo
e com a citação obrigatória da fonte: Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania/ MDS.
Esta é uma publicação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate
à Fome, em parceria com o Ministério Público Federal, por meio da
Procuradoria Federal de Defesa do Cidadão, e com os Ministérios Públicos
Estaduais, representados pelo Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais
do Ministério Público dos Estados e da União.
Endereço:
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
Esplanada dos Ministérios, Bloco ‘C’, 4º andar 70046-900 - Brasília/DF Tel:
(61) 3901-9086
bolsa_familia-livro.pmd
4
13/10/2005, 16:10
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Brasília, 2005
bolsa_familia-livro.pmd
5
13/10/2005, 16:10
A
au
co
es
es
co
co
Pú
Ad
re
Pr
sa
co
Fa
ap
a
in
in
ha
6
PROGRAMA
Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
6
Orientações para o Ministério Público
13/10/2005, 16:10
O
APRESENTAÇÃO
O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome concebeu esta publicação para
auxiliar os membros do Ministério Público Federal e dos Ministérios Públicos dos Estados na
compreensão do Programa Bolsa Família, suas finalidades e seus mecanismos, dentro do
espírito ditado pelos convênios de cooperação técnica assinados entre o Governo Federal e
essas instituições, os quais, mercê da capilaridade da atuação do Ministério Público, devem
colaborar na fiscalização do aproveitamento dos recursos públicos e, sobretudo, fomentar o
controle social.
Para tanto, contou em sua elaboração com a participação de membros do Ministério
Público Federal integrantes do Grupo de Trabalho sobre o Direito Humano à Alimentação
Adequada, coordenado pela Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão, e de
representantes dos Mi-nistérios Públicos Estaduais, indicados pelo Conselho Nacional de
Procuradores Gerais, no intuito de garantir que a iniciativa alcance seu objetivo único central, a
saber: facilitar a atuação dos promotores de Justiça e dos procuradores da República no
controle externo do Programa.
Esta publicação divide-se em duas partes. A primeira traz uma síntese do Programa Bolsa
Família e seus aspectos mais relevantes. A segunda, elaborada pelos Ministérios Públicos,
apresenta possibilidades de atuação nos pontos críticos do Programa, com o fim de assegurar
a realização da cidadania.
Na perspectiva do Ministério Público, a articulação institucional para viabilizar a difusão de
informações sobre o funcionamento do programa e em prol da fiscalização cooperada é
iniciativa que permite a seus membros ampliar e valorizar modos de trabalho solidário, que se
harmonizem com as suas responsabilidades.
Orientações para o Ministério Público
bolsa_familia-livro.pmd
7
7
PROGRAMA
Bolsa Família
13/10/2005, 16:10
SUMÁRIO
Parte I - Programa Bolsa Família
13
1 - Descrição do programa
1.1 O que é
1.2 Seleção das famílias beneficiárias
1.3 Benefícios
1.4 Condicionalidades
1.5 Instrumentos de relacionamento com os entes federados
1.6 Populações específicas
2 - Princípios de gestão do Programa Bolsa Família
19
3 - Principais componentes do Programa e operacionalização
22
3.1 Cadastro Único para Programas Sociais
3.1.1 Definição
3.1.2 Operacionalização, responsabilidades e fluxos
3.2 Gestão de Benefícios
3.2.1 Definição
3.2.2 Operacionalização, responsabilidades e fluxos
3.3 Condicionalidades
3.3.1 Definição
3.3.2 Operacionalização, responsabilidades e fluxos
3.4 Programas Complementares
3.4.1 Definição
3.4.2 Operacionalização, responsabilidades e fluxos
bolsa_familia-livro.pmd
9
13/10/2005, 16:10
32
4 Fiscalização e controle social
4.1 Os instrumentos e o papel do controle social no Programa
4.2 Ações de fiscalização
4.2.1 Ações sistemáticas
4.2.2 Ações reativas e assistemáticas
5 Responsabilidades das famílias beneficiárias
Parte II Ministério Público: possibilidades de atuação
1- Cadastramento
45
2- Pagamento
46
3- Controle social
48
4- Condicionalidades e emancipação cidadã
49
Glossário
53
bolsa_familia-livro.pmd
10
13/10/2005, 16:10
PARTE I:
Programa Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
11
13/10/2005, 16:10
1
1
ex
co
ac
fo
be
sin
do
a
En
po
te
to
pr
pr
Re
12
PROGRAMA
Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
12
Orientações para o Ministério Público
13/10/2005, 16:10
O
1. Descrição do Programa
1.1 O que é
O Bolsa Família é um programa de transferência de renda diretamente às famílias pobres e
extremamente pobres, que vincula o recebimento do auxílio financeiro ao cumprimento de
compromissos (condicionalidades) nas áreas de Educação e Saúde. Tem por objetivos promover o
acesso à rede de serviços públicos, em especial de saúde, educação e assistência social; combater a
fome e promover a segurança alimentar e nutricional; estimular o desenvolvimento das famílias
beneficiárias; combater a pobreza; e promover a intersetorialidade, a complementariedade e a
sinergia das ações sociais do poder público (art. 4º, Decreto nº 5.209/04). O Bolsa Família é um
dos programas que integram o Programa Fome Zero, que possui maior abrangência e objetiva
a erradicação da fome e da exclusão social.
Entende-se por:
a) família: a unidade nuclear, eventualmente ampliada por outros indivíduos que com ela
possuam laços de parentesco ou afinidade, que forme um grupo doméstico, viva sob o mesmo
teto e se mantenha pela contribuição de seus membros.
b) famílias pobres: as famílias com renda mensal per capita igual ou inferior a R$ 100,00.
c) famílias extremamente pobres: as famílias com renda mensal per capita até R$ 50,00.
d) renda familiar mensal: a soma dos rendimentos brutos auferidos mensalmente pela
tota-lidade dos membros da família, excluindo-se do cálculo os rendimentos concedidos por
programas de transferência de renda.
O Bolsa Família é, ainda, o instrumento de unificação da gestão e execução dos antigos
programas de transferência de renda do Governo Federal, chamados Programas
Remanescentes, a saber:
a) Bolsa Escola, instituído pela Lei no 10.219, de 21 de abril de 2001;
b) Bolsa Alimentação, instituído pela MP no 2.206, de 6 de setembro de 2001;
c) Auxílio Gás, instituído pelo Decreto nº 4.102, de 24 de janeiro de 2002; e
d) Cartão Alimentação; instituído pela Lei no 10.689, de 13 de junho de 2003.
Orientações para o Ministério Público
bolsa_familia-livro.pmd
13
13
PROGRAMA
Bolsa Família
13/10/2005, 16:10
Cada um desses Programas Remanescentes estava sob a responsabilidade de um órgão
específico, o que dificultava ou mesmo inviabilizava a coordenação de ações de caráter
Fe
intersetorial para o combate à pobreza. Uma família podia participar de dois ou três
co
programas, enquanto outros grupos, na mesma localidade e em situação semelhante, não
a
recebiam nenhum apoio. A unificação veio, portanto, conferir maior racionalidade
administrativa e aumentar a eficácia dessa política no enfrentamento da pobreza. Ao
aumentar o valor dos benefícios e ao eleger a família como unidade de seu público alvo,
bem como ao estimular a oferta de programas complementares aos seus beneficiários, o
Programa Bolsa Família apresenta-se como uma importante estratégia de desenvolvimento
das famílias por ele atendidas. Importa esclarecer a ausência de impedimentos legais para
que as famílias continuem a receber benefícios dos Programas Remanescentes, enquanto
não migrarem para o Bolsa Família. Igualmente, não existem óbices a que essas famílias
sejam beneficiadas por programas financiados com recursos dos estados e municípios.
Desde que contem com renda familiar
Não existem óbices a que
famílias beneficiadas pelo
Programa sejam também
beneficiadas por programas
financiados com recursos
dos estados e municípios.
1
mensal per capita de até R$ 100,00 e que
estejam inscritas no Cadastro Único, as
fa
famílias beneficiárias dos Programas
Remanescentes
serão
transferidas
gradativamente para o Programa Bolsa
Família. Até que isso aconteça, as famílias
continuarão percebendo os benefícios a que
fazem jus pelos Programas Remanescentes,
mantidas as condições de elegibilidade e
respeitadas as diretrizes do Bolsa Família. Em geral, a migração dos Programas
qu
Bo
or
As
1
Remanescentes para o Bolsa Família é realizada de forma automática, isto é, sem a
necessidade de recadastramento.
va
Há uma exceção: a migração das famílias do Bolsa Escola depende de complementação
cadastral, visto que este programa antecede a criação do Cadastro Único e tem cadastro
95
ad
próprio, com condição de inscrição apenas do responsável legal e das crianças que
estavam na faixa etária atendida pelo programa, até o limite de três. Em outras palavras,
o Bolsa Escola cadastrava apenas parte da família. Como o Bolsa Família tem como foco
toda a unidade familiar, é necessário que as informações sobre outros membros da família
sejam inseridas no Cadastro Único, o que possibilita o acompanhamento das
condicionalidades de todos os integrantes.
14
PROGRAMA
Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
14
Orientações para o Ministério Público
13/10/2005, 16:10
O
A Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, em seu artigo 12, atribui à Caixa Econômica
Federal a função de agente operador do Programa Bolsa Família, mediante remuneração e
condições a serem pactuadas com o Governo Federal. De acordo com o contrato firmado entre
a CAIXA e o MDS, as obrigações do agente operador são:
a) o fornecimento da infra-estrutura necessária à organização e à manutenção do Cadastro
Único do Governo Federal;
b) o desenvolvimento dos sistemas de processamento de dados;
c) a organização e operação da logística de pagamento dos benefícios;
d) a elaboração de relatórios; e
e) o fornecimento de bases de dados necessários ao acompanhamento, ao controle, à avaliação e à fiscalização da execução do Programa Bolsa Família por parte dos órgãos do
Governo Federal designados para tal fim.
1.2 Seleção das famílias beneficiárias
Por força da Lei nº 10.836/04, o critério utilizado pelo Programa Bolsa Família para a seleção das
famílias inscritas no Cadastro Único é o de renda familiar mensal per capita de até R$ 100,00.
Mensalmente, a Caixa Econômica Federal (agente operador) elabora relatório com o
quantitativo de famílias no Cadastro Único que atendam ao critério de elegibilidade do Programa
Bolsa Família. A partir da estratégia definida para a expansão do Programa e da disponibilidade
orçamentária, o MDS informa o número de famílias por município que devem entrar no Programa.
As famílias são selecionadas sistemicamente, obedecendo ao critério da menor para a maior renda.
1.3 Benefícios
Os benefícios financeiros do Programa Bolsa Família estão classificados em dois tipos: básico e
variável, de acordo com a composição e a renda familiar. Cada família recebe entre R$ 15,00 e R$
95,00 por mês, dependendo da sua situação socioeconômica e do número de crianças e
adolescentes entre 0 e 15 anos, gestantes e nutrizes, conforme mostra o quadro - resumo a seguir:
Orientações para o Ministério Público
bolsa_familia-livro.pmd
15
15
PROGRAMA
Bolsa Família
13/10/2005, 16:10
Os valores poderão ser acrescidos por contrapartida de estados e municípios, dependendo
da pactuação firmada por meio de termo de cooperação entre o MDS e os demais entes da
de
Federação para a implementação conjunta de programas de transferência de renda.
se
Ressalte-se que nenhuma família oriunda dos Programas Remanescentes que passe a fazer
parte do Bolsa Família poderá sofrer redução do valor dos seus benefícios. A parcela que
exceder o limite fixado para o Bolsa Família recebe o nome de benefício extraordinário (inc. III,
pe
1
art. 19 do Decreto no 5.209/04).
O pagamento dos benefícios é feito mensalmente por meio de cartão magnético, sendo a
di
mulher, preferencialmente, a responsável legal pela família. A CAIXA é responsável pela
ex
notificação e entrega dos cartões aos novos titulares-beneficiários, que deve ser realizada por
re
seus funcionários e preferencialmente nas suas agências.
in
No caso de impedimento do titular, deve-se recorrer à prefeitura, com os comprovantes dos
fatos que deram causa à situação, para emissão de declaração que permita a substituição do
responsável legal, junto à CAIXA, para permitir o saque dos benefícios até a emissão do cartão
ao novo responsável legal.
re
cu
di
m
O saque pode ser feito em uma das agências da CAIXA ou em seus correspondentes
bancários (unidades lotéricas ou estabelecimentos com a indicação “Caixa Aqui”). Os
benefícios ficarão disponíveis para saque por 90 dias, após o que serão restituídos ao MDS.
1.4 Condicionalidades
Para além do auxílio financeiro, o Programa Bolsa Família busca estimular o uso dos
serviços públicos de saúde e educação, como promoção de direitos sociais básicos, do
desenvolvimento social e do exercício da cidadania. É a figura das condicionalidades, ou, em
outros termos, co-responsabilidades das famílias.
A continuidade do pagamento dos benefícios dependerá do cumprimento da condicionalidades de educação e de saúde do Programa Bolsa Família, pelas famílias beneficiárias e
seus membros:
a) na área de Saúde: pré-natal e puerpério, vacinação e acompanhamento do crescimento e
desenvolvimento infantil e vigilância alimentar e nutricional de crianças menores de 7 anos; e
b) na área de Educação: freqüência mínima de oitenta e cinco por cento da carga horária
escolar mensal, em estabelecimentos de ensino regular, de crianças e adolescentes de 6 a 15
anos de idade.
16
PROGRAMA
Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
16
Orientações para o Ministério Público
13/10/2005, 16:11
O
O cumprimento das condicionalidades depende também da esfera pública, nos três níveis
de governo, no âmbito de suas atribuições constitucionais, que devem ofertar os respectivos
serviços às famílias. Se não houver oferta de um serviço, o beneficiário não será penalizado
pelo descumprimento das suas condicionalidades.
1.5 Instrumentos de relacionamento com os entes federados
Cada esfera de governo tem atribuições e competências diferenciadas em relação aos
diversos componentes do Programa. Essa distinção também deve ser ressaltada em face da
existência ou não de outros programas de transferência de renda estaduais e municipais e na
relação estabelecida com o Programa. Essas ocorrências terão reflexo imediato no tipo de
instrumentos que regerão tal relação, que podem variar desde de um termo de adesão, que
representará o acolhimento por parte do ente federado das condições gerais do Programa e o
cumprimento de seu papel, até um termo de cooperação que discipline regras e atribuições
diferenciadas adequadas às condições específicas de execução do programa estadual ou
municipal pactuadas com o Governo Federal.
Estão previstos dois tipos de relacionamento entre a União e os entes federados:
a) Compartilhamento de responsabilidades
para a implantação do Programa. Nesta
As famílias beneficiárias dos
Programas Remanescentes
serão transferidas
gradativamente para o
Programa Bolsa Família
situação, os entes federados, por meio
de um termo de adesão específico,
comprometem-se a cumprir as
responsabilidades previstas nos
instrumentos normativos do Programa.
Tais termos de adesão substituirão os
anteriormente firmados no âmbito dos
programas unificados pelo Bolsa Família,
cuja validade foi prorrogada até 31 de dezembro de 2005 pelo Decreto no 5.209/2004.
b) Integração de programas de transferência de renda. Nesta situação, a União e os entes
federados que possuam programas próprios de transferência de renda estabelecem um
termo de cooperação ou convênio, no qual são explicitados os mecanismos de
integração dos respectivos programas. Tal integração pode assumir diversos formatos,
como a ampliação dos valores pagos às famílias ou o aumento da cobertura do
Programa. Essa modalidade objetiva também evitar sobreposições de benefícios e
otimizar a gestão dos programas.
Orientações para o Ministério Público
bolsa_familia-livro.pmd
17
17
PROGRAMA
Bolsa Família
13/10/2005, 16:11
2
1.6 Populações tradicionais
A sistemática do cadastramento e da transferência direta de renda às populações
tradicionais (indígenas, remanescentes de quilombos) deve ser entendida em um contexto de
universalização das políticas sociais, em que o MDS, juntamente com outros atores, age e
contribui para que a aplicação dessas políticas, nestes casos, leve em consideração as
características socioculturais e se ajuste às especificidades de cada grupo, com respeito à
diversidade e à sustentabilidade ambiental.
Os desafios para se chegar a um desenho ideal de transferência de renda para essas
populações estão em adequar, tanto o cadastramento, que envolve não só o formulário do
Cadastro Único e a questão documental, mas o próprio modo de cadastrar, e que deve levar
em conta a participação e a opinião das comunidades, quanto a concessão e manutenção dos
benefícios, o acompanhamento das condicionalidades, a fiscalização e a realização de políticas
pr
en
in
fa
no
complementares. Esses modelos estão em discussão no MDS, com a participação dos demais
so
órgãos envolvidos.
co
qu
re
Sa
no
ór
se
no
as
de
im
fo
po
pa
e
ac
sa
e
18
PROGRAMA
Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
18
Orientações para o Ministério Público
13/10/2005, 16:11
O
2. Princípios de gestão do
Programa Bolsa Família
As idéias norteadoras da gestão compartilhada do Programa Bolsa Família implicam os
princípios da execução intersetorial e descentralizada, em que haja a conjugação de esforços
entre os entes federados, participação e controle social.
Intersetorialidade — A intersetorialidade é um princípio desafiador no que concerne à
integração das políticas públicas, por exigir atenção permanente do poder público em relação às
famílias, de forma a abranger todas as dimensões que denotam sua situação de pobreza.
Na sua origem, o Bolsa Escola e o Bolsa Alimentação eram programas setoriais. Sua unificação
no Bolsa Família superou o viés setorial consolidou uma estratégia mais abrangente de inclusão
social por meio da transferência de renda. No Bolsa Família é a interação da assistência social
com a educação e a saúde que forma o alicerce para a construção de uma práxis intersetorial em
que ações de vários setores contribuem para que o Programa atinja seus objetivos.
Por se tratar de Programa que promove a transferência de renda aos segmentos de menor
renda da população articulada ao atendimento de condicionalidades nas áreas de Educação e
Saúde, o Bolsa Família não pode prescindir da contribuição dessas áreas, tanto na gestão, quanto
no controle social. Esse desenho aponta para o exercício da intersetorialidade também nos
órgãos de controle social, pela necessidade do estabelecimento de relação entre os conselhos
setoriais dessas áreas para o acompanhamento da oferta dos serviços de educação e de saúde, e
no atendimento suplementar às famílias em maior grau de vulnerabilidade, situação em que a
assistência social, por coordenar a rede de proteção social do município, cumpre papel
destacado.
Como decorrência da forte ênfase no combate à fome e à desnutrição no segmento, é
importante que seja incorporada a área de Segurança Alimentar, quando existente. Da mesma
forma, outras áreas, como a da Promoção e Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente,
podem agregar contribuições importantes ao processo de controle social do Programa, com a
participação de seus próprios órgãos, como os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente
e os Conselhos Tutelares, zelando pelo atendimento às prioridades do município e pelo
acompanhamento das famílias beneficiárias. Assim, sobre a base constituída pela educação,
saúde e assistência social devem ser assentadas as ações de segurança alimentar e de promoção
e defesa dos direitos da criança e do adolescente.
Orientações para o Ministério Público
bolsa_familia-livro.pmd
19
19
PROGRAMA
Bolsa Família
13/10/2005, 16:11
Descentralização — Outro princípio fundamental do Programa Bolsa Família é o da
descentralização na sua execução. Os recursos do Programa são repassados diretamente aos
fo
beneficiários. No entanto, tal prática não prescinde da participação dos outros entes
ne
federados. Ao lado do papel central do Governo Federal, cabe aos governos estaduais o
viv
papel coordenador no âmbito dos municípios que formam seus territórios. Os estados
Al
devem exercer a função de promotores do desenvolvimento das atribuições previstas para os
as
municípios, não só estimulando uma ação local qualificada, como também fornecendo o
ac
suporte e o apoio técnico necessário ao planejamento e desenvolvimento do Programa.
lo
No contexto municipal, as atribuições extrapolam a atividade de cadastramento,
e
exigindo que o poder público seja capaz de identificar, no conjunto de sua população, os
segmentos que se enquadram no perfil do Programa, e mais, nesses segmentos, destacar as
pa
parcelas mais vulneráveis e possibilitar a sua inclusão prioritária. Esse item é fundamental e
co
depende de decisão do nível local. É necessário considerar as dimensões geográficas e
m
demográficas e também a diversidade cultural, social e principalmente econômica do Brasil:
no
o critério de elegibilidade do Programa, a renda mensal de até R$ 100,00 per capita, pode
re
assumir importância e dimensão variáveis, dependendo das características da região. O
gestor municipal deve se manter atento também à mobilidade geográfica, característica
fortemente presente nesse estrato da população, promovendo os ajustes cadastrais que se
fizerem necessários.
ca
tr
as
Controle social — O controle social e a participação social constituem outros
princípios fundamentais do Programa Bolsa Família. A democracia pressupõe a existência de
mecanismos de controle das políticas públicas do Estado pela sociedade civil. O controle
social pode ser exer-cido individualmente pelo cidadão por meio do voto, pela organização
política e pela atuação de instituições públicas representativas dos interesses sociais. Os
Tribunais de Contas, o Ministério Público e os conselhos de políticas públicas são exemplos
de instituições que exercem, cada qual nos limites de suas atribuições, o controle das
políticas públicas.
va
be
co
es
co
de
Pr
O controle social também pode ser definido como a capacidade que a sociedade
organizada tem de intervir nas políticas públicas, interagindo com o Estado na formulação,
na definição de prioridades, na elaboração dos planos de ação dos governos, na fiscalização
e na avaliação dos programas. A concepção de gestão pública é essencialmente
democrática. Nenhum gestor é senhor absoluto das decisões. Ele deve ouvir a população e
submeter suas ações ao controle da sociedade. Os conselhos são uma forma democrática de
controle e participação social.
20
PROGRAMA
Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
20
Orientações para o Ministério Público
13/10/2005, 16:11
O
No caso do Programa Bolsa Família, a ampla cobertura, a execução descentralizada, a
focalização e os desafios da intersetorialidade se constituem em argumentos adicionais para a
necessidade do controle social. Cabe ao município a identificação da parcela da população que
vive em situação de pobreza e a prioridade aos que vivem em situação de extrema pobreza.
Além disso, o município tem importante papel na oferta dos serviços sociais básicos de
assistência social, saúde e educação, bem como responsabilidade no acompanhamento do
acesso das famílias beneficiárias a esses serviços. E a articulação de políticas públicas em nível
local pode oferecer para as famílias beneficiárias do Programa o atendimento por outras ações
e programas complementares à transferência de renda.
Considerando que os conselhos têm papel fundamental como instâncias que possibilitam a
participação da sociedade no acompanhamento e fiscalização das políticas públicas,
contribuindo para dar maior permeabilidade às demandas e necessidades da população e
maior transparência à gestão, o controle social do Programa Bolsa Família deve ser realizado
no âmbito de cada esfera de governo por conselho ou comitê formalmente instalado pelo
respectivo poder público.
Os conselhos de controle social do Programa Bolsa Família são órgãos colegiados de
caráter permanente, com funções de acompanhar, avaliar e fiscalizar a execução da política de
transfe-rência de renda e inclusão social. Sua composição deve ser ampla, de modo a
assegurar às suas deliberações a máxima representatividade e legitimidade. O número de
vagas reservadas às entidades ou organizações representantes da sociedade e dos
beneficiários deve ser pelo menos a metade do total dos assentos nos conselhos. De acordo
com o decreto que regulamenta o Bolsa Família, o conselho pode ser constituído
especificamente para o Programa ou suas funções podem ser desempenhadas por outros
conselhos formalmente constituídos, desde que atendidos os princípios de intersetorialidade e
de composição paritária entre governo e sociedade. As atribuições de controle social do
Programa Bolsa Família acham-se detalhadas na Instrução Normativa MDS no 1, de 20/05/2005.
Orientações para o Ministério Público
bolsa_familia-livro.pmd
21
21
PROGRAMA
Bolsa Família
13/10/2005, 16:11
3. Principais componentes do
Programa e operacionalização
m
as
da
3.1 Cadastro Único para Programas Sociais
pe
3.1.1 Definição
O Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal - CadÚnico, instituído pelo Decreto
3.
no 3.877, de 24 de julho de 2001, é um instrumento de coleta de informações que tem como objetivo
identificar todas as famílias em situação de pobreza, definidas como aquelas com renda mensal igual
qu
ou inferior a 1/2 salário mínimo por pessoa, no país. Após o processamento das informações, as
As
pessoas constantes do cadastro recebem o Número de Identificação Social - NIS.
ca
Essas informações são reunidas no nível federal em um único banco de dados e, posteriormente,
devolvidas aos municípios e estados, para que as diversas esferas de governo também se informem
o
as
sobre quem são, onde estão e como vivem as famílias em situação de pobreza no Brasil e na sua
região, e possam assim elaborar e implementar políticas e programas sociais adequados às
necessidades desse segmento da população.
Em agosto de 2005, estavam incluídas no CadÚnico 10.877.398 famílias, abrangendo 47.182.467
pessoas. Cabe destacar que o fato de as famílias estarem incluídas no CadÚnico não gera a sua
m
no
ao
ta
in
inclusão automática em programas sociais de transferência de renda. O recebimento de algum
benefício social dos governos federal, estadual ou municipal está condicionado aos critérios de acesso e
permanência estabelecidos para cada programa, à fixação de metas de atendimento, à composição e à
renda de cada família. O Programa Bolsa Família, por exemplo, considera como elegíveis as famílias que
lo
tit
ganham até R$ 100,00 mensais per capita, ou seja, tem como base remuneração inferior àquela
considerada como referência para o cadastramento no CadÚnico.
O CadÚnico foi concebido como o instrumento necessário para viabilizar a integração de políticas
setoriais que estavam em processos de implementação, como o Bolsa Escola e o Bolsa Alimentação, e,
posteriormente, também foi o ponto de partida para os Programas Auxílio Gás e Cartão Alimentação.
Contudo, a diversidade de regras e de processos de cadastramento, assim como as etapas
diferenciadas de implementação de cada um desses programas, contribuíram significativamente
para materializar a necessidade de construção de mecanismos que viabilizem a efetiva integração dos
diversos cadastros e o estabelecimento de rotinas de checagem de consistência dos dados inseridos
no CadÚnico, possibilitando assim a melhoria da qualidade das informações.
22
PROGRAMA
Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
22
Orientações para o Ministério Público
13/10/2005, 16:11
O
As famílias anteriormente inscritas no Cadastro do Bolsa Escola - Cadbes têm sido
migradas para o CadÚnico e, assim, incorporadas ao Programa Bolsa Família. Nesse sentido,
as prefeituras devem providenciar a complementação e atualização dos dados cadastrais
daqueles núcleos familiares, visto que somente assim poderão receber os benefícios prescritos
pelo Programa unificado.
3.1.2 Operacionalização, responsabilidades e fluxos
Conforme foi destacado, o CadÚnico é um instrumento de coleta de dados e informações
que tem como objetivo identificar todas as famílias em situação de pobreza existentes no país.
Assim, é necessário que o gestor municipal localize e identifique as famílias com esse perfil e
cadastre todos os seus membros, não havendo limite de vagas por município. Isto significa que
o cadastramento não se inicia com a coleta de dados sobre determinada família, uma vez que
as famílias que têm seus dados coletados já passaram por seleção prévia.
Vale destacar que a veracidade das informações registradas no Cadastro Único, nos
municípios e no Distrito Federal, é de responsabilidade do gestor local, que por ela responde
nos termos da legislação vigente. O cidadão responsável pelo fornecimento das informações
ao cadastrador no ato do cadastramento, ou seja, a pessoa que responde ao questionário,
também deve ser informado sobre suas responsabilidades em relação à veracidade das
informações prestadas.
O CadÚnico permite a identificação unívoca de famílias e de seus componentes, com a
localização geográfica do domicílio e o registro dos dados básicos de seus moradores. É constituído pelos seguintes grupos de informação:
a) identificação das famílias e dos
indivíduos que as compõem (dados
pessoais, qualificação escolar e
profissional, rendimentos, etc.);
b) características familiares;
c) identificação da residência e suas
características;
d) renda da família;
O CadÚnico é um
instrumento de coleta de
dados e informações que tem
como objetivo identificar
todas as famílias em situação
de pobreza existentes no país.
e) gastos da família;
f) informações sobre propriedades rurais, participação em organizações sociais, emprego e
perdas na agricultura, participação em programas sociais do Governo Federal, dentre outras.
Orientações para o Ministério Público
bolsa_familia-livro.pmd
23
23
PROGRAMA
Bolsa Família
13/10/2005, 16:11
O cadastramento deve ser feito com absoluto rigor para se assegurar a qualidade dos
dados coletados; facilitar a posterior localização dos beneficiários selecionados, por meio de
correto endereçamento, para viabilizar entrega de cartões, controle de condicionalidades e
acompanhamento familiar; permitir a vinculação da família a programas sociais específicos,
em especial aqueles desenvolvidos com base territorial; favorecer o diagnóstico das
condições de vida das famílias cadastradas, facilitando o desenvolvimento de políticas
sociais segundo as demandas da população.
se
pa
do
qu
A técnica mais indicada para se realizar o cadastramento das famílias em situação de
(in
pobreza é a visita domiciliar, em que o entrevistador coleta as informações para o
preenchimento do formulário na residência da família, o que aumenta a qualidade das
no
informações prestadas e reduz a margem de erros, já que o entrevistador é capaz de
pr
verificar a realidade em que vive a família. Além disso, essa técnica apresenta maiores
in
chances de incluir as famílias mais pobres, que possuem menos informações sobres seus
direitos e sobre o cadastramento. Para realizar a visita domiciliar, é recomendável que o
gestor municipal divida o território em regiões e designe equipes para percorrer os
domicílios. Cada equipe deve ter um coordenador responsável pelo gerenciamento de todos
os procedimentos.
em
Su
CA
pl
Contudo, em territórios bastante heterogêneos economicamente ou com baixo nível de
pobreza, bem como na impossibilidade de se proceder à visita domiciliar, a prefeitura pode
organizar o atendimento por demanda da população, instalando postos de atendimento em
escolas e postos de saúde, ou organizando mutirões e ações comunitárias. Nesses casos, a
prefeitura deve cuidar atentamente de informar a população sobre as datas, os locais e os
horários em que vai se realizar o cadastramento.
sã
se
aç
3
Na técnica de cadastramento por demanda, manter a população informada é muito
importante, justamente para evitar que as famílias com mais dificuldade de acesso à
3.
informação sejam prejudicadas. Se o município optar pela realização do cadastramento em
postos de a-tendimento ou por meio de mutirões, é aconselhável selecionar uma amostra de,
no mínimo, 15% do total de famílias cadastradas e proceder a visitas domiciliares para
avaliar se as informações prestadas conferem com a realidade de vida das famílias.
Sistemática — O cadastramento é um dos passos fundamentais para a correta
fa
os
Ge
fin
identificação das famílias potenciais beneficiárias dos programas sociais. Ao planejar o
cadastramento da população, o gestor municipal deve observar as seguintes recomendações:
24
PROGRAMA
Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
24
Orientações para o Ministério Público
13/10/2005, 16:11
Ca
O
a) As pessoas envolvidas devem ser capacitadas para essa tarefa e conscientizadas da
importância do seu trabalho.
b) Os formulários devem ser preenchidos pelo cadastrador de forma criteriosa, verificandose o máximo de documentos possíveis de identificação. A esse respeito vale salientar que,
para o responsável legal maior de 16 anos, deve ser registrado no formulário o número de um
documento com controle de emissão nacional (CPF ou título de eleitor), critério essencial para
que se garanta a unicidade cadastral. Essa exigência não se aplica a populações tradicionais
(indígenas e quilombolas), cujos responsáveis legais podem apresentar documentos diversos.
Após a realização do cadastramento das famílias, o gestor municipal deve lançar os dados
no Aplicativo de entrada e manutenção de dados do Cadastro Único, para que esta realize o
processamento, indicando ao município, com o envio de um arquivo de retorno, se as
informações foram adequadamente processadas.
O Governo Federal disponibiliza as orientações para a realização e atualização do CadÚnico
em manuais específicos que podem ser obtidos no sítio http://www.caixa.gov.br. Clique: Para
Sua Cidade - Cadastramento Único - Mais detalhes - Download. Ainda no mesmo sítio da
CAIXA, as prefeituras podem acessar a base cadastral do município para subsidiar as ações de
planejamento de seus programas e políticas públicas.
As informações para o Cadastro Único são obtidas a partir de declarações; assim, não
são necessárias cópias de documentos ou outros anexos. O conjunto de formulários deve
ser mantido sob guarda idônea e estar disponível para consultas e em caso de eventuais
ações de fiscalização.
3.2 Gestão de Benefícios
3.2.1 Definição
A partir da análise das informações do CadÚnico o Programa Bolsa Família seleciona as
famílias com renda mensal per capita de até R$ 100,00 que passarão a receber mensalmente
os benefícios financeiros estipulados em lei, até que a família seja desligada do Programa. A
Gestão de Benefícios congrega um conjunto permanente de processos e atividades cuja
finalidade é a realização continuada da transferência mensal de renda às famílias.
Como os benefícios financeiros do Programa são planejados com base em informações do
CadÚnico, a Gestão de Benefícios é favorecida com a sua administração eficiente pelo município.
Orientações para o Ministério Público
bolsa_familia-livro.pmd
25
25
PROGRAMA
Bolsa Família
13/10/2005, 16:11
Mas, como se afirmou, a Gestão de Benefícios e a administração do CadÚnico não se
confundem, já que a inclusão no Programa não atinge todos os cadastrados.
A Gestão de Benefícios tem como resultado principal a geração mensal de uma folha de
pagamentos de benefícios. Quando famílias são incluídas no Programa, por meio da folha
de pagamentos, o Governo Federal começa a transferir recursos ao agente pagador, para
saque direto pelas famílias, sem a intermediação da prefeitura. Não obstante, compete à
prefeitura executar, dentre outras coisas, atividades relacionadas ao pagamento dos
benefícios do Bolsa Família, como, por exemplo, o atendimento para esclarecimento de
dúvidas, a apuração de denúncias e o acompanhamento das famílias.
A Gestão de Benefícios envolve vários
passos, com destaque para a seleção e
A técnica mais indicada para
se realizar o cadastramento
das famílias em situação de
pobreza é a visita domiciliar.
inclusão de famílias e a manutenção de
benefícios. Com a manutenção de benefícios,
bl
te
po
m
in
cr
ne
3.
co
temporária ou permanentemente, interrompese o pagamento do benefício concedido a
id
uma família, em decorrência de situações
Se
definidas na legislação do Programa.
O ingresso de novos beneficiários no Programa depende, ainda, de vários fatores:
representatividade territorial de cobertura do Programa; estimativa de famílias pobres dos
municípios brasileiros, resultante de estudos e pesquisas socioeconômicos sobre a
população de baixa renda; acordos existentes entre União, estados, Distrito Federal e
municípios; capacidade operacional de todos os parceiros envolvidos; e disponibilidade
orçamentária nas diversas esferas de governo.
Manutenção — Quanto à manutenção, o artigo 25 do Decreto nº 5.209/04 estabelece
os casos de bloqueio e/ou cancelamento de benefício: comprovação de trabalho infantil na
família, nos termos da legislação aplicável; descumprimento de condicionalidade que
acarrete suspensão ou cancelamento dos benefícios concedidos, definida na forma do § 4o
do art. 28; comprovação de fraude ou prestação deliberada de informações incorretas
quando do cadastramento; desligamento por ato voluntário do beneficiário ou por
determinação judicial; alteração cadastral na família, cuja modificação implique a
inelegibilidade ao Programa; ou aplicação de regras existentes na legislação relativa aos
sis
Programas Remanescentes, respeitados os procedimentos necessários à gestão unificada,
Fe
observado o disposto no § 2o do art. 3o .
26
PROGRAMA
Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
26
Orientações para o Ministério Público
13/10/2005, 16:11
O
Desse modo, os municípios deverão seguir os procedimentos necessários à realização do
bloqueio ou do cancelamento dos benefícios. O bloqueio de benefícios impede
temporariamente o pagamento à família, sendo o benefício depositado, porém sem
possibilidade de saque do valor depositado. A reversão desse bloqueio pode ser realizada por
meio de uma ação de desbloqueio do benefício. O cancelamento do benefício leva à
interrupção do pagamento, com o conseqüente desligamento da família do Programa.
Assim, caso se detecte situação de comprovada incompatibilidade da renda da família com o
critério estabelecido pelo Programa, deve-se acionar a prefeitura para que adote as providências
necessárias ao bloqueio ou cancelamento dos benefícios do Programa, segundo orientações do MDS.
3.2.2 Operacionalização, responsabilidades e fluxos
A seleção de famílias, e sua inclusão, são realizadas mensalmente com base nas informações
constantes do CadÚnico segundo o planejamento anual de expansão do Bolsa Família.
Quanto à manutenção de benefícios, os casos de duplicidades e eventuais distorções
identificados pelo gestor municipal devem ser informados, por meio de ofício dirigido à
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, atentando-se para as orientações do MDS a seguir:
a) Os ofícios devem ser encaminhados a:
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
b) O ofício deve ser assinado pelo prefeito ou por servidor designado;
c) Ao ofício deve ser anexada uma listagem para cada folha de pagamento dos programas
(Bolsa Família, Bolsa Escola, Auxílio Gás, Cartão Alimentação ou Bolsa Alimentação);
d) Dessa listagem deve constar o NIS, o nome completo do responsável legal, a ação de
manutenção desejada (bloqueio, desbloqueio ou cancelamento de benefício), bem como
o motivo dessa ação;
e) Deve-se incluir no ofício o endereço completo, o número do telefone e os dados de uma
pessoa de contato para dirimir eventuais dúvidas;
f) Uma vez recebido o ofício, o MDS analisará o pedido e, se estiver de acordo com as
normas do Programa, procederá junto à Caixa Econômica Federal a manutenção de
benefícios requerida.
O MDS em breve vai tornar disponível, aos municípios que aderirem formalmente ao PBF, o
sistema de gestão de benefícios que possibilitará a realização local da manutenção.
Outra forma utilizada para bloqueio e desbloqueio de benefícios é a feita pelo Governo
Federal de forma sistemática, por meio de verificações de duplicidades na base de benefícios.
Orientações para o Ministério Público
bolsa_familia-livro.pmd
27
27
PROGRAMA
Bolsa Família
13/10/2005, 16:11
3.3 Condicionalidades
Bo
do
3.3.1 Definição
co
O cumprimento das condicionalidades previstas no Programa é, antes que um dever, um
so
direito das famílias. O estabelecimento de condicionalidades tem por objetivo assegurar o
so
acesso dos beneficiários às políticas sociais básicas de saúde, educação e assistência social,
op
de forma a favorecer a melhoria das condições de vida da população beneficiária, promover
a redução da pobreza para a geração seguinte e propiciar as condições mínimas necessárias
para sua inclusão social sustentável.
As condicionalidades são contrapartidas sociais que devem ser cumpridas pelo núcleo
familiar para que possa receber o benefício mensal. Essas ações estão voltadas às crianças e
aos adolescentes, entre 0 e 15 anos, às gestantes e mães que estejam amamentando, e
agregam valor às estratégias de enfrentamento da pobreza e da exclusão social, mediante
uma agenda de compromissos da família com um conjunto de ações ofertadas pelas áreas
3.
es
lei
at
M
de Saúde e Educação.
A agenda de condicionalidades relativa à Saúde é constituída pelo pré-natal e puerpério,
pela vacinação e o acompanhamento do crescimento e desenvolvimento de crianças entre 0 e
7 anos, por atividades de educação em saúde e nutrição e pela vigilância alimentar e
nutricional. A agenda da Educação consiste no controle da freqüência escolar mínima de 85%
para crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos.
M
3.
es
cu
fr
Po
O cumprimento dessa agenda de condicionalidades pelo núcleo familiar representa, a
de
médio e longo prazos, o aumento da autonomia das famílias e a ampliação das condições
at
para melhores oportunidades de geração de renda. Contudo, o alcance desse propósito
m
requer o acompanhamento das famílias incluídas no Programa pelas equipes de educação e
co
saúde e por outras equipes de profissionais dos municípios que respondem por ações que
at
propiciem o desenvolvimento de habilidades e capacidades para o pleno exercício da
co
cidadania, favorecendo o rompimento do ciclo estrutural de pobreza.
be
Nessa perspectiva, o acompanhamento do cumprimento das condicionalidades é um
su
instrumento que torna possível a identificação das famílias que se encontram em maior grau
de vulnerabilidade e risco social, e constitui, portanto, um indicador para a orientação das
do
políticas sociais. Desse modo, as famílias em situação de risco social devem ser objeto de
Ed
acompanhamento familiar e de atenção mais sistemática.
at
28
PROGRAMA
Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
28
Orientações para o Ministério Público
13/10/2005, 16:11
O
Enfim, o acompanhamento do cumprimento das condicionalidades, no contexto do
Bolsa Família, não tem caráter punitivo, ou seja, não objetiva exclusivamente a definição
do pagamento, bloqueio, suspensão ou cancelamento dos benefícios. Sua importância,
como se viu, está relacionada ao monitoramento do acesso das famílias aos direitos
sociais básicos de educação e saúde, bem como à identificação das causas familiares e
sociais do não-cumprimento das condicionalidades, que contribuem para ampliar suas
oportunidades e possibilidades de inclusão.
3.3.2 Operacionalização, responsabilidades e fluxos
As responsabilidades em relação às condicionalidades também são partilhadas, tanto pelos
estados, Distrito Federal e municípios, quanto pela sociedade e famílias. Para a sua normalização, a
lei de criação do Programa e seu regulamento conferem aos Ministérios da Saúde e da Educação a
atribuição pelo acompanhamento e fiscalização do cumprimento das condicionalidades e, ao
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, a supervisão dessa ação.
Nesse sentido, o MDS, em conjunto com o
É a interaçãoda assistência
social com a educação e a
saúde que forma o alicerce
para a construção de uma
práxis intersetorial.
MEC, publicou a Portaria Interministerial nº
3.789, no DOU de 18 novembro de 2004, que
estabelece as atribuições e normas para o
cumprimento da condicionalidade da
freqüência escolar; e, com o MS, publicou a
Portaria Interministerial no 2.509, no DOU de 22
de novembro de 2004, que dispõe sobre as
atribuições e normas para a oferta e o
monitoramento das ações de saúde relativas às
condicionalidades das famílias beneficiárias do Programa. O MDS publicará, ainda em 2005,
ato normativo específico para a regulamentação da gestão do acompanhamento das
condicionalidades e a repercussão do descumprimento das condicionalidades pelas famílias
beneficiárias do Programa. São previstas, em seqüência, ações de advertência, bloqueio,
suspensão e, finalmente, cancelamento.
Acompanhamento — O acompanhamento do cumprimento das condicionalidades
do Programa Bolsa Família, no âmbito municipal e no estadual, relativas à Saúde e à
Educação, é atribuição dos titulares dos órgãos de Saúde e de Educação; no DF as
atribuições se equiparam às dos municípios.
Orientações para o Ministério Público
bolsa_familia-livro.pmd
29
29
PROGRAMA
Bolsa Família
13/10/2005, 16:11
O acompanhamento do cumprimento das condicionalidades relativas à Saúde é realizado por
meio do Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional (Sisvan). As famílias beneficiadas devem ser
assistidas por uma equipe de Pacs/PSF ou por uma unidade básica de saúde. É fundamental que a
equipe de saúde esclareça à família todos os detalhes e especificidades da sua participação no
cumprimento das condicionalidades. Dessa forma, a família estará ciente da sua responsabilidade
na melhoria das suas condições de saúde e nutrição. Os ACS poderão comunicar ao responsável
en
pr
re
ge
co
pelo Programa Bolsa Família no município as alterações cadastrais verificadas nas famílias.
O Mapa Diário de Acompanhamento é o formulário utilizado pelo MS para o
3
acompanhamento dos beneficiários do Programa Bolsa Família e serve também como um
instrumento de coleta de dados para registro no Sisvan. A equipe de saúde precisa estar
3.
capacitada para o preenchimento do Mapa Diário de Acompanhamento, principalmente
quanto à avaliação nutricional das crianças e das gestantes. Para esta ação há materiais de
co
apoio em www.saude.gov.br/alimentacao.
du
Os Mapas Diários de Acompanhamento preenchidos devem ser digitados no Sistema de
Vigilância Alimentar e Nutricional-Sisvan e transmitidos via internet. Para isso, o MS
disponibilizou aos municípios aplicativo do Sisvan, que se encontra hospedado no sítio http://
www.saude.gov.br/alimentacao. Essa ferramenta possibilita dupla função: (a) os gestores
podem identificar a relação das famílias beneficiárias do seu município, os valores dos
benefícios, os endereços, os dados dos responsáveis, de gestantes e nutrizes e das crianças
menores de 7 anos; (b) os gestores podem manter atualizados dados sobre o cumprimento
das condicionalidades de saúde, a partir dos Mapas Diários de Acompanhamento. Os dados
en
co
pa
de
pú
pr
recebidos dos municípios são consolidados pelo MS e encaminhados periodicamente ao MDS.
Quanto às de Educação, é atribuição dos gestores estaduais, do Distrito Federal e municipais, sob a orientação do MEC, o acompanhamento do cumprimento das condicionalidades
relativas à freqüência escolar mínima de 85% de crianças e adolescentes, com idade entre 6
a 15 anos, beneficiários do Programa Bolsa Família. É importante ressaltar que o art. 24
inciso VI, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), define que o controle de
freqüência é atividade inerente às funções da escola, conforme disposto em seu regimento e
normas do respectivo sistema de ensino. Nesse sentido, a identificação de alunos com
índices mensais de freqüência escolar inferiores a 85% deverá ser prática sistemática do
dirigente do estabelecimento de ensino, com vistas à comunicação aos pais ou responsáveis
e a adoção de ações para se restabelecer a freqüência mínima e, conforme o caso,
informação ao Conselho Tutelar para as medidas cabíveis.
30
PROGRAMA
Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
30
3.
re
ca
co
se
re
ap
si
Es
pr
Orientações para o Ministério Público
13/10/2005, 16:11
O
As informações sobre freqüência dos alunos beneficiários do Bolsa Família devem ser
encaminhadas ao MEC bimestralmente, de acordo com calendário definido em ato
próprio. Para o registro das informações sobre a freqüência, bem como a geração de
relatórios e informações para o acompanhamento dessas crianças e adolescentes, os
gestores estaduais, municipais e do Distrito Federal contam com um aplicativo para o
controle de freqüência escolar que a CAIXA tornou disponível.
3.4 Programas Complementares
3.4.1 Definição
A participação das famílias beneficiárias do Programa em ações, programas e políticas
complementares constitui um aspecto essencial da consolidação da estratégia de inclusão social
duradoura. Esse campo de atuação abrange um escopo bastante amplo de políticas públicas.
Considerando-se que as causas da pobreza são complexas e multidimensionais, seu
enfrentamento implica a coordenação das ações dos governos nas suas três esferas, a
coordenação intragovernamental das políticas públicas em cada esfera e o estabelecimento de
parcerias com entidades não governamentais para a implementação de estratégias de
desenvolvimento com foco nos problemas e oportunidades encontrados em um dado território.
Propiciar o acesso das famílias beneficiadas pelo Programa Bolsa Família a outras políticas
públicas, considerando-se as suas necessidades mais estruturais, constitui um diferencial no
processo de inclusão social e econômica.
3.4.2 Operacionalização, responsabilidades e fluxos
Sem detrimento de ações realizadas diretamente pelos gestores federal e estaduais, cabe
ressaltar, contudo, que é no plano de um espaço social concreto, ou seja, no município, com suas
capacidades, potencialidades e limitações, que a maior parte das políticas e programas
complementares encontra sua escala mais adequada de formulação e implementação. Nesse
sentido, a iniciativa dos gestores locais assume importância fundamental, que deve ser apoiada e
reforçada pelos governos estaduais e pelo Governo Federal, por meio de medidas que envolvam
apoio técnico, intercâmbio de experiências, apoio a projetos-piloto, dentre outras.
Desse modo, é necessário clarificar o entendimento de que o Programa Bolsa Família, por
si só, não garante a completa concretização de estratégias de desenvolvimento das famílias.
Essa tarefa deve ser enfrentada pelos três níveis de governo e pela sociedade, com
prioridade às famílias beneficiárias do Programa nas diversas ações já em curso.
Orientações para o Ministério Público
bolsa_familia-livro.pmd
31
31
PROGRAMA
Bolsa Família
13/10/2005, 16:11
4. Fiscalização e controle social
di
pe
4.1 Os instrumentos e o papel do controle social no Programa
No Programa Bolsa Família, as instâncias de controle Social - ICS (conselhos ou comitês) são
as instâncias colegiadas, de composição intersetorial e paritária entre o governo e a sociedade
civil, nos termos do art. 9º da Lei no 10.836/2004, do art. 29 do Decreto no 5.209/2004 e da
Instrução Normativa MDS no 1, de 20/5/2005.
po
re
lo
no
bá
A criação da instância de controle social do Bolsa Família é matéria de iniciativa privativa
do chefe do Executivo, do estado, do Distrito Federal e do município; deve ser constituída
formalmente, sempre respeitada a paridade entre governo e sociedade e a intersetorialidade.
O sistema de escolha dos representantes da sociedade civil, nos conselhos estaduais, do
Distrito Federal e municipais, também deve ser objeto de ato específico do Poder Executivo
local. É indispensável que os representantes da sociedade sejam escolhidos com autonomia
em relação ao governo. Representação implica delegação de poderes conferidos pela
população a certas pessoas a fim de que exerçam em seu nome alguma função. Os
representantes dos beneficiários não podem ser escolhidos pelos governantes; só serão
representantes legítimos se forem escolhidos e indicados pelos membros dos grupos ou das
de
pe
di
ex
di
O
qu
to
entidades das quais fazem parte.
O conselho deverá ser intersetorial, composto por integrantes das áreas de Assistência
Social, Saúde, Educação, Segurança Alimentar e da criança e do adolescente, onde houver,
além de outras que o ente federado julgue conveniente. A composição vai depender, em cada
in
pa
pú
esfera de governo, da organização do setor público, da organização representativa da
sociedade civil, da articulação intersetorial, além das prioridades do governo local.
O controle social do Bolsa Família pode ocorrer, ainda, segundo dois outros formatos:
Formato 1: o controle social pode ser realizado por conselho ou instância já existente,
desde que garantidas a paridade entre governo e sociedade e a intersetorialidade;
5/
à
CA
in
be
Formato 2: municípios podem associar-se para exercer o controle social, desde que se
in
estabeleça formalmente, por meio de termo de cooperação intermunicipal, a clara
da
especificação de todas as competências e atribuições necessárias ao perfeito
fis
acompanhamento dos Programas Bolsa Família e Remanescentes, entre outros colocados sob
sua jurisdição, sempre mantidos os princípios de paridade e intersetorialidade.
32
PROGRAMA
Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
32
Orientações para o Ministério Público
13/10/2005, 16:11
Bo
O
O Governo Federal estabelece, ainda, que as informações do Bolsa Família estejam
disponíveis para os diversos gestores e para as instâncias de controle social, de forma a
permitir melhor gerenciamento do Programa, aumentar a transparência das ações sociais e
possibilitar maior participação da sociedade.
Para maior eficiência e eficácia das ações do Programa, considera-se também de extrema
relevância o envolvimento e a participação da população, principalmente das comunidades
locais, para que contribuam com a fiscalização do poder público na execução do Programa,
notadamente quanto aos critérios de elegibilidade e ao cumprimento das responsabilidades
básicas de beneficiários e gestores.
Por ser um órgão de fiscalização das ações
As famílias em situação
de risco social deverão ser
objeto de acompanhamento
familiar e de atenção
mais sistemática.
de governos, os conselhos precisam estar
permanentemente informados sobre a
dimensão dos problemas sociais de pobreza e
exclusão social da população, os recursos
disponíveis, onde e como vêm sendo aplicados.
Os gestores devem prestar as informações de
que os conselheiros precisam para avaliar e
tomar decisões.
E as esferas de governo devem manter mecanismos permanentes para que as
informações do Bolsa Família estejam disponíveis aos diversos interessados. Mais ainda,
para possibilitar maior participação da sociedade civil, os governantes devem tornar
públicas as informações do Bolsa Família.
Vale lembrar que, na forma estabelecida pela Instrução Normativa Senarc nº 1/2005, de 20/
5/2005, os órgãos de controle social deverão ter acesso aos dados e informações concernentes
à gestão local do Programa, especialmente às seguintes listas de: cartões não entregues pela
CAIXA; benefícios não sacados pelas famílias que integrem o Bolsa Família; famílias cujos
integrantes estejam descumprindo suas obrigações de condicionalidade; famílias cujos
benefícios foram bloqueados ou que tiveram suas inscrições canceladas no Programa; etc. Tais
informações serão necessárias para a perfeita instrumentalização dos procedimentos a cargo
da instância de controle social, no exercício de suas funções de acompanhamento, avaliação e
fiscalização da execução do Bolsa Família.
Além destas, outras medidas estão sendo desenvolvidas para que o controle social do Programa
Bolsa Família favoreça a apresentação de denúncias relativas à execução do programa local:
Orientações para o Ministério Público
bolsa_familia-livro.pmd
33
33
PROGRAMA
Bolsa Família
13/10/2005, 16:11
a) criação de Cadastro de Instâncias de Controle Social, que permitirá a identificação dos
órgãos, entidades e instituições que representem a administração pública e a sociedade, o
controle sobre o atendimento aos requisitos de paridade e intersetorialidade na
composição daquele órgão, e o conhecimento do perfil de qualificação dos membros de
Controle Social, para subsídio às estratégias de capacitação; e
(b) criação e oferta de um Programa Integrado de Fiscalização e Controle Social que abrirá a
oportunidade de uso de abordagens e programas-padrão para a realização dos exames
so
sob sua responsabilidade. Almeja-se com isto que, além de atuação preventiva, os órgãos
se
de controle social operem também como instância primária de apuração, reduzindo-se
m
assim os gastos com deslocamentos e diárias de servidores federais e melhorando-se a
ef
qualidade da apuração. Essa expectativa se respalda no conhecimento que os
responsáveis pelo controle social detêm sobre as condições de vida da população de seu
Pr
município, e ainda na sua proximidade física dos locais de ocorrência, o que favorece
ex
respostas ágeis aos denunciantes e à comunidade.
re
Por meio dessas ferramentas, a Senarc poderá tornar disponíveis com freqüência às ICS
Pr
informações atualizadas sobre: (a) atos de gestão do PBF; e (b) fatos e situações que, segundo
m
matérias e denúncias prestadas por órgãos, entidades ou comunidade, evidenciem possíveis
lo
falhas na gestão local. Assim, as ICS apuram em primeira instância as denúncias e informam o
Pr
resultado de suas apurações à Senarc para as decisões pertinentes.
po
im
A ICS enviará à Senarc:
(a) dados e informações sobre a ICS constituído para acompanhar, avaliar e fiscalizar a
execução do PBF local, ou do órgão que assumirá a tarefa perante o PBF;
(b) dados de identificação de seus membros titulares e suplentes, para facilitar a
comunicação direta com a Senarc;
(c) dados de atualização sobre a composição e identificação e qualificação dos membros;
(d) o resultado (textos e fotos) das apurações de denúncias e matérias de imprensa que
evidenciem a possibilidade de falhas e/ou irregularidades na execução local do PBF;
(e) os produtos de trabalhos semestrais de acompanhamento, avaliação e fiscalização
re-alizados para atender às exigências estabelecidas na Instrução Normativa Senarc
nº 1/2005, conforme modelo da área de Fiscalização da Senarc;
ór
m
fu
re
so
w
M
ge
m
(f) informações gerais e específicas sobre os documentos expedidos à prefeitura e à CAIXA
para fins diversos, tais como: solicitar a exclusão de famílias inelegíveis beneficiadas pelo
re
PBF, informar sobre a necessidade de providência para regularizar a prestação de serviço
fa
municipal que viabilize o cumprimento de condicionalidades pelos beneficiários do PBF;
pe
34
PROGRAMA
Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
34
Orientações para o Ministério Público
13/10/2005, 16:11
O
(g) informação sobre as carências de capacitação de seus membros; e
(h) dados e informações que contribuam para a realização de avaliações e diagnósticos que
permitam aferir os níveis de eficácia, efetividade e eficiência do Programa Bolsa Família.
Integração — Registre-se a possibilidade de que os membros dos órgãos de controle
social local participem como observadores dos trabalhos de áreas de Fiscalização e Vistoria em
seus próprios locais de jurisdição. Buscou-se, assim, que os membros dos comitês conheçam os
métodos e práticas aplicadas nas ações de controle, bem como valorizem a sua participação
efetiva no acompanhamento local de seu Programa.
É de se notar que o grau de eficiência do
A família beneficiária
tem direito de escolha
quanto ao uso do recurso
financeiro sacado, pois o
apoio financeiro visa
complementar a renda
familiar para a satisfação de
suas necessidades básicas
Programa depende, em grande parte, da
existência de um controle social local, ou
regional, que, na forma prescrita pelo
Programa, terá caráter optativo em relação aos
modelos propostos. Muito embora o poder
local ou o estado estejam inseridos no
Programa por adesão, a eficiência de uma
política pública é sempre exigível por
imposição constitucional, razão pela qual os
órgãos de Controle e Fiscalização devem adotar
medidas efetivas para a implementação e o
funcionamento regular das instâncias locais,
regionais ou estaduais de controle social.
O MDS dispõe de canais informativos e de comunicação para auxiliar os gestores e a
sociedade no acompanhamento das ações do Programa Bolsa Família. O sítio http://
www.mds.gov.br oferece informações relativas ao Programa. As Centrais de Relacionamento do
MDS pelo telefone 0800 707 2003 prestam informações às diversas instâncias envolvidas –
gestores, beneficiários e cidadãos. Além disso, a CAIXA colocou à disposição do Programa duas
modalidades de atendimento telefônico: 0800 5740 104 (cidadãos) e 0800 5730 104 (gestores).
Esses canais têm sido eficientes tanto para a divulgação do Programa quanto para o
recebimento de denúncias. Contudo, os entes federados devem colocar à disposição das
famílias canais informativos e de comunicação para tornar mais efetivos os serviços prestados
pelos gestores locais, o que possibilita correções e ajustes na execução do Programa.
Orientações para o Ministério Público
bolsa_familia-livro.pmd
35
35
PROGRAMA
Bolsa Família
13/10/2005, 16:11
4.2 Ações de Fiscalização
ex
4.2.1 Ações sistemáticas
co
A criação do modelo de ação para a área de Fiscalização levou em conta de início
dificuldades inerentes à implementação de uma ação governamental com as
pr
tra
características do Programa Bolsa Família, que unifica quatro grandes programas sociais
de transferência direta de renda condicionada, regidos por legislação e regulamentos
qu
próprios, com competências de gestão central dispersas, até então, em quatro ministérios.
Além disso, a capilaridade e a dimensão da execução desses programas abrangem
praticamente todos os municípios do país.
Assim, o modelo de Controle e Fiscalização adotado pela Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania estabelece que as ações sistemáticas de Controle devam ser realizadas por
intermédio de dois tipos principais de
Como o cadastramento é
realizado pelo município,
torna-se primordial o seu
monitoramento para garantir
visibilidade e transparência.
abordagem: ações in loco e a distância
realizadas pela Coordenação Geral de
Fiscalização da Senarc/MDS, mediante critérios
e parâmetros estabelecidos pela Portaria
Senarc/MDS no1, de 3/9/2004; e realização de
fiscalizações pela Controladoria Geral da União
- CGU no âmbito do Programa de Fiscalização
de Sorteios Públicos.
A incorporação desse órgão do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal no
acompanhamento das execuções locais se faz importante pela capilaridade, dimensão e
expertise que o caracterizam, ou seja, em razão de um corpo técnico altamente especializado
que se distribui por quase todas as unidades da Federação, o que torna menos dispendiosas
as atividades de controle e acompanhamento dos programas locais e melhora os níveis de
economicidade e eficiência da ação governamental.
In
Para as ações in loco e a distância, a metodologia de acompanhamento e controle,
explici-tada pela Portaria Senarc/MDS n o 1, de 3/9/2004, prevê quatro abordagens:
Fiscalização, Vistoria, Acompanhamento a Distância e Monitoria. Este modelo de atuação
fis
liz
pe
foi aplicado pela área de Fiscalização à vista da conjugação de parâmetros relativos ao
valor, risco e relevância dos programas locais, hierarquizando-os para que lhes seja
eo
conferida prioridade quando das análises de campo ou a distância.
pr
36
PROGRAMA
Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
36
Orientações para o Ministério Público
13/10/2005, 16:11
O
O zelo pela adequada especificação de cada ação dá-se para que se compatibilize a
extensão e a profundidade de cada trabalho com o grau de criticidade definido pela
conjugação dos três fatores citados, identificando-se os programas locais que devam ter
prioridade no controle e acompanhamento, do que resulta maior economicidade, eficiência e
transparência do Programa.
Influências na qualidade — O escopo desses trabalhos envolve análises sobre aspectos
que influenciam a qualidade da gestão local do Programa, tais como:
a) adequabilidade da sistemática adotada pelas prefeituras para escolha das famílias inscritas no
Cadastro Único (CadÚnico) e no Cadastro do Bolsa Escola (Cadbes), avaliando se as famílias
mais necessitadas da localidade tiveram prioridade frente às demais e se as ações de
divulgação garantiram a universalização do conhecimento sobre as características do Programa;
b) periodicidade da atualização dos dados cadastrais das famílias inscritas no Cadbes e no
CadÚnico, já que esses dados influenciam a seleção e os valores pagos às famílias;
c) existência de cadastramentos ou pagamentos realizados em duplicidade que beneficiem
indevidamente famílias da localidade, fatores que prejudicam a efetividade do Programa;
d) cumprimento à obrigação da prefeitura de apurar e transmitir ao Programa os dados
relativos a condicionalidades de Educação e Saúde, os quais irão fundamentar os
pagamentos condicionados feitos às famílias;
e) nível de segurança dos saques realizados pelas famílias, proporcionado pela entrega de
cartões sociais, pela CAIXA, diretamente aos titulares de cada núcleo familiar, bem como
pelo sigilo da senha atribuída a cada cartão;
f) ocorrência de casos de retenção indevida de cartões sociais por comerciantes como forma de
garantia de dívida ou de cobrança de taxa às famílias para efetuar os pagamentos mensais; e
g) ocorrência de filas que evidenciem falhas na qualidade dos serviços prestados pelas
unidades pagadoras da CAIXA ou por casas lotéricas e correspondentes bancários
autorizados, dentre outros.
Sobre os trabalhos realizados pelo MDS em conjunto com a Secretaria Federal de Controle
Interno da Controladoria Geral da União, o Programa Bolsa Família foi incluído na relação de
fiscalizações sistemáticas realizadas por aquele órgão do Sistema de Controle Interno. A fiscalização ocorre, ainda, e em casos especiais, por solicitação expressa da Senarc/MDS. A medida
permite ampliar o número de fiscalizações nos programas federais de transferência de renda.
Além disso, à vista das condições estabelecidas nos termos de cooperação assinados com estados
e o Distrito Federal, tem-se buscado incorporá-los às atividades de acompanhamento da execução dos
programas locais de seus municípios. Como exemplo, trabalhos conjuntos de Fiscalização foram
Orientações para o Ministério Público
bolsa_familia-livro.pmd
37
37
PROGRAMA
Bolsa Família
13/10/2005, 16:11
realizados nos Estados de Santa Catarina e Piauí, com transmissão do conhecimento sobre o modelo
adotado, para que sejam incorporados à rede de acompanhamento em implantação e da qual faz
5
parte o Ministério Público Federal e Promotorias Estaduais de Justiça. Como resultado, almeja-se
reduzir os gastos de deslocamentos e diárias das equipes de Fiscalização federal e, ainda, estreitar o
compartilhamento de responsabilidades entre os três níveis de governo, medida imprescindível em
um programa com a dimensão e a capilaridade do Bolsa Família.
e
re
co
4.2.2 Ações reativas e assistemáticas
Para receber as denúncias relativas ao Programa Bolsa Família, o MDS criou um
endereço específico ([email protected]), no qual a sociedade pode
reportar a ocorrência de falhas e/ou irregularidades nas execuções locais do Programa.
Para o mesmo endereço virtual também são endereçadas as denúncias apresentadas ao
“Fala Brasil”. Para tratar cada uma das informações recebidas, a área de Fiscalização do
MDS aplica método para a qualificação própria a cada caso: gravíssima, grave, relevante
ou formal, e a definição da forma mais adequada de tratamento.
Cada uma das quatro situações citadas abaixo, implica em ação específica compatível
com o fato denunciado.
a) Gravíssima: importa envio de ofícios à prefeitura e/ou à CAIXA para que se
pronunciem a respeito do assunto e regularizem as falhas identificadas. Em adendo,
presta-se informação ao Tribunal de Contas da União, ao Ministério Público Federal
e à Controladoria Geral da União para que, no exercício de suas competências,
apurem os fatos denunciados.
te
be
fin
po
es
e
co
pa
da
sa
pr
ún
re
b) Grave: acarreta envio de ofícios para que esclarecimentos sejam prestados pela
Di
prefeitura e/ou a CAIXA, além de se recomendar à prefeitura que revalide seus
dados cadastrais para que retratem com exatidão as condições de vida das famílias
cadastradas. Nestes casos não se notifica o TCU, o CGU ou o MPF, exceto se análise
posterior confirmar situação de alta gravidade.
c) Relevante: impõe que se busquem esclarecimentos da prefeitura e/ou da CAIXA para
m
co
m
apuração de fatos específicos e isolados que evidenciem prejuízo ao direito das
famílias identificadas e/ou aos níveis de efetividade do Programa. Em função da
resposta que receber, o MDS decidirá pela exclusão, ou não, das famílias citadas.
d) Formal: resulta no envio de ofício à prefeitura, cientificando-a do recebimento de
denúncia de natureza formal sobre situação que deva ser regularizada.
38
PROGRAMA
Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
38
Orientações para o Ministério Público
13/10/2005, 16:11
O
5. Responsabilidade
das famílias beneficiárias
A Constituição da República Federativa de 1988 elege a família como a base da sociedade
e objeto de proteção especial do Estado. A família opera como espaço de produção e
reprodução de saberes e práticas culturais e como organização responsável pela existência
cotidiana de seus integrantes e pelo seu bem-estar econômico, psicológico, social e cultural.
Assim, o Programa Bolsa Família erige a família como núcleo de proteção social, o que significa
ter todos os seus membros como público alvo, e não mais cada um isoladamente. A família
beneficiária tem direito de escolha quanto ao uso do recurso financeiro sacado, pois o apoio
financeiro visa complementar a renda familiar para a satisfação de suas necessidades básicas;
portanto, não há necessidade de solicitar comprovantes da forma de utilização desse recurso.
A família permanece no Programa enquanto
estiver atendendo aos critérios de elegibilidade
Que nenhuma família
oriunda dos Programas
Remanescentes que passe a
fazer parte do Bolsa Família
poderá sofrer redução do
valor dos seus benefícios.
e mantendo em dia os compromissos. Esses
compromissos são efetivados mediante a
participação das famílias na atenção à educação
das crianças e adolescentes e em programas de
saúde e, ainda, com as ações realizadas pela
prefeitura ou órgão similar no cadastramento
único, bem como na gestão dos benefícios,
realizadas nos âmbitos federal, estadual, do
Distrito Federal e municipal, conforme o registro na matriz de responsabilidades a seguir.
Cabe destacar mais uma vez que o responsável pela família deve estar ciente do compromisso com a veracidade das informações prestadas no cadastramento, com o cumprimento das
condicionalidades, bem como quanto à sua responsabilidade de comunicar ao poder público
municipal o fato de a família deixar de atender aos critérios de elegibilidade do Programa.
Orientações para o Ministério Público
bolsa_familia-livro.pmd
39
39
PROGRAMA
Bolsa Família
13/10/2005, 16:11
Matriz de Responsabilidades das Famílias com o Programa Bolsa Família
I – Saúde
• comparecer às unidades de saúde para acompanhar o crescimento e
desenvolvimento da criança;
• manter o cartão de vacinação em dia, levando as crianças para serem vacinadas
nas unidades de saúde;
• comparecer às unidades ou postos de saúde, sempre que necessário, para receber
orientações relativas à nutrição e alimentação da criança até 7 (sete) anos;
•realizar as consultas de pré-natal e puerpério;
Condicionalidades
do Programa
Bolsa Família
• participar de atividades educativas sobre aleitamento materno, orientação
alimentar e nutricionais da gestante.
II – Educação
•matricular as crianças a partir dos 6 anos de idade;
• manter as crianças e adolescentes na escola, observando a freqüência escolar
mínima de 85%;
•avisar à escola quando as crianças e adolescentes necessitarem faltar, informando
o(s) motivo(s).
•manter o município, tendo como referência a instituição ou órgão definido pela
prefeitura, sempre informado sobre as seguintes alterações de informações:
•informar casos de alteração da renda familiar;
Cadastro Único
•informar novo endereço, no caso de mudança de domicílio;
•levar cópia do documento de identidade ou certidão de nascimento da nova
pessoa da família;
•levar certidão de óbito em caso de falecimento de membro familiar beneficiário do
programa;
•levar a declaração de matrícula da nova escola de seus dependentes (de 6 a 15 anos)
em caso de transferência para outro estabelecimento de ensino.
• apresentar o cartão para recebimento do benefício;
• sacar o benefício, na CAIXA ou posto de atendimento, em até 90 dias; depois disso
os valores serão devolvidos ao Programa Bolsa Família;
• observar a data de recebimento do seu benefício. O calendário do Bolsa Família
Recebimento
do Benefício
encontra-se disponível nos locais de pagamento;
•memorizar a senha, não informar a ninguém e também não anotar junto ao cartão;
• esclarecer dúvidas na prefeitura de sua cidade/município ou nos postos de
atendimento da CAIXA:
• informar imediatamente à CAIXA eventuais casos de perda ou roubo do cartão de
benefício, por meio do número 0800 5740101. A ligação é gratuita.
bolsa_familia-livro.pmd
40
13/10/2005, 16:11
PARTE II:
Ministério Público:
Possibilidades de Atuação
bolsa_familia-livro.pmd
41
13/10/2005, 16:11
R
m
de
em
Pú
ac
en
nã
nã
ca
ga
42
PROGRAMA
Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
42
Orientações para o Ministério Público
13/10/2005, 16:11
O
Resumo
Trata-se de um mapa exploratório, com base na identificação dos pontos considerados
mais críticos e passíveis de falhas e fraudes.
O eixo operacional, assim e neste momento, poderia focar-se em quatro
desdobramentos: cadastramento, pagamento, condicionalidades, controle social e
emancipação cidadã. A premissa continua sendo a atuação cooperativa do Ministério
Público em âmbito nacional, na perspectiva de realização de direitos fundamentais e
acesso aos setores mais necessitados da população brasileira.
O cadastramento, a cargo do município (art. 14, II do Dec. no 5.209/04), é a porta de
entrada no Programa. Sem o cadastramento, as famílias pobres ou extremamente pobres
não receberão os benefícios. O cadastramento regular, portanto, é pressuposto, embora
não garantia, de que as verbas cheguem às famílias alvo do programa. Como o
cadastramento é realizado pelo município, é primordial o seu monitoramento para
garantir visibilidade e transparência.
Orientações para o Ministério Público
bolsa_familia-livro.pmd
43
43
PROGRAMA
Bolsa Família
13/10/2005, 16:11
1
pr
se
fo
se
44
PROGRAMA
Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
44
Orientações para o Ministério Público
13/10/2005, 16:11
O
1. Cadastramento
É importante ressaltar que o cadastramento não significa a pronta inclusão no
programa, o que é decidido pelo MDS. Além disso, o Cadastro Único ou CadÚnico não
serve apenas ao Bolsa Família:. a qualidade do cadastro é decisiva para a orientação e
formulação de inúmeras políticas públicas do Estado brasileiro.
Verificam-se, portanto, importantes espaços de atuação do Ministério Público, no que
se refere ao cadastramento:
a) Exigir que o município cadastre, prioritariamente, as famílias extremamente pobres e pobres
(note-se, no entanto, que o cadastro deve abranger todas as famílias com renda mensal per
capita de até meio salário mínimo, o que deve ser diligenciado como medida consecutiva);
b) Verificar se o cadastramento realizado pelo município atinge efetivamente quem
deveria atingir, ou seja, as famílias em situação de pobreza extrema ou pobreza;
c) Prestar atenção especial às populações menos visíveis e mais necessitadas (indígenas,
quilombolas, moradores de rua, assentados, migrantes, etc.);
d) Exigir que os municípios realizem atualização cadastral, em especial dos Programas
Remanescentes, possibilitando a migração.
Para tanto, há providências eficazes como, por exemplo, entre outras:
a) Verificação do cumprimento, pelo município, das obrigações listadas no art. 14 do
Decreto no 5.209/04;
b) Investigação de como se deu o cadastramento no município;
c) Instar o município a constituir a coordenação prevista no art. 14, I do Decreto no 5.209/04,
que será responsável, entre outros, pelo cadastramento das famílias;
d) Provocar o cadastramento pró-ativo, ou seja, com visita de servidores municipais aos
bolsões de pobreza para cadastramento das famílias, podendo para tanto ser
utilizada a equipe do Programa Saúde da Família, que, durante a anamnese, pode
orientar as famílias com perfil de inclusão no Programa. Ampliar, sendo o caso, os
pontos de cadastramento;
e) Requisitar da prefeitura a lista de cadastrados por meio digital, com data de
cadastramento, a fim de pesquisar, por exemplo, abusos em períodos pré-eleitorais,
bem como verificar a focalização da sistemática de cadastramento, tendo em vista
dados do IBGE e outros indicadores sociais.
Orientações para o Ministério Público
bolsa_familia-livro.pmd
45
45
PROGRAMA
Bolsa Família
13/10/2005, 16:11
2. Pagamento
No sítio http://www.mds.gov.br acha-se a lista completa, por município, dos beneficiários
do Programa Bolsa Família, bem como o seu percentual em face do total de famílias pobres ou
extremamente pobres existentes (com base nos dados IBGE/2000). Assim, tem-se, por
exemplo, que em determinado município o percentual de famílias pobres inscritas no
Programa é de 60% da meta do Governo Federal (que é sempre de 100%) e que em outro
pode ser de 90%. As relações de beneficiários dos Programas Remanescentes (Bolsa Escola,
Bolsa Alimentação, Auxílio Gás e Cartão Alimentação) não são informadas no sítio do MDS.
Para que migrem para o Bolsa Família, é preciso complementar e atualizar os respectivos
dados (particularmente se oriundos do Bolsa Escola).
No caso de famílias atendidas pelo Programa cuja renda mensal per capita seja superior a
R$ 100,00, deve-se determinar à prefeitura que providencie o bloqueio ou o cancelamento dos
benefícios, bem como a necessária atualização dos dados. A ação da prefeitura nestes casos
decorre de sua proximidade com as famílias, podendo-se, a partir de algumas situações
identificadas na localidade, ampliar as ações de cancelamento ou bloqueio. Além disso,
apenas a prefeitura pode realizar as alterações no Cadastro Único, sendo na maioria dos casos
fundamental que toda ação de manutenção seja seguida por uma atualização no cadastro da
família (e.g.: o cancelamento de benefícios por duplicidade deve ser simultâneo à exclusão do
respectivo registro no Cadastro Único).
O pagamento dos benefícios é feito por meio de cartão bancário, distribuído aos
beneficiários, com nome e senha individuais. O dinheiro é sacado em agências da CAIXA no
município ou, onde não houver, em casas lotéricas e correspondentes bancários. Em casos
excepcionais, o pagamento é feito por guia, em agência bancária.
Neste momento também podem ocorrer irregularidades: por exemplo, uma pessoa
distinta da que consta como titular do benefício junto ao MDS deter a posse do cartão para
sacar o dinheiro. Nestes casos, é útil, dentre outras providências:
a) Requisitar à CAIXA a lista das pessoas que não recebem o benefício com a utilização de
cartão magnético, e sim mediante guia de retirada individual;
b) Verificar a acessibilidade dos beneficiários, especialmente grupos vulneráveis, ao serviço de
pagamento, e cobrar a oferta de serviços adequados, pelos quais a CAIXA é remunerada;
46
PROGRAMA
Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
46
Orientações para o Ministério Público
13/10/2005, 16:11
O
c) Verificar eventuais retenções ou apropriações de cartão por parte de quem não seja
titular do benefício;
d) Avaliar o serviço prestado pela CAIXA ou seus agentes (lotéricas e correspondentes
bancários) às prefeituras e beneficiários locais (filas, uso político da entrega de cartões),
especialmente para evitar casos de pagamento vinculado à venda de mercadorias nos
estabelecimentos de saque dos benefícios;
e) Comparar a lista dos beneficiários do Programa, encontrada no sítio www.mds.gov.br,
com a lista de servidores públicos e a lista de filiados a partidos políticos; e
f) Verificar possível duplicidade de pagamentos de benefícios na própria lista de beneficiários
do MDS, o que pode acontecer pela inserção ou supressão de uma letra no nome, por
exemplo (como se verificou em cidade onde benefícios eram pagos para Adeide e Adeilde,
ambas com a mesma data de nascimento e a mesma prole de dependentes).
Orientações para o Ministério Público
bolsa_familia-livro.pmd
47
47
PROGRAMA
Bolsa Família
13/10/2005, 16:11
3. Controle Social
4
A adequada e competente atuação da instância de controle social é decisiva para o
desempenho do Programa. Sem controle social não há possibilidade de acompanhamento
ex
efetivo do cumprimento das metas estabelecidas e da operação local. Para incrementar a
en
participação da sociedade, entre outras providências, citam-se as seguintes:
pr
a) Exigir o funcionamento do órgão de controle social, nos termos dos art. 14, VI e 29
do Decreto no 5.209/04, bem como o exercício eficaz de suas competências (art. 8º
(fe
da Lei n 10.219);
O
o
b) Realizar audiências públicas, com a presença de servidores municipais e agentes da
do
Caixa Econômica Federal ou entidade pagadora no município, para divulgar o
Programa Bolsa Família e fomentar o cadastramento e a apresentação de denúncias
Sã
de irregularidades;
c) Estimular o município a divulgar amplamente a lista de beneficiários (art. 32, § 1º do
Decreto no 5.209/04), o que dificulta a fraude na percepção dos benefícios por outros
que não os verdadeiros beneficiários;
d) Articular-se com outras instâncias da sociedade, em função das suas interfaces
(infância e juventude, educação, saúde, idosos, minorias, etc.), para que se
envolvam na fiscalização do Programa.
48
PROGRAMA
Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
48
Orientações para o Ministério Público
13/10/2005, 16:11
O
4. Condicionalidades e
emancipação cidadã
A emancipação cidadã da família integrante do Programa Bolsa Família, meta que sempre
explica o caráter transitório de que todo programa de distribuição de renda deve revestir-se,
enfatiza a importância das condicionalidades, que devem ser encaradas também como um
processo transitório, essencial até que a meta seja atingida.
Na concepção do Programa, a emancipação requer tarefas dos três níveis de governo
(federal, estadual e municipal), cada um no campo de suas atribuições constitucionais.
Omissões no cumprimento dessas atribuições implicam prejuízos às famílias e a inobservância
do requisito emancipatório do Programa.
São iniciativas possíveis, dentre outras:
a) Avaliar a realização das ações desenvolvidas pelas áreas de Educação, Saúde e
Assistência Social, requisitando informações e dados relativos às metas programadas e
as comparando às efetivamente realizadas, no que se refere ao cumprimento das
condicionalidades do Programa;
b) Verificar se os entes federados realizam atividades complementares que potencializem
os esforços das áreas de Educação, Saúde e Segurança Alimentar voltados ao
desenvolvimento das famílias beneficiárias do Programa;
c) Favorecer a avaliação do impacto do Programa nos indicadores sociais;
d) Promover a difusão das ferramentas de controle de freqüência escolar, tais como o Ficai
e o aplicativo da CAIXA, bem como o aplicativo do Sisvan para acompanhar as
condicionalidades de saúde;
e) Verificar junto ao Programa Saúde da Família e/ou agentes comunitários de saúde a evolução do quadro geral das famílias abrangidas pelo Programa.
Orientações para o Ministério Público
bolsa_familia-livro.pmd
49
49
PROGRAMA
Bolsa Família
13/10/2005, 16:11
Glossário
bolsa_familia-livro.pmd
51
13/10/2005, 16:11
G
Ag
Be
Be
Be
Ca
Co
52
PROGRAMA
Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
52
Orientações para o Ministério Público
13/10/2005, 16:11
O
Glossário
Agente Operador: Caixa Econômica Federal. A CAIXA é responsável pelo processamento do
cadastro, atribuição do NIS, confecção dos cartões magnéticos e pagamento dos
benefícios. Em caso de inexistência de agência da CAIXA na localidade de residência dos
beneficiários, os valores podem ser pagos pelos estabelecimentos “Caixa Aqui”
(correspondentes bancários).
Benefício Básico: valor destinado a unidades familiares que se encontrem em situação de
extrema pobreza, correspondente a R$ 50,00.
Benefício Variável de Caráter Extraordinário: constitui-se de parcela do valor dos benefícios das
famílias remanescentes dos Programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Cartão
Alimentação e Auxílio Gás que, na data da sua incorporação ao Programa Bolsa Família,
exceda o limite máximo fixado para o Programa Bolsa Família.
Benefício Variável: valor destinado a unidades familiares que se encontrem em situação de
pobreza e de extrema pobreza, que varia de R$ 15 a R$ 95,00. Famílias em situação de
extrema pobreza podem acumular o benefício básico e o variável, dependendo da
existência de um, dois ou três membros que sejam crianças, adolescentes até 15 anos,
gestantes e nutrizes. Estas famílias são as que podem receber o valor máximo de R$ 95,00.
As famílias em situação de pobreza podem receber no máximo R$ 45,00 mensais.
Cadastro Único: instituído pelo Decreto nº 3.877/2001 para centralizar as informações
destinadas a orientar os programas sociais do Governo Federal. É um instrumento essencial
para que o poder público identifique e conheça as necessidades das famílias de baixa
renda, e possa convergir esforços para a implementação de políticas que as auxiliem na
melhoria de suas condições de vida. Os dados são coletados pelo município e processados
pela CAIXA, que atribui ao cadastrado um Número de Identificação Social (NIS).
Condicionalidades: contrapartidas sociais que devem ser cumpridas pelo núcleo familiar para
que possa receber o benefício mensal: consistem em uma das estratégias do Programa
Bolsa Família para o acesso dos beneficiários às políticas sociais de caráter mais estrutural,
principalmente Saúde e Educação, com vistas a propiciar as condições mínimas necessárias
para garantir inclusão social sustentável.
Orientações para o Ministério Público
bolsa_familia-livro.pmd
53
53
PROGRAMA
Bolsa Família
13/10/2005, 16:11
Família: unidade nuclear, eventualmente ampliada por outros indivíduos que com ela possuam
laços de parentesco ou de afinidade, que forme um grupo doméstico, vivendo sob o
mesmo teto e que se mantenha pela contribuição de seus membros.
Instância de Controle Social: órgão de controle social que deverá ser constituído em todos os
municípios, garantida a paridade entre governo e sociedade e a intersetorialidade.
Programas Remanescentes: Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à Educação Bolsa
Escola, Programa Nacional de Acesso à Alimentação PNAA, Programa Nacional de Renda
Mínima Vinculada à Saúde Bolsa Alimentação, e Programa AuxílioGás.
Renda Familiar Mensal: soma dos rendimentos brutos auferidos mensalmente pela totalidade
dos membros da família, excluídos os rendimentos concedidos por programas oficiais de
transferência de renda.
Situação de Extrema Pobreza: renda familiar mensal per capita de até R$ 50,00.
Situação de Pobreza: renda familiar mensal per capita compreendida entre R$ 50,01 e R$
100,00, inclusive.
54
PROGRAMA
Bolsa Família
bolsa_familia-livro.pmd
54
Orientações para o Ministério Público
13/10/2005, 16:11
O
Orientações para o Ministério Público
bolsa_familia-livro.pmd
55
55
PROGRAMA
Bolsa Família
13/10/2005, 16:11