UIVERSIDADE SÃO FRACISCO
Maurício Giovedí
R.A. 003200500587
O BACO CETRAL DO BRASIL COMO ÓRGÃO REGULADOR DOS
BACOS PRIVADOS
São Paulo
2009
Maurício Giovedí
R.A. 003200500587
O BACO CETRAL DO BRASIL COMO ÓRGÃO REGULADOR DOS
BACOS PRIVADOS
Trabalho de Conclusão de Curso II apresentado à
Disciplina T.C.C. do curso de Direito da Universidade
São Francisco, como requisito parcial para a obtenção da
média semestral, orientado pelo Professor Me. Sérgio
Gabriel.
São Paulo
2009
Maurício Giovedí
R.A. 003200500587
O BACO CETRAL DO BRASIL COMO ÓRGÃO REGULADOR DOS
BACOS PRIVADOS
Trabalho de Conclusão de Curso aprovado em 19/12/2009, na Universidade São Francisco,
pela Banca Examinadora constituída pelos professores:
..................................................................................
Professor Me. Sérgio Gabriel
(Orientador) USF
.....................................................................................
Professora Dra. Eunice Aparecida de Jesus Prudente
(Examinadora) USF
......................................................................................
Professor Me. Carlos Ferrara Junior
(Examinador) USF
Agradeço primeiramente à Universidade São
Francisco conjuntamente com a OG
Educafro que proporcionaram a minha bolsa
de estudos, viabilizando o ingresso, bem como
a manutenção no curso de Direito. E também
registro meus agradecimentos aos Docentes
que ao longo do curso dedicaram-se
intermitentemente na função de ensinar, com
especial reconhecimento ao Mestre Sergio
Gabriel que teve a proeza de converter meros
encontros de orientação de TCC em
verdadeiras aulas jurídicas. Por fim, porém
não menos importante, à todos os colegas que
contribuíram
direta
e
indiretamente,
destacando-se as amigas atalí e Samantha,
pessoas de qualidade inefável.
Aos meus pais.
“Construir pode ser a tarefa lenta e difícil de
anos. Destruir pode ser o ato impulsivo de um
único dia”.
(Sir Winston Churchill)
“Duvide sempre de ti mesmo, até que os dados
não deixem lugar para as dúvidas”.
(Louis Pasteur)
GIOVEDÍ, Maurício. O Banco Central do Brasil como Órgão Regulador dos Bancos
Privados. 252 p. TCC, Curso de Direito, São Paulo: USF, 2009.
RESUMO
O presente trabalho apresenta a estrutura de regulação bancária brasileira exercida pelo
Banco Central do Brasil, restrito ao universo dos bancos privados. Por meio de uma pesquisa
bibliográfica o estudo tem grande relevância por seu caráter multidisciplinar, quando aborda
conceitos de atividade bancária e regulação, além de explorar um pouco da história da
atividade bancária e do surgimento do Banco Central do Brasil, tema que não é recorrente no
universo acadêmico do Direito. A pesquisa mostra-se convergente com o Direito quando
associada com seus diversos institutos. Isto é, o que legitima o poder do Banco Central do
Brasil para regular os bancos privados é a lei, igualmente delimitando seus limites e formas de
atuação. O estudo permite ao acadêmico de Direito se aproximar de vários conceitos jurídicos
voltados ao ramo bancário, tendo contato com legislação especifica do setor, bem como
conhecer termos que não são próprios da ciência jurídica como “corrida bancária”,
“socialização das perdas”, “risco de contágio” entre outros mais usuais entre os economistas e
administradores, e ao profissional que não possui formação jurídica, o trabalho permite
entender a estrutura jurídica do sistema regulatório-bancário e seu maior e principal regulador:
o Banco Central do Brasil.
Palavras-chave: Banco Central, Regulação Bancária, Bancos, Direito Econômico.
(Ilustração / Inserida somente no trabalho original)
LISTA DE SIGLAS
Siglas
AGU: Advogacia Geral da União
ASBA: Associación del Supervisores Bancários de las Américas (Associação de
Supervisores Bancários das Américas)
BACEN: Banco Central do Brasil
BB: Banco do Brasil S.A
BC: Banco Central (Termo genérico)
BIS: Bank for Internacional Settlements (Banco de Compensações Internacionais)
CADE: Conselho Administrativo de Defesa Econômica
CMN: Conselho Monetário Nacional
CPI: Comissão Parlamentar de Inquérito
CVM: Comissão de Valores Mobiliários
Decap: Departamento de Controle e Análise de Processos Administrativos e
Punitivos
Decic: Departamento de Prevenção a Ilícitos Financeiros e de Atendimento de
Demandas de Informações do Sistema Financeiro / BACEN
Denor: Departamento de Normas do Sistema Financeiro / BACEN
Deorf: Departamento de Organização do Sistema Financeiro / BACEN
Desig: Departamento de Monitoramento do Sistema Financeiro / BACEN
Desuc: Departamento de Supervisão de Cooperativas e Instituições Não-Bancárias /
BACEN
Desup: Departamento de Supervisão de Bancos e Conglomerados Bancários /
BACEN
Difis: Diretoria de Fiscalização / BACEN
Dinor: Diretoria de Normas e Organização do Sistema Financeiro / BACEN
FED: Federal Reserve (Banco Central Americano)
Gefis: Gerência-Executiva de relacionamento da Fiscalização/ BACEN
IFF: The Institute of Internacional Finance (Instituto de Finanças Internacionais).
PROER: Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema
Financeiro Nacional
PROES: Programa de Incentivo à Redução da Presença do setor Público Estadual
na Atividade Bancária
SUMOC: Superintendência da Moeda e Crédito
SFN: Sistema Financeiro Nacional
SBDC: Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência
SDE: Secretaria de Direito Econômico
SEAE: Secretaria de Acompanhamento Econômico
LISTA DE FIGURAS
Figuras
Figura 1 (Organograma) - Hierarquia dos Organismos de Regulação no Brasil
Figura 2 (Organograma) - Hierarquia de Diretorias - BACEN / Dinor
Figura 3 (Organograma) - Hierarquia de Diretorias - BACEN / Difis
SUMÁRIO
ITRODUÇÃO .............................................................................................................. 13
SEÇÃO 1 COTEXTO HISTÓRICO .......................................................................... 15
1.1 Atividade Bancária: Breves Considerações ................................................................. 15
1.2 Banco Central: Surgimento ......................................................................................... 17
1.2.1 Banco da Inglaterra ............................................................................................. 17
1.2.2 Banco Central Americano (Federal Reserve) ...................................................... 18
1.3 Banco Central no Brasil ............................................................................................. 19
1.3.1 1920: Criação da Inspetoria Geral dos Bancos..................................................... 19
1.3.2 A década de 30 .................................................................................................. 21
1.3.3 1945: Criação da Sumoc ..................................................................................... 22
1.3.4 1964: Criação do Banco Central do Brasil ........................................................... 23
1.4 Conceito doutrinário de Banco Central............................................................................25
SEÇÃO 2 ASPECTOS GERAIS DE REGULAÇÃO BACÁRIA.............................. 28
2.1 Regulação ................................................................................................................... 28
2.1.1 Considerações......................................................................................................... 28
2.1.2 Conceito.................................................................................................................. 30
2.1.3 Distinção de termos..................................................................................................32
2.2 Modalidades de Regulação..............................................................................................33
2.2.1 Governamental.................................................................................................... 33
2.2.1.1 Prudencial ............................................................................................... 34
2.2.1.2 Concorrencial .......................................................................................... 35
2.2.2 Não Governamental................................................................................................ 37
2.2.2.1 Autorregulação ........................................................................................ 37
2.2.2.2 Internacional................................................................................................38
2.3 Bancos..............................................................................................................................41
2.3.1 Por que os bancos precisam ser regulados?............................................................41
2.3.2 Plano de Reestruturação: Experiência brasileira....................................................45
SEÇÃO 3 REGULAÇÃO BACÁRIA O BRASIL ................................................... 48
3.1 Sistema Financeiro Nacional ...................................................................................... 48
3.1.1 Conselho Monetário Nacional ............................................................................. 50
3.1.2 Banco Central do Brasil..........................................................................................51
3.1.2.1 Natureza Jurídica.........................................................................................51
3.1.2.2 Estrutura interna ..................................................................................... 54
3.1.2.2.1 Contexto Geral: Organograma.......................................................54
3.1.2.2.2 Contexto Específico.......................................................................55
3.1.2.2.2.1 Diretorias, Departamentos e Gerências........................ 55
3.1.2.2.2.2 Intrumentos....................................................................60
COCLUSÃO............................................................................................................................62
REFERÊCIAS.........................................................................................................................65
AEXOS
Anexo A - Lei 4.595 / 64 (Reforma Bancária)............................................................................68
Anexo B - Código de Autorregulação (FEBRABAN)................................................................89
Anexo C - Parecer da AGU GM - 020 (BACEN x CADE)........................................................108
Anexo D - Princípios de Basiléia.................................................................................................122
Anexo E - Regimento interno do BACEN...................................................................................164
Anexo F - Organograma do BACEN...........................................................................................247
APÊDICES
Apêndice A - Falência do Sistema Bancário Islandês.................................................................249
13
ITRODUÇÃO
O Banco Central do Brasil foi criado pela lei 4.595 em 1964. Nessa época as economias
desenvolvidas e mesmo os países em processo de industrialização – especialmente os da
América do Sul – já possuíam um banco central. A questão legitima que surgem é por que o
Brasil foi um dos últimos?
Antes, porém, é necessário entender o que vem a ser banco central, como surgiu e para
que foi criado.
O Contexto Histórico tem por objetivo abordar, de forma sucinta, o surgimento do
primeiro banco central no mundo e conceder importantes subsídios para a leitura dos tópicos
seguintes.
Para entender banco central é indissociável para o estudo mencionar um dos motivos
que ensejou sua criação, quais sejam, os bancos.
Para tanto, mostra-se relevante compreender o inicio da atividade bancária e como dela
resultou na criação do moderno sistema bancário que possuímos.
A partir da contextualização de dois importantes pilares do presente trabalho – banco
central e atividade bancária – é possível identificar as circunstâncias que macularam a criação
de uma banco central no Brasil e quem era contra sua criação.
O desafio seguinte será compreender os Aspectos Gerais de Regulação Bancária,
inicialmente conceituar regulação e inseri-la na esfera jurídica. Em seguida, elencar as
modalidades de regulação, pormenorizando-as, e por fim, porém não de menor importância,
responder uma curta e complexa indagação, por que os bancos precisam ser regulados?
O presente estudo é muito peculiar. Peculiar porque é um trabalho multidisciplinar, que
aborda uma instituição complexa que possuí várias atividades, dentre as quais, apenas uma
será tratada - que é a função de regular o Sistema Financeiro Nacional – na qual dentro desse
sistema apenas um seguimento servirá de objeto: os bancos privados.
Em outras palavras para apresentar a Regulação Bancária no Brasil é indispensável o
transcurso por vários dados e institutos contidos nas duas primeiras Seções.
Feito isso, na última Seção o anseio é desvendar a estrutura interna do Banco Central do
Brasil, pouco conhecida, para melhor entendimento do ferramental usado pela autarquia para
manter a higidez do sistema.
O tema ganha relevância a partir da crise que iniciou em 2008, que castigou o sistema
financeiro americano e de muito outros países.
14
Muito do que se observa de escritos e encontros sobre a crise remete ao que o trabalho
irá abordar.
Antes, porém, de finalizar o assunto “crise”, um dos questionamentos colocados na cena
mundial é a respeito do bom desempenho do Brasil durante a crise, que se materializa na
atuação do Banco Central do Brasil e dos Bancos, cujas respostas presente trabalho irá em
busca.
O estudo será um desafio, mas uma vez transposto, servirá para profissionais do Direito
terem contato com um assunto que não lhes é recorrente e aos que não tem afinidade com as
ciências jurídicas compreender o enfoque jurídico dado ao Banco Central do Brasil como
Órgão Regulador dos Bancos Privados.
15
SEÇÃO 1 COTEXTO HISTÓRICO
1.1 Atividade bancária: Breves considerações
A designação Banco vem do germânico bank – banco de madeira usado por
aquelas pessoas cujo ofício era cambiar e emprestar dinheiro. A partir da Idade
Média, passaram a se chamar bank (banco) as primeiras casas ou
estabelecimentos onde se realizavam essas atividades. (Banco Central do Brasil,
2004, p. 12)
Algumas das modalidades bancárias hoje praticadas eram cultivadas já na Antiguidade
em algumas regiões, tais como, Egito, Fenícia e Babilônia.1 O empréstimo foi uma delas. É
certo que era rudimentar e não apresentava as complexidades dos atuais, mas a ideia era a
mesma - poupadores emprestando aos mais carentes. Foi no mundo greco-romano que a
prática de empréstimo em dinheiro se intensificou, acrescido de um componente muito
familiar, os juros,2 e posteriormente na Idade Média, mais precisamente na Itália, nas feiras das
cidades é que surgiu a atividade de cambiador, cuja função era a troca manual de moedas para
pessoas vindas de outras regiões. Desta simplória atividade de trocador, resultou em operações
creditícias mais evoluídas e em maior volume financeiro, não mais nas praças, mas em casas
específicas, surgindo então o termo Banqueiro - atribuído aos profissionais que se dedicavam à
estas práticas.
Como salienta Nelson Abrão (1996, p. 24), na Idade Moderna, a ampliação das
expedições marítimas e posteriores conquistas de novas terras impulsionaram o fluxo
comercial como um todo, produzindo, como nunca antes, riquezas excedentes. Tais riquezas
foram depositadas nas Casas bancárias da época, alavancando a capacidade dos bancos como
intermediadores financeiros, isto é, captar recursos de poupadores, e direcionar em forma de
empréstimos aos clientes cobrando juros.
Diante disso, vemos formado um dos pilares da prática bancária, presente até hoje,
oportunamente com uma estrutura maior e mais complexa, porém não muito distante desta
essência.
No Brasil o primeiro banco constituído foi o Banco do Brasil, criado em 12.10.1808 por
D. João VI, que possuía, entre suas atribuições, depósito geral de prata, ouro, diamante e
dinheiro.
1
2
ABRÃO, Nelson. Direito Bancário. 3ª Ed. São Paulo: RT, 1996.
ABRÃO, op.cit. p. 24.
16
Como se observa, o histórico da prática bancária no mundo é prolixo e cada função
desenvolvida ao longo da história contribuiu significativamente para a construção do atual
sistema bancário mundial.
Com isso, no tocante à atuação dos bancos, é inegável o reconhecimento e seu
importante papel enquanto agente precursor da economia.
Antes de finalizar, cumpri-se conceituar juridicamente o que é banco. A principal
definição está consignada no texto legal, na lei de Reforma Bancária (4.595/643), vejamos:
Art.17- Consideram-se instituições financeiras, para efeitos da legislação em
vigor, as pessoas jurídicas públicas ou privadas, que tenham como atividade
principal ou acessória a coleta, intermediação ou aplicação de recursos
financeiros próprios ou de terceiros, em moeda nacional ou estrangeira, e a
custodia de valor de propriedade de terceiros.
A doutrina também conceitua banco, entretanto, não foge da essência do conceituado no
diploma legal. Para Nelson Abrão (1996) “banco é uma organização empresária, que utiliza
recursos monetários, próprios ou de terceiros, na atividade creditícia”.
Outros doutrinadores conceituam banco nessa mesma linha de raciocínio. Todavia,
parece-nos que a atual dinâmica dos bancos sugere que suas atividades e, por conseguinte, sua
definição, ultrapassam os limites ora delimitados, não sendo um mero tomador-emprestador,
mas mais do que isso.
Tal imprecisão advém de um setor que apresenta muitas inovações e com isso a
tentativa de conceituar um banco, sendo portador de inúmeras atividades, é uma tarefa que
alcança um resultado, não errado, mas incompleto.
Não obstante, os intermitentes desafios que acompanham a atividade bancária ao longo
da história, forçam os governantes, economistas, advogados e sociedade de modo geral, a
pensarem em mecanismos eficazes de controle.
No caso dos bancos, são inúmeros os possíveis descompassos existentes, capazes de
destruir todo um sistema e causar danos à economia de um país.
Oportunamente veremos que no Brasil a autoridade competente para regular o sistema
bancário é o Banco Central do Brasil - BACEN. Porém em outras economias existem
autoridades únicas para esse fim4.
3
Anexo A – Lei 4595/64.
YASBEC, Otávio. Regulação do Mercado Financeiro e de Capitais.Rio de Janeiro: Ed.Campus, 2007, p.
197. De quinze países elencados (europeus) seis operam com o regime de Banco Central como regulador dos
bancos (Espanha, França, Grécia Holanda, Itália e Portugal). Os outros ( Alemanha, Áustria, Bélgica,
Dinamarca, Finlândia, Irlanda, Luxemburgo, Reino Unido e Suécia ) dispõe de autoridades únicas.
4
17
1.2 Banco Central: Surgimento
1.2.1 Banco da Inglaterra
Ao invés de ser uma invenção estatal, o banco central é produto do
desenvolvimento histórico e institucional da economia capitalista e que suas
funções nascem e se desenvolvem de forma interligada. (FREITAS, 2000, p.
399)
A partir do século XVI com a expansão da prática bancária na Europa e em face dos
desafios apresentados, surgiu a necessidade de uma agente central que controlasse toda a
atividade bancária, literalmente um Banco Central - BC. Uma instituição capaz de responder
prontamente aos desafios que surgiam, tais como, a necessidade de desempenhar o monopólio
de emissão de moeda e papel de banqueiro do governo.
É certo que naquele período o conceito de BC não existia, tampouco havia um modelo
no mundo capaz de ser adaptado, no entanto as principais funções já podiam ser identificadas.
Nesse período da história, o Banco da Inglaterra, criado em 1694, já desempenhava esse
importante papel, decorrente da relação que nutria com o governo inglês, emprestando
recursos para financiamento da guerra com a França5. O resultado desta relação foi um grande
apoio do governo inglês em concentrar a função oficial de emissor de moeda no Banco da
Inglaterra, entre outras importantes atribuições, onde especificamente na região de Londres
desenvolvia suas atividades6. Ao realizar essa relevante tarefa:
O Banco da Inglaterra cultivou um prestígio, tornando-se receptor de
depósitos de outros bancos, procedimento que tinha como objetivo a
proteção contra ondas especulativas que causavam múltiplas quebras,
principalmente de instituições menores. (Banco Central do Brasil, 2004, p.
12)
O resultado deste prestígio proporcionou ao banco inglês visibilidade de suas funções,
conquistando assim a confiança da população e dos demais bancos que passaram a depositar
recursos na instituição.
Maria Cristina Penedo Freitas, em sua obra cita o autor Walter Bagehot e preconiza:
5
6
Banco Central Fique por dentro.3ªed. Brasília: Banco Central do Brasil, 2004, p. 11.
Banco Central do Brasil, op.cit. p. 11.
18
As proposições apresentadas por Bagehot (1873) em sua célebre Lombard
Street, contribuíram de forma decisiva para modificação da conduta do
Banco da Inglaterra. Defensor ardente do free banking, esse autor
reconheceu, na prática, a importância do Banco da Inglaterra e a necessidade
de reformá-lo no sentido de torná-lo mais apto a desempenhar o papel de
banco central. (GOODHART apud FREITAS, 2000, p. 404)
A partir da concepção de BC, iniciado pelo Banco da Inglaterra, não no sentido do
termo propriamente dito (Central banking), mas no tocante à vital atuação - no final do século
XIX, os governos de alguns países, agora sim pautados em um modelo eficaz de agente
central, criaram suas respectivas instituições, com um prisma público e sem fim lucrativo,
duas características antagônicas de seu antecessor (Banco da Inglaterra).
Dentre todas as instituições criadas, estão duas de importantes economias atuais,
Alemanha e Japão.
Outra característica que os diferem do congênere inglês, é que estes Bancos nunca
desempenharam funções comerciais, como oferta de crédito e demais transações financeiras,
seus alicerces foram então projetados para ocuparem o topo da hierarquia no sistema
financeiro.7
1.2.2 Banco Central Americano (Federal Reserve)
Impossível tratar de BC sem mencionar o Banco Central americano, denominado
Federal Reserve - FED.
O FED surgiu após a crise bancária de 1907, quando então foi posta em questionamento
a capacidade dos dirigentes dos bancos em gerirem seus negócios, livre de um forte controle
estatal e na conjuntura da época, questionava-se qual seria o modelo ideal para ser implantado
que tivesse por função evitar que novos desastres ocorressem. O Congresso americano se
manifestou criando uma comissão – Aldrich Comission8, engajados na busca para solucionar o
grande problema que tinham em mãos. Alguns membros passaram a estudar os sistemas
bancários e monetários da Europa e Ásia, e o que encontraram foi exatamente o resultado de
todo o processo de desenvolvimento de um sistema, longe de ser perfeito, mas adequado ao
momento que atravessavam. A necessidade de um controlador central que dispusesse de
7
FREITAS, Maria Cristina Penedo. Revista de Estudos Econômicos: A evolução dos Bancos Centrais e seus
Desafios no Contexto da Globalização Financeira. 1ª Ed.São Paulo: USP, 2000, p. 406.
8
FREITAS, op.cit. p. 406.
19
conhecimentos técnicos e poderes estatais motivou os congressistas com a ideia de criação de
um BC para os EUA.
Entretanto, como democracia que é, o desarranjo em face do novo modelo de controle
não tardou em aparecer. Banqueiros e Governadores temendo uma excessiva participação da
União em negócios estaduais, que em tese trariam prejuízos a harmonia da estrutura
federativa, realizaram um lobby9 com objetivo de culminar o desejo de criação de um
regulador federal.
Não obstante, o Congresso encontrou um modelo capaz de dar eficiência ao sistema
controlando-o, mas ao mesmo tempo atendendo aos pleitos invocados. Criou-se um sistema
descentralizado, com 12 bancos centrais regionais e uma Junta de Coordenação localizada em
Washington. Porém, esta foi a terceira, mas prospera tentativa de criação de um BC nos EUA,
como salienta Maria Cristina Penido Freitas:
Em 1791, o governo federal americano criou o Banco dos Estados Unidos, o
qual funcionava simultaneamente como banco comercial, aceitando
depósitos e concentrando crédito, e como banco central de emissão,
controlando o volume de papel-moeda que o estado podia criar e atuando
como agente fiscal do Tesouro. Como a existência desse banco contrariava
diversos interesses, o Congresso não renovou sua autorização para
funcionamento em 1811. Porém, em 1816, o Congresso autorizou a criação
do Segundo Banco dos Estados Unidos que, pelas mesmas razões, funcionou
apenas até 1836. (FREITAS, 2000, p. 407)
Diante disso, adentraremos na história da criação do BACEN, que além de ter sido
criado muito depois do FED, a problemática em torno da sua criação foi também mais
intensa.
1.3 Banco Central no Brasil
1.3.1 Criação da Inspetoria Geral dos Bancos
Fazia-se necessária a criação de uma instituição estatal reguladora do
mercado que servisse de instrumento para coibir de forma mais eficiente (...)
(CHAVANTES, 2004)
9
Pessoas ou reunião de pessoas que procuram influenciar legisladores, para obter medidas favoráveis para si ou
para grupos que representam. Melhoramentos – Dicionário de Língua Portuguesa, 1997: São Paulo, p. 308.
20
No início do século XX, o Brasil como recém República que era iniciou uma fase de
crescimento econômico, e via principalmente sua indústria bancária ganhar musculatura,
iniciando uma fase denominada de “Modernização do sistema bancário.”10
Contrapondo esse cenário, as operações bancárias, especificamente os empréstimos,
eram disponibilizados a prazos curtos, visto que:
As explicações para tal comportamento se encontram na maior rentabilidade
obtida pelos bancos em operações de curto prazo, em maiores garantias de
liquidez e no possível descasamento de ativo e passivo, impedindo a
realização de empréstimos a longo prazo.(CHAVANTES, 2004).
Ou seja, a falta de garantia invocada pelos bancos devia-se à ausência de um agente
estatal que oferecesse segurança nas transações realizadas, desta forma, claramente se
vislumbrava a necessidade de criação de um BC.
A situação se mostrava preocupante na medida em que já havia no mundo modelos
suficientemente testados e explorados, para que iniciassem pelo menos uma deliberação sobre
a necessidade de se implantar um modelo de BC no Brasil. Isto é, uma instituição, como em
muitos países, capaz de controlar o mercado bancário, assegurando as operações, e sobretudo
regular o setor.
Foi em 1920 que surgiu a Inspetoria Geral dos Bancos, primeiro órgão no Brasil
especificamente com viés Regulador, cuja função:
Seria supervisionar as transações de câmbio e estabelecer normas para a
instalação e funcionamento dos bancos. Essa lei instituiu questões formais,
como a definição de banco e casa bancária, além de regras de contabilidade e
do processo de capitalização dos bancos. (CHAVANTES, 2004)
A função de regulador desempenhado pela Inspetoria Geral estava longe de ser um
modelo ideal, distante até do que era naquele período da história um BC, já que não dispunha
de competência para normatizar11.
Entretanto esse precedente foi de grande importância para o país, especificamente para a
esfera jurídica-econômica, contribuindo no arranjo do sistema regulatório da época e
viabilizando a construção do embrião do BACEN, qual seja, a SUMOC (Superintendência da
Moeda e Crédito) criada em 1945, que trataremos nesta Seção.
10
CHAVANTES, Ana Paula. Consolidação do sistema bancário na década de 1920. Campinas, 2004.
Dissertação de mestrado da autora. UNICAMP/ Instituto de Economia.
11
ESTRELA, Márcio Antônio. Funções do Banco Central do Brasil. 2009. In: Ciclo de Palestras do Banco
Central. Brasília. Disponível em < www.bc.gov.br > : consulta em 11-04-2009.
21
1.3.2 A década de 30
Estamos ainda na situação de quem calcula a hora olhando para o sol (...)
Falta-nos instrumento próprio para esse fim, que é o regulador das enchentes
e vazantes da moeda. Refiro-me ao Banco Central (...) (Discurso de Getúlio
Vargas em 1940, FOSENCA apud CORAZZA, 2006)
As intermitentes tentativas de criação de um BC no Brasil precedem à manifestação do
Presidente Vargas proferida em 1940.
Após a Crise de 1929, mais precisamente em 1931 iniciou um intenso movimento para
sua criação. Sir Otto Niemayer12, segundo João Sidney de Figueiredo Filho (2005) a convite
do governo brasileiro veio ao país com objetivo de proferir um parecer sobre a situação
econômica da época e aconselhar medidas a serem adotadas. Em seu relatório13, Niemayer
aconselhou a criação de um BC, ou melhor, a transformação do Banco do Brasil em um BC,
com características ortodoxa e independente. Tal sugestão ao que parece foi descartada.
Filho (2005) expõe em sua obra, que em 1934 o Ministro da Fazenda Arthur de Souza
Costa trouxe da Alemanha um financiamento no importe de US$ 60 milhões destinados à
criação de um BC. Inexplicavelmente não prosperou.
Salienta o referido autor, que em 1935 o Deputado Mario de Andrade Ramos aludiu
várias medidas de regulação bancária, que incluía um projeto de criação de um BC, porém,
outra tentativa sem êxito.
O Ministro Souza Costa em 1937:
Apresentou ao presidente Vargas e ao Congresso uma proposta de criação de
um Banco Central, invocando a necessidade de uma Lei bancária para
disciplinar essa atividade no Brasil o qual também não foi adiante.
(MARQUES apud CORAZZA, 2006)
Entretanto, o palco de todas essas discussões foi dissipado na medida em que a
Constituição de 1937 conferiu ao Presidente Vargas um amplo controle sobre a matéria, de
modo que, não havia mais a necessidade que os favoráveis a ideia de um BC buscassem apoio
para a causa, uma vez que dependia então, do próprio presidente a decisão quanto à
implantação de um BC no Brasil. Preconizou o legislador no dispositivo da Carta Magna
(1937) o poder de legislar sobre a matéria, vejamos:
12
Sir Otto Niemayer foi Diretor do Banco da Inglaterra. Sobre o Banco da Inglaterra ver página 17.
“Seu relatório foi em linhas ortodoxas, propondo (...) a reconstrução do Banco do Brasil em um banco central
ortodoxo e independente...” (NEUHAUS apud FILHO, 2005)
13
22
Art 16. Compete privativamente a União o poder de legislar sobre as
seguintes matérias:
(...)
VI- as finanças federais, as questões de moeda, crédito, de bolsa e de bancos.
Diante das constantes tentativas de implantação de um órgão regulador no Brasil, tal
infortúnio, força-nos a pensar que a década de 30 foi um período perdido em meio às
frustrações experimentadas. Todavia, para João Sidney de Figueiredo Filho (2005, p. 31) este
histórico “havia proporcionado um certo grau de experiência, um ambiente propício e o
reconhecimento da necessidade de aperfeiçoamento da regulamentação bancária, monetária e
cambial no Brasil.”
Baseado na argumentação do autor, analisaremos o surgimento de outra autoridade
reguladora no Brasil, talvez a primeira de grande expressão nacional. Tal como a Esfinge que
anseia por ser decifrada, a SUMOC14 surge em meio a grandes acontecimentos, no Brasil e no
mundo, assim apresentaremos o quão foi difícil a partição das funções com o Tesouro
Nacional e principalmente com o Banco do Brasil.
1.3.3 1945: Criação da SUMOC
Os banqueiros não queriam um Banco Central. É evidente que queriam um
órgão mais frágil, como era a SUMOC. A SUMOC eles dominavam. Mas
foram dominados pelo Banco Central. No meu tempo, isto eu garanto
(NOGUEIRA apud CORAZZA, 2006)
Alguns historiadores e principalmente pesquisadores do tema (Histórico do BACEN) se
dividem sobre qual foi a primeira instituição reguladora no Brasil e qual dispunha efetivamente
as características de BC, a ponto de vir a ser um embrião da instituição criada em 1964.
Nos tópicos anteriormente abordados, vimos uma série de tentativas para implantação de
alguns modelos, principalmente na década de 30. Gentil Corazza (2006), adverte para ao
menos duas tentativas concretas de criação de uma autoridade monetária no país. A primeira
em 1923, no período do Presidente Bernardes, e a segunda seria a Missão Niemayer.15 No
entanto, Gentil Corazza (2006) não nega, que mesmo com este precedente, “o passo mais
avançado foi, sem dúvida, a criação da SUMOC, em 2 de abril de 1945.”
14
15
Superintendência da Moeda e do Crédito, criada pela lei 7.293/45.
Ver nota 13.
23
A SUMOC (Superintendência da Moeda e do Crédito), foi criada pela lei 7.293/45, e era
o órgão controlador e formulador da política da moeda e crédito.16 O papel de Supervisor dos
bancos comerciais veio em sua segunda fase, por volta dos anos 50.
Não obstante, a fragilidade da SUMOC advinha de um forte lobby exercido naquele
período, como define Souza Gomes (SOUZA GOMES apud CORAZZA, 2006,) “forças
ocultas dificilmente identificáveis vinham se opondo a que o Brasil possuísse um Banco
Central”. Porém, Dênio Nogueira (NOGUEIRA apud CORAZZA, 2006) contrapõe dizendo
que “essas forças não eram tão ocultas assim, a ponto de não poderem ser identificáveis”. Com
isso, Nogueira expõe o referido lobby existente, cujos principais atores foram Banco do
Brasil17, Congresso Nacional e Banqueiros. Estes últimos, por uma razão óbvia, não eram
favoráveis a ideia, uma vez que, ter agentes supervisionando seu próprio trabalho, ditando
regras, normas, e mais - cogitar a possibilidade de punições em eventuais descompassos, era
oneroso demais para um setor que vivia sem muitas limitações.
Neste sentindo, mesmo que a SUMOC estivesse aquém como importante regulador
nacional, ainda assim, desempenhou um papel de intermediário até a construção do BACEN,
isto é, a própria legislação autoritária18 deixada por Vargas, favoreceu a criação e existência do
BACEN.
1.3.4 1964: Criação do Banco Central do Brasil
Foi a oportunidade de vencer, sob a lei militar, todas as históricas
resistências e realizar o antigo sonho, iniciado com a criação da SUMOC em
1945, e criar finalmente uma Banco Central no Brasil. (CORAZZA, 2006, p.
5)
A década de 60 no Brasil foi marcada pelo golpe militar e todo processo autoritário que
conhecemos. A frase em destaque acima não busca fazer apologia à ditadura tampouco
atribuir qualquer mérito ao regime. O autor teve o comprometimento de demonstrar em sua
produção o quão foi difícil a implantação do BC no Brasil, a começar pelo processo de
16
“A materialização desse ato se deveu aos esforços de um grupo de economistas liderados por Eugênio Gudin e
Octávio Gouvêa Bulhões a partir do encontro de Bretton-Woods”. (CORAZZA, 2006, p. 2).
17
“Sem dúvida, o Banco do Brasil era uma grande opositor, mas eu não diria que era o principal . O Banco do
Brasil reagia muito à criação de uma Banco Central, mas eu diria que essa reação era estimulada por grupos
muito mais fortes que ele próprio”. (NOGUEIRA apud CORAZZA, 2006, p. 2
18
“ Foi o Dr Bulhões quem redigiu o decreto lei criando a SUMOC, e, (...) aproveitando que o Congresso tinha
poderes para baixar decretos-lei, para vender seu peixe, sem depender do Congresso. E fez muito bem, porque,
se não tivesse feito aquilo, não saia nem a SUMOC”. (LAGO apud CORAZZA, 2006).
24
criação e desenvolvimento da SUMOC, tratado no tópico anterior. Não cabe aqui fazermos
qualquer menção sobre o quanto foi cruel o processo da ditadura no Brasil – sabemos disso.
Mas o forte lobby exercido contra a criação do BACEN, só poderia ser desqualificado
por uma força maior. O regime da época (antes do golpe de 64) estava consumido por alianças
que impediam as manifestações em prol do BACEN. Com isso mitigavam os poderes da
SUMOC e maculavam o próprio texto da Lei19, deixado por Vargas, que a SUMOC dispunha
de mandato específico para ser um BC. O texto que criou a SUMOC foi redigido por Otávio
de Gouveia Bulhões20, e na transição de 64, Bulhões foi nomeado Ministro da Fazenda do
governo Castelo Branco. Com esse trunfo em mãos, Bulhões viabilizou a construção do BC, e
Gentil Corazza (2006, p. 5) afirma “ todo o antigo grupo da SUMOC retornou ao centro do
poder”. Bulhões teve a proeza de combater um autoritarismo informal, não originado de um
governo, mas de complôs disseminados pelo país, com um autoritarismo formal e mais do que
legitimo, a própria lei.
Com base nesse histórico, finalmente em 31 de Dezembro de 196421, a lei 4.595,
chamada de Lei de Reforma Bancária, criou o BACEN, substituindo como previsto a
SUMOC.
No Capitulo 1 da referida lei, o legislador expôs a nova estrutura do Sistema Financeiro
Nacional, sendo constituído por:
Art. 1- (...)
I- Conselho Monetário Nacional;
II- Banco Central do Brasil;
III- Banco do Brasil S.A;
IV- Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico;
V- Demais instituições financeiras publicas e privadas.
(GRIFOS NOSSOS)
No mesmo diploma jurídico há a expressa transformação da SUMOC em BC, tratando
sua natureza jurídica e principais funções, vejamos:
Art. 8- A atual Superintendência da Moeda e Crédito é transformada em
autarquia federal, tendo sede no foro na Capital da República, sob a
denominação de Banco Central do Brasil, com personalidade jurídica e
patrimônios próprios, este constituído de bens, direitos e valores que lhe são
transferidos na forma desta Lei, do disposto do Art. 9º do Decreto-Lei nº
19
Lei 7.293/45, Artigo 1º.
Ver nota 18.
21
Para se ter a verdadeira noção de quão tardio foi a criação do Banco Central no Brasil, outros países latinoamericanos implantaram muito antes que nós, senão vejamos: Colômbia (1923), Chile (1925), Equador (1927),
Bolívia (1929) e Peru (1931). (TAMAGMA apud MALHEIROS, 2005, p. 29).
20
25
8.495 de 28 de dezembro de 1945, dispositivo que ora é expressamente
revogado.
Criado então o BACEN o próximo passo seria consolidar a autoridade monetária no
país e buscar autonomia.
Ainda que o início do período militar (após o golpe de 64) tenha favorecido a criação da
lei de reforma bancária e ensejado a criação do BACEN, os anos que se seguiram foram de
estagnação com as mesmas atribuições mantidas e ainda partilhadas entre Tesouro Nacional e
Banco do Brasil.
A partir de 1985 com a redemocratização iniciou um processo reordenação no Sistema
Financeiro Nacional, processo esse que perdurou até 1988 com o advento da Constituição
Federal, com a definição a atribuição ao BACEN as funções de autoridade monetária22.
1.4 Conceito doutrinário de Banco Central
Antes de elencarmos o entendimento doutrinário acerca de BC, importante realizar
alguns esclarecimentos.
É inusitado o item “Conceito” suceder aos demais, pois em regra a compreensão de algo
advém após sua conceituação.
A peculiaridade está na seqüência cronológica adotada. Inicialmente cuidamos de expor
o histórico da prática bancária seguida da evolução de BC até chegar ao BACEN, pois
conceituar BC sem ter contato com esse breve histórico, seria técnico demais e certamente
ficaria sem sentido.
Outro ponto relevante a ser destacado é que o presente tópico cuidará da conceituação
doutrinaria, sendo que a definição jurídica será feita em momento oportuno (Seção 3), razão
pela qual será tratado especificamente o BACEN. Em outras palavras, não há como conceituar
genericamente BC e adotar uma única definição jurídica, pois tal definição é peculiar de cada
país, sendo assim o conceito doutrinário será genérico, mas a definição jurídica, especifica do
nosso ordenamento (brasileiro).
Feito isso, caminharemos para a análise das considerações feitas pela doutrina no
tocante à conceituação de Banco Central.
22
Na lei 4.595/64, estão expostas as atribuições do BACEN, bem como condições e limites de atuação (Arts.9º
ao 16) Anexo A (Lei 4.595/64)
26
É utópica e pretensiosa a tentativa de definir exaustivamente um BC. O doutrinador
responsável e atento a essa complexidade advertirá para as diversas lacunas que serão
deixadas no momento de expor um conceito preciso.
Desta forma o que encontraremos será um rol exemplificativo, uns mais completos que
outros, porém nenhum perfeito.
Tal circunstância, claramente não desqualifica a capacidade do doutrinador, mas expõe
o quão complexo e multifacetado é o organismo que prestamos a estudar.
Para se ter a real dimensão deste sistema basta analisarmos o seguinte dado:
(...) na década de 1900-1910, existiam no mundo 18 bancos centrais, número
esse que passou a 161 na década de 1990. Novelli identifica duas grandes
fases no processo de fundação de bancos centrais: a) a primeira delas entre
as décadas de 1940 e 1960, quando foram criados 39 bancos centrais que se
somaram aos 41 já existentes; e b) a segunda, nos 30 anos seguintes, com a
criação de mais 80, em sua maior parte em países africanos pós-período
colonial” ( NOVELLI apud TURCZYN, 2005).
Sidney Turczyn (2005) salienta que “no aspecto doutrinário o conceito do que seja um
banco central não é definido, variando caso a caso de acordo com as particularidades de cada
legislação”
Entretanto, Turczyn arrisca restringindo o BC como “um órgão que usualmente recebe a
função de, genericamente, operar o sistema monetário e de dirigir o sistema financeiro, e
assim, tornar operacional o sistema monetário-financeiro”.
Saddi em sua obra mais especializada23 traz as Funções Clássicas do BC. Tal definição
se sustenta em dois pilares, sendo estes, a extensão do uso (abrangência territorial) e a
permanência no tempo (histórico das funções praticadas).
Com isso, Saddi didaticamente divide as funções como típicas (clássicas) e atípicas
(peculiares de cada país). Sendo as atípicas, frutos das legislações e conjunturas de cada país,
impossíveis, portanto, de serem elencadas. E as típicas aqueles que convergem entre si
podendo ser identificáveis nos diversos sistemas financeiros, quais sejam:
23
•
Emissor único de moeda para a economia;
•
Banqueiro do governo;
•
Banqueiro dos bancos comerciais;
•
Prestamista de última instância;
•
Guardião e administrador das reservas estrangeiras;
SADDI, Jairo. O poder e o cofre. Repensando o Banco Central. São Paulo: Textonovo, 1997.
27
•
Regulador das instituições e setor financeiro.
A partir dessas definições expôs Turczyn:
Jairo Saddi em uma tentativa de sistematização (...) nem de longe permite
identificar todas as funções que se podem atribuir a um banco central e nem
tampouco as inúmeras possibilidades de configuração de um sistema
monetário-financeiro, em razão da multiplicidade de formas de composição
das diversas funções atribuíveis a um banco central. (Turczyn, 2005, p.81)
Claramente não se busca teorizar sobre as diversas definições e conceitos, pois fugiria
do objeto do presente trabalho. Mas sim demonstrar que o papel da regulação bancária ou o
BC como órgão regulador sempre estiveram presentes como principais atribuições de um BC.
Contudo, uma vez concluída esta etapa é importante entendermos a Regulação Bancária
pormenorizada, objeto da próxima Seção.
28
SEÇÃO 2 ASPECTOS GERAIS DE REGULAÇÃO BACÁRIA
2.1 Regulação
2.1.1 Considerações
Para Alexandre Santos Aragão (2007, p.32) são múltiplas as atividades de uma
sociedade suscetíveis à regulação. O termo “tem causado mal-entendidos menos pela sua
suposta novidade e mais pela às vezes difícil distinção em relação a outros institutos do
Direito Público da Economia”.
Com isso o termo regulação não é próprio de uma ciência específica, embora possa ser
empregado com mais ou menos intensidade em determinadas áreas.
No tocante ao universo dos bancos privados o termo chega próximo à exaustão, por uma
razão simples; crises bancárias são fenômenos que nos afetou e afeta até hoje, portanto, tal
fenômeno enseja a aplicação do instituto regulação.
Para compreender regulação bancária é inerente associar ao papel do Estado na
economia. Desta forma, compreender os processos históricos e a organização do Estado são
fatores determinantes na identificação da autoridade reguladora. Antes, porém, adverte
Aragão (2007, p.34) “regulação é espécie do gênero intervenção do Estado na economia”.
Faz-se necessário salientar, ainda que de modo sucinto, a evolução do pensamento
econômico que produz enorme influência na área da regulação bancária.
No século XIX predominaram os ideais do Liberalismo, que preconizavam uma
interferência mínima possível do Estado na economia. O precursor desta doutrina foi Adam
Smith (1723-1790) com sua teoria da “mão invisível”, em que, acreditava que o próprio
mercado poderia caminhar sem qualquer ajudar ou beneplácito do Estado, guiado apenas por
uma força natural (mão invisível). Seus argumentos baseavam-se no conceito de Laissezfaire24, ou seja, deixar o mercado se organizar e autorregular.
24
Laissez-faire laissez passer le monde va de lui memê (Deixar fazer deixar acontecer pois o mundo caminha
sozinho – Tradução Livre).
29
Entretanto, Luiz Roberto Calado25 salienta que os primeiros sinais de fragilidade do
Liberalismo começaram a partir da Primeira Guerra Mundial. A explicação é que neste
período alguns sistemas estadistas eram antiliberais (Socialismo Soviético e o Nazismo
alemão). Outro fator determinante para a bancarrota do Liberalismo foi a Grande Depressão
de 1929. Nesse momento da história surgiram diversos ataques ao modo como eram
conduzidas as relações Estado-Mercado e que o Liberalismo estava longe de ser um modelo
econômico ideal. Nesse período John Maynard Keynes (1883-1946) adquiriu grande projeção:
Tornando-se um dos grandes teóricos daquela época e defendeu que, para
equacionar os problemas advindos dessa ruptura de equilíbrio, houvesse um
movimento em prol de Estados mais ativos (CALADO, 2009, p.19)
A economia global sempre passou por intermitentes mutações, assim é fácil observar
que os conceitos vistos como satisfatórios no passado podem perder sua vitalidade ao longo
do tempo. Em outras palavras, não há um modelo que sobreviva eternamente.
Em 1970 o mundo atravessava outra onda de desarranjos econômicos com a crise do
petróleo e da dívida externa dos países subdesenvolvidos e questionamentos do modelo
praticado, não mais do Liberalismo, mas do intervencionismo estatal, não tardaram em
eclodir, com isso:
O Estado foi considerado ineficiente e excessivamente intervencionista (...)
Em face da nova realidade política, econômica e ideológica, a necessidade
de rever o papel do Estado tornou-se um desafio da sociedade
contemporânea. (CALADO, 2009, p.20)
Em outro plano, a partir das experiências do liberalismo e intervencionismo, os
problemas não acabaram, as crises não se distanciaram, mas sem dúvida as deliberações
atingiram proporções mais racionais com base em fatos e não em meras projeções. Vale
destacar que após esse ciclo, iniciou o Neoliberalismo26, ou seja, um ponto de equilíbrio entre
Liberalismo e Intervencionismo, ambos de forma dosada. Nessa corrente, Calado (2009, p.
21) acredita que um modelo ideal deve ser composto por Estado, mercado e sistema político,
não obstante, todos em relativa autonomia.
25
Economista formado pela USP, Mestre em Administração e Doutorando em Finanças Sustentáveis pela
Universidade de Bönn, Alemanha.
26
“....muito se assemelha ao liberalismo clássico. As principais diferenças são a centralização do discurso nas
liberdade econômicas, em vez da liberdade do individuo, e o fato de admitir que algum controle sobre a
concentração do poder econômico seja prejudicial ao próprio mercado” (ARAGÃO apud CALADO, 2009, p.
21)
30
Diante disso, esse breve panorama serve para posicionar o instituto da regulação
bancária num contexto que envolve Direito, Economia entre outras ciências.
´
2.1.2 Regulação: Conceito
Igualmente à dificuldade, na Seção anterior, em conceituar BC, é conceituar regulação.
Decorrente da abrangência do termo, alguns conceitos doutrinários foram inseridos por
serem considerados mais alinhados ao presente trabalho, que certamente não esgotarão o
estudo do conceito e os desdobramentos de regulação, em que reforçamos, ser um tema difícil
e abrangente para uma mera conceituação.
Como pudemos observar nos dizeres anteriores, regulação não é um termo próprio de
uma ciência, embora possa ser empregado com mais assiduidade em determinadas discussões.
Turczyn (2005, p.303) adverte que “as acepções do termo regulação são diversificadas,
dependendo da época, da disciplina e do sistema jurídico que se utiliza o termo”.
Certamente não será confeccionada qualquer teoria de regulação, mas uma breve
exposição de alguns doutrinadores que entendemos mais alinhados ao tema.
Saddi expôs em sua obra três acepções descritas por outros autores, onde regulação é:
Um conjunto específico de comandos normativos, em que a regulação
envolve um agrupamento de regras coercitivas, editadas por órgão criado
para determinado fim.
Influência estatal deliberada, em que a regulação, num sentido mais amplo,
cobra toda a ação estatal destinada a influenciar o comportamento social,
econômico ou político.
Forma de controle social, em que todos os mecanismos que afetam o
comportamento humano são determinados por regras advindas do Estado ou,
em alguns casos, não (como por exemplo, autorregulação). (BALDWIN e
CAVE apud SADDI, 2001, p. 21)
Ante as definições, ensina Saddi (2001, p.22) a natureza de cada uma delas. Salienta ser
a primeira, a visão do jurista, a segunda do cientista político e a terceira do sociólogo.
Bastante oportuna para nosso estudo é a definição de Aragão (2007, p.31) que por sua
vez, entende “haver três poderes inerentes à regulação: editar a regra, assegurar sua aplicação
31
e reprimir as infrações27”. O mesmo autor expressa seu conceito acerca de regulação sendo:
O conjunto de medidas legislativas, administrativas e convencionais,
abstratas ou concretas, pelas quais o Estado, de maneira restritiva de
liberdade privada ou meramente indutiva, determina, controla, ou influencia
o comportamento dos agentes econômicos, evitando que lesem os interesses
sociais definidos no marco da Constituição e orientando-os em direções
socialmente desejáveis. (ARAGÃO apud TURCZYN, 2005 p.306)
Rosa Maria Lastra28 vai ao cerne da questão e expõe o conceito de regulação bancária,
associando com BC. Para a autora regulação bancária:
Pode ser definida como estabelecimento de regras, incluindo atos
legislativos (Congresso ou Parlamento) e instrumentos ou regras emanadas
de autoridades delegadas. Em nível nacional tais autoridades delegadas,
estão no governo, através de ministérios das finanças e tesouro, Banco
Central, e outras agências reguladoras de bancos. (GRIFOS NOSSOS)
Não obstante, exemplifica Odete Medauar29, que regulação compreende as etapas “de
edição de normas; fiscalização de seu cumprimento; atribuição de habilitações (autorização,
permissão e concessão) e imposição de sanções e mediação de conflitos”.
Milagres (2009, p.381), aproxima “regulação” à uma “forma de ação do Estado no
domínio econômico”, conforme expôs o legislador constituinte no Art. 174, caput, da
Constituição Federal:
Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado
exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e
planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para
o setor privado. (GRIFOS NOSSOS).
Destarte, regulação é “característica de um certo modelo econômico, aquele em que o
Estado não assume diretamente o exercício da atividade empresarial, mas intervém
enfaticamente no mercado utilizando instrumentos de autoridade30”.
Feita essa conceituação, passamos a distinguir algumas acepções empregadas como
sinônimos, porém com significados diversos.
27
Esse entendimento é de grande relevância na diferenciação de órgão normativo e órgão executor, na qual terá
abordagem pormenorizada na Seção 3.
28
LASTRA, Rosa Maria. Banco Central e Regulamentação Bancária. Belo Horizonte: Del Rey, 2000.
29
MEDAUAR apud TURCZYN, 2005.
30
SUNDFELD apud MILAGRES, 2009, p. 381.
32
2.1.3 Distinção de termos
Uma vez conceituada regulação, importante é distinguí-la de outros institutos, pois é
freqüente o emprego de outros termos como sinônimos.
Muitos termos guardam relação com o instituto regulação, mas isso não legitima a
substituição dos institutos.
É recorrente o emprego das expressões Supervisão e Fiscalização. Supervisão, para
Lastra (2000, p.90) “em sentido amplo pode ser definido com um processo com quatro etapas:
autorização, fiscalização, punição e administração de crise”. Isso significa que Supervisão é
espécie de regulação, é a execução da norma.
Outro termo empregado como sinônimo de regulação é Fiscalização. Como definido por
Lastra, fiscalização é uma etapa do conceito supervisão.
Não obstante, o clássico erro está no emprego de regulação e regulamentação, usados
também como sinônimos. Conforme assinala Saddi:
Regulamentar, em sentido estrito, é a prerrogativa legal do Poder Executivo
de editar normas sobre matéria de alcance específico. No caso brasileiro, a
atribuição do poder regulamentar é da competência privativa do presidente
da República. A regulamentação é a manifestação da vontade dos
governantes, expressa em atos administrativos que produzem efeitos
jurídicos. Já regular é, em sentido amplo e descrevendo-a por uma de suas
funções, dar ordenação à atividade econômica. (SADDI, 2001, p.24).
Em outro plano, a diferença de regulação e regulamentação está na amplitude de cada
termo. Isto é:
A primeira inovaria a ordem jurídica a partir de conceitos jurídicos
indeterminados previstos em lei, o que seria permitido apenas em relação às
agências reguladoras previstas constitucionalmente, ao passo que a segunda
limitar-se-ia, de acordo com o Art. 84, IV, da nossa Constituição, apenas à
edição das regras necessárias à fiel execução da lei, sem inovar a ordem
jurídica. (DI PIETRO apud ARAGÃO, 2007, p.37)
Portanto, para o Direito é tarefa obrigatória o estudo dos significados, tecnicamente
reconhecida como Hermenêutica.
Nesse sentido, uma vez conceituada regulação e diferenciada de outros termos permitese o estudo de suas modalidades.
33
2.2 Modalidades de Regulação
2.2.1 Governamental
Para Sidnei Turczyn (2005, p.357) regulação governamental é aquela que emana de
ações e políticas de um governo, por meio de seus mecanismos estatais (Órgãos, Ministérios,
Secretarias etc).
Assinala Rosa Maria Lastra (2000), que tal instituto não é um produto natural, mas sim
produto da própria história, salientando que as crises e os conflitos que ensejaram a
transposição da autorregulação para a regulação governamental citando o exemplo
americano31.
No caso do Brasil, a prerrogativa do Estado de regular a atividade econômica esta
consubstanciada na Constituição Federal no Art. 174, na qual preconiza que o Estado atuará
como “agente normativo e regulador da atividade econômica”.
Nesse sentido, tal instituto prevê a participação do Estado como agente regulador da
atividade econômica, caracterizando assim, a modalidade de regulação governamental.
Não obstante, mister salientar que é uma utopia se pensar num sistema financeiro, em
qualquer lugar do mundo, sem uma estrutura estatal interventora.
Entretanto, a importância da participação do Estado na economia não o faz sujeito
absoluto, dito de outra forma, Eros Grau32 define regulação como um “processo” e o Estado
“figurando um sujeito dele”.
Nesta corrente, Turczyn (2005, p.357) ressalta que o Estado “opta por impor, à
atividade financeira, a característica de atividade meio,”uma vez que, “ trata-se de atividade
econômica exercida por particulares, mas que tem o exercício configurado e moldado pelo
Estado para o atingimento de uma função: viabilizar a execução da política monetária do
Estado”.
Com isso, há intrínseco na denominação governamental, subdivisões – meramente para
efeito de organização didática - que possuem características mais específicas, porém se
assemelham, não de forma absoluta, quanto a sua origem estatal, classificamos como
prudencial e concorrecial.
31
32
Criação do FED após crise bancária; ver mais p.18
GRAU apud SADDI, 2001, p. 25
34
2.2.1.1 Prudencial
A palavra chave que define esta modalidade é prevenção. Isso, porém, não nega que as
demais modalidades não possam ser preventivas, tais como, a regulação internacional.
Ponto relevante a ser destacado é que embora tal modalidade se encontre na divisão de
regulação governamental, não há óbice em empregar regulação prudencial como modalidade
não-governamental, pois, como mencionamos no item anterior, tal subdivisão não é absoluta,
e pode perfeitamente ser inseridas nas subdivisões existentes (autorregulação e internacional).
Entretanto, importante esclarecer, que didaticamente esta modalidade foi inserida como
ramo da regulação governamental, em face de maior incidência nesta esfera.
Feito isso, o que caracteriza a própria denominação é a prudência, em outras palavras o
temor diante de uma crise em potencial que enseja uma ação antecipada.
Para Turczyn regulação prudencial é:
Caracterizada por atuação preventiva, de caráter técnico, no sentido da
limitação à exposição das instituições ao risco e da promoção de práticas
bancária seguras e sólidas, destinadas à obtenção da eficiência no setor e à
proteção do depositante. Busca preservar a higidez e solvência de cada
instituição e isoladamente implica na utilização do poder do Estado
interferindo nas decisões de caráter econômico das instituições.(TURCZYN,
2005, p. 368).
No caso do Brasil o aparato regulatório prudencial é exercido pelo BACEN por
mecanismos próprios ou entendimentos emanados do CMN – Conselho Monetário Nacional,
materializado por resoluções e circulares33 de caráter administrativo e vinculante às
instituições reguladas.
Por tal meio, ensina também Turczyn:
Regulação prudencial implica na interferência direta no exercício da própria
atividade, na medida em que interfere nas decisões de caráter puramente
empresarial relativas à assunção de riscos e ao direcionamento de recursos
captados. (TURCZYN, 2005, p.368).
Tal afirmação pode ser conferida na resolução 3.005 de 30.07.2009 – entre outras baixada pelo BACEN em nome do CMN, em que disciplina a destinação dos recursos
33
As definições de resolução e circular serão abordados na Seção 3.
35
captados por meio da caderneta de poupança, estabelecendo um percentual mínimo para ser
destinado ao financiamento imobiliário.
Numa linha mais técnica, salienta que regulação prudencial consiste:
Na definição de índices adequados de liquidez para os bancos, através da
obrigação de manutenção de reservas, primárias e secundárias, e de evitar a
exposição a riscos excessivos através, por exemplo, da imposição de limites
ao descasamento de ativos e passivos, restrições de linhas de negócios
permitidas aos bancos etc. (CARVALHO, 2007, p. 158).
Numa abordagem mais usual e recente, OtavioYazbek ( 2007, p.240) associa regulação
prudencial com os organismos internacionais. Em outras palavras, entende que, esta
modalidade (prudencial) ocupa papel central no âmbito dos organismos que discutem
regulação e supervisão bancária.
Em suma, tal modalidade mostra-se abrangente, no tocante à sua aplicabilidade e
importante no que concerne aos efeitos por ela produzidos.
2.2.1.2 Concorrencial
Esta modalidade de regulação apresenta uma complexidade muito grande quando
comparada com as demais, pois a extensão da matéria é vasta, a ponto de poder ser tratada
unicamente num trabalho semelhante a este. Além disso, tal expressão:
Traz em si mesma uma contradição. Embora regulação e concorrência se
interliguem mutuamente, preservam suas identidades bem definidas, mesmo
porque são duas áreas com fundamentos tendencialmente contraditórios, ou
seja, concorrência-liberdade e regulação-protecionismo. (LOBO apud
TURCZYN, 2005, p.382).
Nesse sentido estaremos longe de esgotar o assunto, por outro lado, não caberia
qualquer omissão ao tema, vez que na seara estudada é imprescindível sua apreciação, ainda
que breve e com fulcro conceitual.
Por regulação concorrencial entendeu Turczyn (2005, p.382) ser “mecanismos
utilizados pelo Estado que lhe possibilitam impor restrições à livre concorrência em prol a
higidez do sistema”.
36
A estrutura regulatória concorrencial no Brasil dispõe de instituições que tem por
escopo a proteção do mercado, em consonância com a Constituição Federal de 1988 que se
posicionou garantindo a livre concorrência (Art. 170, V), em dizeres mais precisos no Brasil
há:
O Sistema brasileiro de defesa da concorrência, cuja função consiste
basicamente no combate às praticas lesivas à livre concorrência, seja por
meio preventivo (pelo controle de estruturas através da análise dos chamados
atos de concentração) ou repressivo (pela investigação e punição de condutas
anti-competitivas, entre as quais merecem destaques os cartéis).
Especificamente no que diz respeito ao controle preventivo – ou seja, à
análise de atos de concentração que envolvam instituições financeiras –
identifica-se uma situação de conflito, uma vez que há duas normas em plena
vigência que discorrem acerca do assunto. (DIREITO ECONÔMICO
REGULATÓRIO, 2008).
Não obstante, o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência – SBDC - é composto
pela Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE), Secretaria de Direito Econômico
(SDE) e pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), todos vinculados ao
Ministério da Justiça.
A questão que se apresenta, é se as regras de competência do SBDC se estendem ao
SFN, ou mais especificamente aos bancos privados.
Em outra interpretação, há claramente um conflito positivo de competências34 entre
BACEN e o CADE.
Com efeito, há duas instituições com vocações diversas. Tal diversidade não é
conflitante, mas convergente. O BACEN executa, por delegação, os entendimentos
produzidos pelo Conselho Monetário Nacional – CMN, ou seja é uma órgão regulador.
O CADE não baixa resoluções, circulares como o BACEN. Seu poder não é normativo,
mas judicante.
Nesse sentido, esse conflito é importante para o Brasil. Primeiro porque prova a
importância do SFN e principalmente a preocupação que os órgãos têm com a higidez do
sistema e a manutenção da ordem econômica.
Em tempos de omissão, uma disputa como essa prova que parte da máquina estatal não
se apóia na inércia brasileira.
34
Anexo C – Parecer da Advocacia-Geral da União – AGU (GM-020).
37
2.2.2 ão-Governamental
2.2.2.1 Autorregulação
Voltando brevemente ao termo regulação, termo indissociável da definição em questão,
expõe Calado (2009, p.57) que “a regulação pode ser entendida como conjunto de contratos,
regulamentos, leis e ações de fiscalização e supervisão que incentivam os agentes regulados a
ajustar seu comportamento de acordo com os objetivos sociais de estabilidade sistêmica”.
Autorregulação visa as mesmas vertentes da regulação, porém a primeira é
desempenhada pelos próprios participantes do mercado.35
É possível vislumbrarmos um cenário de regulação e autorregulação. Afirma Calado
(2009, p.57), que tais modalidades constituem “um único fenômeno, dois lados da mesma
moeda”.
Com isso, o discurso da autorregulação não poderia ser sustentado no afastamento do
Estado em matéria de regulação do sistema financeiro, a ideia original é a
complementariedade.
Essa ideia de complementariedade foi inserida em “Exposições de Motivos para a
Autorregulação Bancária” elaborado pela FEBRABAN – Federação Brasileira de Bancos –
dispõe que “A autorregulação possibilitará aos bancos, em conjunto com a sociedade,
harmonizar o sistema bancário, suplementando as normas e os mecanismos de controle já
existentes.” (GRIFO NOSSO).
Yazbek, tecnicamente, acrescenta que:
Seus instrumentos (autorregulação) são, necessariamente, distintos daqueles
utilizados pela regulação estatal. Se esta última faz uso da autoridade
administrativa acima referida e dos correspondentes instrumentos de direito
público, para autorregulação são adotados, primordialmente, instrumentos
fundados no direito privado. (YAZBEK, 2007, p.210).
Para alguns que entendem que autorregulação, na prática, não apresenta efetividade, a
FEBRABAN ressalta que esta modalidade “não se resume ao Código e às regras da
Autorregulação Regulação Bancária. Trata-se de um processo contínuo que envolve bancos,
consumidores e a sociedade como um todo”.
35
Anexo B - Código de Autorregulação Bancária / FEBRABAN.
38
2.2.2.2 Internacional
Diversamente de outras modalidades não há no mundo um regulador internacional
capaz de impor normas e sanções à BCs ou instituições financeiras. Como ocorre com outros
organismos internacionais, sua competência e efetividade é meramente deliberativa, isto é são
discussões acerca de um determinado assunto – supervisão bancária – em que os signatários
participam e decidem posteriormente a viabilidade de implantação.
Com o episódio da crise de 1929, iniciaram algumas deliberações acerca da criação de
um agente internacional – não um BC com poderes regulatórios, visto que naquele período
muitos países já dispunham dessa instituição - mas que dispusesse de conhecimento suficiente
para orientar os rumos do sistema bancário mundial.
Como ensina Saddi (2001, p.102), nove36 economias fundaram por meio de seus bancos
centrais, um banco internacional, denominado Bank for Internacional Settlements- BIS
(Banco de Compensações Internacionais, com sede na cidade de Basiléia na Suíça). Os
objetivos dessa instituição era de:
Promover a cooperação entre os bancos centrais e oferecer mecanismos
adicionais para operações financeiras internacionais, além de servir de
garantidor para compensações financeiras internacionais entre os membros
fundadores. (SADDI, 2001, p 103).
Ainda que instituído formalmente, adverte Saddi (2001, p.103), que o BIS “levou
muitos anos para deixar de exercer esse papel meramente operacional para participar de
maneira ativa nas discussões de prevenção ao risco nas operações bancárias”.
A grande guinada em termos de atuação foi dada numa reunião dos representantes dos
bancos centrais e autoridades supervisoras do G-10, em fevereiro de 1975, conforme explica
Turczyn (2005), como resposta às turbulências da época, marcada pela falência dos bancos
Bankhauss Hersttatt (Alemanha), Franklin National Bank of New York (EUA) e Israel Bank –
London (Inglaterra). Em outras palavras, o temor produzido pelas quebras bancárias acelerou
a necessidade do encontro.
Do encontro resultou no Committee on Banking Regulations and Supervisory Pratices
(Comitê de Regulação Bancária e Práticas de Supervisão), dentro do próprio BIS.
36
Suíça, Alemanha, Bélgica, França, Reino Unido, Irlanda do Norte, Itália, Japão e Estado Unidos. (SADDI,
2001, p. 102)
39
O Comitê de Basiléia inicialmente procurou atingir dois objetivos principais:
estabelecer mecanismos de supervisão dos bancos internacionais e uniformizar as regras de
funcionamento dos sistemas financeiros.37
Acerca dessa criação e seu efetivo papel no sistema financeiro mundial, afirma:
Esse Comitê jamais se constituiu em autoridade bancária internacional e suas
conclusões e recomendações não possuem força legal ou vinculante, nem
mesmo para seus integrantes. Tem como principal intuito o de aproximar e
melhorar a supervisão bancária internacional, atuando, basicamente, por três
formas: a) agindo como foro para as autoridades de supervisão dos Estadosmembros trocarem informações e discutirem as melhores políticas de
supervisão; b) identificando lacunas na supervisão da atividade bancária
internacional; c) estabelecendo princípios de coordenação internacional
sobre supervisão bancária e desenvolvendo padrões mínimos ou regras sobre
o capital dos bancos e sobre outras áreas. (TURCZYN, 2005, p. 232).
Em suma, o Comitê de Basiléia tem autoridade moral, mas não legal. Entretanto,
indiretamente pode exercer influência (por meio de princípios38 e orientações produzidas) o
efeito vinculante destas orientações passam a valer quando a autoridade reguladora do país,
adota as recomendações e adapta para sua estrutura.
No mundo há diversos órgãos que tem o objetivo deliberar acerca das melhores práticas
de regulação e supervisão bancária, porém, todos se apóiam numa única convergência, não
são autoridades reguladoras, mas podem, conforme destacado acima, exercerem influência
indireta.
Para citar as mais importantes há, no âmbito das Américas, a Associación de
Supervisores Bancários de las Américas (Associação de Supervisores Bancários das
Américas) composta por órgãos responsáveis pela supervisão bancária de cada país
membro39, cujos objetivos são:
•
Promover e manter uma comunicação permanente entre os membros da
associação, para facilitar a cooperação entre eles, e promover a melhoria das
suas respectivas capacidades;
37
LUNDBERG, Eduardo. Rede de Proteção e Saneamento do Sistema Bancário. Disponível em
www.bcb.gov.br , acesso em 10-07-09.
38
Anexo D - Princípios Fundamentais para uma Supervisão Bancária Efetiva, elaborado pelo Comitê da Basiléia
para Supervisão Bancária e comentado pelo BACEN.
39
Atualmente são 35 países associados, incluído o Brasil. (ASBA, 2009, www.asbaweb.org).
40
•
Proporcionar aos seus membros um fórum de alto nível para tratamento e a troca
de informações, ideias, técnicas, experiências e conhecimentos sobre o assunto
de sua competência;
•
Promover estudos e programas de treinamento sistemático e permanente, com o
objetivo de estabelecer padrões de treinamento na região e oferecer serviços de
cooperação técnica entre seus membros;
•
Promover intercâmbio e as relações de cooperação com países terceiros
supervisores bancários com as associações congêneres e instituições
internacionais multilaterais, que estão ligadas ao cumprimento do objeto e:
•
Em geral, executar todas as atividades relacionadas ao objeto.40
Outra importante organização internacional que estuda problemas conjunturais acerca
de regulação e supervisão bancária é The Institute of Internacional Finance – IFF (Instituto de
Finanças Internacionais).
Diferente do anterior, este (IFF) tem atuação mais ampla entre as economias e seus
membros são compostos por dirigentes de bancos, empresas que operam globalmente com
valores mobiliários e companhias de seguros, mas outras empresas financeiras e não
financeiras, bem com órgãos públicos estão convidados a se tornarem membros associados ou
filiados especial do Instituto.41
As atribuições do IFF são42:
•
Fornecer alta qualidade, análise imparcial e pesquisa para os nossos membros
em mercados emergentes e outras questões centrais em finanças globais;
•
Sistematicamente identificar, analisar e modelar as questões de política
regulamentar, financeira e econômica de relevância para os nossos membros
globalmente ou regionalmente;
•
Desenvolver e promover visões representativas e propostas construtivas que
influenciam o debate público sobre propostas de políticas específicas, incluindo
os de organismos multilaterais e grandes temas de interesse comum para os
participantes dos mercados financeiros globais;
40
Disponível em < www.asbaweb.org >, acesso em 27-09-2009.
Disponível em < www.iff.com/membership >, acesso em 27-09-2009.
42
Ver nota 41.
41
41
•
Trabalhar com os responsáveis políticos, reguladores e organizações
multilaterais
para
reforçar
a
eficiência,
transparência,
estabilidade
e
competitividade do sistema financeiro global, com ênfase no mercado voluntário
de abordagens para a prevenção e gestão de crises;
•
Promover o desenvolvimento de sistemas financeiros sólidos, com ênfase nos
mercados emergentes;
•
Fornecer uma rede de membros para trocar opiniões e oferecer oportunidades de
diálogo eficaz entre os responsáveis políticos, reguladores e instituições do setor
financeiro privado;
•
Definir, articular e divulgar as melhores práticas e padrões da indústria em áreas
como a gestão de risco e análise, divulgação, governança corporativa e
conformidade regulamentar;
•
Apoio à educação e os esforços de formação de nossos membros em áreas
prioritárias.
Por fim, vale a ressalva, que estas instituições foram mencionadas de forma
exemplificativa, vez que, há no mundo diversas estruturas regionais.
Outrossim, não é demais salientar que, embora tal tópico participe do rol de
modalidades de regulação, o que se conclui após todas as considerações então apresentadas é
que não há um órgão regulador internacional, para efeitos de regulação e supervisão bancária,
mas organismos que produzem o conhecimento necessário e discutem entre si, direcionando
os demais reguladores.
2.3 Bancos
2.3.1 Por que os bancos precisam ser regulados?
Se você deve ao banco mil libras, o problema é seu; se você deve um milhão
de libras, o problema é do banco.
(KEYNES apud WOLF, 2008).
Se você deve ao banco um milhão de libras, o problema é de todos. (THE
ECONOMIST apud WOLF, 2008).
42
Alguns preceitos expostos na Constituição Federal sugerem que o Brasil, a partir do
diploma legal, passaria a ser um país economicamente liberal.
Em seu Art. 1º, preconiza a “livre iniciativa” como fundamento da República. Já o Art.
170 menciona a “livre concorrência” como princípio da ordem econômica.
No tocante ao universo das empresas – que não fazem parte do SFN - há relativamente
liberdades previstas. Como tudo no ramo jurídico onde há regra, segue sempre uma exceção, a
mesma Constituição liberal, é também a Constituição que engessa o SFN. Ou seja, a exceção.
Diz o Art. 174 que o Estado atuará como “agente normativo e regulador da atividade
econômica”
Não obstante, disciplina o Art. 192 que o SFN “será regulado por leis complementares”.
Como já mencionado, crises bancárias sempre figuraram os momentos históricos da
atividade econômica. A questão que surge é o quão danoso é a quebra de um banco para o
sistema financeiro e para economia como um todo, a ponto de merecer atenção especial do
Estado.
Uma, dentre inúmeras justificativas, da intensidade da regulação no setor bancário, está
na característica que distingue o empresário comum do banqueiro. Enquanto o empresário usa
recursos próprios em seu negócio, o banqueiro usa dinheiro de terceiros43 (intermediação).
Isso significa que o zelo pela atividade bancária, na verdade é um zelo indireto com os
recursos depositados dos clientes.
Nesse sentido, ressalta (QUIROGA apud SADDI, 2001) é “evidente a necessidade de
proteger a economia popular, tendo em vista o fato de que os intermediadores financeiros
estão sujeitos à quebra e insolvência, devido aos riscos inerentes ao negócio”.
Acresce Saddi que:
Os bancos são especiais porque há grande relevância dessas instituições no
sistema de crédito e como participante ativo no meio de pagamento. Tanto o
crédito como o sistema de pagamentos representam um verdadeiro oxigênio
da economia. (SADDI, 2001, p. 61).
Mais do que isso, adverte Lastra (2000) para uma imperfeição do mercado bancário,
denominada deficiências informativas, isto é, o cliente do banco por ser leigo e não estar
diretamente ligado à administração da instituição, certamente não tem como precisar a
qualidade dos ativos ou mesmo se o banco está exposto à riscos.
Para Calado (2009, p.39) uma palavra que define mercado financeiro é “Confiança”.
43
RICARDO apud LASTRA, 2000.
43
Entende que se trata de um circulo vicioso, em que, a perda de confiança gera
problemas financeiros para os bancos e problemas financeiros nos bancos geram perda de
confiança.
Carvalho entende que o SFN possui uma “dinâmica de funcionamento especial”,
quando comparado com outros setores da economia. O que o difere é o chamado Risco
Sistêmico.
Por Risco Sistêmico entende Carvalho (2007, p.121) ser “a possibilidade de que um
choque localizado em algum ponto sensível do sistema financeiro possa transmitir ao sistema
como um todo e, eventualmente levar a um colapso da própria economia”.
Sob outra ótica, Carvalho relaciona os choques no sistema financeiro com choques nas
empresas “comuns”:
Quando uma empresa sofre tais choques, não há porque se esperar que as
dificuldades sejam transmitidas a outras empresas do mesmo setor. Ao
contrário, pode-se esperar que as outras empresas se beneficiem com os
problemas passados pelo competidor. Se uma empresa do setor
automobilístico sofrer perdas que a levem a encerrar suas atividades, as
outras empresas do setor irão se beneficiar com a possibilidade de ocupar o
espaço deixado vazio. Não há, assim porque esperar que possa haver
contágio das dificuldades sofridas pela empresa atingida para as outras
empresas do setor, antes pelo contrário: é de se esperar que as outras
empresas se beneficiem com o desaparecimento de um competidor e a
abertura da possibilidade de expansão para ocupar o espaço aberto.
(CARVALHO, 2005, p.121 ).
Diante disso, sentencia Carvalho (2005, p.123) “uma crise no setor bancário fatalmente
se transmitirá (contagiará) o resto da economia, arrastando-a consigo para a crise”. Por essa
afirmação há um exemplo extremamente atual. A crise que castigou o sistema financeiro
americano contagiou boa parte da economia, com especial reflexo no setor automobilístico.
Outro fenômeno comum em período de crise bancária é a reconhecida corrida bancária.
O papel da confiança, conforme tratamos, possui grande relevância na relação clientebanco e uma vez abalada produz o fenômeno de corrida bancária, em que consiste, na busca
pelos clientes de seus depósitos nas instituições “problemáticas”, pois nenhum cliente em sã
consciência deixará seu dinheiro depositado em uma instituição reconhecidamente com
dificuldades.
O cenário que se apresenta durante uma crise bancária é catastrófico. Isso porque, o
banco num momento como esse, necessita dos depósitos para fazer face as suas obrigações,
vez que nenhum banco possui recursos em reserva para suprir todos os saques de toda sua
44
carteira de clientes. E o que ocorre é exatamente o oposto. O volume de reservas diminui com
cada transação.
Em face disso, Carvalho (2005, p.125) garante “que resgates são realizados por ordem
de pedido, de modo que, os primeiros depositantes a resgatarem seus depósitos farão
integralmente, até que as reservas sejam exauridas, a partir do que os depositantes que
estiverem no final da fila nada receberão”.
Por outro lado, há outros exemplos diversos desse entendimento. Novamente voltando à
crise de 2008.
Exemplo que questiona a “ordem de saques” dita por Carvalho, foi o que ocorreu na
Islândia.44 A ilha não estava envolvida com subprime
45
, derivativos, tampouco havia
qualquer noticia de abalo em seu sistema bancário.
Com a quebra do Lehman Brothers, em 15 de setembro de 2008, as coisas começaram a
mudar, “a quebra do Lehman Brothers foi uma ducha de água gelada46”.
Decorrente dos abalos na instituição americana instalou-se um temor na Islândia, e
Salles afirma “o que se seguiu foi uma corrida aos bancos”. Entretanto, contrapondo ao
entendimento de Carvalho, no exemplo islandês os clientes correram aos bancos, mas não
trouxeram consigo seus depósitos, pois quem tentou sacar seu dinheiro encontrava a seguinte
mensagem “No momento não estamos processando pedidos de depósitos ou saque nas nossas
contas...”. Essa mensagem nos terminais eletrônicos era decorrente do bloqueio que o governo
inglês tinha feito nas reservas islândesas depositadas em solo inglês. A justificativa foi o
temor de calote, assim congelou os recursos caso não viessem a honrar os saques de ingleses
que eram conrrentistas dos bancos.
Não obstante, outro exemplo que inviabiliza a posição de Carvalho quanto à “ordem de
saques” foi tratado por Lundberg (1999, p.29). Para o autor “Quando a situação torna-se
irreversível (...) não é incomum verificar transações criminosas por parte dos próprios
banqueiros e altos executivos do banco insolvente, saqueando o resto do banco”.
Em suma, diante do temor de uma crise bancária se o cliente estiver com sorte de não
ter nenhum congelamento dos depósitos pelos bancos ou governo e nem mesmo
“saqueamento” pelos dirigentes das instituições, é possível existir uma “ordem de saque”.
Faz-se necessário salientar, no tocante aos problemas e dificuldades em bancos, que os
termos mais usuais de serem empregados são Insolvência e Iliquidez.
44
APÊNDICE A – Falência do sistema bancário Islandês.
Ativos (hipotecas) de alto risco (tóxicos).
46
SALLES, João Moreira. A grande ilusão, Revista Piauí, nº 28, 2009, Rio de Janeiro: Alvinegra.
45
45
Nesse sentido ensina Lundberg:
A insolvência é uma situação onde as obrigações da instituição são maiores
que os haveres, ou seja, quando os prejuízos acumulados já consumiram
todos os recursos próprios. Já a iliquidez se caracteriza quando a instituição
não tem caixa para fazer face aos compromissos mais imediatos,
independentemente de sua situação de solvência.(LUNDBERG, 1999, p.33)
Contudo, em face dessas considerações é compreensível a atenção especial dispensada
aos bancos.
Como senão bastasse todo o prejuízo causado com a quebra de bancos e todos os efeitos
na economia que tratamos, há o último componente que é o “socorro” às instituições.
Milagres (2009, p.377) afirma, que o governo norte-americano teria gasto em operações
de resgate a instituições financeiras em torno de US$ 4,6 trilhões, aproximadamente 1/3 do
PIB americano.47 Tal recurso é de origem estatal, isto é, do contribuinte, fenômeno
amplamente conhecido como “socialização das perdas”.
Nesse sentido veremos na abordagem seguinte o exemplo brasileiro de socorro aos
bancos diante da crise de 1995.
2.3.2 Plano de Reestruturação: Experiência brasileira
Os problemas enfrentados pelos bancos e governos - principalmente nos Estados Unidos
e Europa - diante da séria crise que castigou o mundo financeiro desde 2008, ensejou em
todas as economias os “pacotes” de salvamento, na qual mencionamos alguns dados.
O setor bancário brasileiro passou praticamente ileso dos efeitos do desarranjo
internacional, mas nosso passado tem muito a nos dizer, pois o Brasil passou por um período
de crise no sistema bancário o que culminou em medidas para reestruturação.
Relembra Siqueira (2001, p.46), que “com o advento do Plano Real, em julho de 1994,
houve significativa redução da receita dos bancos, como decorrência do controle da inflação,
gerando grande impacto sobre esse setor da economia”.
Didaticamente Turczyn (2005, p.213) classifica as medidas de fortalecimento adotadas,
nesse período de crise no Brasil, como Legislativas e não legislativas.
47
FOLHA DE SÃO PAULO apud MILAGRES, p. 377.
46
Para o autor medidas legislativas “são adotadas por leis específicas, que criam novas
características do sistema ou alteram as já existentes e são acompanhadas de regulamentação
de caráter não legislativo”.
Por outro lado entende como medidas não-legislativas aquelas “adotadas diretamente
pelo CMN ou pelo Banco Central, dentro dos poderes a eles conferidos pela lei 4.595/64”.
Marcante medida legislativa implantada foi o PROES – Programa de Incentivo à
Redução da Presença do Setor Público Estadual na Atividade Bancária – criado pela Medida
Provisória 1.514, que posteriormente decorreu na Resolução 2.365/1997, do CMN.
Acerca das finalidades do PROES, explica Turczyn, tal programa tinha o escopo de:
Mediante privatização, extinção, transformação em instituições não
financeiras (inclusive agência de fomento48) por meio de incorporações,
fusões, ou qualquer outra forma de reorganização societária, dos bancos
estaduais, e autorizava a União a adquirir o controle da instituição, financiar
sua extinção ou transformação, saneá-la para privatização e prestar garantias
a financiamentos concedidos pelo Banco Central, como principais formas de
atuação. (TURCZYN, 2005, p.215).
Tal programa, confirma Turczyn (2005, p.215), “se tornou indispensável”, pois, “muitos
Estados da Federação eram grandes devedores de seus próprios bancos”.
Não obstante, o mesmo autor cita o resultado49 do PROES, em que, dos 30 bancos
estaduais 10 foram privatizados, nove foram extintos ou liquidados e um transformado em
agência de fomento.
Em outro plano, como medida não-legislativa há a instituição do PROER – Programa de
Estimulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional – pela
Resolução 2.208, de 03.11.1995, do BACEN.
Os objetivos do PROER, segundo Turczyn (2005, p.221) eram “assegurar liquidez e
solvência ao referido Sistema e a resguardar os interesses dos depositantes e investidores”. De
forma mais detalhada o programa incluía basicamente:
a) Estabelecimentos de linhas especiais de crédito para equilibrar a estrutura
de ativos e passivos da instituição beneficiária e lhe conceder liquidez; b)
liberação de recursos da reserva monetária para aquisição, pela instituição a
ser absorvida; c) Flexibilização de limites operacionais das instituições
financeiras; e d) tratamento fiscal diferenciado e mais benéfico para as
48
As agências de fomento têm como objeto social financiar capital fixo e de giro associado a projetos da
Unidade da Federação (Estados e Distrito Federal) onde tenham sede. Podem elas, mais, prestar garantias na
forma da regulamentação em vigor, prestar serviços de consultoria e de agente financeiro e de administrador de
fundos de desenvolvimento. TURCZYN, 2005, p.191).
49
Em O Estado de São Paulo, 22.10.2002.
47
despesas decorrentes da reestruturação e para as perdas dela decorrentes.
(TURCZYN, 2005, p.222)
Nesse sentido, redargüiu Turczyn (2005, p.223), o resultado da CPI50 – Comissão
Parlamentar de Inquérito – que tais programas “evitaram uma crise bancária de grandes
proporções, vez que a quebra dos bancos envolvidos causariam um efeito dominó, atingindo
instituições que estavam em posição equilibrada”.
Em suma, ainda que os custos dos programas fossem acentuados, foi menor do que os
efeitos de uma crise. Em material produzido pelo BACEN51:
A edição da Medida Provisória 1.182 de 17.11.1995 (...) deu ao Banco
Central o aparato legal de que necessitava para conduzir o sistema financeiro
a um novo modelo, outorgando-lhe o poder de deixar no sistema somente as
instituições que tiverem saúde, liquidez e solidez. O BACEN viu, assim,
multiplicada a sua responsabilidade perante ao país, passando a deter os
instrumentos para sanear o sistema (BANCO CENTRAL DO BRASIL)
Como mencionado na citação anterior, o BACEN dispôs de “instrumentos para sanear o
sistema”. E para compreender melhor a função reguladora do Banco Central frente aos bancos
privados, conterá na Seção seguinte sua estrutura interna, bem como as atribuições de cada
diretoria responsável pela regulação bancária brasileira.
50
Investigou a viabilidade do programa decorrente do alto custo (De acordo com TURCZYN, R$ 20 bilhões,
3,8% do PIB brasileiro, menos que o gasto obtido por outros paises da América Latina – Argentina, Chile e
Venezuela – que o custo para saneamento de seus respectivos sistemas bancários atingiu 10%.
51
Sem autoria, disponível em < www.bcb.gov.br >, acesso em 20.01.2009.
48
SEÇÃO 3 REGULAÇÃO BACÁRIA O BRASIL
3.1 Sistema Financeiro acional
A doutrina52 é unânime quanto ao momento em que foi estruturado o SFN. A lei
4.595/64 além de instituir o BACEN, deu outros provimentos, como a criação do CMN, assim
moldando um SFN que perdura há mais de 40 anos, claramente com algumas modificações
inerentes ao período transcorrido, mas não longe de sua essência.
Tal dispositivo legal estabelece em seu Art. 1º a composição dos agentes que figuram o
SFN:
I- Conselho Monetário Nacional;
II- Banco Central do Brasil;
III- Banco do Brasil S.A;
IV- Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico;
V- demais instituições financeiras públicas e privadas.
Dentre as modificações mencionadas, Valério (2003, p. 425) ensina que “até 1986, o
Banco do Brasil – BB era parte integrante das autoridades monetárias, contudo, após o Plano
Cruzado, o BB deixou de ser autoridade monetária ao perder a conta movimento53”.
Em face dessas mudanças, o SFN ganhou outra dinâmica, e:
Depois dessas transformações, a configuração atual do SFN pode ser
dividida em dois subsistemas: o subsistema da Intermediação Financeira,
enquadrando-se, nesse tipo, instituições bancárias (BB e demais bancos
comerciais) instituições não bancárias (Caixas Econômicas, Banco de
Investimentos e Banco de Desenvolvimento), e o subsistema Normativo,
onde estão todas as autoridades monetárias, como o CMN, BACEN E CMV
– Comissão de Valores Mobiliários. (VALÉRIO, 2003, p. 425).
Migrando para o aspecto legal, a Constituição Federal de 1988 consignou no Capítulo
IV “Do Sistema Financeiro Nacional” as motivações e diretrizes a serem adotadas, entretanto
com relevante alteração dada pela emenda constitucional n. 40 de 2003, em que suprimiu os
incisos (I à VIII).
52
53
Valério (2003, p. 425), Verçosa (2005, p. 137), Turczyn (2005, p. 125) Neto (2002, p.81), entre outros.
A conta movimento permitia o BB sacar a custo zero, volumes monetários contra o Tesouro Nacional.
49
Nesse sentido há apenas o caput do artigo, mas que expõe importantes considerações,
vejamos:
Art. 192 O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o
desenvolvimento equilibrado do país a servir aos interesses da coletividade,
em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito,
será regulado por leis complementares que disporão, inclusive, sobre a
participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram.(GRIFO
NOSSO)
Em face desse dispositivo, ainda que a referida emenda tenha suprimido os demais
incisos, o próprio artigo não omite importante regra para o SFN, quando garante a regulação
(do SFN) por meio de Leis Complementares. Isto é, a lei 4.595 é datada de 1964, precedente à
Constituição de 88, porém recepcionada por esta, como Lei Complementar.
Com isso, as diretrizes a serem seguidas, no âmbito do SFN, e isso inclui o sistema
bancário, foram delegadas pela CF e mantidas as diretrizes da lei 4.595.
Abaixo pode-se verificar a estrutura (simplificada) do SFN, para mera contextualização
da hierarquia do sistema.
CMN - Conselho
Monetário
Nacional
CVM – Comissão de
Valores Mobiliários
SUSEP –
Superintendência de
Seguros Privados
BACEN – Banco
Central do Brasil
Fonte: (Adaptado) Calado, São Paulo: Saint Paul, 2009, p.28.
Figura 1 (Organograma) – Hierarquia dos organismos de regulação no Brasil
50
Não obstante, surge a importância de analisar o CMN, oportunidade em que ocupa
posição superior ao BACEN e que possui relevante atuação na seara da regulação do SFN.
3.1.1 Conselho Monetário acional
O CMN, conforme apresentado no gráfico anterior, ocupa o posto máximo da estrutura
normativa do SFN54. Criado pela Lei 4.595/64, que dispõe:
Art. 2º Fica extinto o Conselho da atual Superintendência da Moeda e
Crédito, e criado, em substituição, o Conselho Monetário Nacional, com a
finalidade de formular a política da moeda e do credito, como previsto nesta
lei, objetivando o progresso econômico e social do país.
Baseado na vertente de “progresso econômico e social do país” o CMN é um órgão
colegiado, cujas decisões devem surgir de discussões entre seus membros, evitando, portanto,
decisões monocráticas que possam trazer algum prejuízo ao país
O Art. 4º dispõe da competência do órgão com um rol extenso de atribuições,
organizadas didaticamente por Turczyn (2005, p.133) em quatro campos, quais sejam: “1)
monetário; 2) fiscalizatório; 3) judicante; 4) administrativo.”
Para o presente trabalho o campo mais incidente é o fiscalizatório, em que há
pormenorizado no Art. 4º da lei instituidora e estruturado na obra de Turczyn (2005, p. 134).
Quanto à sua composição, do momento da criação, na década de 60, até a atualidade, a
composição sofreu algumas alterações.
Tais alterações foram por conta do período em que o país atravessava. O agravante,
como assinala Turczyn (2005, p.137), era a existência de “pressuposto” para um bom
funcionamento, que se traduz por um “regime democrático, que definitivamente não existiu
no país a partir de 64”. Isso, portanto, fez com que o “Estado, por seus Ministérios”
ocupassem exclusivamente o posto. Turczyn (2005, p.137) vai além e critica, “aliás
denominados superministérios, nessa época capitaneado por czares da economia, dentre os
quais, Delfim Neto e Mario Henrique Simonsen”.
54
Dispõe o Art. 1º do Decreto 1.307/94 – Regimento Interno do CMN – “O CMN é o Órgão superior do Sistema
Financeiro Nacional, instituído pela lei, 4.595/64...” (GRIFO NOSSO)
51
Não obstante, com a lei 9.069/95, o CMN, explica Salomão Neto (2004, p.83) passou a
ser composto por “três membros: Ministros da Fazenda e do Planejamento e Presidente do
Banco Central.”
Por fim, esclarece Salomão Neto (2004, p.83) “de acordo com o art. 8º da lei 9.649/88 o
CMN é hoje integrado pelo Ministro de Estado da Fazenda, na qualidade de presidente”.
Nesse sentido o CMN exerce importante papel como fórum de encontro de seus
respectivos membros bem como instância de órgão regulador, na qual materializa suas
decisões por instrumentos próprios do BACEN.
3.1.2 Banco Central do Brasil
3.2.1.1 atureza Jurídica
A norma que instituiu o BACEN definiu sua natureza jurídica. Conforme já tratado, a
lei 4.595/64 estabeleceu novas diretrizes ao SFN, dentre as inovações implantadas, houve
criação do BACEN, no lugar da então SUMOC. Estabelece o Art. 8º da referida lei:
A atual Superintendência da Moeda e do Crédito é transformada em
Autarquia Federal, tendo foro na Capital da República, sob denominação de
Banco Central do Brasil, com personalidade jurídica e patrimônios próprios
(...) (GRIFOS NOSSOS)
O legislador inseriu no texto legal a transição das instituições, classificando a natureza
do órgão recém criado como Autarquia Federal.
Consoante a essa denominação, a Portaria n. 43.00355 de 31.01.2008, última atualização
do Regimento Interno do Banco Central do Brasil, classifica em seu Art. 1º:
O Banco Central do Brasil, criado pela Lei 4.595/64, de 31 de dezembro de
1964, é uma autarquia federal vinculada ao Ministério da Fazenda com sede
no foro na Capital da República e atuação em todo o território nacional.
(GRIFO NOSSO)
55
Anexo E – Portaria 43.003/08 – Regimento Interno do Banco Central do Brasil.
52
Analisando os referidos diplomas legais, conclui-se que o BACEN é uma autarquia
federal.
A doutrina trata de forma pormenorizada, conceituando os institutos e expondo sua
abrangência.
Para Meirelles (2007, p.344) Autarquias “são entes administrativos autônomos, criados
por lei específica, com personalidade jurídica de Direito Público interno, patrimônio próprio e
atribuições estatais especificas”. É convergente o resultado do comparativo entre a lei e a
doutrina. Desta forma, o texto legal se mostra adequado e sugere muito sobre a natureza do
BACEM.
Entretanto, Di Pietro (2007, p.400) vai além da definição legal e cumpri o papel fiel da
doutrina de pormenorizar e interpretar os institutos legais, quando adverte para diferença entre
os conceitos de autarquia e autonomia, na afirmação “deve-se evitar o termo autonomia, em
relação às autarquias, porque estas não têm o poder de criar o próprio direito, mas apenas a
capacidade de se auto-administrar”. Esclarece Meirelles (2007, p.344) que “autonomia legisla
para si, enquanto a autarquia administra-se, segundo as leis editadas pela entidade que a
criou”.
Isso significa que o BACEN é uma autarquia, mas não uma autonomia. Logo o
BACEM, como Autarquia Federal, tem sua competência delimitada pela lei 4.595/64.
Meirelles (2007, p.344) ainda esclarece importantes institutos contidos na lei de reforma
bancária. Define autarquia como “forma de descentralização administrativa” e revela que “a
personalidade jurídica da autarquia, por ser de Direito Público, nasce com a lei que a institui,
independentemente de registro”.
Já abordamos que a Portaria 43.003, em seu Art. 1º, definiu a Natureza do BACEN
salientando ser este “vinculado ao Ministério da Fazenda”. A despeito disso Meirelles (2007,
p.345) antecipa “A autarquia não age por delegação, mas sim por direito próprio” assim:
Não há subordinação hierárquica da autarquia para a entidade estatal a que
pertence, porque se isso ocorresse, anularia seu caráter autárquico. Há mera
vinculação à entidade-matriz, que, por isso, passa a exercer um controle
legal, expresso no poder de correção finalística do serviço autárquico.
(MEIRELLES, 2007, p. 345)
No mesmo entendimento Mello (2007, p. 159) entende que tal vinculação é na verdade
um “controle”, e esclarece:
São objetivos desse controle ou supervisão assegurar o cumprimento dos
objetivos fixados no ato de criação; harmonizar sua atuação com a política e
53
programação do Governo no correspondente setor de atividade; zelar pela
obtenção de eficiência administrativa e pelo asseguramento de sua
autonomia administrativa, operacional e financeira”. (MELLO, 2007, p.159)
No tocante à forma de atuação da entidade autárquica Mello (2007, p.157) a distancia
mais do Estado. Entende que Autarquia é “sujeito de direitos e obrigações distinto do Estado”
em outras palavras “as autarquias são responsáveis pelos próprios comportamentos. A
responsabilidade do Estado, em relação a eles, é apenas subsidiária”. Pondera Meirelles
(2007, p.346) no mesmo entendimento, que autarquia “embora identificada com o Estado, não
é entidade estatal”.
Feitas essas considerações acerca de Autarquia, cumpri-se analisar o último ponto da
natureza jurídica do BACEN abordado pela doutrina.
Na década de 90 no Brasil, iniciou um processo de criação das agências reguladoras,
cuja finalidade foi “transferir para o setor privado a execução de serviços públicos, reservando
ao Estado a regulamentação, o controle e a fiscalização desses serviços”(MEIRELLES, 2007,
p.352).
As agências reguladoras tem natureza jurídica de autarquia, porém com uma
característica que as diferenciam da autarquias comuns:
Algumas leis referem-se a autarquias em regime especial, sem definir seu
conteúdo. Diante dessa imprecisão conceitual, é de se dizer que autarquia em
regime especial é toda aquela a que a lei instituidora conferir privilégios
específicos e aumentar sua autonomia comparativamente com as autarquias
comuns (..) (MEIRELLES, 2007, p.352)
Não obstante as agências reguladoras serem autarquias em regime especial, delimita Mello
(2007, p.165) que:
A única particularidade marcante para tal regime especial é a nomeação pelo
Presidente da República, sob aprovação do Senado, dos dirigentes da
autarquia (...) os demais traços que são apontados nas leis disciplinadoras de
algumas das agências reguladoras para caracterizar o regime especial em
nada lhes agregam de peculiar em relação a quaisquer outras autarquias.
(MELLO, 2007, p.165)
Portanto agência reguladora é autarquia em regime especial, sendo a segunda produto
da primeira, uma vez que o termo agências reguladoras surgiu em meados dos anos 90.
Mas em que se relacionaria a natureza jurídica do BACEN com as definições de
agências reguladoras com natureza de autarquia em regime especial?
54
O BACEN é titular do referido regime, embora nos textos de lei analisados não
mencionem o regime especial. Assim, garante Meirelles (2007, p.353) “é considerado
autarquia em regime especial o Banco Central do Brasil (lei 4.595/64)” claramente em virtude
da relevante posição que ocupa.
Dito de outro modo, se agência reguladora tem natureza jurídica de autarquia em regime
especial, face à sua especialidade, e o BACEN sendo autarquia em regime especial também, é
portanto, correto o raciocínio de reconhecer o BACEN como uma agência reguladora, por
equiparação, já que foi instituída por lei específica há aproximadamente três décadas, diverso
do momento de criação das agências no Brasil.
Portanto, as duas definições quanto à natureza jurídica do BACEN estão corretas, no
entanto, é mais usual o emprego de autarquia, por vezes suprimida até mesmo a especialidade
“regime especial”.
3.1.2.2. Estrutura interna
3.1.2.2.1 Contexto Geral: Organograma
A lei que disciplina o BACEN, recorrentemente tratada, muito embora tenha resistido
até o momento, sofreu algumas adaptações.
Dentre as transformações está na composição da Diretoria Colegiada do BACEN. A
composição originária da Diretoria era de cinco membros, sendo um designado presidente.
Em 1985 o Decreto 91.961 estabeleceu uma nova composição, permanecendo a forma
de nomeação, feita pelo Presidente da República entre brasileiros de ilibada reputação e
notória capacidade em assuntos econômico-financeiros.
A Portaria 43.003/0856 apresenta a mais recente estrutura organizacional do BACEN,
por hora delimitada no macro-organograma57 a seguir:
TITULO II
DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL
Art. 4º O Banco Central tem a seguinte estrutura:
56
57
Regimento Interno do Banco Central do Brasil, tratado na subseção anterior.
Organograma completo em Anexo F – Organograma do BACEN.
55
I- Diretoria Colegiada:
1. Presidente;
2. Diretor de Administração;
3. Diretor de Assuntos Internacionais;
4. Diretor de Fiscalização;
5. Diretor de Liquidações e Desestatização;
6. Diretor de Normas e Organização do Sistema Financeiro;
7. Diretor de Política Econômica;
8. Diretor de Política Monetária.
Desta forma o BACEN é administrado por sete diretorias, sendo cada diretor membro
da diretoria colegiada junto com o presidente do BACEN, “considerado Ministro de Estado
(Art. 1º da Lei 11.036, de 22 de dezembro de 2004) competindo à ele definir competência e as
atribuições dos demais diretores (Art. 2º)” ( SALOMÃO NETO, 2004, p. 91).
No tocante a função de regulador dos bancos privados exercida pelo BACEN, nos
interessa por hora analisar as Diretorias de Fiscalização - Difis e Normas e Organização do
Sistema Financeiro - Dinor, considerando que cada uma das diretorias subdividem-se em
Departamentos e Gerências, que veremos a seguir.
3.1.2.2.2 Contexto Específico
3.1.2.2.2.1 Diretorias, Departamentos e Gerências
As Diretorias que se relacionam com a temática do instituto regulação dos bancos
privados são duas, como já abordamos, Difis e Dinor.
São atribuições do Dinor todas aquelas elencadas no Art. 19 do Regimento Interno, que
possui duas subdivisões. O Departamento de Organização do Sistema Financeiro – Deorf, e o
Departamento de Normas do Sistema Financeiro – Denor.
Pimentel (2009, p.13) contextualiza o texto legal e classifica as funções do Deorf e
Denor:
Deorf - Conceder autorização às instituições financeiras e demais
instituições sob a supervisão do Banco Central para funcionar no país,
instalar dependências, ser tranformadas, fundidas, incorporadas ou
encampadas, praticar operações de câmbio, alterar seus estatutos e ter seu
56
controle societário transferidos.Realizar estudos voltados á organização do
Sistema Financeiro Nacional
Denor - Realizar estudos e elaborar propostas de normas aplicáveis ao
Sistema Financeiro Nacional.
Para melhor compreensão do exposto segue o organograma da Dinor.
Dinor
Diretoria de Normas e
Organização do Sistema
Financeiro
Deorf
Denor
Departamento de
Organização do Sistema
Financeiro
Departamento de
Normas do Sistema
Financeiro
Fonte: Pimentel, 2009, p.12.
Figura 2 (Organograma) – Hierarquia de Diretoria - BACE / Dinor
A segunda estrutura de direção que cuida da regulação do sistema bancário é a Difis,
com uma estrutura mais abrangente e complexa do que a Dinor.
A Difis é composta por seis departamentos e uma Gerência-Executiva, responsável pelo
Relacionamento da Fiscalização. Inicialmente trataremos as respectivas atribuições
finalizando com o organograma:
Gefis – Gerência-Executiva de Relacionamento da Fiscalização:
Relacionar-se com entidades de supervisão estrangeiras e organismos
internacionais com relação a assuntos de supervisão; Negocia, elabora e
implementa convênios e acordos de cooperação com autoridades de
supervisão no exterior; Realiza estudos e pesquisas sobre supervisão.
(PIMENTEL, 2009, p.16)
57
Voltando brevemente à Seção 2, quando abordadas as Modalidades de Regulação,
dentre elas a Internacional58, foi possível verificar alguns atores da cena internacional que
possuem a disposição de tratar assuntos relativos à supervisão bancária. Nesse sentido o
organismo interno do BACEN responsável pelo relacionamento, negociação entre outras
funções com os organismos internacionais é a Gefis, tendo sua competência e atribuições
reguladas pelos arts. 77-B e 77-C do regulamento interno.
Dentre os departamentos da Difis, dois fornecem subsídios que permitem estudos e
ações posteriores.
Os arts. 70 e 70-A estabelecem a competência e atribuições do Departamento de
Controle de Gestão e Planejamento da Supervisão – Decop, e os arts. 71 e 72, a competência e
atribuições do Departamento de Monitoramento do Sistema Financeiro e de Gestão da
Informação – Desig. Resumidamente esclarece Pimentel (2009, p.17,18 e 19) serem tais
departamentos:
O Decop planeja e controla as ações de supervisão; gerencia os projetos
estratégicos; elabora e executa o orçamento da área de fiscalização; formula,
coordena, controla e avalia a utilização dos recursos de tecnologia da
informação; coordena as ações de capitação, de comunicação e as demais
atividades de suporte logístico da área de fiscalização.
O Desig realiza o monitoramento dos mercados regulados pelo Banco
Central; Sinaliza situações ou eventos que não se enquadrem nos padrões de
comportamentos esperado em relação a questões regulamentares, à
exposição a riscos ou a aspectos patrimoniais e financeiros;
Mantêm a alta administração informada sobre o comportamento agregado
dos riscos (crédito, liquidez, mercado, contágio, etc) e sobre instituições,
comportamentos e tendências que possam afetar a estabilidade do Sistema
Financeiro Nacional ou de subsistemas; Produz e divulga informações sobre
a estabilidade financeira, a eficiência e a solvência do Sistema Financeiro
Nacional; Realiza a gestão das informações encaminhadas ao Banco Central
pelas instituições sujeitas à sua fiscalização; Realiza a gestão de informações
sobre capitais internacionais, abrangendo o Censo e o Registro de Capitais
Estrangeiros no país e os capitais brasileiros no exterior. (GRIFOS
NOSSOS).
A Difis possui departamento que cuida da parte preventiva. O Departamento de
Prevenção a Ilícitos Financeiros e de Atendimento de Demandas de Informações do Sistema
Financeiro – Decic, cuja competência é delimitada pelo art. 67 do regimento interno e suas
atribuições garantidas pelo art. 68 do mesmo diploma normativo, e ensina Pimentel (2009,
p.18):
58
Ver página 32.
58
O Decic articula as ações voltadas à prevenção a ilícitos financeiros;
relaciona-se com o Conselho de Controle de Atividades Financeiras
(COAF) e com os demais organismos nacionais envolvidos na prevenção à
lavagem de dinheiro e ao financiamento ao terrorismo; Geri o processo de
atendimento das demandas dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário,
do Ministério Público e Advocacia-Geral da União, a ser prestado pelas
instituições financeiras; Promove o atendimento de demandas externas
rotineiras (cidadão, e os três poderes).
Em face dessas considerações acerca do trabalho preventivo exercido pelo Decic, há a
continuidade desses esforços. Em outras palavras, uma vez constatado o ilícito financeiro, a
responsabilidade passa a ser do Departamento de Controle e Análise de Processos
Administrativos e Punitivos – Decap (arts. 64 e 65 do regulamento interno).
Tal departamento ensina Pimentel (2009, p.23) “tem a função de conduzir, controlar,
analisar e decidir os processos administrativos punitivos instaurados pela área de
fiscalização”.
Há dentro da estrutura organizacional da Difis o Departamento de Supervisão de
Cooperativas e Instituições Não-Financeiras – Desuc, com sua competência e atribuições
preconizadas nos arts. 74, 75 e 75-A, porém não terá abordagem pormenorizada já que não
guarda relação com o objeto de estudo.
Antes, porém de tratarmos o último departamento da Difis, cumpri-se separar
didaticamente os seguintes departamentos. Com exceção do Desuc, último mencionado na
qual não foi abordado, todos os outros tem competência em todo o território nacional na qual
os agentes do SFN estão sujeitos à Fiscalização, e isso inclui os bancos privados.
Entretanto, como buscou-se restringir ao universos das instituições privadas, não cabe
estender o tema em processos que fogem da temática proposta.
Por outro lado não caberia omissão desses ramos internos do BACEN, uma vez que é o
conjunto de diretorias e seus respectivos departamentos e gerências que formam toda a
estrutura de regulação e supervisão bancária.
Não obstante, o departamento seguinte foi deixado por último não por acaso. Enquanto
os outros departamentos são voltados para todo o SFN, que inclui também os bancos privados
este é específico dos bancos e conglomerados bancários.
Dispõe os arts. 76, 77 e 77-A da competência e atribuições respectivamente do
Departamento de Supervisão de Bancos e Conglomerados Bancários – Desup.
Pimentel (2009, p.22) esclarece que o Desup “supervisiona as instituições financeiras
bancárias (exceto as cooperativas de crédito) e demais instituições vinculadas aos respectivos
59
conglomerados, excetuando-se no caso, as administradoras de consórcios vinculadas a
instituições bancárias”.
Veremos todos esses departamentos pertencentes à Difis, estruturados num
organograma para melhor compreensão.
Difis
Diretoria de Fiscalização
Gefis
Decic
Gerência-Executiva de
Relacionamento da
Fiscalização
Dep.de Prev. a Ilícitos Fin.
e de Atend. de demandas
de Inf.
Decap
Desig
Dep. de Controle e
Análise de Processos
Adm. Punitivos
Dep. de Monitoramento
do SFN e de Gestão da
Informação
Decop
Desup
Dep. de Controle de
Gestão e Planejamento
da Supervisão
Dep. de Supervisão de
Bancos e de
Conglomerados Bancários
Desuc
Dep. de Sup. de
Cooperativas e Inst. NãoBancárias
Fonte: Pimentel, 2009, p. 15.
Figura 3 (Organograma) – Hierarquia de Diretoria - BACE / Difis
Contudo, parecem intermináveis as funções e os respectivos setores que cuidam da
atividade de regulação e supervisão do SFN, porém toda essa estrutura é compatível com o
sistema fiscalizável.
Em meio a complexidade dessas estruturas Pimentel (2009, p.31) adverte “ os
departamentos do Difis, nas respectivas áreas de atuação, participam conjuntamente, de forma
coordenada, do planejamento da programação das atividades e do orçamento”.
60
3.1.2.2.2.2 Instrumentos
A atuação do CMN e BACEN é baseada na lei. Mas seria somente a lei 4.595 ? Será
que a referida lei seria abrangente levando-se em conta o período em que foi criada ?
Florenzano (2004, p. 117) estabeleceu uma pirâmide fazendo alusão às normas que
regem o SFN. Coloca no ápice da pirâmide, a Constituição Federal, na qual se destaca o art.
192. Abaixo da Constituição há a lei 4.595, recepcionada pela Constituição de 88 como lei
complementar.
Os pormenores do SFN não estão na lei 4.595, tampouco na Constituição. Tais
diplomas estabelecem parâmetros gerais para atuação, logo as decisões emanadas do CMN ou
do BACEN são instrumentalizadas por meios próprios, sendo eles: Resolução, Circular,
Carta-Circular, Comunicado e Comunicado-Conjunto.
Conforme abordado, o entendimento que se produz a partir do encontro dos membros
do CMN se torna vinculante aos membros do SFN. A materialização desse entendimento se
dá sob a forma de Resolução.
Cumpri-se destacar o que Salomão Neto (2004, p.98) advertiu oportunamente em sua
obra:
É importante lembrar que a atuação do BACEN no que se refere às
resoluções é às vezes objeto de confusão, chegando mesmo alguns a
referirem-se a elas como “as resoluções do Banco Central”. As deliberações
contidas nas resoluções são tomadas na verdade pelo CMN, cabendo ao
BACEN apenas torná-las públicas. Assim é que as resoluções se iniciam
normalmente com a fórmula: “o Banco Central do Brasil, na forma do art. 9º
da Lei 4.595, de 31 de dezembro de 1964, torna público que o Conselho
Monetário Nacional, em sessão realizada em (...), com base no art. (...) da
Lei (...) resolveu (...)”. Assim, o melhor entendimento sobre a matéria é que,
enquanto a Resolução como ato administrativo pode mesmo ser atribuída ao
Banco Central do Brasil, mas seu conteúdo provém do Conselho Monetário
Nacional. (SALOMÃO NETO, 2004, p.98)
O seguinte instrumento normativo é a Circular. Florenzano (2004, p.117) conceitua
Circular como “instrumento normativo por meio do qual o BACEN, por delegação, cria
normas para o sistema financeiro nacional, ou, também por delegação regulamenta as normas
contidas em Resoluções do CMN(..) são assinadas por um ou mais membros da Diretoria do
BACEN”.
Já a Carta-Circular:
61
É empregada com a finalidade de divulgar instrução, procedimento ou
esclarecimento sobre o conteúdo de uma norma do sistema financeiro. É
editada, normalmente, quando surgem dúvidas ou divergências no mercado
financeiro quanto à interpretação e à aplicação de disposição normativa.
Portanto embora não seja propriamente um instrumento normativo, acaba
servido como tal ao promover o que se poderia chamar de interpretação
autêntica das normas do SFN. A Carta-Circular vai assinada pelo chefe da
unidade diretamente ligada ao assunto(FLORENZANO, 2004, p.118).
O último instrumento é o Comunicado, que divide-se em Comunicado e ComunicadoConjunto.
A definição de Comunicado é didática:
É o documento pelo qual o Banco Central divulga informação de interesse
geral, vinculada à sua área de atuação. Como exemplo, pode-se citar o caso
hipotético de um Comunicado fixando o valor da Unidade Padrão de
Financiamento (UPC) em R$ 110,00 (valor fictício). O Comunicado também
vai assinado pelo chefe de unidade.(FLORENZANO, 2004, P.118)
Quanto ao Comunicado- Conjunto ou Decisão-Conjunta é:
O instrumento pelo qual consubstancia uma deliberação de Diretoria do
Banco Central em conjunto com a Direção de outro órgão(s) ou entidade(s)
da Administração Pública Federal sob matéria relacionada com suas
atividade-fim. Como exemplo hipotético, pode-se citar uma DecisãoConjunta do Banco Central com a Comissão de Valores Mobiliários,
dispondo sobre as condições de remuneração de Debêntures, ou sobre a
negociação, em Bolsa de Valores, de Títulos da Dívida Agrária (TDA).
Com isso, temos o conjunto de normas e instrumentos normativos que regulam o SFN, e
fazem do Banco Central do Brasil um órgão regulador dos bancos privados.
Tais instrumentos, garante Florenzano (2004, p.118), “acabam se transformando nas
principais fontes de criação das normas que regulam a estrutura e o funcionamento do SFN” e
finaliza classificando “o que os autores denominam deslocamento das fontes produtoras do
direito, justamente, constitui umas das principais características do Direito Econômico”.
62
COCLUSÃO
O presente trabalho buscou apresentar o Banco Central do Brasil como Órgão
Regulador dos Bancos Privados.
Para tanto, os questionamentos extraídos a partir dessa ideia são associados a três
institutos que compõe o tema, banco central, regulação e bancos.
Na Seção 1 foi possível vislumbrar um breve contexto histórico, abordando o
surgimento da atividade bancária que indiretamente contribuiu para a construção do primeiro
banco central do mundo, em 1694, na Inglaterra.
A partir desse conciso histórico, os tópicos seguintes permitiram compreender o difícil
processo que o Brasil atravessou para implantar um banco central, até a criação efetivamente
do Banco Central do Brasil em 1964, através da Lei 4.595.
A primeira Seção se encerra com o conceito doutrinário de banco central. A tentativa de
classificar banco central de forma exaustiva foi classificada na oportunidade de “utópica e
pretensiosa”, levando-se em conta a complexidade da instituição e principalmente pelas
múltiplas funções que podem exercer em cada canto do mundo. Nesse sentido o que se viu
foram algumas ideias acerca de banco central em face as convergências encontradas, visto que
não há um modelo universal.
Não obstante, como o objetivo era explorar o papel de regulador do banco central no
sistema bancário, mostrou-se fundamental abordar na Seção 2 os Aspectos Gerais de
Regulação Bancária.
Tais aspectos nortearam-se sob o instituto regulação. Foi possível compreender a
complexidade em definir regulação, principalmente por não ser titular de uma ciência
especifica podendo perfeitamente ser empregada em outros campos. No entanto, em meio as
advertências, há preciosos conceitos doutrinários acerca do termo regulação, conceitos esses
alinhados ao tema em questão.
Abordou-se também a distinção entre os termos regulação, supervisão e fiscalização,
traçando-se uma divisão que permite compreender cada um dos diferentes processos.
A partir da definição de regulação foram elencadas suas modalidades, compostas por
dois segmentos: regulação governamental e não governamental.
Antes de finalizar, a Seção 2 abordou o questionamento do porquê os bancos precisam
ser regulados ?
63
A lógica de regular os bancos está em duas vertentes. A primeira é a importância de
qualquer economia dispor de um sistema bancário hígido e eficiente que tem a função de ser o
provedor de liquidez e ser importante ator no sistema de pagamentos. A segunda e mais séria
preocupação é quanto aos prejuízos causados por uma quebra bancária.
Vimos que alguns fenômenos, pouco estudados no ramo do Direito, são capazes de
justificar tais acontecimentos, tais como corrida bancária e risco de contágio, que culminam
na socialização das perdas, isto é o Estado assumindo as dividas do setor privado.
Em suma, a magnitude da atuação dos bancos na sociedade aliado ao temor de quebras
são fatores que desencadeiam no surgimento e manutenção de instituições reguladoras no
mundo todo, na maioria dos casos exercido por um banco central, com viés preventivo e
prestamista de última instância.
A Seção 3 pormenorizou a questão tratando a regulação bancária no âmbito interno. Foi
apresentada a estrutura do SFN, e o organograma dos órgãos normativos. Com isso foi
possível verificar a relação de subordinação que o BACEN tem com o CMN.
Por se tratar de um trabalho jurídico inerente associar as funções do BACEN à natureza
jurídica da autarquia.
Da análise da Lei 4.595 e da Portaria 43.003, resultou na caracterização do BACEN
como autarquia federal. A partir dessa ideia a doutrina tece alguns comentários, que em
síntese pode-se afirmar, que o BACEN é uma autarquia federal em regime especial. Tal
regime é decorrente da especialidade das funções da autarquia.
Entretanto, na década de 90, no Brasil, iniciou o processo de criação das agências
reguladoras. Tais agências foram criadas na forma jurídica de autarquia em regime especial,
ou seja, convergente com a natureza do BACEN.
Com isso, o entendimento que pode-se extrair é que o BACEN é uma autarquia,
consoante com a lei que o define. Autarquia essa em regime especial, conforme afirma a
doutrina majoritária e consequentemente agência reguladora, decorrente da conclusão acerca
das respectivas naturezas jurídicas.
A partir dessas considerações foi possível explorar as Diretorias do BACEN que cuidam
efetivamente da regulação dos bancos.
O BACEN dispõe de sete Diretorias, das quais duas são voltadas para regulação e
supervisão do SFN – Diretoria de Fiscalização e Diretoria de Normas e Organização do
Sistema Financeiro.
64
Embora tais Diretorias tenham competências que se estende à todo SFN, foi possível
vislumbrar que essas Diretorias se subdividem em Departamentos específicos a cada
seguimento do sistema.
Na estrutura da Diretoria de Fiscalização há o Departamento de Supervisão de Bancos e
Conglomerados Bancários que tem a competência atribuída pelos arts. 76, 77 e 77-A
“supervisionar as instituições financeiras bancárias e demais instituições vinculadas aos
respectivos conglomerados”.
O trabalho se encerra com o tema instrumentos. Instrumento é todo o ferramental
normativo utilizado pelo CMN e BACEN para dar ciência ao sistema de suas decisões. Cada
instrumento é uma forma diferente e especifica de se relacionar com o mercado, desta forma,
há a Resolução, Circular, Carta-Circular, Comunicado e Comunicado-Conjunto.
O Banco Central do Brasil como Órgão Regulador dos Bancos Privados ganha
importância, na medida em que, no cenário político internacional as discussões sobre
regulação e supervisão bancária são cada vez mais recorrentes em face aos desarranjos
causados pela crise de 2008.
O que se viu nesse trabalho é a parte estrutural e teórica. Na prática o BACEN desponta
entre os melhores bancos centrais do mundo.
Contudo, o que foi visto, foram breves conceituações de institutos que não esgotam o
assunto, tendo em vista sua amplitude, mas sem duvida serve de importante base para estudos
posteriores acerca da matéria.
65
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Monografia (graduação) – Universidade São Francisco, 2009
Orientador: Profº Me. Sérgio Gabriel
1. Banco Central do Brasil 2.Regulação Bancária 3. Bancos
4. Direito Econômico
APÊDICE A – A FALÊCIA DO SISTEA BACÁRIO ISLADÊS
Quando as pessoas são cautelosas, desconfiadas e até mesquinhas, elas se
tornam imunes ao entusiasmo especulativo (GALBRAITH apud SALLES,
2009, p. 22)
Em vez de serem bancos grandes demais para falharem, se tornaram grandes
demais para serem salvos (STEINSSON apud SALLES, 2009, p.24)
Dentro todos os acontecimentos decorrentes da crise de 2008, um desponta entre os
mais inusitados e inacreditáveis. A crise, em si, se assemelhava à uma grande obra de ficção,
porém não era. O verdadeiro terror se instalou na pequena ilha do Atlântico Norte.
A Islândia não possui exército, sua polícia não é armada e como afirma Salles (2009,
p.22) “um relatório da Organização das Nações Unidas publicado em outubro de 2007
afirmava que a Islândia, segundo todos os indicadores sociais, havia superado a Noruega e era
agora o melhor país para se viver no mundo”.
A magnitude da crise que atingiu a Islândia foi diferente do que se viu nos Estados
Unidos. Embora, em volume financeiro os americanos gastaram mais no socorro à bancos e
outras corporações, há de se considerar que a economia americana é relativamente maior, de
modo que seus prejuízos foram proporcionais a toda a sua estrutura. Com isso, não se busca
negar os efeitos prejudiciais da crise na economia americana, mas observando em termos
gerais, os prejuízos causados foram setoriais.
Contrapondo à esse cenário Salles sentencia que no caso da Islândia “ não se tratava de
uma instituição financeira, nem de um setor da indústria, mas de uma nação à bancarrota”.
Mas como a terra de vikings, gêiseres e bacalhau59 se tornou uma nação com um
robusto sistema bancário? E em que teriam falhado?
A Islândia foi colônia da Noruega e Dinamarca, vindo a conquistar sua independência
em 1944. Nesse período, afirma Salles (2009, p.22) “ao cabo da Segunda Guerra Mundial a
Islândia era um dos países mais pobres da Europa. Seus três grandes bens – a energia
geotérmica, os peixes e as sagas60 – eram coletivos”.
59
Em meados dos anos 90, a indústria pesqueira ocupava 50% do total das exportações do país. (SALLES, 2009,
p. 22).
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Saga é a palavra que os islandeses deram ao mundo. Significa “história” ou “o que se diz”. São narrativas
compiladas nos séculos XII e XIII que formam uma das grandes épicas da literatura universal. Morte, amor,
A história do país sugere que tudo era muito singelo e sem muita graça. Salles (2009,
p.22) descreve ao longo de sua narrativa alguns adjetivos, tais como, “a sensação associada ao
país sempre foi de isolamento”, onde “até um passado recente, a vida do islandês podia ser
descrita como uma batalha pelo mínimo necessário à sobrevivência: um peixe, um pedaço de
carne e abrigo contra o frio”, “ela (Islândia) sempre foi deixada à própria sorte” e conclui
“sem fortalezas, castelos e catedrais, nada na Islândia evoca a grande história européia (...) as
árvores que não existem, a paisagem lunar restante. Uma nação feita de fogo, gelo, água e
vento”.
A ascensão da pequena ilha se deu a partir da década de 90. Para Salles (2009, p.23) a
guinada para um novo modelo se deu com a visita de alguns economistas liberais61, que
fizeram muitas ponderações para desengessar o modelo da época, decorrente da forte presença
do Estado em toda a atividade econômica.
Na nova agenda liberal adotada estavam as privatizações – incluído a do setor bancário
– redução da carga tributária e como isso garante Salles (2009, p. 23) “a economia respondeu,
a renda média das famílias cresceu 17%”.
Da privatização do setor bancário resultou em três grandes bancos: Kaupthing, Glitnir e
Landsbanki. Com as operações privatizadas esses bancos puderam oferecer aos islandeses o
que então não tinham: o crédito.
A euforia tomou conta do ambiente insular a ponto das grandes empresas mundiais
voltarem os olhos para Islândia.
Dados econômicos suscitados por Salles (2009, p.24) informam que “entre 2003 e 2007
o PIB cresceu 25%, no mesmo período seus três bancos se multiplicaram por dez”.A
explicação para o vertiginoso crescimento estava na expansão internacional. Os bancos
inseriam-se nos mercados estrangeiros “e ofereciam taxas de captação que chegavam a ser
50% mais elevadas que nos bancos tradicionais”, aliado as “excessivamente generosas”
análise de risco por agências especializadas, fizeram da Islândia um país extremamente
competitivo no setor bancário.
Para se ter a real dimensão sobre a importância que os bancos tinham no cotidiano dos
islandeses:
Tudo girava em torno desses três bancos. As vagas eram ilimitadas, e o
salário não se comparava a nada do que conhecíamos. Engenheiros,
vingança, corrupção. Junto com as Eddas – textos em verso e prosa que narram os mitos nórdicos – formam o
patrimônio imaterial da Islândia, as catedrais que não se vêem (SALLES, 2009, p.22)
61
Milton Friedman e Friedrich Hayek.
professores, matemáticos, psicólogos (...) todo mundo foi para os bancos
(...) enfermeiras deixavam hospitais para se tornarem gerentes de conta.
(SALLES, 2009, p. 24)
Nesse período de riqueza e euforia era muito comum ouvir do cidadão islandês, como
afirma Salles (2009, p.24), frases do tipo “o sistema financeiro é mais sexy do que o
bacalhau” ou até “não precisamos mais dos peixes”.
Salles (2009, p.24) pondera com muita precisão aqueles momentos, e aduz que “o
umbigo estava na Islândia, mas cabeça, corpo e membros na Europa”, tal justificativa advém
do enorme descompasso existente, onde “os três bancos eram doze vezes maior que a
economia islandesa”. Um setor ser maior que o próprio país! Nitidamente dá pra observar a
diferença da crise nos Estados Unidos e a crise na Islândia. Dito de outro modo, a crise foi
singular, porém seus efeitos foram muitos mais severos no pequeno país europeu.
A dimensão que esses bancos tinham reforça a frase consignada no inicio - “em vez de
serem bancos grandes demais para falhar, eram grandes demais para serem salvos”.
Em 15 de setembro de 2008 veio a notícia que o banco americano de investimentos
Lehman Brothers havia pedido concordata e o FED nada tinha feito para salvá-lo.
Os episódios que se seguiram foram inacreditáveis. Afirma Salles (2009, p.25) “em
menos de uma semana o sistema da Islândia derreteu e, com ele, a economia nacional” e a
explicação visível era “uma corrida bancária motivada pela desconfiança, sem o concurso de
suprimes, derivativos, ou qualquer outro instrumento”.
O que propiciou a crise de confiança foi o temor diante das incertezas do sistema
bancário americano. Grande parte dos clientes dos três bancos eram europeus em geral e
principalmente ingleses. Portanto, a ausência de um diálogo próximo produziu incertezas aos
correntistas, aliado ao fator ignorância – no sentido literal de falta de conhecimento –
propiciando a primeira baixa islandesa.
O segundo momento, e crucial para o sistema bancário islandês, foi como afirma Salles
(2009, p.24), a partir de uma conversa entre os ministros das finanças da Islândia Ánir
Mathiesen e Alistair Darling da Inglaterra.
A preocupação do ministro inglês eram os depósitos de 300 mil correntistas ingleses no
Landsbanki que acabara de ser estatizado. Em Londres, Darlin declarou à BBC que o governo
islandês teria uma “intenção em não honrar os depósitos”.
Dessa desastrosa comunicação resultou na invocação, pelo Primeiro-Ministro inglês
Gordon Brown, de uma lei antiterror promulgada após os atentados de 11 de setembro, “o
Banco Central, o Ministério das Finanças e os bancos islandeses se juntavam à Al-Qaeda e
Talibã” (SALLES, 2009, p.22)
Com isso, todos os recursos islandeses em solo inglês estavam congelados inclusive as
reservas em moeda estrangeira do Banco Central da Islândia, e relembra Salles (2009, p.25)
“na percepção geral a Islândia não dispunha de um só dólar ou euro” e na frase de um
morador de Reikjavík (capital da Islândia) os recursos da Islândia tinham “virado dinheiro de
banco imobiliário”, fazendo alusão ao jogo infantil que opera com notas de papel sem valor
algum.
O balanço geral da crise feito por Salles (2009, p.25) aponta que o PIB islandês no ano
de 2008 seria algo em torno de US$ 7,5 e 9 bilhões de dólares. E o passivo decorrente da
quebra dos três bancos: US$ 75 bilhões de dólares.
No estudo feito por Salles (2009, p. 25) é possível encontrar os pormenores da crise e
principalmente os momentos de embate entre governo e islandeses que foram as ruas
reivindicar uma posição das autoridades que teriam levado todo o país ao colapso.
Por ora, fica registrado esse breve contexto acerca da crise islandesa que ilustra o que
foi defendido anteriormente no presente trabalho.
Questões como a importância da regulação dos bancos, o papel da confiança no setor
bancário e sobretudo a atuação eficaz de um banco central comprovam que o sistema
financeiro não pode comportar acentos para aventureiros.