A evolução dos programas de transferência de renda e o Programa Bolsa Família
∗
Jomar Álace Santana ♣
Palavras-chave: Transferência de renda; Bolsa Família; Desenvolvimento Social.
Resumo
O objetivo deste artigo é apresentar a evolução dos programas de transferência de renda
do governo federal que foram unificados para a criação do Programa Bolsa Família
(Auxílio Gás, Bolsa Alimentação, Bolsa Escola e Cartão Alimentação que passaram a ser
chamados de programas remanescentes). A unificação iniciou-se no fim de 2003 e
continua até hoje. Seu propósito é superar as limitações que os programas têm
isoladamente e que poderiam continuar a ter caso fossem simplesmente somados. Além
da evolução do número de beneficiários dos programas tomando como base os meses de
janeiro dos anos de 2004 a 2007, são apresentadas também as concepções nas quais o
Programa Bolsa-Família se baseou para ser desenhado. Os dados utilizados neste artigo
foram obtidos utilizando a ferramenta computacional Matriz de Informação Social
desenvolvida pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome que
organiza informações sobre os programas sociais do ministério. São analisados também
os valores repassados às famílias beneficiárias dos programas de transferência de renda.
Percebe-se um aumento nos valores dos repasses para todos os programas e em especial
para o Bolsa Família e, como era de se esperar, uma diminuição no valor dos repasses
para os programas remanescentes.
∗
Trabalho apresentado no Seminário População, Pobreza e Desigualdade, realizado em Belo Horizonte – Brasil, de
5 a 7 de novembro de 2007.
♣
Consultor do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
A evolução dos programas de transferência de renda e o Programa Bolsa Família
∗
Jomar Álace Santana ♣
1. Introdução
A pobreza é um fenômeno que acompanha a humanidade há séculos. Fruto das desigualdades
sociais e econômicas, a pobreza passou a desenvolver características peculiares nos últimos 200
anos a medida que o sistema capitalista de organização da sociedade passou a imperar em todo o
mundo. A concentração populacional nas grandes cidades, a reestruturação industrial e a desigual
distribuição das benesses do crescimento econômico contribuíram para a criação de um novo
elenco de problemas e carências ligados à insegurança pessoal, à violência urbana e à
desorganização dos grupos mais vulneráveis.
Diversas formas de enfrentar esses problemas também surgiram como, por exemplo, o estado de
bem estar social europeu (Welfare State), baseado em valores de solidariedade e coesão social,
que começou a desenvolver sistemas de proteção social que pudessem diminuir as desigualdades
de modo a mitigar os problemas decorrentes da condição de pobreza.
Na América Latina e em especial no Brasil, não se chegou a organizar um estado de bem estar
social capaz de abranger toda sua população carente de ajuda para suprir suas necessidades
básicas de existência. O sistema de proteção social implantado era voltado para os seguimentos
formais da economia e se caracterizava por oferecer uma cobertura restrita que atendia a uma
parcela reduzida da população excluindo de fato os mais pobres por estes terem vínculos
instáveis e precários com o mercado de trabalho (LAVINAS, 2005?).
Os mais pobres formaram (e de certa forma ainda o são) um grupo sem poder de pressão e sem
posição sócio-ocupacional definida e não foram alvo de políticas sistemáticas e regulares que os
beneficiasse e tiveram atendimentos que se justificaram por ato humanitário ou moeda política.
Particularmente no caso do Brasil, durante o período desenvolvimentista, que se estendeu do
pós-guerra até início dos anos 80, a questão da pobreza não ganhou espaço como uma ação
sistemática do estado. Cria-se que a própria concepção de desenvolvimento econômico que
conduzia as ações do estado levaria automaticamente ao desenvolvimento social por meio da
incorporação dos excluídos ao mercado formal de trabalho e pela mobilidade social que teriam.
A pobreza não era concebida como um fenômeno estrutural da sociedade brasileira e,
∗
Trabalho apresentado no Seminário População, Pobreza e Desigualdade, realizado em Belo Horizonte – Brasil, de
5 a 7 de novembro de 2007.
♣
Consultor do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
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conseqüentemente, políticas sociais voltadas para a população nessa condição não se
desenvolveram. Apenas recentemente, após a década de 90, a pobreza, como um problema social
a ser enfrentado pela sociedade como um todo e pelo estado em particular, ganha espaço como
tema de debate entre os governos e ações voltadas especificamente para a redução das
desigualdades sociais passaram a ser implementadas (COHN, 2004).
A partir das discussões sobre o tema a grande questão que se coloca é sobre qual ou quais
programas deveriam ser implementados para reduzir de maneira mais rápida e eficaz a pobreza.
A pobreza se apresenta de diversas formas e combatê-la implica executar ações com visão de
curto, médio e longo prazo para que ela deixe de ser ligada à estrutura da sociedade e pare de se
reproduzir a cada geração.
Os programas de transferência de renda surgiram como uma alternativa para combate a pobreza.
Eles foram concebidos segundo a idéia de que o beneficiário tem a autonomia para definir como
melhor utilizar o benefício por saber quais são suas necessidades mais urgentes. Alguns deles,
embora tragam no próprio nome a destinação do benefício como Auxílio Gás e Cartão
Alimentação, também são concebidos segundo a idéia de que o beneficiário é portador de
habilidade para o exercício da cidadania e podem comportar-se como agentes econômicos
eficazes no mercado de modo a trazer benefício não só para si e sua família, mas para inserir-se
num contexto mais amplo de relações por meio das quais podem paulatinamente mitigar os
efeitos de sua condição de pobreza.
2. Os programas de transferência de renda e a sua integração para formar o
Programa Bolsa Família
A primeira experiência em nível nacional de instituição de um programa de transferência de
renda foi o Programa Bolsa Escola, criado em 1996. Outras experiências em nível municipal já
haviam sido implementadas, mas somente na segunda metade dos anos 90 é que este tipo de
política social ganha espaço. Após a criação do Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome (MDS) em 2004 iniciou-se um processo de “migração” dos beneficiários de
antigos programas de transferência de renda (Auxílio Gás, Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e
Cartão Alimentação) para um programa que consolidasse todas estas ações e atendesse a família
como um núcleo formado por membros com diferentes necessidades. Esse programa foi
chamado de Bolsa Família e passou a ser o principal programa do MDS. Após alguns anos o
processo de migração dos programas para o Bolsa Família ainda se encontra em curso.
Antes de analisar a evolução dos programas é necessário uma pequena explanação sobre como
cada um deles funcionava, como o Bolsa Família está estruturado e como foi concebida a
integração dos programas.
Auxílio Gás: o objetivo do programa é subsidiar, para as famílias pobres, a compra de botijão de
gás para cozinhar. Este benefício é destinado a famílias de baixa renda que estavam inscritas no
Programa Bolsa Escola e no Cadastro Único dos Programas Sociais. O Auxílio Gás tem um
3
diferencial de pagamento em relação aos outros programas, ele oferece um valor de benefício
mensal de R$ 7,50 que é pago a cada bimestre. Ou seja, de dois em dois meses cada família
recebe o valor de R$ 15,00. Este programa não exige nenhum tipo de contrapartida por parte da
família beneficiária.
Bolsa Escola: o objetivo do programa é incentivar a permanência de crianças de famílias pobres
na escola. Para isso destina às famílias com renda per capita inferior a R$ 90,00 e que têm
crianças de 6 a 15 anos matriculadas no ensino fundamental regular o benefício mensal de R$
15,00 por criança. Cada família pode ter, no máximo, três crianças inscritas no programa, ou
seja, pode receber um benefício de até R$ 45,00 e é exigida a contrapartida de freqüência à
escola das crianças de 90% das aulas.
Bolsa Alimentação: este programa é dirigido à melhoria das condições de saúde e nutrição de
gestantes e nutrizes (mães que estejam amamentando filhos com até seis meses de idade) e
também para crianças com seis meses a seis anos e onze meses de idade em famílias com renda
per capita de até R$ 90,00. O valor do benefício é de R$ 15,00 mensais por beneficiário com
limite de três beneficiários por família, perfazendo um valor máximo de R$ 45,00. Este
programa também exige contrapartida familiar. O benefício é vinculado a uma agenda de
participação em ações básicas de saúde como exames pré-natal, vacinação, acompanhamento do
crescimento, incentivo ao aleitamento materno e atividades educativas em saúde.
Cartão Alimentação: este programa, criado no governo Lula, não foi concebido com a intenção
de substituir os demais programas de transferência de renda, mas sim alicerçar um piso que
assegure a alimentação das famílias pobres. O valor de benefício é de R$ 50,00 e a ele se
agregam outros benefícios que eventualmente as famílias já recebam. Além da obrigatória
aplicação dos recursos na alimentação familiar, o programa exige, como contrapartida, que as
famílias beneficiárias que possuam adultos analfabetos que freqüentem cursos de alfabetização e
cumpram contrapartidas específicas exigidas em cada região.
Bolsa Família: este Programa tem como objetivo combater a fome e a miséria e promover a
emancipação das famílias mais pobres do país. Para tanto, o governo federal concede,
mensalmente, um benefício em dinheiro para as famílias selecionadas. Atualmente, o Programa
destina-se às famílias com renda per capita de até R$ 60,00 mensais e famílias com renda per
capita de R$ 60,01 a R$ 120,00 que possuam criança de 0 a 15 anos. De acordo com a renda per
capita da família, o número de crianças, gestantes e nutrizes o benefício pode variar de R$ 15,00
a R$ 95,00. As famílias com rendimento per capita de até R$ 60,00, independentemente de sua
composição familiar, recebem benefício no valor de R$ 50,00. Este é o chamado benefício
básico. Já o variável concede um valor de R$ 15,00 para cada criança ou adolescente de até 15
anos por família até o limite de três filhos por família. O quadro 1 mostra os valores dos
benefícios em função dos critérios de elegibilidade.
É importante ressaltar também que há casos em que a família recebe benefício superior aos
mostrados no quadro 1. É o chamado Benefício Variável de Caráter Extraordinário (BVCE) que
é concedido às famílias dos Programas Remanescentes (Programas Bolsa Escola, Bolsa
Alimentação, Cartão Alimentação e Auxílio Gás), cuja migração para o PBF implique perdas
financeiras à família. Para esses beneficiários, o valor concedido é calculado caso a caso e possui
prazo de prescrição.
4
O governo também estabeleceu, para as famílias que participam do programa, condicionalidades
visando se certificar do compromisso e da responsabilidade de quem recebe os benefícios. Estas
condicionalidades são: acompanhamento de saúde e do estado nutricional das famílias, ou seja,
todos os membros da família beneficiária devem participar do acompanhamento de saúde,
principalmente as gestantes e mães que amamentam que devem fazer exames pré-natal,
participar de palestras educativas desenvolvidas pelas equipes de saúde sobre aleitamento
materno e alimentação saudável; a freqüência à escola, quando todas as crianças em idade
escolar (de 6 a 15 anos) devem estar matriculadas e freqüentando o ensino fundamental; por fim,
todas as famílias beneficiárias devem participar de ações de educação alimentar oferecidas pelo
Governo Federal, estadual e/ou municipal, quando oferecidas.
Quadro 1: Critérios de elegibilidade e valores dos benefícios do Programa Bolsa Família
Critério de elegibilidade
Ocorrência de
Valores do
crianças /
Quantidade e
Benefício
adolescentes 0Tipo de
Situação das
Renda Mensal
15 anos,
Benefícios
Famílias
per capita
gestantes e
(R$)
nutrizes
Situação de
Pobreza
De R$ 60,01 a
R$ 120,00
1 Membro
(1) Variável
2 Membros
(2) Variável
3 ou + Membros
(3) Variável
Sem ocorrência
Básico
1 Membro
Situação de
Extrema Pobreza
Até R$ 60,00
2 Membros
3 ou + Membros
Básico + (1)
Variável
Básico + (2)
Variável
Básico + (3)
Variável
18,00
36,00
54,00
58,00
76,00
94,00
112,00
Fonte: www.mds.gov.br
Pretende-se que além da renda familiar, outros indicadores sociais de pobreza e exclusão, tais
como escolaridade, condições de moradia e saneamento, analfabetismo e acesso a serviços
públicos, passarão a ser gradualmente considerados na seleção das famílias que participarão do
Bolsa Família.
2.1 Sobre a integração:
5
Este sub-tópico tem o objetivo de apresentar as concepções a partir das quais a integração dos
programas de transferência de renda foram pensadas e que se concretizaram no Programa Bolsa
Família.
A integração é um processo demorado por meio do qual se buscou superar as limitações que os
programas tinham isoladamente e que poderiam continuar a manter caso fossem simplesmente
somados. Os programas hoje chamados de remanescentes foram concebidos de forma
independente e assim se mantiveram; eles eram como partes que não formavam um todo. Cada
programa tinha sua própria estrutura administrativa, sua forma específica de selecionar
beneficiários e mecanismos para repassar os recursos. Este isolamento dos programas contribuiu
para o surgimento de ineficiências, dispersão e sobreposição de esforços que contribuíram para a
perda de oportunidades de importantes sinergias.
Ao se propor a integração se buscou estabelecer um novo marco para a política social do país
que se distinguisse da tradição assistencial e fragmentada. O objetivo era integrar e direcionar as
políticas para adquirir escala, massa crítica e arcabouço institucional adequado de modo a
incorporar os avanços obtidos sem paralisar o pagamento dos benefícios para as famílias que
realmente precisassem. Buscava-se, também, otimizar os mecanismos de gestão para que o uso
dos recursos fosse mais racional e houvesse uma articulação de iniciativas de diferentes pastas
bem como um estímulo para que a comunidade participasse da gestão.
Uma maximização de recursos e estruturas não pode ser pensada como uma simples operação
contábil-administrativa. Ela deve ser parte do processo de retomada do desenvolvimento como
uma tradução da prática da diretriz de fazer justiça social. Nesse sentido a integração deveria
estar apoiada em quatro alicerces: segurança alimentar, saúde, educação e cidadania
participativa. Esse novo programa deveria ser capaz de fornecer um benefício cujo piso
assegurasse o direito inalienável à alimentação que é a base da vida. E funcionar também como
um indutor da demanda e da oferta de alimentos, expandido os espaços de inclusão e do
desenvolvimento sustentável. O teto dos benefícios, como exposto acima na descrição do
Programa Bolsa Família, foi fixado de acordo com a composição familiar e a disponibilidade
orçamentária.
O Bolsa Família foi pensado como uma política social com gestão participativa da comunidade e
por isso deveriam ser criados comitês gestores nos municípios. O poder local, democraticamente
constituído, seria a espinha dorsal da estratégia unificada do governo. A transferência de renda
seria apenas o início de um processo de emancipação que parte da família, articula com a
comunidade e se reflete no território – incluindo ações emergenciais, estruturais e protagonismo
participativo. Ou seja, o benefício é um meio, não um fim.
Para processar a integração algumas etapas operacionais deveriam ser cumpridas como:
unificação do sistema de seleção de famílias; unificação do sistema de pagamento; unificação da
gestão local; integração do Programa Bolsa Alimentação e do Programa Cartão Alimentação;
implantação do Comitê Gestor Interministerial (BRASIL, 2003).
O programa foi pensado com o intuito de combater a fome como um caminho mais curto para
atingir o núcleo duro da pobreza e com isso ser um ponto de convergência e articulação de ações
6
voltadas para desfazer o círculo vicioso da exclusão e do assistencialismo em que as populações
pobres estão envolvidas. Espera-se, portanto, gerar justiça social.
3. Metodologia
A Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI) por meio do Departamento de Gestão
da Informação e Recursos Tecnológicos (DGIRT) desenvolveu uma ferramenta computacional
chamada Matriz de Informação Social (MI Social), que reúne uma série de aplicativos que
permitem monitorar os programas sociais por meio de dados e indicadores. Isto possibilita a
disponibilização de uma série de informações para tomada de decisões estratégicas no âmbito do
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e é um instrumento importante para o
monitoramento dos programas sociais.
Além de disponibilizar informações na forma de tabelas, a Matriz de Informação Social
possibilita visualizar informações distribuídas no território de atuação dos programas sociais. Um
território pode ser desagregado por unidades da federação, microrregiões, municípios e
territórios especiais. Estão disponíveis, por exemplo, dados relativos à população rural e urbana,
fundos constitucionais, dados sócio-econômicos de cada município, bem como valores dos
recursos aplicados em cada território, incluindo áreas objeto de projetos emergenciais do
Ministério.
As informações produzidas pela MI Social podem ser obtidas em vários formatos: planilhas
eletrônicas, relatórios em formato PDF, tabelas, gráficos, mapas estatísticos e mapas temáticos.
Estão disponibilizados mapas estáticos denominados cartogramas, os quais funcionam como uma
biblioteca de imagens, mapas e documentos abordando temas de interesse específico do
Ministério.
Por meio da MI Social foram geradas planilhas com informações para os programas de
transferência de renda do MDS segundo o município e períodos selecionados. Para a construção
das faixas de tamanho da população dos municípios utilizou-se a ferramenta computacional
DATASUS que fornece estimativas de população para os anos em análise. Todas as planilhas
foram consolidadas num banco de dados utilizando o programa SPSS (Statistical Package for
Social Science) e por meio dele foram geradas tabelas e feitos cruzamentos em função da
informação que se procurava saber.
7
4. A evolução dos programas remanescentes e do Bolsa Família
Os gráficos de 1 a 5 mostram o número de famílias que recebiam os benefícios de transferência
de renda para o mês de janeiro nos anos de 2004 e 2007. Para todos os programas observa-se a
redução no número de famílias que recebiam o benefício à exceção, como era de se esperar, do
Programa Bolsa Família. O programa que manteve o menor número de famílias beneficiárias em
janeiro de 2007 foi o Bolsa Alimentação (1.505) e o de maior foi o Auxílio Gás (567.559); este
programa também foi o que, desde o início da série, apresentou maior número de famílias
beneficiárias. Proporcionalmente ao número de beneficiários existentes no início do período em
análise o programa que teve maior redução nesse quesito foi o Bolsa Alimentação cuja
diminuição foi de cerca de 217 vezes e o Cartão Alimentação teve menor redução, de cerca de 10
vezes.
O Programa Bolsa Família, por sua vez, como pode ser comprovado pelo Gráfico 5, seguiu sua
trajetória de expansão do número de beneficiários alcançando, no início de 2007, quase 11
milhões de famílias atendidas.
Gráfico 1:
Número de famílias beneficiárias do Programa Auxílio Gás - Brasil, 2004 - 2007
8.000.000
7.000.000
6.705.924
6.000.000
5.127.070
5.000.000
4.000.000
3.315.872
3.000.000
2.000.000
567.559
1.000.000
0
jan.04
jan.05
jan.06
Fonte: Matriz de Informação Social
8
jan.07
Gráfico 2:
Número de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Escola - Brasil, 2004 - 2007
4.000.000
3.601.217
3.500.000
2.788.848
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.693.496
1.500.000
1.000.000
500.000
48.130
0
jan.04
jan.05
jan.06
jan.07
Fonte: Matriz de Informação Social
Gráfico 3:
Número de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Alimentação - Brasil, 2004 - 2007
350.000
327.321
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
53.371
50.000
23.324
1.505
0
jan.04
jan.05
jan.06
Fonte: Matriz de Informação Social
9
jan.07
Gráfico 4:
Número de famílias beneficiárias do Programa Cartão Alimentação - Brasil, 2004 - 2007
400.000
346.300
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
107.907
79.248
100.000
31.770
50.000
0
jan.04
jan.05
jan.06
jan.07
Fonte: Matriz de Informação Social.
Gráfico 5:
Número de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família - Brasil, 2004 - 2007
12.000.000
10.908.452
10.000.000
8.644.196
8.000.000
6.572.060
6.000.000
4.000.000
3.615.861
2.000.000
0
jan.04
jan.05
jan.06
Fonte: Matriz de Informação Social
10
jan.07
Especificando um pouco mais o foco de análise, a Tabela 1 mostra o número de famílias pobres e
a população total para as grandes regiões do Brasil para o ano de 2004. Este ano foi escolhido
por ser o mais recente para o qual há disponibilidade de estimativas do número de famílias
pobres pela Matriz de Informação Social e foram elaboradas pelo Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (IPEA). Como pode ser observado, a Região Nordeste é a que apresenta o
maior número de pobres, quase 5 milhões e meio representando 49,5% das famílias pobres do
Brasil. Em seguida vem a Região Sudeste (26,9%), Norte (9,8%), Sul (8,3%) e Centro-Oeste
(5,4%). Estes valores expressam a desigualdade entre as regiões, principalmente para o Nordeste
e o Norte, quando comparados com a população total, pois mostram que as duas distribuições
não são idênticas. O Nordeste, embora seja a segunda região mais populosa é a que concentra
maior número de pobres. Já o Norte, que é a quarta região mais populosa aparece como a terceira
em número de pobres. Estas desigualdades devem-se ao processo sócio-histórico e econômico
pelo qual as regiões passaram e que fizeram com que tivessem desenvolvimentos desiguais. A
organização econômica dessas regiões nas últimas décadas tem reproduzido estas diferenças
dando características diferentes à condição de pobreza e suscitando ações diferenciadas de
enfrentamento.
Tabela 1:
Estimativa de famílias pobres e população total segundo grandes regiões – Brasil, 2004
Números absolutos
Região Norte
Região Nordeste
Região Sudeste
Região Sul
Região Centro-Oeste
Total
Porcentagens
Famílias
pobres
População
total
Famílias
pobres
População
total
1.083.681
5.499.039
2.995.750
927.034
597.260
11.102.764
14.064.278
49.865.327
76.333.625
26.315.184
12.541.961
179.120.375
9,76
49,53
26,98
8,35
5,38
100,00
7,85
27,84
42,62
14,69
7,00
100,00
Fonte: MI Social, DATASUS.
A Tabela 2 mostra o número de famílias que receberam benefícios de transferência de renda por
tipo de benefício e região nos meses de janeiro de 2004 a 2007 em números absolutos e
porcentagens. A região Nordeste, por ser a região com maior número de pobres do Brasil,
também é aquela em que se concentra o maior número de beneficiários de todos os programas.
No entanto esta concentração é, proporcionalmente, maior para o programa Cartão Alimentação.
No Nordeste era possível encontrar cerca de 85% dos beneficiários desse programa em janeiro de
2007, ao passo que para os outros programas no mesmo período, essa concentração chegou a
cerca de, no máximo, 50,5%. Para as outras regiões também se observam disparidades entre a
representatividade de cada região em relação aos diversos programas.
11
Tabela 2:
Número de famílias que receberam benefícios de transferência de renda do MDS por tipo de
benefício, região e período selecionado – Brasil.
Norte
Auxílio Gás
Jan.04
513.226
Jan.05
424.331
Jan.06
305.579
Jan.07
29.321
Bolsa Alimentação
Jan.04
25.282
Jan.05
7.212
Jan.06
4.056
Jan.07
266
Bolsa Escola
Jan.04
349.058
Jan.05
302.594
Jan.06
215.890
Jan.07
8.199
Cartão Alimentação
Jan.04
575
Jan.05
575
Jan.06
310
jan.07
94
Bolsa Família
Jan.04
279.131
Jan.05
528.221
Jan.06
709.804
jan.07
1.025.188
Norte
Auxílio Gás
Jan.04
7,7
Jan.05
8,3
Jan.06
9,2
jan.07
5,1
Bolsa Alimentação
Jan.04
7,7
Jan.05
13,5
Jan.06
17,4
jan.07
10,8
Bolsa Escola
Jan.04
9,7
Jan.05
10,9
Jan.06
12,7
jan.07
22,5
Cartão Alimentação
Jan.04
0,2
Jan.05
0,5
Jan.06
0,4
jan.07
0,3
Bolsa Família
Jan.04
7,7
Jan.05
8,0
Jan.06
8,2
jan.07
9,3
Fonte: MI Social.
Nordeste
Números absolutos
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Brasil
3.256.493
2.461.649
1.623.007
252.709
1.702.166
1.284.393
813.677
149.609
835.067
639.005
381.276
101.231
398.972
317.692
192.333
34.689
6.705.924
5.127.070
3.315.872
575.921
189.089
25.453
12.300
826
64.001
11.761
3.022
135
34.522
5.144
2.714
247
14.427
3.801
1.232
31
327.321
53.371
23.324
2.474
1.691.927
1.310.349
821.243
18.435
922.568
692.412
401.299
10.189
411.215
300.578
163.677
8.437
226.449
182.915
91.387
2.870
3.601.217
2.788.848
1.693.496
36.481
307.923
95.192
69.247
27.205
35.097
10.943
8.657
3.932
2.578
1.156
925
447
127
41
109
92
346.300
107.907
79.248
32.136
2.130.839
3.327.188
4.236.660
5.446.019
732.762
1.732.512
2.294.235
2.830.070
Porcentagens
Sudeste
352.222
701.450
964.049
1.017.115
120.907
282.689
439.448
590.060
3.615.861
6.572.060
8.644.196
10.965.810
48,6
48,0
48,9
43,9
25,4
25,1
24,5
26,0
12,5
12,5
11,5
17,6
5,9
6,2
5,8
6,0
100,0
100,0
100,0
100,0
57,8
47,7
52,7
33,4
19,6
22,0
13,0
5,5
10,5
9,6
11,6
10,0
4,4
7,1
5,3
1,3
100,0
100,0
100,0
100,0
47,0
47,0
48,5
50,5
25,6
24,8
23,7
27,9
11,4
10,8
9,7
23,1
6,3
6,6
5,4
7,9
100,0
100,0
100,0
100,0
88,9
88,2
87,4
84,7
10,1
10,1
10,9
12,2
0,7
1,1
1,2
1,4
0,0
0,0
0,1
0,3
100,0
100,0
100,0
100,0
58,9
50,6
49,0
49,7
20,3
26,4
26,5
25,8
9,7
10,7
11,2
9,3
3,3
4,3
5,1
5,4
100,0
100,0
100,0
100,0
Nordeste
12
Sul
Centro-Oeste
Brasil
Este dado expressa uma desarmonia que existia entre os programas de transferência de renda e as
necessidades de atendimento das regiões. Como em cada região um determinado programa tinha
um peso diferente e também valores de benefício diferentes, o atendimento ao público alvo das
políticas de transferência de renda se dava de maneira a não corresponder com as necessidades
da região. Em uma determinada região, por exemplo, poder-se-ia concentrar beneficiários de
programas cujo valor do benefício é baixo. A unificação dos programas por meio do Programa
Bolsa Família contribuiu para superar, em parte, essa disparidade, pois os benefícios têm o
mesmo valor em todas as regiões. É importante destacar que embora a concessão do mesmo
valor de benefício para todas as regiões não contemple os diferentes poderes aquisitivos, esta
estratégia se aproxima mais da eqüidade no tratamento dos beneficiários de diferentes regiões do
que a anteriormente adotada cujos programas não comunicavam entre si e, conseqüentemente,
não tinham um foco para contemplar as desigualdades regionais.
Já a tabela 3 mostra as taxas de incremento do número de famílias beneficiárias do Bolsa
Família. Este indicador pode ser interpretado como o percentual de aumento do número de
famílias num período em relação ao anterior. O crescimento foi mais expressivo no primeiro ano
de análise porque o programa estava começando e era necessário que ele tivesse uma forte
expansão. Nos anos seguintes este crescimento continuou a ocorrer, mas em níveis inferiores aos
primeiramente registrados. Direcionando a análise para os diferenciais regionais percebe-se, no
primeiro período analisado, que as regiões “mais desenvolvidas” são as que tiveram maior
incremento como foi o caso do Sudeste e Sul. No entanto, no período final de análise, as regiões
“menos desenvolvidas” tiveram uma expansão maior. As regiões Norte e Nordeste,
diferentemente das outras, não seguiram a trajetória linear de diminuição do incremento
observado nos três períodos em análise e de janeiro de 2006 a janeiro de 2007 tiveram um
incremento anual superior àquele alcançado no período anterior.
Tabela 3:
Taxa de incremento do número de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família segundo
Grandes Regiões e Brasil (em percentual).
CentroNorte
Nordeste
Sudeste
Sul
Brasil
Oeste
jan.04 - jan.05
89,2
56,1
136,4
99,1
133,8
81,8
jan.05 - jan.06
34,4
27,3
32,4
37,4
55,5
31,5
Jan.06 - jan.07
44,4
28,5
23,4
5,5
34,3
26,9
Fonte: Elaborado a partir da MI Social.
Outro ponto de análise interessante a ser observado é cruzando as informações por tamanho da
população total dos municípios. Na Tabela 4 é apresentada a população total, a estimativa de
famílias pobres em 2004 elaborada pelo IPEA e o número de famílias beneficiárias do Programa
Bolsa Família em janeiro de 2007 por faixa de tamanho do município. Percebe-se que os
municípios com até 50.000 habitantes concentravam cerca de 34% da população do país, no
entanto, neles residiam cerca de 51% das famílias pobres em 2004 e 52% das famílias
beneficiárias do PBF em janeiro de 2007. Ou seja, embora concentrem um menor volume de
população, esses municípios têm um volume mais expressivo de famílias pobres que os
13
municípios maiores e também de beneficiários. Já os municípios de mais de 500.000 mil
habitantes, onde residiam 29,7% da população nacional, reuniam 18,8% das famílias pobres
brasileiras e 16% das famílias beneficiárias do PBF.
Tabela 4:
População total estimada para 2007, estimativa de famílias pobres em 2004 e famílias beneficiárias do
Programa Bolsa Família segundo faixas de tamanho da população do município.
População total –
Estimativa de famílias
Famílias beneficiárias do
2007
pobres em 2004 IPEA
PBF em jan. de 2007
Números absolutos
Até 10.000 hab
13.824.747
1.292.829
1.292.256
10.000 a 20.000 hab
18.432.048
1.754.265
1.774.997
20.001 a 50.000 hab
31.755.821
2.617.900
2.653.064
50.001 a 100.000 hab
21.637.077
1.386.870
1.437.754
101.000 a 500.000 hab
47.429.960
1.962.687
1.960.496
500.001 a 1.000.000 hab
16.271.049
659.304
583.503
mais de 1.000.000 hab
39.984.485
1.428.910
1.206.382
Total
189.335.187
11.102.764
10.908.452
Valores percentuais
até 10.000 hab
7,30
11,64
11,85
10.000 a 20.000 hab
9,74
15,80
16,27
20.001 a 50.000 hab
16,77
23,58
24,32
50.001 a 100.000 hab
11,43
12,49
13,18
101.000 a 500.000 hab
25,05
17,68
17,97
500.001 a 1.000.000 hab
8,59
5,94
5,35
mais de 1.000.000 hab
21,12
12,87
11,06
Total
100,00
100,00
100,00
Fonte: MI Social, Datasus.
Na Tabela 5 é mostrada a distribuição do número de famílias que receberam benefícios de
transferência de renda do MDS segundo faixa de tamanho da população do município em janeiro
de 2007. É possível perceber diferenças nas distribuições dos benefícios com alguns deles
concentrando-se fortemente nos municípios menores com até 50.000 habitantes como é o caso do
Cartão Alimentação (84,9%), Bolsa Alimentação (61%) e Auxílio Gás (55%). No entanto, o
destaque da tabela é a distribuição do número de famílias que receberam o Bolsa Família
comparada com a distribuição dos outros programas. A distribuição percentual do Bolsa Família,
bem mais que os outros benefícios, se aproxima bastante do percentual de famílias pobres
segundo faixa de tamanho do município. Esta informação pode ser entendida como um indicador
de boa focalização Programa Bolsa Família e de alguma falha na focalização dos outros
programas.
14
Tabela 5:
Número de famílias que receberam benefícios de transferência de renda do MDS segundo faixa de
tamanho da população do município em janeiro de 2007
Auxílio
Bolsa
Bolsa
Cartão
Bolsa
Gás
Alimentação
Escola
Alimentação
Família
Números absolutos
até 10.000 hab
83.007
124
5.620
6.167
1.292.256
10.000 a 20.000 hab
96.419
289
7.255
8.730
1.774.997
20.001 a 50.000 hab
133.501
506
12.337
12.068
2.653.064
50.001 a 100.000 hab
82.594
279
5.373
4.696
1.437.754
101.000 a 500.000 hab
106.951
179
11.323
87
1.960.496
500.001 a 1.000.000 hab
25.017
19
1.854
5
583.503
mais de 1.000.000 hab
40.070
109
4.368
17
1.206.382
Total
567.559
1.505
48.130
31.770
10.908.452
Valores percentuais
até 10.000 hab
14,63
8,24
11,68
19,41
11,85
10.000 a 20.000 hab
16,99
19,20
15,07
27,48
16,27
20.001 a 50.000 hab
23,52
33,62
25,63
37,99
24,32
50.001 a 100.000 hab
14,55
18,54
11,16
14,78
13,18
101.000 a 500.000 hab
18,84
11,89
23,53
0,27
17,97
500.001 a 1.000.000 hab
4,41
1,26
3,85
0,02
5,35
mais de 1.000.000 hab
7,06
7,24
9,08
0,05
11,06
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: MI Social.
15
5. Valor dos Repasses aos programas
As tabelas 6 e 7 mostram os valores dos repasses aos beneficiários dos programas de
transferência de renda. Nestas tabelas foram acrescentados os valores acumulados para 2003 com
o intuito de perceber o impacto que a criação do Bolsa Família, como um programa que unifica
quatro outros programas de transferência de renda, teve no montante de recursos destinados a
este fim.
Analisando os valores como um todo percebe-se um grande crescimento em 2004 se comparado
com 2003 e crescimentos menores a partir de então. Esta mesma tendência ocorreu para as
Grandes Regiões, no entanto o crescimento de 2003 para 2004 foi mais expressivo para as
regiões Nordeste e Sudeste e foi da ordem de 93%. Para as regiões Centro-Oeste e Sul, no
mesmo período, o crescimento foi menos expressivo, alcançando os valores de 74% e 84%,
respectivamente.
Considerando os programas remanescentes, percebe-se que os recursos destinados às famílias
diminuem, como era de se esperar, ao longo da série histórica analisada para os programas Bolsa
Alimentação e Bolsa Escola. Já para o Auxílio Gás e Cartão Alimentação nota-se um aumento
dos repasses de 2003 para 2004 e deste ano em diante seguiu-se uma trajetória de queda. Isto
ocorreu para todas as regiões a exceção da Região Sul e da Centro-Oeste cujos valores
acumulados de repasse em 2006, para o Cartão Alimentação, foram superiores aos de 2003.
O Programa Bolsa Família, mesmo tendo sido criado em outubro de 2003, já começou
respondendo por uma parcela considerável de recursos destinados a este tipo de programa. Já em
2003, quando funcionou por apenas 3 meses, o programa respondeu por 17,7% dos recursos
totais direcionados a esses programas. Para as regiões este valor variou de 13,1% a 19,5%, mas
ainda assim mostrando valores expressivos. Nos anos seguintes o Bolsa Família, como era de se
esperar, foi ocupando cada vez mais espaço e chegou, em 2006, a ser responsável por cerca de
94,2% dos recursos nacionais do governo federal direcionados diretamente às famílias
beneficiárias dos programas de transferência de renda aqui analisados.
16
Tabela 6:
Valor acumulado no ano dos repasses aos beneficiários dos programas de transferência de renda
segundo Grandes Regiões e Brasil – 2003 a 2006.
Números absolutos (em reais)
Norte
2003
60.454.282,50
2004
88.174.785,00
2005
68.036.700,00
2006
24.779.280,00
25.728.360,00
139.707.495,00
46.986.605,00
91.150,00
272.967.892,50
4.451.595,00
103.912.350,00
324.921.190,00
345.000,00
521.804.920,00
1.282.320,00
76.283.040,00
491.429.048,00
274.650,00
637.305.758,00
383.655,00
17.639.460,00
733.822.941,00
105.400,00
776.730.736,00
Auxílio Gás
416.938.335,00
549.615.555,00
386.450.010,00
142.861.267,50
Bolsa Alimentação
173.735.025,00
31.928.640,00
4.241.985,00
1.101.240,00
Bolsa Escola
698.822.220,00
454.147.395,00
292.762.290,00
59.767.095,00
Bolsa Família
340.996.865,00
2.173.475.460,00
2.983.605.055,00
3.947.869.879,00
Cartão Alimentação
113.831.100,00
151.987.950,00
52.599.000,00
25.554.100,00
1.744.323.545,00
3.361.155.000,00
3.719.658.340,00
4.177.153.581,50
186.319.027,50
290.778.345,00
202.256.550,00
77.134.440,00
52.796.550,00
11.548.860,00
1.510.905,00
275.085,00
Bolsa Escola
354.258.105,00
241.787.925,00
153.438.225,00
32.712.495,00
Bolsa Família
112.488.010,00
824.748.603,00
1.420.136.911,00
1.818.026.956,00
12.183.600,00
17.307.550,00
6.157.650,00
3.538.750,00
718.045.292,50
1.386.171.283,00
1.783.500.241,00
1.931.687.726,00
Auxílio Gás
91.596.352,50
143.236.305,00
100.202.505,00
40.820.047,50
Bolsa Alimentação
26.807.445,00
5.873.220,00
869.235,00
281.445,00
Bolsa Escola
152.721.855,00
102.925.275,00
63.974.880,00
14.312.490,00
Bolsa Família
49.699.160,00
337.537.203,00
556.779.195,00
673.009.334,00
Auxílio Gás
Bolsa Alimentação
Bolsa Escola
Bolsa Família
Cartão Alimentação
Total
Nordeste
Total
Sudeste
Auxílio Gás
Bolsa Alimentação
Cartão Alimentação
Total
Sul
349.100,00
1.327.900,00
653.250,00
382.150,00
321.173.912,50
590.899.903,00
722.479.065,00
728.805.466,50
Auxílio Gás
41.269.455,00
69.442.845,00
49.969.380,00
17.790.810,00
Bolsa Alimentação
10.575.360,00
2.547.690,00
481.500,00
89.205,00
Bolsa Escola
78.634.665,00
59.058.885,00
40.301.775,00
7.540.965,00
Bolsa Família
19.783.405,00
131.102.582,00
239.716.832,00
351.932.212,00
Cartão Alimentação
Total
Centro-Oeste
Cartão Alimentação
Total
Brasil
Auxílio Gás
Bolsa Alimentação
Bolsa Escola
Bolsa Família
Cartão Alimentação
6.350,00
62.900,00
21.600,00
60.750,00
150.269.235,00
262.214.902,00
330.491.087,00
377.413.942,00
796.577.452,50
289.642.740,00
1.424.144.340,00
569.954.045,00
126.461.300,00
3.206.779.877,50
1.141.247.835,00
56.350.005,00
961.831.830,00
3.791.785.038,00
171.031.300,00
6.122.246.008,00
806.915.145,00
8.385.945,00
626.760.210,00
5.691.667.041,00
59.706.150,00
7.193.434.491,00
303.385.845,00
2.130.630,00
131.972.505,00
7.524.661.322,00
29.641.150,00
7.991.791.452,00
Total
Fonte: MI Social.
Nota: Os valores para 2003 foram fornecidos pela Secretaria Nacional de Renda e Cidadania do MDS.
17
Tabela 7:
Valor acumulado no ano dos repasses aos beneficiários dos programas de transferência de renda
segundo Grandes Regiões e Brasil – 2003 a 2006.
Porcentagens
Norte
Auxílio Gás
Bolsa Alimentação
Bolsa Escola
Bolsa Família
Cartão Alimentação
2003
22,15
9,43
51,18
17,21
0,03
2004
16,90
0,85
19,91
62,27
0,07
2005
10,68
0,20
11,97
77,11
0,04
2006
3,19
0,05
2,27
94,48
0,01
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
Auxílio Gás
23,90
16,35
10,39
3,42
Bolsa Alimentação
9,96
0,95
0,11
0,03
Bolsa Escola
40,06
13,51
7,87
1,43
Bolsa Família
19,55
64,66
80,21
94,51
Nordeste
Cartão Alimentação
6,53
4,52
1,41
0,61
100,00
100,00
100,00
100,00
Auxílio Gás
25,95
20,98
11,34
3,99
Bolsa Alimentação
7,35
0,83
0,08
0,01
Bolsa Escola
49,34
17,44
8,60
1,69
Bolsa Família
15,67
59,50
79,63
94,12
Total
Sudeste
Cartão Alimentação
Total
1,70
1,25
0,35
0,18
100,00
100,00
100,00
100,00
28,52
24,24
13,87
5,60
Sul
Auxílio Gás
Bolsa Alimentação
8,35
0,99
0,12
0,04
Bolsa Escola
47,55
17,42
8,85
1,96
Bolsa Família
15,47
57,12
77,07
92,34
Cartão Alimentação
0,11
0,22
0,09
0,05
100,00
100,00
100,00
100,00
Auxílio Gás
27,46
26,48
15,12
4,71
Bolsa Alimentação
7,04
0,97
0,15
0,02
Bolsa Escola
52,33
22,52
12,19
2,00
Bolsa Família
13,17
50,00
72,53
93,25
Cartão Alimentação
0,00
0,02
0,01
0,02
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
Brasil
Auxílio Gás
Bolsa Alimentação
Bolsa Escola
Bolsa Família
Cartão Alimentação
24,84
9,03
44,41
17,77
3,94
18,64
0,92
15,71
61,93
2,79
11,22
0,12
8,71
79,12
0,83
3,80
0,03
1,65
94,15
0,37
Total
Centro-Oeste
Total
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: MI Social.
Nota: Os valores para 2003 foram fornecidos pela Secretaria Nacional de Renda e Cidadania do MDS.
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6. Considerações finais
Os programas de transferência de renda constituíram-se como uma das alternativas para combate
tanto da pobreza imediata quanto intergeracional. No Brasil eles começaram a ser
implementados nos anos 1990 por diversas instâncias de governo. A partir de 2003 o governo
federal iniciou um processo de unificação dos benefícios dos seus programas de transferência de
renda (Auxílio Gás, Bolsa Alimentação, Bolsa Escola e Cartão Alimentação) num único
programa que veio a se transformar no maior programa de transferência de renda do Brasil, o
Bolsa Família. Este processo de unificação, que é gradual, ainda se encontra em curso.
A partir de janeiro de 2004 o número de beneficiários de todos os programas, à exceção do
Programa Bolsa Família, diminui em todas as regiões do Brasil. O Programa Bolsa Família
chega ao começo de 2007 com um número de famílias atendidas próximo a 11 milhões.
Cruzando este número de beneficiários com o porte de tamanho da população do município e
comparando com a estimativa de famílias pobres para 2004, segundo porte de tamanho da
população do município, percebe-se uma proximidade entre as duas distribuições. Isto pode ser
lido como um dos indicadores de focalização e mostra um acerto na distribuição dos benefícios
do ponto de vista mais geral.
A expansão dos recursos acumulados no ano, destinados às famílias beneficiárias dos programas
de transferência de renda teve um forte aumento em 2004 em comparação ao ano anterior que
continuou nos anos seguintes, mas em patamares inferiores aos primeiramente observados. Dois
programas, o Auxílio Gás e o Cartão Alimentação tiveram aumento dos repasses de recursos de
2003 para 2004 e só a partir de então começou o processo de declínio dos recursos.
7. Bibliografia
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Programa Bolsa Família:
gestão e responsabilidades compartilhadas.Brasília, DF, 2005. [mimeo].
BRASIL. Presidência da República. Integração dos programas federais de transferência
condicionada de renda: proposta para discussão. Brasília, DF, 2003. [mimeo].
COHN, Amélia. Programas de transferência de renda e a questão social no Brasil. Rio de
Janeiro: Fórum Nacional, 2004. (Estudos e Pesquisas, n. 85). Disponível em:
<http://www.forumnacional.org.br/publi/ep/EP0085.pdf>. Acesso em: 12 jun. 2007.
LAVINAS, Lena. Excepcionalidade e paradoxo: renda básica vesus programas de transferência
direta de renda no Brasil. Rio de Janeiro: UFRJ, [2005?]. Disponível em:
<http://www.brasiluniaoeuropeia.ufrj.br/pt/pdfs/renda_basica_versus_programas_de_transferenc
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REIS, Elisa Pereira; SCHWARTZMAN, Simon. Pobreza e exclusão social: aspectos sóciopolíticos. Washington, DC: Banco Mundial, [2003?]. Disponível em:
<http://www.schwartzman.org.br/simon/pdf/exclusion.pdf>. Acesso em: 12 jun. 2007.
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