III Congresso Consad de Gestão Pública
ARTICULAÇÃO ENTRE O CONCEITO DE
GOVERNANÇA E AS FUNÇÕES DE PLANEJAMENTO
E CONTROLE NA GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Andréa Naritza Silva Marquim de Araújo
Painel 09/033
Gestão e articulação de atores
ARTICULAÇÃO ENTRE O CONCEITO DE GOVERNANÇA E AS FUNÇÕES DE
PLANEJAMENTO E CONTROLE NA GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Andréa Naritza Silva Marquim de Araújo
RESUMO
A discussão contemporânea sobre o Estado tem se voltado para a estruturação dos
requisitos políticos, sociais, organizacionais e gerenciais que o tornem eficaz e
eficiente, capaz de enfrentar os desafios que se impõem em um momento onde a
interação de fatores relevantes, no que diz respeito a democracia, capitalismo e
globalização. Governança constitui um conceito novo que traz em sua raiz a
capacidade de conduzir os processos de formulação, execução e avaliação de
políticas públicas integrando instrumentos e mecanismos de gestão que viabilizem
harmonizar as relações econômicas e sociais, privilegiando o fortalecimento das
ações governamentais, por meio da eficácia e efetividade dos resultados esperados
e da transparência dos processos. Pressupõe os ajustes necessários para a
sustentabilidade das ações públicas, o aperfeiçoamento dos métodos e
procedimentos adotados, assim como a garantia de eficiência dos resultados
esperados. Nesse sentido, o exercício do planejamento sistematizado com a
aplicação de conceitos modernos que facilitem o acompanhamento, a fiscalização e
o controle, tanto pela sociedade quanto pelo próprio Estado, fortalecem as relações
institucionais e sociais.
Palavras-chave: Gestão de políticas públicas. Governança. Planejamento. Controle.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO........................................................................................................... 03
OBJETIVO.................................................................................................................. 07
METODOLOGIA......................................................................................................... 08
A FUNÇÃO DE PLANEJAMENTO............................................................................. 09
A FUNÇÃO DE CONTROLE...................................................................................... 11
ARTICULAÇÃO ENTRE GOVERNANÇA, PLANEJAMENTO E CONTROLE...........15
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES.................................................................... 19
REFERÊNCIAS.......................................................................................................... 22
3
INTRODUÇÃO
Os
conceitos
de
governabilidade
e
governança
incorporam
as
preocupações quanto aos aspectos abordados no debate atual acerca do Estado,
sendo tratados de forma diferenciada, mas interligada pela literatura recente. O desafio
da reforma do Estado e seu ajuste à nova ordem econômica e financeira global
provocaram profusa literatura sobre os conceitos de governabilidade e governança.
Os autores dedicam-se a recuperar a origem histórica dos conceitos e se
esforçam por diferenciá-los, nem sempre com êxito. Apontam para as causas da
crise da governabilidade ou ingovernabilidade e oferecem diagnósticos e sugestões
para os problemas encontrados. Enfatizam fatores exógenos e endógenos,
diferentes dimensões da questão política, econômica, organizacional, gerencial e
investigam a relação das dificuldades enfrentadas pelo governo com o tipo de
regime político e os trade-offs entre eficiência econômica e política.
Para dar importância ao significado da governança para a efetiva ação do
Estado,
busca-se
aqui,
também
esclarecer
o
que
seriam
hipóteses
de
ingovernabilidade. ARAÚJO (2005) apresenta em seu estudo, três grandes
hipóteses de ingovernabilidade consideradas ilustrativas para a compreensão do
debate sobre a questão:
Primeira hipótese: atribuída a James O’Connor, afirmando que a
sobrecarga de demandas dirigidas ao Estado capitalista (cujas funções
cabais seriam a garantia de reprodução do capital e sua própria
legitimação) leva a uma expansão desenfreada que ameaça torná-lo
desfuncional para o capitalismo. Traz como argumento a crise do
Estado como um dos componentes centrais da crise do capitalismo por
conta do papel protagônico assumido pelo primeiro;
Segunda hipótese: apresentada por Samuel Huntington, abordando a
institucionalização como uma capacidade dos mecanismos políticoinstitucionais de acomodar tensões sociais e o pretorianismo, que pode
ser definido como uma fórmula de ingovernabilidade ocorrida em
função da sobrecarga de demandas dirigidas ao Estado. Consiste em
um instrumental analítico utilizado para compreender o papel exercido
pelo Estado e seu aparelho como invólucro das elites ou agência de
4
dominação burguesa e atribuir a sua crise às próprias contradições
estruturais deste modo de produção;
Terceira hipótese: demonstrada pelo filósofo alemão Frankfurt Jurgen
Habermas, ancorada numa releitura moderna de Karl Marx, propondo
uma abordagem integradora que abrange não apenas a crise do
Estado e do sistema político, mas de toda a formação sócio-econômica
(entendida como um sistema complexo baseado num princípio
ordenador).
De acordo com IVO (2002), tal crise teria quatro tendências: o sistema
econômico não cria a medida necessária de valores para o consumo; o sistema
administrativo não produz a medida necessária para decisões racionais; o sistema
legitimador não produz a medidad necessária de motivações generalizadas; o
sistema sócio-cultural não cria a medida necessária de sentido que motiva a ação.
A partir desses fatores, o autor propõe que quando os resultados de ação
estatal para atendimento de demandas da sociedade não estão compatíveis com as
demandas da cidadania gera-se uma crise de racionalidade que, seguindo o
mecanismo sistêmico da retroalimentação, abala a lealdade das massas ao Estado,
constituindo-se numa crise de legitimidade e reiniciando o processo em um nível
mais baixo de sustentação, até o ponto da ingovernabilidade. A legitimidade então, é
alimentada de baixo para cima, surgindo a partir da aceitação de que o poder
conferido e exercido é apropriado.
A discussão contemporânea sobre o Estado tem se voltado para os
requisitos políticos, societais, organizacionais e gerenciais que o tornem eficaz e
eficiente, capaz de enfrentar os desafios que se impõem e os dilemas que se
apresentam. Os conceitos de governabilidade e governança incorporam essas
preocupações, sendo tratados de forma diferenciada pela literatura recente
(SANTOS, 1997).
A necessidade de se ter a noção do significado de governança surgiu em
um momento onde a interação de fatores relevantes, no que diz respeito a
democracia, capitalismo e globalização, exigiu dos governos a busca por
instrumentos e modelos que minimizassem os impactos sobre o Estado e
corroborassem
com
a
implementação
de
políticas
públicas
que
também
contemplassem a harmonização das relações público-privado, governo e sociedade.
5
Para
Bresser Pereira,
governança
está vinculada
à
capacidade
financeira/gerencial de formular e implementar políticas públicas, enquanto Eli Diniz
amplia o conceito apontando para a capacidade de ação do Estado na formulação e
implementação de políticas públicas e consecução das metas coletivas (ARAÚJO,
2002).
O Banco Mundial, para conceituar governança, refere-se ao modo como a
autoridade é exercida no gerenciamento dos recursos de um país em direção ao
desenvolvimento. Enfatiza a avaliação da capacidade governativa não apenas pelos
resultados das políticas governamentais, mas também pela forma pela qual o
governo exerce o seu poder. Aponta oito principais características da "boa
governança" para assegurar um desenvolvimento sustentável: 1) Participação; 2)
Estado de direito; 3) Transparência; 4) Responsabilidade; 5) Orientação por
consenso; 6) Equidade e inclusividade; 7) Efetividade e eficiência; 8) Prestação de
contas.
Segundo SANTOS (1997), a governança refere-se ao modo com que os
governos articulam e coordenam suas ações, em cooperação com os diversos
atores sociais e políticos e sua forma de organização institucional. Uma boa
governança é requisito essencial para o desenvolvimento sustentável, o crescimento
econômico, a eqüidade social e direitos humanos.
A partir da exposição de entendimentos diferenciados por diferentes
autores acerca da conceituação de governança, é possível afirmar que o assunto
constitui um conceito novo que traz em sua raiz a capacidade de conduzir os
processos de formulação, execução e avaliação de políticas públicas integrando
instrumentos e mecanismos de gestão que viabilizem harmonizar as relações
econômicas e sociais, privilegiando o fortalecimento das ações governamentais, por
meio da eficácia e efetividade dos resultados esperados e da transparência dos
processos voltados ao bem estar da sociedade.
Tanto os processos de formulação como os de implementação de
políticas públicas são elementos cruciais constitutivos da capacidade governativa do
Estado. A formulação bem-sucedida de políticas públicas depende, de um lado, do
sucesso de a elite governamental mobilizar apoios para as políticas de sua
preferência mediante a formação de coalizões de sustentação e, de outro, da
construção de arenas de negociação que evitem a paralisia decisória. O bom êxito
6
do processo de implementação exige, além de coalizões de apoio ao governo,
capacidade financeira, instrumental e operacional do Estado. Vale observar que as
coalizões de apoio às políticas governamentais são freqüentemente distintas no que
se refere às fases de formulação e implementação, bem como são conformadas de
acordo com a natureza (ou substância) da política, ponto de especial relevância para
a agenda de reforma dos países em desenvolvimento (SANTOS 1997).
Segundo a autora, essa definição geral de capacidade governativa
engloba tanto características operacionais do Estado, analisando-se aí a eficiência
de sua máquina administrativa, novas formas de gestão pública, mecanismos de
regulação e controle, como sua dimensão político-institucional, as investigações
podendo incluir, neste caso, desde as características das coalizões de sustentação
do governo, do processo decisório, das formas mais ou menos tradicionais de
representação de interesses, das relações Executivo-Legislativo, do sistema
partidário e eleitoral, passando pelas relações entre os três níveis de governo e a
forma e o grau de interação do público com o privado na definição e condução das
políticas governamentais, até a pouca analisada atuação do Judiciário como ator
político e a capacidade de liderança e coordenação do governo. Por outro lado, a
construção da capacidade governativa de forma mais ou menos democrática fica
caracterizada pelos mecanismos e formas que assumem as instâncias da política na
interação do Estado com a sociedade, identificados a partir do exame de vários dos
aspectos referidos acima, com especial destaque para a maior ou menor inclusão de
grupos sociais afetados pelas políticas governamentais.
A maneira como o Estado se estrutura e sua articulação com outros entes
que compõem as redes nas diversas ações de gestão governamental é essencial
para uma gestão eficiente e eficaz das políticas públicas e da prestação dos serviços
de responsabilidade estatal. Dessa forma, a governança deve ser observada em
todos os momentos do ciclo de gestão, nas fases de planejamento, implementação,
controle e avaliação.
7
OBJETIVO
Na concepção deste trabalho buscou-se abordar o contexto atual do
debate acerca da temática governança, apresentando sua relação com as funções
de planejamento e controle, bem como dando destaque aos ajustes necessários
para a sustentabilidade das ações públicas. Teve como pressuposto a necessidade
de aperfeiçoamento dos métodos e procedimentos adotados na gestão pública
tendo em vista viabilizar o fortalecimento do papel do Estado frente aos desafios
contemporâneos.
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METODOLOGIA
A sistemática metodológica adotada para o presente estudo teve como
foco inicial a análise dos seguintes temas: (i) governança e gestão pública; (ii) as
ações de planejamento e controle; (iii) articulação entre planejamento e controle
para melhoria da gestão pública.
Durante o processo de avaliação desses temas foram identificados os
pontos fortes e fracos associados a cada um deles, bem como as respectivas
implicações no desempenho da ação estatal, principalmente quanto ao alcance do
atendimento às demandas de políticas públicas eficazes e da formatação de um
Estado mais flexível e com maior capacidade responsiva em função da dinâmica
prevalecente no mundo contemporâneo.
Finalmente, foram propostos ajustes às práticas atuais de planejamento e
controle, tendo em vista fortalecer o desempenho do Estado na sua função
primordial de realizar ações para a melhoria do bem comum, sendo concretizadas
principalmente pela implementação de políticas públicas.
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A FUNÇÃO DE PLANEJAMENTO
O ato de planejar é sempre um processo de reflexão, de tomada de
decisão sobre a ação; processo de previsão de necessidades e racionalização do
emprego de meios e recursos disponíveis, visando à concretização de objetivos, em
prazos determinados e etapas definidas, a partir dos resultados das avaliações.
A redemocratização vivenciada pelo Brasil nas duas últimas décadas e a
percepção de que uma boa gestão pública pressupõe planejamento e transparência
dos atos praticados por aqueles que gerenciam os recursos, tem motivado a
sociedade brasileira a adotar dois tipos de procedimentos. O primeiro, relacionado
ao aprimoramento das regras institucionais formais associadas ao planejamento,
organização, direção e controle dos procedimentos governamentais. O segundo,
referente à maior aproximação e participação da sociedade, via organizações nãogovernamentais – privadas, corporativas ou públicas – na gestão da coisa pública.
O processo de planejamento é uma etapa em que, partindo da agenda
previamente definida, a burocracia estatal constrói isoladamente ou em parceria com
segmentos não governamentais, as alternativas de ação com suas devidas
fundamentações técnicas-fim, jurídicas e financeiras, e submete à apreciação, à
avaliação e ao julgamento dos fóruns decisórios do Poder Executivo e de esferas
não exclusivamente governamentais de decisão, onde há participação direta da
sociedade civil (SILVA, 2001).
A Constituição Federal de 1988 criou um novo sistema de planejamento
público, ancorado no PPA e na Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO, promovendo
grandes inovações quanto ao gasto público. A partir da Carta Magna, ficam
estabelecidos os principais instrumentos do sistema de planejamento e orçamento
da administração pública: o PPA, a LDO e a Lei de Orçamentos Anuais – LOA, onde
essa tríade forma a base de um sistema integrado de planejamento e orçamento.
Embora o sistema de planejamento e orçamento proposto pela Constituição de 1988
seja precursor do que há de mais avançado em programação de gastos, seus
propósitos ficam distorcidos diante do deslocamento entre o orçamento planejado e
o executado. Há uma percepção generalizada de que falta Planejamento ao Estado
(PARES e VALLE, 2006).
O PPA é uma peça de planejamento estratégico orientada para um
período temporal de quatro anos, sendo que o primeiro ano correspondente ao
10
segundo ano do mandato do chefe do Poder Executivo e o último ano compreende o
primeiro exercício financeiro do mandato seguinte. Esse documento tem por
conteúdo a definição regionalizada das diretrizes, objetivos e metas da
Administração Pública, relativas às despesas com (i) investimento, (ii) inversões, (iii)
transferências destinadas à realização de despesas de mesma natureza das
anteriormente mencionadas, (iv) despesas de custeio decorrentes dos investimentos
e inversões previstas, e (v) despesas de duração continuada relativas às ações-fim
desenvolvidas pelo governo. Essas novas regras representam um progresso
relevante no desenho institucional do ciclo orçamentário. Ao permitir o maior
detalhamento das ações e disponibilizar um amplo e diversificado leque de
informações sobre as ações previstas, garantem maior transparência informacional e
ampliam as condições para o controle das ações governamentais.
Nesse sentido, a sistemática de planejamento pressupõe a cooperação
entre instituições para a obtenção de recursos, coordenação das ações, participação
nas decisões e na definição das metas. Destaca-se a importância da ampliação da
participação dos atores internos e externos ao Estado que de alguma forma tenham
seus interesses afetados, a busca pelo consenso, a responsabilização dos agentes
executores, assim como a legitimação das instituições envolvidas para o alcance de
resultados efetivos. Entende-se dessa forma, que é possível adotar essa estratégia
de ação com o objetivo de maximizar o potencial de aplicação dos recursos
orçamentários e o impacto dos resultados alcançados, fortalecendo a capacidade de
governança governamental.
PARES e VALLE (2006), apontam que o processo democrático trouxe
para a arena os movimentos sociais, as exigências de maior transparência com os
negócios públicos e a prestação de contas. O planejamento e o orçamento tendem a
emular esse ambiente social que exige a crescente governança para governar “com”
e para fazer “com” a sociedade. Conceitos como parceria, participação social,
concessões públicas eram pouco usuais na administração pública até o início dos
anos 90. Os autores complementam que a necessidade de estabelecer fronteiras
jurídicas entre o que é estatal e público e o que é público e privado torna-se vital
para abrigar novas formas de contrato e de relações administrativas. O Estado que
escuta e negocia demanda ferramentas fortes de planejamento e de programação,
em que diretrizes, objetivos e resultados se vinculam de forma transparente aos
meios de que dispõe o setor público para cumprir com as suas funções.
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A FUNÇÃO DE CONTROLE
Além da dinâmica associada à sistemática de planejamento, o Estado
exerce suas funções de fiscalização e controle, tendo em vista assegurar o
cumprimento de objetivos e, eventualmente, identificar a necessidade de modificálos. É um processo que gera subsídios para reiniciar um novo ciclo de planejamento.
De maneira ampla, em qualquer instituição pública ou privada, os controles interno e
externo, possuem ou buscam atingir, os mesmos objetivos: (i) assegurar a eficácia, a
eficiência e a economicidade; (ii) evitar desvios, perdas e desperdícios; (iii) garantir o
cumprimento das normas técnicas, administrativas e legais; (iv) identificar erros,
fraudes e seus agentes; (v) propiciar informações para a tomada de decisões.
Toda sociedade, para se coordenar, usa um conjunto de mecanismos de
controle ou de coordenação, que podem ser organizados e classificados de muitas
maneiras. Uma simplificação, a partir de uma perspectiva institucional, é afirmar que
temos três mecanismos de controle fundamentais: o Estado, o mercado e a
sociedade civil. No Estado está incluído o sistema legal ou jurídico, constituído pelas
normas jurídicas e instituições fundamentais da sociedade; o sistema legal é o
mecanismo mais geral de controle, praticamente se identificando com o Estado, na
medida em que estabelece os princípios básicos para que os demais mecanismos
possam minimamente funcionar. O mercado, por sua vez, é o sistema econômico
em que o controle se realiza por meio da competição e regulação das diversas
estruturas de oferta-procura. Finalmente, a sociedade civil, ou seja, a sociedade
estruturada segundo o peso relativo dos diversos grupos sociais constitui-se em um
terceiro mecanismo básico de controle; os grupos sociais que a compõem, tendem a
se organizar, seja para defender interesses particulares, corporativos, seja para agir
em nome do interesse público; em qualquer das hipóteses, são um mecanismo
essencial de controle (BRESSER PEREIRA, 1997).
O controle sobre as ações realizadas pelo setor público governamental é
uma função administrativa que envolve um conjunto de procedimentos adotados
com o objetivo de acompanhar e identificar se as ações relativas ao ciclo das
políticas públicas planejadas são executadas conforme o interesse dos atores
sociais impactados e se estão produzindo os resultados esperados. Tudo isso,
dentro do quadro de legalidade definido pelo conjunto de regras em vigor. As ações
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de controle podem ser desenvolvidas antes, durante e depois da execução das
políticas. É desejável que sejam exercidas nos dois primeiros momentos. Primeiro,
sobre os procedimentos que antecedem as ações relativas à execução de políticas:
agenda, elaboração, formulação e implementação; isso pode evitar a adoção de
procedimentos julgados técnica ou politicamente inadequados. Segundo, de forma
concomitante à execução das ações, no momento de sua implementação, visando a
criar as condições necessárias à percepção de situações-problema e correção de
rumos, evitando maiores custos.
O controle a posteriori é uma opção que não pode ser descartada, mas
deve ser reservada às situações em que a ausência de condições operacionais
impeça o controle prévio e concomitante. Informações obtidas após o término de um
procedimento impedem que ele seja aperfeiçoado e otimizado. Sua importância
reside na possibilidade de responsabilização legal e política, quando for o caso, dos
agentes responsáveis pela condução inapropriada dos recursos públicos. Contudo,
também é um controle necessário, visto que mostra a efetividade da ação no final de
sua implementação, dando indicação da sua continuidade ou finalização. Deve ser
aplicado a todas as políticas e não apenas às que não se pode utilizar o controle
concomitante.
As ações associadas aos procedimentos de controle demandam algumas
condições relevantes para a otimização dos seus resultados. Dentre essas
condições, quatro merecem destaque: (i) clareza na definição dos procedimentos
associados à execução das ações previstas para a política observada; (ii)
disponibilidade de objetivos e metas bem definidos para a política a ser focada pelo
controle; (iii) critérios para avaliação dos resultados mensurados; (iv) dinâmica ágil e
eficiente de processamento e distribuição das informações aos atores interessados e
que exercem influência nos processos decisórios; (v) decisões ágeis, de forma a
permitir o ajustamento das ações e minimizar os custos das imperfeições
observadas (SILVA, 2001).
Segundo DI PIETRO (2007), a Administração Pública, no exercício de
suas funções, sujeita-se ao controle por parte dos Poderes Legislativo e Judiciário;
além de exercer, ela mesma, o controle sobre os seus próprios atos. Quando o
controle é exercido por um poder sobre seus próprios atos e agentes, ele é
denominado de controle interno e decorre do poder de autotutela. Se for exercido
13
por um dos poderes sobre o outro ou pela Administração Direta sobre a Indireta, o
controle é denominado externo. Nos Estados democráticos de direito, atribui-se ao
Legislativo o poder de fiscalização sobre a Administração Pública para que esta não
exceda aos seus limites de atuação, seja por abuso de poder ou por desvio da
finalidade pública. A burocracia estatal também possui poderes administrativos,
todavia, vinculados ao enunciado da lei e discricionários, na medida em que há
liberdade de decisão, no entanto, dentro dos limites da lei.
Dessa forma, percebe-se que toda a ação, tanto do controlador quanto do
controlado, é regulada, acima de tudo, pelo ordenamento jurídico. Entretanto, SILVA
(2005), reconhece que o princípio da legalidade seria ineficaz se não houvesse
meios de controle para fazê-lo valer na prática. No entendimento de PETREI (1997),
o controle público sustenta-se em três pilares: a necessidade de implementar
mecanismos que assegurem o menor desvio possível entre as ações dos indivíduos
em relação à vontade do Estado; a concepção democrática que, na maioria dos
países ocidentais, atribui ao Legislativo um papel de controle sobre o Executivo; e a
necessidade que têm os responsáveis por uma organização de contar com um
sistema informativo para verificar o cumprimento dos objetivos fixados e, por outro
lado, a natureza do indivíduo que necessita de normas para induzi-lo a trabalhar em
função de um grupo ou organização frente aos seus próprios interesses.
A importância dos mecanismos de controle é fortalecida, uma vez que
uma burocracia completamente autônoma, como todo poder auto-referenciado, traz
riscos à sociedade e à democracia. A discussão ganha novos contornos com os
processos de reforma do Estado, nos quais uma das principais marcas foi o
repasse da execução de atividades antes estatais a entes privados e, nesse
contexto, instrumentos de accountability precisaram ser repensados. Além disso,
cada vez mais, o controle e a accountability do Estado são inseridos num contexto
de ampliação dos espaços democráticos, que precisam chegar aos cidadãos
(CLAD, 2000).
Apesar de existirem áreas superpostas entre controle e accountability, é
possível estabelecer uma diferenciação operacional básica entre os termos. Para o
controle, é assumida a definição de Dahl e Lindblom (1971) que o consideram
como a capacidade de um ator em fazer que outro atenda às demandas daquele,
pela imposição de restrições, penalidades e incentivos. A accountability é um
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conceito mais amplo, que inclui a existência de condições para os cidadãos
participarem da definição e avaliação das políticas públicas, premiando ou punindo
os responsáveis (CLAD, 2000). Nessas condições, deve constar a disponibilidade
de informações sobre a atuação dos governos e seus resultados, bem como a
existência de instituições que permitam contestar as ações do poder público.
Assim, controle e accountability não são sinônimos, sendo o primeiro um dos
componentes do segundo, embora sejam, num regime democrático, indissociáveis,
porque não há efetivação da accountability sem a utilização de instrumentos
institucionais de controle.
Nesse sentido, a efetivação dos princípios democráticos, cujos pontos
básicos residem na soberania popular e controle dos governantes pelos governados,
coloca a questão da responsabilização como uma meta valor dos governos
democráticos. A responsabilização depende, entretanto, de uma dupla condição:
capacidade dos cidadãos atuarem (virtude cívica e capital social) e mecanismos
institucionais que viabilizam o controle sobre as ações do governo.
15
ARTICULAÇÃO ENTRE GOVERNANÇA, PLANEJAMENTO E CONTROLE
Para exemplificar a interação entre planejamento e governança, destacase a iniciativa, em 2005, de diversos convênios de programas na área educacional
para a capacitação de professores em serviço. Tinha-se o objetivo da melhoria da
aprendizagem dos alunos nas áreas de matemática e português no ensino
fundamental, por meio da capacitação de seus professores. Os diversos programas
foram elaborados e planejados pelo Ministério da Educação, Projeto FUNDESCOLA,
tendo como base para sua elaboração os dados do SAEB nas regiões Norte,
Nordeste e Centro-Oeste.
No momento de sua implementação foram surgindo diversos percalços: o
material não era apropriado para os professores dessas regiões, pois em sua
maioria, não tinham a formação necessária para seu trabalho; os coordenadores
selecionados por cada local eram escolhidos politicamente e não conheciam as
especificidades das áreas nem nunca tinham trabalhado no setor de educação; os
dados não eram disponibilizados para o MEC, por falta de equipe técnica destinada
à seleção e ao envio das informações.
A sistemática de planejamento havia sido falha e as ações foram
impostas sem a interação e a participação dos diversos atores envolvidos. O modelo
de implementação seguia a lógica de tomada de decisão de cima para baixo,
provocando uma deficiência de entendimento dos objetivos dos programas, na sua
estrutura, no seu funcionamento e na sua utilidade. Como resultado, houve o
comprometimento da capacidade de governança estatal, uma vez que os resultados
foram
alcançados
parcialmente,
abrangendo
apenas
os
municípios
mais
desenvolvidos. A falta de um contato anterior, durante as etapas de planejamento,
demonstrou que as instituições implementadoras não conheciam seu público alvo.
Dessa forma, verifica-se que o planejamento vinculado a ações de participação e
articulação entre os diversos atores se mostra eficaz, por traçar metas mais
realísticas e direcionadas às necessidades dos beneficiários.
Um exemplo recente de uma experiência exitosa e ao mesmo tempo
problemática, quanto ao planejamento no Brasil, é o Programa de Aceleração do
Crescimento – PAC, que tem como objetivo viabilizar o crescimento do país, por
meio do planejamento de ações em infraestrutura, estímulo ao crédito e ao
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financiamento,
melhoria
do
ambiente
de
investimento,
desoneração
e
aperfeiçoamento do sistema tributário e medidas fiscais de longo prazo, a serem
realizadas durante o período de 2007 a 2010, visando assegurar uma melhor
distribuição de emprego e renda, com respeito ao meio ambiente.
O Programa foi elaborado por gestores escolhidos dentre os mais
capacitados pelo Governo; é coordenado por um Comitê Gestor, composto pelos
ministros da Casa Civil, da Fazenda e do Planejamento, assegurando certo grau de
concentração das unidades decisórias; foi baseado na análise de diversos
indicadores econômicos, analisando o cenário econômico atual e baseando-se em
projeções oficiais, garantindo sua consistência fiscal; possui a estabilidade interna e
relativa independência externa necessárias a um bom planejamento. Por outro lado,
alguns fatores de ordem técnica, administrativa e legal, têm influenciado de forma
negativa para o alcance das metas primordiais: a execução de obras de
infraestrutura.
O atual fluxo processual para a implantação de obras públicas vem
progressivamente priorizando a adoção de mecanismos de controle para a garantia
da economicidade e da eficiência do gasto público. Embora essa preocupação seja
um fundamento importante para a construção de um Estado eficiente e com ampla
governabilidade, em situações extremas, como a tendência atual de controle a
posteriori e com sobreposição de diferentes esferas de atuação, tem gerado uma
grande morosidade na conclusão das intervenções físicas. Como resultado, tem-se
o comprometimento da eficácia e da efetividade da ação governamental no setor de
infraestrutura, onde o objetivo principal de fornecer bens públicos aos cidadãos se
confunde com a preocupação constante de estar em conformidade com diversos
aparatos legais pouco flexíveis e alguns até ultrapassados. Essa situação é de
grande relevância, e merece um tratamento especial, uma vez que a prolongada
incapacidade do Estado em atender às demandas dos cidadãos quanto às suas
necessidades de base constitui um dos principais fatores para o surgimento de uma
crise de governança.
Outra experiência que associa as idéias de boa governança e
planejamento é o Orçamento Participativo. Implantado originariamente no município
de Porto Alegre / RS em 1989, atualmente, é adotado por diversos municípios do
Brasil e localidades do mundo. Apesar das diferentes metodologias aplicadas nessa
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sistemática de planejamento orçamentário, tem como atributo principal a inserção da
influência e da participação dos cidadãos nas decisões sobre a aplicação dos
recursos públicos, especialmente em nível municipal. Nesse processo, o poder de
decisão sobre assuntos relacionados a planejamento e orçamento deixa de ser
concentrado no governo e, por meio de um sistema de assembléias abertas e
periódicas, ou ainda pela eleição de delegados, a sociedade tem um canal direto de
negociação com o Executivo municipal. Essa prática é identificada por diversos
autores como parte de um processo de “governança participativa”, em que a
participação da população vai além da mera consulta de opinião, abrangendo,
também, o acompanhamento e a avaliação das ações propostas.
A composição de novos paradigmas na gestão pública também tem
afetado a função de controle. Boa medida dessa influência pode ser percebida na
forma de atuação do Tribunal de Contas da União – TCU, que tem introduzido o
conceito de “auditoria de performance”. A despeito de suas atribuições
constitucionais, o TCU tem se debruçado sobre a medida de desempenho nas
auditorias realizadas sem atentar-se para o fato de que a avaliação de uma ação
estatal não pode estar alheia às prioridades e oportunidades decorrentes do jogo
político, tampouco às escolhas que devem ser realizadas pelos técnicos
especializados no objeto e objetivos dessa ação.
Destaca-se ainda que a sistemática de controle a posteriori diminui
significativamente a capacidade de resposta estatal, uma vez que limita a
criatividade para adoção de práticas e procedimentos de gestão mais adequados à
situação problema, pelo fato de ter sua essência na conformidade legal e não
considerar as dificuldades diárias enfrentadas pelos órgãos e entidades da
administração pública com atribuições de execução.
Desse modo, a função de controle, antes de ser consolidada e
devidamente assimilada pela sociedade brasileira, sofre tal desvirtuamento, que
acarreta uma evidente sobreposição de funções, conforme aponta Eduardo Granha
Magalhães Gomes, que analisou a relação do TCU com as agências reguladoras: “A
menos que o TCU criasse equipes focadas somente em um setor regulado,
certamente seu grau de especialização será menor que o das agências. Além disso,
a constituição de equipes de auditores cada vez mais especialistas representa,
consideradas
as
agências,
uma
sobreposição
institucional
com
várias
18
conseqüências do ponto de vista organizacional: desperdício de recursos públicos,
duplo comando, imprevisibilidade da regulação (GOMES, 2006). Ademais, esse
novo arranjo institucional poderá provocar um engessamento das iniciativas
executivas, uma vez que o órgão que deveria pautar-se pelo controle formal dos
procedimentos necessários à consecução das políticas públicas se insere como
mais um ator envolvido no processo de implantação dessas ações. Outro aspecto de
destaque é a falta de neutralidade percebida na figura desse novo agente, que se
insere com um relevante poder de veto, podendo inviabilizar uma ação que não
apresente qualquer descompasso com o ordenamento jurídico.
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CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
Portanto, governabilidade e governança caminham juntas em busca dos
ajustes necessários para a sustentabilidade das ações públicas, o aperfeiçoamento
dos métodos e procedimentos adotados, assim como a garantia de eficiência dos
resultados esperados. Nesse sentido, o exercício do planejamento sistematizado
com a aplicação de conceitos modernos que facilitem o acompanhamento, a
fiscalização e o controle, tanto pela sociedade quanto pelo próprio Estado,
fortalecem as relações institucionais e sociais.
A governabilidade se relaciona com a necessidade de submeter as
propostas de governo a um amplo processo de negociação com os diversos setores
da sociedade, os poderes constituídos, instituições públicas e privadas e segmentos
representativos da sociedade, para garantir que as escolhas sejam aquelas que
melhor atendam aos anseios da sociedade, assim como para propiciar o necessário
apoio da sociedade à sua implementação. Por outro lado, o grau de governança
democrática de um Estado depende, diretamente, do quantum de accountability
existente na sociedade, assim como da natureza e abrangência do controle público
sobre a ação governamental, visto que o princípio da soberania popular, alma da
democracia, pressupõe não apenas o governo do povo e para o povo, mas também
pelo povo.
Esse ponto coloca diretamente a questão da accountability no centro da
prática democrática. Não basta a existência de mecanismos de accountability
vertical, tal como eleições, ou mecanismos horizontais de controle mútuo da ação
governamental. É necessária, sobretudo, para a prática da boa governança, a
vigência de mecanismos de accountability societal, que ampliem o escopo do
controle público sobre a ação governamental e dêem concretude aos princípios
básicos da regra democrática e da legitimidade política. Além da ampliação do
espaço público, a accountability societal contribui para o fortalecimento da
consciência republicana e do capital social, e ainda pode evitar que as reformas
empreendidas nos aparatos estatais concentrem-se exclusivamente em reformas
gerenciais, unicamente comprometidas com a eficiência econômica e administrativa
do setor público. Esse mecanismo contribui para democratizar as relações entre
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Estado e sociedade, contribuindo para o fortalecimento das políticas gerenciais de
modernização do setor público (CLAD, 2000).
Uma tendência de potencialização da capacidade de governança estatal
consiste na adoção de processos ancorados em sistemas de informação
informatizados como ferramenta operacional para o planejamento. Esses sistemas
aprimoram a captação de informações, o acompanhamento e o monitoramento das
ações, assim, como a avaliação quanto à realização de metas e resultados
(ALBUQUERQUE, 2008). Destaca-se ainda a necessidade de ampliação das
instâncias de participação social, além da qualificação dessa atuação, tendo em
vista a ampliação da democratização na sistemática de planejamento e execução
das ações estatais.
Quanto às reflexões acerca dos diversos tipos de controle exercidos no
Brasil, especialmente no que tange à sua efetividade e aos resultados de
punibilidade, estes são ainda ínfimos. Contudo, a estrutura sociopolítica brasileira
tem exigido cada vez mais a implementação de políticas públicas devidamente
planejadas, fiscalizadas e controladas, zelando, sobretudo pelo bem público e pelo
bem-estar da sociedade.
Embora existam muitas críticas com relação à ação excessiva dos órgãos
de controle, assim como quanto à suposta falta de compreensão por parte dos
analistas dessas instâncias com relação a questões relevantes do cotidiano da
gestão de políticas públicas, vale ressaltar que o momento atual reflete a transição
de um longo período de ausência ou de exercício deficitário das ações de controle,
requerendo a busca do equilíbrio e do fortalecimento dos princípios republicanos
para que, cada vez mais, sejam menos necessárias as intervenções com foco no
controle da ação estatal. Contudo, entende-se que de nenhuma forma se deve
diminuir a importância dos controles legais que visam preservar a correção, a lisura
e a honestidade nos procedimentos admistrativos-financeiros públicos. Além disso,
toda a sociedade deve ter na moralidade administrativa um pressuposto ético a ser
buscado permanentemente por todos os meios, inclusive pelo aperfeiçoamento dos
mecanismos de controle. A nova realidade que emerge da atuação do Estado
moderno está a exigir urgente adoção de novos enfoques de controle, que não
substituam os atuais, mas que se adicionem a eles (GIACOMONI, 2003).
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Ao se retomar os oito pressupostos básicos propostos pelo Banco
Mundial para a ação da boa governança, percebe-se que essa prática ainda precisa
ser fortalecida no Brasil, uma vez que ao se considerar a interveniência entre esses
fatores, quando um deles se apresenta de forma frágil ou deficitária, pode
comprometer toda a capacidade de promover a ação governamental de forma
eficiente e eficaz. No momento atual, poderá ser mais exitoso para a ampliação da
capacidade de governança do Estado, pensar na ação estatal de forma sistêmica,
buscando garantir o aprimoramento concomitante dos principais aspectos que
condicionam o sucesso do desempenho do governo na sua missão de planejar,
executar, monitorar, controlar e avaliar e suas políticas públicas.
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AUTORIA
Andréa Naritza Silva Marquim de Araújo – Engenheira Civil, Especialista em Gestão e Controle
Ambiental pela Universidade de Pernambuco (UPE), Mestre em Tecnologia Ambiental e Recursos
Hídricos pela Universidade de Brasília (UnB), Aprimoramento em Desenvolvimento e Políticas
Públicas pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Curso de Especialização em Gestão
Pública pela Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) (em andamento). Atua como Analista
de Infra-Estrutura do Ministério da Saúde na gestão das ações de edificações, saneamento ambiental
e saúde em áreas indígenas desempenhadas pelo Departamento de Engenharia de Saúde Pública
da FUNASA. Ministério da Saúde/FUNASA.
Endereço eletrônico: [email protected]; [email protected]