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UNIVERSIDADE VALE DO RIO DOCE – UNIVALE
FACULDADE DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS - FHS
CURSO DE SERVIÇO SOCIAL
ELIZETE MARIA BARBOSA CARDOZO
ERLANE DE JESUS COSTA
STEPHANIE PIRES PIMENTA
UMA ANÁLISE DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO MUNICÍPIO DE GONZAGA
APÓS A IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL SUAS
GOVERNADOR VALADARES – MG
DEZEMBRO – 2009
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ELIZETE MARIA BARBOSA CARDOZO
ERLANE DE JESUS COSTA
STEPHANIE PIRES PIMENTA
UMA ANÁLISE DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO MUNICÍPIO DE GONZAGA
APÓS A IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL SUAS
Trabalho de Conclusão de Curso para
obtenção do grau de bacharel em Serviço
Social, apresentada à Faculdade de Ciências
Humanas e Sociais da Universidade Vale do
Rio Doce.
Orientador: Ronan Cezar Godoy da Costa.
GOVERNADOR VALADARES – MG
DEZEMBRO – 2009
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ELIZETE MARIA BARBOSA CARDOZO
ERLANE DE JESUS COSTA
STEPHANIE PIRES PIMENTA
UMA ANÁLISE DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO MUNICÍPIO DE GONZAGA
APÓS A IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL SUAS
Trabalho de Conclusão de Curso para
obtenção do grau de bacharel em Serviço
Social, apresentada à Faculdade de Ciências
Humanas e Sociais da Universidade Vale do
Rio Doce.
Governador Valadares,______de_________________de________.
Banca Examinadora:
Prof.: Ana Maria Eler Mariano
Prof.: Jakeline Gonçalves Bonifácio
4
“Contra as injustiças contra as desigualdades, contra esta câmara de horrores
chamada história, o homem continua a sonhar, a provar que está vivo, a desafiar
permanentemente aqueles que tentam cerca-lhe o sonho e a dignidade e a mostrar
que há um outro lado. Esta é a nossa missão.
A visão de uma sociedade mais justa e igual não pode e deve começar aqui e
agora na nossa prática diária. Não apenas na prática política. Isso significa lutar pelo
início da utopia concreta em que cada pessoa é artífice do seu destino e revoluciona
sua própria vida cotidiana para construir um mundo solidário, fraterno e justo que
nós buscaremos. ”
Marlava Jovchelovich
5
AGRADECIMENTO
“A Deus, pelas muitas bênçãos a mim concedidas, aos meus pais, pelo
desprendimento
e
apoio
incondicional,
ao
meu
marido,
pelo
carinho
e
companheirismo, à minha família, aos meus amigos e a todos aqueles que
contribuíram direta ou indiretamente para essa conquista: minha eterna gratidão”.
Elizete Maria Barbosa Cardozo.
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AGRADECIMENTO
“Quero deixar aqui registrado o meu profundo agradecimento a todos que me deram
base de sustentação para enfrentar os desafios, com garra e determinação dando
sempre o melhor de mim em todos os momentos.
Em primeiro lugar não poderia deixar de colocar a Deus que é a base de minha vida
em quem confio todos os meus dias. Muito obrigada Senhor pelo seu imenso amor e
seu cuidado para comigo!
Agradeço toda minha família, aos meus pais Davino e Edvirges que me deram total
apoio em todos os momentos de minha vida e a quem eu dedico essa vitória. A
minha irmã Marcilene quem eu amo demais. Principalmente o meu irmão Marcio por
ter me proporcionado esse estudo, essa vitória e que mesmo de longe sempre torce
por mim, sinto muitas saudades de você.
Também não poderia deixar de agradecer aos meus colegas de trabalho que sempre
me apoiaram, principalmente, meus amigos Ângela e Jânio, Agradeço também aos
meus amigos, em especial, DEYSE, WALERIA, Poli que sempre me ajudou na hora
que mais precisei.
Agradecimento especial aos meus colegas de transportes, que entre idas e vindas
sempre me ouviram e torceram por mim, ao Wilson que sempre segurou nossas
barra . Aos meus colegas de sala de aula pelos momentos agradáveis que pude
passar ao lado deles, principalmente Alice.
E minha profunda gratidão a todos do meu campo de estágio, em especial, a Kátia a
qual me ensinou muito. Aos professores que de forma direta ou indireta contribuíram
para o andamento da minha formação. No mais, obrigada a todos que torceram por
mim”.
Erlane de Jesus Costa
7
AGRADECIMENTO
“Agradeço a Deus, pela presença constante em minha vida e por jamais ter me
permitido desistir. Mesmo quando o desânimo, a dificuldade e a tristeza falavam
mais alto, Ele estava ali, me sustentando e de alguma forma me dizendo que esta
jornada chegaria ao fim. Agradeço a Ele por ter me concedido em forma de presente
a mulher mais guerreira, meu exemplo de vida, meu amor maior. A você minha mãe,
dedico esta vitória e espero que esteja ciente de que esta vitória é mais sua do que
minha. Meu amor pela senhora é infinito. À Daya pelas renúncias constantes que
tivera em meu favor nesta jornada. Minha irmã, a minha gratidão por você é imensa,
obrigada por acreditar no meu sonho. A você, palavras são insuficientes, elas não
conseguiriam agradecer o seu gesto. A todos os meus familiares pelo apoio, em
especial à mãezinha da família Menezes, Tia Célia, pelas orações e dedicação. Às
colegas Elizete e Néia pela cumplicidade e ajuda mútua. Ao colegas de Van, “os
bestas”, pelos momentos de descontração e, em especial, ao amigo Wilson pela
amizade recíproca. Os meus agradecimentos sinceros a todas as amigas de
Gonzaga, não podendo jamais deixar de expressar aqui o carinho e gratidão às
amigas Mofia e Poli, por terem segurado a minha barra por diversas vezes, entre
outras coisas, nos momentos em que a quebradeira era um fato. Amigas, adoro
vocês. A minha eterna amiga e cunhada Doka pelos ensinamentos, carinho e
diferencial de amizade. A Otaviano pelo carinho, paciência, dedicação e amor
incondicional. Enfim, agradeço a todos que em mim acreditaram. E aos que não
acreditaram sugiro que passem a crer, pois, este não é um final feliz, mas o começo
de uma vida inteira de ações, trabalho e realizações”
Stephanie Pires Pimenta.
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RESUMO
O presente trabalho aborda discussões sobre a Política de Assistência Social
a partir da Constituição Federal de 1988 e pretende apontar o desenvolvimento da
Assistência, levando em consideração seus avanços e seus entraves. Intenta
também mostrar como foi construída a Política de Assistência Social no Município de
Gonzaga, com seus desdobramentos até a atualidade e como o Neoliberalismo tem
rebatimento na mesma.
Seu foco principal é analisar a Assistência Social em Gonzaga após a
implantação do Sistema Único de Assistência Social, como ocorreu esse processo e
quais os seus limites e avanços enquanto sistema de proteção social básica.
Palavras-Chave: Política de Assistência Social. Neoliberalismo. Sistema
Único de Assistência Social. Centro de Referência da Assistência Social – Gonzaga.
9
ABSTRACT
This paper reports discussions on Social Policy from the Constitution of 1988
and is intended to show the development of assistance, taking into account its
progress and its obstacles. It also intends to show how it was built Social Assistance
Policy in the Municipality of Gonzaga, with its extensions to the present and how
Neoliberalism has bounce in it.
Its main focus is to analyze the Social Services in Gonzaga after deployment
of the Unified Social Welfare, as this process occurs and what are its limitations and
advances as a system of basic social protection.
Key-words: Social Assistance Policy. Neoliberalism. Single System of Social
Assistance. Reference Center for Social Services - Gonzaga.
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LISTA DE SIGLAS
BNH – Banco Nacional de Habitação
BPC – Benefício de Prestação Continuada
CBIA – Centro Brasileiro para Infância e Adolescência
CF/88 – Constituição Federal de 1988
CMAS – Conselho Municipal de Assistência Social
CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social
CRAS – Centro de Referência da Assistência Social
FHC – Fernando Henrique Cardoso
FMAS – Fundo Municipal de Assistência Social
FNAS – Fundo Nacional de Assistência Social
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IGD – Índice de Gestão Descentralizada
LBA – Legião Brasileira de Assistência
LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social
LOS – Lei Orgânica da Saúde
MDS – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
MOBRAL – Movimento Brasileiro de Alfabetização
NOB – Norma Operacional Básica
PAIF – Programa de Atenção Integral à Família
PBF – Programa Bolsa Família
PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
PNAD – Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio
PNAS – Política Nacional de Assistência Social
SEDESE – Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social
11
SMAS – Secretaria Municipal de Assistência Social
SUAS – Sistema Único de Assistência Social
UNIVALE – Universidade Vale do Rio Doce
12
SUMÁRIO
Introdução...................................................................................................................13
1 - Resgate histórico da Política de Assistência Social..............................................14
1.1 A
Assistência
Social
antes
da
Constituição
Federal
de
1988 .........................................................................................................................
.....15
1.2
-
A
Assistência
Social
Pós-Constituição
Federal
1988 ........................................18
1.3 - Políticade Assistência Social x Neoliberalismo .................................................23
2 - Sistema Único de Assistência Social – SUAS .....................................................30
2.1 - A implantação do Sistema Único de Assistência Social – Aspectos políticos,
sociais e avanços obtidos...........................................................................................31
2.2 - A estruturação do Centro de Referência da Assistência Social –
CRAS..........................................................................................................................36
3 - A implementação do Sistema Único de Assistência Social em Gonzaga: avanços
e desafios...................................................................................................................38
3.1 - Município de Gonzaga: história e aspectos sócio-econômicos.........................38
3.2 - A estruturação do Sistema Único de Assistência Social no Município de
Gonzaga.....................................................................................................................40
4 - Considerações finais.............................................................................................47
Referências ............................................................................................................. 49
Anexos ......................................................................................................................54
13
INTRODUÇÃO
O estudo que ora apresentamos, é fruto de nossas vivências nos campos de
estágio, a partir da nossa inserção na Assistência Social e dos debates
desenvolvidos na academia. Assim, observamos a importância de analisar a política
de Assistência a partir da implantação do Sistema Único de Assistência Social SUAS, e, especialmente do Centro de Referência da Assistência Social - CRAS no
Município de Gonzaga.
É válido ressaltar que as alunas Erlane de Jesus Costa e Stephanie Pires
Pimenta estão inseridas, enquanto estagiárias, na política de Assistência Social do
referido Município. Tal fato nos permitiu um acúmulo e aprofundamento de
conhecimento crítico e leituras para a escolha do respectivo tema monográfico, com
a finalidade de identificar e analisar quais os avanços e os limites da implantação do
SUAS e do CRAS em Gonzaga/MG.
Para tanto, analisaremos a trajetória histórica da Política de Assistência Social
a partir da Constituição Federal de 1988, responsável por inserir a Assistência no
campo do direito, passando também pela Lei Orgânica da Assistência Social –
LOAS, e, pelo Neoliberalismo e a forma pela qual este rebate nesta política. Logo
após, discutiremos o processo de implantação do Sistema Único de Assistência
Social - SUAS e do Centro de Referência da Assistência Social - CRAS em nível
nacional, enquanto articulador da proteção social básica.
Por fim, iremos contextualizar o Município de Gonzaga, abrangendo a
trajetória da Assistência Social até a implantação do CRAS. Esta pesquisa
contribuirá para que os interessados no assunto tenham acesso a este trabalho
como ferramenta para posteriores estudos e, quem sabe, implementação de ações
interventivas nas problemáticas apontadas. Contudo, cabe destacar que a coleta de
informações tornou-se muito difícil, tanto a análise documental quanto a entrevista a
partir de questionários semi-estruturados, devido à desinformação que abarca os
trabalhadores e gestores da Assistência Social no Município.
14
CAPÍTULO I
RESGATE HISTÓRICO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL
A Assistência Social deve ser compreendida em suas várias determinantes,
analisando-se toda a sua trajetória. Enfim, deve-se rever tudo o que contribuiu para
que a perspectiva do direito se efetivasse no sentido de atender aos cidadãos que
dela necessitam provendo os mínimos sociais, conforme especifica normativas
pertinentes atuais, tais como a LOAS1 e a Política Nacional de Assistência Social
aprovada no ano de 2004.
Nesta perspectiva é importante destacar que a Assistência Social
anteriormente era vista como benesse, filantropia, enfim, viabilizava-se através de
ações de cunho assistencialista. O Estado brasileiro começa a assumir a questão
social de forma mais incisiva a partir de 1930, sob o populismo de Getúlio Vargas e
a nova proposta de organização econômica, através da industrialização. Todavia,
não assumia qualquer responsabilidade, somente amparava aqueles setores chaves
para o novo modelo econômico, atendendo categorias de trabalhadores formais, aos
demais, cabia a iniciativa das entidades filantrópicas, sobretudo, aquelas ligadas a
Igreja Católica. Nos termos da autora Berenice Rojas Couto, neste período de
industrialização do Brasil “passaram a ser critérios de inclusão e exclusão nos
benefícios sociais a posição ocupacional e o rendimento auferido” (2006: 96).
Somente a partir da Constituição Federal, promulgada no ano de 1988, houve
nova configuração para política de Assistência Social, pois esta passa a adquirir um
caráter de política pública inserida no campo do direito, juntamente a Previdência
Social e a Saúde. Posteriormente a este avanço, verificam-se outros nesta área, os
quais foram de fundamental importância para que o Estado assumisse de fato este
direito.
1
Lei Federal nº. 8.742, de 12 de dezembro de 1993.
15
1.1. A Assistência Social antes da Constituição Federal de 1988
A Assistência Social é uma prática antiga da humanidade, que vinculava
ações de ajuda às pessoas mais fragilizadas, tais como aquelas em situação de
pobreza, doentes, incapacitados para o trabalho, dentre outros. Já a partir do
surgimento do sistema capitalista e a conseqüente pauperização da classe
trabalhadora, o Estado passa, paulatinamente, a assumir a questão social2. No caso
do Brasil, verifica-se que até 1930, isto era apenas “caso de polícia”, contudo, com a
mudança do padrão social-econômico a partir do governo de Getúlio Vargas, esta
situação começa a ser modificada. Foi nesse período que se aprofunda o processo
de industrialização substituindo o modelo preponderantemente agrário-exportador
até então existente.
Com o intuito de amenizar os problemas sociais, ou mesmo, de conter
conflitos na sociedade e garantir a expansão capitalista sem nenhum entrave, o
Estado brasileiro passa a se preocupar com a Assistência Social àqueles que
necessitam. Contudo, fica evidente que o governo populista3 de Vargas não assume
de fato esta questão, mas cria mecanismos para incentivar as instituições da
sociedade ligadas a esta área. Uma grande aliada nesse período foi a Igreja
Católica, pois a ideologia cristã convoca a benevolência das almas caridosas como
potencial de execução da caridade.
O Conselho Nacional de Serviço Social, criado em 1938, vinculado ao
Ministério da Educação e Saúde, foi a primeira ação do Estado com relação à
Assistência Social. Este órgão se apresentou como fundamental para articulação
entre governo, setores da elite e instituições de caridade, promovendo a política de
auxílios e subvenções às instituições que atuavam na área do atendimento aos
“pobres” e “necessitados”. A Legião Brasileira de Assistência – LBA, criada em 1942,
é o exemplo mais evidente da postura populista do governo Vargas, sobretudo, pelo
fato de que a presidência da instituição fica a cargo da primeira dama, senhora
Darcy Vargas. Aldaiza Sposati (2004:19) relata que a LBA congregava as “damas de
2
“A questão social não é senão as expressões do processo de formação e desenvolvimento da
classe operária e de seu ingresso no cenário político da sociedade, exigindo seu reconhecimento
como classe por parte do empresariado e do Estado. É a manifestação, no cotidiano da vida social,
da contradição entre o proletariado e a burguesia, a qual passa a exigir outros tipos de intervenção
mais além da caridade e repressão”. (IAMAMOTO, 1983:77)
3
No termo populista, coerção combina com consenso.
16
caridade”, ou seja, era marcadamente composta por mulheres ligadas à elite
brasileira ou a Igreja Católica. Para a autora, a palavra “legião” conotava “um corpo
de luta em campo, ação”.
Desta forma, o que se pode perceber é que a criação desses modelos de
instituições traz a tona o caráter perverso e contraditório que elas possuíam. Num
momento procuravam atingir a carência da população, porém e, simultaneamente,
atuavam no intuito de proporcionar a reprodução da força de trabalho, com nítida
preocupação com o desenvolvimento econômico do país. Seriam estratégias que
investiam para que a população não se mobilizasse contra o Estado ditador e tão
pouco contra o sistema capitalista.
Diante do exposto, o que se pode observar é que as políticas sociais do
período ditatorial de Vargas em diante tornam-se uma forte expressão do modelo
repressivo, focalizado, autoritário e por demais, desigual. Em 1969, já no período de
outra ditadura militar iniciada em 1964, a LBA passa a ser uma fundação e vinculase ao Ministério do Trabalho e Previdência Social. A partir de então, criam-se
diversos programas e projetos sobre a ótica do desenvolvimentismo e da legitimação
do Estado. As ações sociais do governo eram fundamentalmente direcionadas para
a melhoria da mão-de-obra, com programas de qualificação profissional, combate ao
analfabetismo através do Movimento Brasileiro de Alfabetização – MOBRAL.
Fomentam-se incentivos a construção de casas populares, através do Banco
Nacional de Habitação, o BNH, ações de complementação alimentar e outros.
Percebe-se com esta estruturação que a Assistência começa a deixar o
aspecto puramente filantrópico e passa a se constituir, junto com outros serviços,
realizado por diversos setores, num rol de iniciativas com vistas ao desenvolvimento
da sociedade capitalista. Contudo, percebe-se uma grande fragmentação dos
programas e serviços, sendo cada um direcionado por um setor, por faixa etária, ou
problema e em determinadas regiões de grande poder econômico, caracterizandose pela descontinuidade dos serviços. Para Mestriner, a criação destes organismos
e a configuração dos serviços prestados “segue a lógica do retalhamento social”
(2001: 170).
Após o Golpe de 1964 e durante o seu tempo no direcionamento do Brasil, o
Estado passou por inúmeras mudanças que visavam, sobretudo, a manutenção da
ordem estabelecida e, por conseqüência, do sistema capitalista. O cerceamento das
liberdades e o aumento da pauperização da classe trabalhadora aceleraram estas
17
adequações por parte do Estado, o qual se via pressionado por meio de
questionamentos e debates intermediados pelo descontentamento da população
devido a crise econômica. Tal crise desencadeou um forte rebaixamento no salário e
também uma notória mudança ocorrida na esfera cultural e política. E é neste
momento que começam a se estruturar os grandes movimentos populares, com
destaque ao sindicalismo, que vão ganhando visibilidade frente aos acontecimentos
decorrentes no país.
A formação sócio histórica brasileira foi marcada pelo posicionamento de
controle do Estado sobre a sociedade civil, porém, essa vem demonstrando uma
atitude de resistência e mobilização como forma de colocar-se contra os desmandos
do mesmo. O processo de redemocratização, iniciado a partir do final da década de
70, teve participação marcante dos movimentos populares. Esses lutavam por
melhores condições de vida, pelo atendimento de suas necessidades básicas e
exerciam grande capacidade mobilizadora enquanto forma de resistência e
enfrentamento à repressão do Estado.
É a partir destes acontecimentos, mais precisamente na década de 1980,
que se gesta a discussão com uma nova concepção de seguridade social, numa
dimensão muito mais ampla, que acabará sendo instituída na Constituição Federal
de 1988. Cabe lembrar que isto sempre esteve negligenciado nas constituições
brasileiras anteriores. Conforme demonstra Pereira (2006: 67),
“A Assistência Social, até 1934, era exercida exclusivamente por entidades
privadas (como as irmandades religiosas e as sociedades de auxílio mútuo, cujos
benefícios eram proporcionais às contribuições de cada membro), e pelas Santas
Casas de Misericórdia, essas sendo instituições privadas de caridade direcionadas
para os pobres. A Constituição de 1934 dá o primeiro passo para a
constitucionalização da Assistência Social, consagrando o amparo à maternidade e
à infância como de responsabilidade do Estado, inclusive proibindo o trabalho para
crianças. A Constituição de 1946 inclui os adolescentes como detentores deste
direito e o amparo a famílias de prole numerosa. Em 1969, institui-se a educação
dos excepcionais como obrigação do Estado. No entanto, é a Constituição de 1988
que institui a Assistência Social como uma política pública de amplo espectro e um
direito de todo cidadão brasileiro, superando a perspectiva restrita de direitos que
estava presente nas outras Constituições”.
A classe trabalhadora, nesse momento, se organiza em sindicatos e
movimentos sociais a fim de pressionar o Estado na busca de seus direitos. Assim,
se configuraram as conquistas sociais, a partir da organização da sociedade. Esse
movimento contribuiu substancialmente nas propostas de estruturação e na
promulgação da Constituição Federal de 1988. Esta, por sua vez, representou uma
18
revolução ao trazer garantias sociais ao cidadão brasileiro, pois, diferentemente das
outras constituições, ela abarca uma série de direitos e proteção ao cidadão, onde
se inclui a Assistência Social, juntamente com a Saúde e a Previdência, formando,
dessa forma, o tripé da Seguridade Social brasileira.
1.2. A Assistência Social Pós-Constituição Federal 1988
De acordo com o Art. 6º da nova Carta Constitucional, “são direitos sociais a
educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção
à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados”. Assim, a Constituição
Federal de 1988 se constituiu como marco legal da Assistência Social no campo do
direito. “A Assistência afirmada, sobretudo a partir da metade dos anos 80, é a
Assistência como um direito social e como uma ampliação da cidadania 4”
(Schons.1999:39), visando a efetivação expressa nos espaços institucionais. Desta
forma o que se observa é que a política de Seguridade Social, não é mais pensada
como uma prática compensatória advinda do modelo capitalista, mas sim como uma
grande conquista dos trabalhadores, visando a constituição e expansão dos direitos
sociais pertencentes aos mesmos.
No que se refere à Seguridade Social no Brasil, vale destacar que esta
compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa do poder público
destinado a assegurar os direitos relativos à Saúde, à Previdência e à Assistência
Social. De acordo com a Constituição Federal, a Saúde é um direito de todos e
dever do Estado, independente de contribuição, devendo ser seu acesso universal e
igualitário. O direito à saúde é garantido por políticas sociais e econômicas, sendo
4
Definida como o pleno pertencimento dos indivíduos a uma comunidade política por meio de um
status, isto é, situação social, que garante aos indivíduos direitos e deveres, liberdades e restrições,
poderes e responsabilidades. MARSHAL (1967), citado por LIMA (2002, p. 22) desenvolve uma
cronologia da conquista dos direitos identificando no século XVIII a conquista dos direitos civis —
direitos de primeira geração — os direitos políticos no século XIX e os direitos sociais no século XX.
Os direitos sociais — direitos de segunda geração — referem-se ao direito mínimo de bem-estar
econômico e de segurança, de participar da herança social e de levar a vida de um ser civilizado.
Incluem os direitos econômicos ou de crédito, ao trabalho, à saúde, à educação, à aposentadoria, ao
lazer, ou seja, o bem-estar social. O foco da abordagem de MARSHALL (1967) é, portanto,
claramente o da cidadania como um status fundado no reconhecimento de direitos e deveres (LIMA,
2002).
19
respaldado pela Lei Orgânica da Saúde5. Deve, além disso, ter como intuito a
redução de riscos de doenças e outros agravos.
No caso da Previdência Social, apresenta-se o caráter contributivo e a filiação
obrigatória para o caso das pessoas inseridas no mercado formal de trabalho, ou
contribuintes individuais. Esta política visa a preservação do equilíbrio financeiro,
tendo por finalidade assegurar aos seus beneficiários meios indispensáveis de
manutenção de suas vidas, nos casos de incapacidade para o trabalho, idade
avançada, tempo de serviço prestado, desemprego involuntário, encargos de família,
de reclusão ou morte para dependentes.
Já a Assistência Social, em conformidade com o artigo 194 da Constituição
Federal de 1988, independe de contribuição, se configurando como dever do
Estado, devendo ser prestada a quem dela necessitar. A Assistência Social objetiva
o desenvolvimento social e o combate à fome, a inclusão e a promoção da
cidadania. Deve atender as necessidades básicas de proteção à família, à
maternidade, à infância e à adolescência, à pessoa com deficiência e ao idoso.
Quanto ao financiamento da Seguridade Social, o artigo 195 da Constituição
estabelece que aconteça por meio dos orçamentos dos três entes federativos, de
contribuições sociais de empregadores e de trabalhadores, e sobre receitas de
concursos públicos, apresentando a participação ativa da sociedade como
financiadora desta política, por meio das contribuições via tributos.
Percebe-se então grandes avanços no que diz respeito à Seguridade Social
no Brasil e, principalmente, no que diz respeito à política de Assistência Social, a
qual, a partir da regulamentação da Lei Federal nº. 8.742 de 07 de dezembro de
1993 – Lei Orgânica da Assistência Social – apresenta novos conceitos e princípios
pautados no seu reconhecimento enquanto política pública, de responsabilidade do
Estado e como direito do cidadão. De acordo com Carvalho (2006: 124), o termo
proteção social, para esta política “é compreendido como o alcance de mínimos
sociais que assegurem sentido de pertença e inclusão social”.
“Seu público é constituído pelos cidadãos e grupos que estão fora dos
mecanismos e sistemas de segurança social obtidos pela via do trabalho,
do usufruto de serviços das políticas públicas (saúde, educação, habitação,
saneamento, etc.) e da inserção em sociabilidades sócio familiar”
(Carvalho, 2006: 124).
5
LOS – Lei Orgânica da Saúde, nº 8.080 de 19 de setembro de 1990.
20
Considerando a fala da autora, compreende-se que a Assistência Social no
patamar de direitos, deve possibilitar que os usuários demandantes sejam de fato
contemplados com os serviços oferecidos e que, por sua vez, deverão expressar-se
não como mero favor e sim como direito social. No que diz respeito aos avanços,
portanto, destaca-se por romper com a cultura do favor, benesse ou filantropia que a
cercava, como também com a noção de que era destinada para pobres. As ações, a
partir de então, primam pela busca do protagonismo do usuário e pela plena
expansão e emancipação dos sujeitos. A inscrição da Assistência Social no campo
dos direito sociais, no entanto, não significa o fim de um processo, pois se verifica
que sua efetivação encontra entraves devido o modelo econômico e político adotado
no Brasil durante os anos de 1990.
Cabe destacar que com a promulgação da LOAS têm-se uma profunda
mudança na forma de organização das ações de Assistência Social, promovendo a
descentralização político-administrativa das decisões, garantindo a participação da
sociedade civil nos processos de gestão através do Conselhos Nacional de
Assistência Social, bem como os estaduais e municipais. Estes, de composição
paritária - 50% sociedade civil e 50% sociedade governamental – se configuram
como mecanismos de participação da sociedade na gestão e regulação das ações
públicas. Suas prerrogativas denotam a possibilidade de deliberar, normatizar,
disciplinar, acompanhar, avaliar e fiscalizar, desde os recursos financeiros à
qualidade dos serviços prestados.
Há a exigência de uma redefinição, aperfeiçoamento e ampliação da política,
pois a Constituição, ao colocar a Assistência como direito de todos que dela
necessitarem, adquire um aspecto excludente. Nessa perspectiva, faz-se necessário
uma busca constante de aperfeiçoamento a fim de combater as expressões da
questão social que flagela tantas vidas no cenário mundial e no nacional,
especificamente.
Com a regulamentação da LOAS, ficou mais evidente o papel do Estado
frente à Assistência Social. É sua responsabilidade prover meios para garantir
mínimos sociais para todos que vierem a recorrer a tal política. Todavia, o que se
deve ter em mente, é a abertura na lei para que a sociedade civil também
estabeleça ações efetivas para que a concretude desta política pública. Desta forma,
21
o Artigo 1º da LOAS, vem demonstrando claramente o que acaba de ser citado
acima:
“Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política
de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais,
realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e
da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas”.
Desta forma, cabe ao Estado criar estratégias para efetivar essa política de
seguridade social, para que a mesma possa dar conta das demandas que surgem a
todo instante em nosso país. Contudo, verifica-se um grande incentivo para que a
sociedade assuma os serviços públicos, através de organismos do chamado
Terceiro Setor. Porém, é necessário que a participação da sociedade civil ultrapasse
a mera execução de serviços e busque também soluções para que mudanças
aconteçam, seja por forma de organizações, manifestações ou até mesmo via
Conselhos. Em conformidade com o Artigo 3º da LOAS:
“Consideram-se entidades e organizações de assistência social aquelas
que prestam, sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos
beneficiários abrangidos por esta lei, bem como as que atuam na defesa e
garantia de seus direitos”.
Mesmo com o avanço que a LOAS representou, a gestão dessa política
apresenta contradições e encontra-se por vezes imprecisa, seja pela falta de
recursos públicos para seu financiamento, ou pelo grau de critérios estabelecidos
que acabam selecionando os “mais pobres” dentre os pobres. A LOAS foi a
responsável por estabelecer o sistema descentralizado nas três esferas do Governo,
promovendo a possibilidade de estabelecimento das demandas a partir da realidade
local, ou mesmo, criando mecanismos para se efetivar a participação da sociedade
civil na elaboração e fiscalização da política de assistência social, porém isso não foi
suficiente para assegurar a cobertura de toda a demanda.
O artigo 2046 da Constituição Federal apresenta com destaque o modo em
que a Assistência Social deve ser gerenciada e organizada, assegurando a fonte de
financiamento através do orçamento da seguridade social e outras fontes,
apresentando como principais diretrizes:
6
“Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do
orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com
base nas seguintes diretrizes”. (EC n°42/ 2003).
22
I – descentralização político–administrativa, cabendo a coordenação e as
normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos
respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como
entidades beneficentes e de assistência social.
II – participação da população, por meio de organizações representativas,
na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
O artigo 204 da CF/88 tem um imenso significado para a efetivação da
democracia em nosso país. Um dos paradigmas estabelecidos pela Constituição
Federal e pela LOAS no âmbito da Assistência Social apresenta como ápice os
princípios
da
descentralização
e
participação
como
sendo
os
eixos
da
implementação e a articulação de medidas, que a partir de então deverão determinar
os marcos da gestão e do financiamento desta política. Porém, há que se destacar,
que houve uma garantia jurídica no texto constitucional do princípio da
descentralização, mas essa ainda carece de uma efetivação por meio de medidas
do pacto federativo para se implementar na totalidade, sobretudo no que diz respeito
às formas de financiamento.
Torna-se pertinente ressaltar que, a legitimação da Lei Orgânica de
Assistência Social - LOAS só se tornou possível depois de cinco anos após a
Constituição federal de 1988, mais precisamente em dezembro de 1993. Foram
várias conquistas a partir de então, tais como a extinção do Ministério do Bem EstarSocial e a Legião Brasileira de Assistência, a criação de uma Secretaria Nacional de
Assistência Social e a regulamentação do Fundo Nacional de Assistência Social
(FNAS).
Desta maneira, ao ser sancionada a Lei Orgânica de Assistência Social –
LOAS, a política passa a ser motivo de inúmeros debates, seja via movimentos
sociais, ou até mesmo por algumas categorias que defendem a questão do direito.
Esses atores se organizaram por via de conferências e seminários com intuito de
garantir os direitos sociais do usuário que necessitar dos serviços propostos pela
Assistência Social.
Em consonância com Yazbek (2004), a LOAS estabelece uma nova matriz
para a Assistência Social brasileira, iniciando um processo que tem como
perspectiva torná-la visível como política pública de direito para os que dela
necessitar. Inova ao propor a participação da população e o exercício do controle da
sociedade na gestão e execução da política de Assistência Social.
23
Desta forma é válido ressaltar, em conformidade com a LOAS, que a
Assistência Social é direito de todos e dever do Estado e tem como fundamentos a
integração com outras políticas setoriais, a primazia da qualidade, a ratificação do
Estado como condutor da política de Assistência, a descentralização e a abertura
para a participação popular.
Raichellis (1998) nos diz que a LOAS, apresenta um grande desafio na
constituição da Assistência Social como espaço da esfera pública de política social
baseando-se nos princípios democráticos, os quais devem estar assentados nos
seguintes critérios: visibilidade, cultura pública, representação dos interesses
coletivos, controle social, democratização das decisões.
Enfim, no que se refere à temática que envolve a LOAS verifica-se avanços
para a política de Assistência Social, mas também diversos desafios, sobretudo no
que diz respeito às formas de financiamento. Cabe ao Estado a condução dessa
política, porém, verifica-se que o atual modelo de gestão, baseado no
neoliberalismo, implicou em repercussões negativas no que diz respeito a ações de
corte social, incluindo aí a política de Assistência Social.
Assim, não basta somente existir a lei e o conhecimento sobre ela, para tentar
viabilizar novos caminhos para a população em situação de pobreza, a fim de tornar
possível que esta realidade seja mudada. É necessário encontrar meios para que a
população demandante de tais serviços preconizados pela Assistência Social, via
Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS tenha seus direitos realmente
efetivados. É por meio de projetos sociais sólidos e eficazes, que a Assistência
Social será de fato política social com caráter de direito, pois, se tal propósito não
acontecer ela estará condenada a um total fracasso.
1.3. Política de Assistência Social x Neoliberalismo
Segundo Borón (1995), a crescente fragmentação do social que potencializou
políticas conservadoras, foi reforçada pelo avanço tecnológico e científico e seu
impacto sobre o paradigma produtivo contemporâneo. As conseqüências mais
visíveis se apresentam no desemprego maciço, na extrema pobreza, no crescimento
da criminalidade, dentre outros, contudo, isto, combinado com a idéia do “fim do
trabalho” pode conduzir a uma hecatombe social de proporção desconhecida. Esta
24
herança
neoliberal
é
de
uma
sociedade
menos
integrada,
produto
das
desigualdades e fendas que se aprofundam na política econômica, acentuando
valores individualistas.
Constata-se que, com o advento do neoliberalismo houve um retrocesso
social dramático no qual o problema revela-se no empobrecimento generalizado da
população trabalhadora. Observa-se uma redução dos serviços sociais públicos e
dos subsídios do consumo popular e isto contribui para a deteriorizacão da condição
de vida da maioria absoluta da população. Muitos analistas consideram tal
deteriorizacão social como efeito consubstancial da política neoliberal. O
neoliberalismo está posto como um projeto global de organização da sociedade. A
preocupação básica da teoria neoliberal é de mostrar o mercado como um
mecanismo insuperável para estruturar e coordenar as decisões de produção e
investimentos sociais.
O neoliberalismo surge como uma reação ao Estado intervencionista e de
bem-estar originado no pós-guerra de 1945. O contexto histórico em que nasce o
transforma numa teoria de alcance prático universal. Seu programa de ação é fazer
do mercado a única instância a partir de onde todos os problemas da humanidade
podem ser solucionados.
Este se centra na abertura da economia por meio da liberação financeira
comercial e na eliminação de barreiras aos investimentos estrangeiros diretos no
país. Nesta tendência vemos a sustentabilização da livre comercialização, que
expressava a autonomia que o setor privado vem assumindo diante do público.
Outra maneira de crescente expressão é a autonomia em que o setor privado vinha
assumindo diante do programa de privatização desencadeado pelo Estado,
ocasionando assim uma drástica redução desta economia.
O projeto neoliberal pode ser visto como uma introdução ao ciclo de
concentração de capital sobre o poder internacional que instiga a concentração de
riqueza nas mãos de alguns e com isso ocasiona um número exorbitante de
desemprego e subemprego, ou seja, promove a pauperização da classe menos
favorecida.
Na sociedade brasileira, a intervenção estatal foi estruturalmente incapaz de
propiciar o mínimo de bem-estar material para a grande maioria da população. A
descrença com o Estado interventor é alimentada por campanhas políticas
25
realizadas pela direita populista, que vêem na intervenção do Estado a raiz de todos
os problemas sociais: inflação, corrupção, ineficiência, desmando, etc.
A teoria neoliberal defende a idéia de que o mercado é o único meio para a
obtenção da liberdade política, sendo este espaço o da realização da liberdade dos
indivíduos. No cenário da política neoliberal o que está em jogo é a busca constante
de produtividade e lucratividade, visando os mercados regionais, nacionais e
mundiais. Constata-se o reducionismo do Estado em face da esfera de proteção
social justamente num momento de crescente desemprego, ampliando a
insegurança do trabalhador no que se refere aos seus direitos. O Estado ao não se
responsabilizar por desenvolver programas e políticas sociais que respondam às
necessidades da classe trabalhadora, submete-os a um processo de negligência,
comprometendo os direitos sociais dessa classe pauperizada que perde a noção de
seus reais direitos enquanto trabalhadores e cidadãos.
“Esse processo, impulsionado pela tecnologia de base microeletrônica,
pela informática e pela robótica, passa a requerer novas formas de
estruturação dos serviços financeiros, inovações comerciais, o que vem
gerando e aprofundando uma enorme desigualdade do desenvolvimento
entre as regiões, setores, etc., além de modificar substancialmente as
condições de espaços e tempo”. (Iamamoto 2006:31)
Para Draibe (1993), o neoliberalismo tem provocado mudanças profundas na
sociedade, dentre as quais se encontra o papel do Estado frente ao campo social.
Os direitos sociais que deveriam ser assegurados por este não têm sido priorizados.
O ideário neoliberal, ao mesmo tempo em que visa uma ampliação do mercado
econômico e o aumento da acumulação de capital, não tem como prioridade
reinvestir na mesma proporção na área social, pelo contrário, busca uma
precarização e uma diminuição de direitos anteriormente conquistados.
Destacamos como exemplos de conseqüências de uma condução política,
econômica e social cunhada no neoliberalismo a desarticulação das forças sindicais,
o aumento desenfreado da classe trabalhadora atuando na informalidade, o
desemprego, políticas de privatização de empresas estatais, livre circulação de
capitais internacionais, dentre outros. Conforme as transformações destacadas
nesse item, entende-se a necessidade de problematizarmos como o projeto
societário vigente direcionado pelo neoliberalismo tem cada vez mais imposto limites
para que a Política de Assistência Social se concretize de fato como uma política
26
que garanta, a todos que dela necessitam e sem contribuição prévia, a provisão da
proteção social.
A Política de Assistência Social se apresenta como avanço com relação a
direitos sociais, no entanto e, apesar disso, não têm sido suficiente para que a
população usuária receba de fato a respectiva proteção social que tal política tanto
enfatiza como priorizado em seus princípios. Pois, leva-se em consideração a
contradição existente entre neoliberalismo e política de Assistência Social.
Entendemos que a intervenção estatal na Assistência, em momento algum foi
totalmente cortada, mas sim, redirecionada para uma lógica contrária a da
universalidade, apontando para a estruturação de serviços seletivos e pontuais.
Conforme Behring e Boschetti (2007: 157),
“A ‘seletividade’ e a ‘distributividade’ na prestação de serviços apontam
para a possibilidade de instituir benefícios orientados pela ‘discriminação
positiva’. Esse princípio não se refere apenas aos direitos assistenciais,
mas também permite tornar seletivos os benefícios das políticas de saúde
e de assistência social, numa clara tensão entre o princípio da
universalidade”.
Conforme
o
exposto,
o
neoliberalismo
vem
provocando
mudanças
significativas nas ações do Estado no campo social e diante dessas profundas
alterações o mesmo se vê obrigado a se reformular, passando a reduzir suas
intervenções mediante políticas de privatização, terceirização e parceria públicoprivado, com a justificativa de que o mesmo passaria a ter mais agilidade e menos
custos, assumindo assim as Políticas Sociais com características seletivas e
compensatórias.
Para Schons (1999), o Estado focaliza sua ação na Assistência, limitando-a,
fragmentando-a, fazendo com que tal política seja desenvolvida na ótica
assistencialista, culpabilizando o indivíduo e responsabilizando o mesmo pela suas
dificuldades/necessidades. Ao fazer isso o Estado, através da lógica neoliberal,
transfere parte da responsabilidade à sociedade civil, num claro apelo à
solidariedade dos grupos filantrópicos não governamentais.
Significa dizer que esta forma na qual a Assistência Social se configura no
neoliberalismo, vem seguindo um padrão clássico e conservador no que tange à
exoneração das responsabilidades sociais por parte do Estado, recaindo tais
responsabilidades para as organizações não governamentais e toda a sociedade
27
civil. Isso faz com que a Assistência Social perca o caráter de uma política de
direitos, pois acaba por reduzi-la ao voluntarismo e favor.
Portanto, com o redirecionamento por parte do Estado frente às Políticas
Sociais, sob o receituário neoliberal, o mesmo vem modificando suas ações no que
se refere a intervir na questão social, precarizando os serviços. O terceiro setor –
constituído por ONG’s, entidades filantrópicas, dentre outros – vem como uma
estratégia neoliberal de despolitização da questão social e de repassar ao mercado
todos os atendimentos que possam gerar lucro ao capital.
O Estado desenvolve a idéia de uma sociedade solidária, incentivando as
ações da sociedade civil através de transferência de renda, bolsões de ajuda,
subsídios para empresas, dentre outros, chamando cada cidadão a assumir uma
responsabilidade através da solidariedade, com a justificativa de que os cofres
públicos não possuem recursos suficientes para atender as necessidades sociais.
Porém não faz a mesma justificativa quando é solicitado a abrir os cofres públicos
para os investimentos nas áreas econômicas e para salvar empresas privadas.
Assim, as Políticas Sociais implantadas pelo Estado que deveriam minimizar os
impactos causados pela questão social, não se efetivam, visto que têm provocado
um constante enfraquecimento dos direitos do cidadão, engrandecendo o mercado e
garantindo altas taxas de lucro para o capitalista, contrapondo a isso as expressões
da questão social aumentam (cf. Shons, 1995).
“Os neoliberais, “abastecendo-se em fontes da tradição liberal clássica” –
promoção pelo mérito, enaltecimento das virtudes auto-reguladoras do
mercado, desconfiança com relação à intervenção estatal, igualdades de
chances para os indivíduos - alimentam sua defesa por um retorno à
liberdade contra a igualdade”. (Schons, 1995:08)
O modelo neoliberal reconhece a justiça processual e não a justiça social,
uma vez que tem como justificativa que a igualdade de chances se traduz em
oportunidade de todos concorrerem. Sendo assim, ocorre uma minimização da
necessidade de se ter proteção social e que a benevolência que ocorre fora do
mercado ficará a cargo da miserabilidade/desigualdade uma vez que para o
neoliberalismo a Assistência tem um dever moral e não uma obrigação por ser uma
política de direitos.
“Dentro dessa concepção a Assistência passa a ser para situações
extremas, portanto, com alto grau de seletividade, direcionando-se aos
estritamente pobres por meio de uma ação humanitária coletiva, e não
28
como uma política dirigida à justiça social e à igualdade”. (Schons,
1995:08)
Laura Tavares Soares (2003: 27) afirma que se trata de um “desajuste social”
e, quando este passa a se acentuar o Estado passa a intervir como forma de
amenizar a questão social tratando de reinserir as pessoas em situação de pobreza
no “mercado”. Isso implica em promover algum tipo de “subsídio à demanda desses
pobres”.
“as políticas sociais passam a ser substituídas por ‘programas de combate
à fome´, que tratam de, segundo seus proponentes, ´minimizar´ os efeitos
do ajuste sobre os ‘mais pobres’ ou os ‘mais frágeis’ (“003: 27).
A sociedade brasileira, ao mesmo tempo em que vivenciou um processo de
democratização política a partir de 1988 com a Constituição Federal, experimentou
conseqüentemente com o neoliberalismo, a exoneração de direitos conquistados,
que vem acontecendo lentamente até os dias atuais.
“Ganha nova força a ‘ideologia do mercado eficiente’ que ‘sempre afetou o
compromisso social representado pelo Estado Providência’, ganhando
‘amplas massas de cidadãos durante a crise contemporânea, enquanto
nenhuma alternativa social é proposta’”. (Schons, 1999:178)
No que refere às Políticas Públicas sabemos que as políticas sociais no Brasil
na perspectiva de acomodação das relações entre Estado e a Sociedade Civil, não
se apresentam como prioridade governamental. É notório salientar que as políticas
sociais brasileiras compõem-se e recompõe-se conservando o caráter fragmentário,
setorial e emergencial, sustentado pela necessidade de legitimidade aos governos
que buscam bases sociais para manter-se no poder através da aceitação das
reivindicações da sociedade, pelo menos em parte.
“As políticas sociais devem garantir, no mínimo, “a ilusão do atendimento”,
ainda que o real seja as “filas dos excluídos”. A construção do “sonho” faz
parte da estratégia da coesão social mesmo que na prática esta política
continue a introduzir ou manter diferenciações entre segmentos da classe
subalternizada”. (Covre, 1978)
Ou, nos termos de Aldaiza Sposati, tratando-se especificamente da política
de assistência social
“Constitui-se uma política social seletiva no interior das relações de classe
no Brasil. Sua função estrategicamente se dá no processo de inclusão /
exclusão das classes populares nos benefícios produzidos pela sociedade
para a melhoria da qualidade de vida“ (Sposat, 1995, p.21)
29
Cabe salientar, portanto, que as políticas sociais com o neoliberalismo e,
sobretudo, a política de Assistência Social, passaram a ser precarizadas, levando-se
em conta tanto as razões de ordem econômica quanto as de ordem política. Os
programas sociais se tornam cada vez mais seletivos, prejudicando a garantia dos
direitos da população e o atendimento de qualidade aos mesmos, uma vez que os
recursos se tornam insuficientes. Essa forma de intervenção do Estaco claro
beneficia a política econômica em detrimento da Política de Assistência Social.
30
CAPÍTULO II
Sistema Único de Assistência Social – SUAS
Tão importante quanto a promulgação da LOAS, foi a elaboração da Política
Nacional de Assistência Social – PNAS, em 1995, a partir da compreensão das
demandas existentes em nossa sociedade no que se refere à responsabilidade
política do Estado, tendo como objetivo definir seus objetivos, diretrizes, ações e
prioridades. Tal política foi revisada e aprimorada em 1998 e em 2004,
respectivamente. A PNAS/2004 incorporou aspectos referentes à responsabilidade
política do Estado.
Nessa perspectiva, a PNAS afirma a centralidade do Estado, dos serviços
estatais como articuladores da proteção social básica e da proteção social especial.
A consolidação das Diretrizes da Política Nacional de Assistência Social exige a
centralidade do Estado na garantia da política pública; a rede socioassistencial como
partícipe do atendimento de cada demanda; a família como elemento central em
todas as suas necessidades e como compreensão dos reflexos da desigualdade
social; e, também, a atenção especial dos gestores. Em conformidade com Afonso,
“A PNAS reconhece às famílias o direito de acesso às condições para
responder ao dever de sustento, guarda e educação de seus membros,
devendo para tal receber o apoio de políticas sociais. O pressuposto é que
fortalecer o grupo familiar é uma condição básica para a promoção dos
direitos de seus membros. Apoiada, a família poderá desempenhar melhor
as suas funções de socializar, cuidar e proteger. A PNAS afirma ainda que
a família deve ser vista como parceira do Estado e da sociedade na
construção da cidadania”. (2006:169)
Ainda, a Política Nacional de Assistência Social objetiva ser realizada de
forma integrada às demais políticas sociais setoriais, devendo prover programas,
projetos e benefícios, contribuir para inclusão e a equidade dos usuários e grupos
específicos, assegurarem ações na Assistência Social que tenham centralidade na
família e garantam a convivência familiar e comunitária. Além disso, PNAS/2004
estabelece como funções básicas da Assistência Social a proteção social básica e a
proteção social especial, como veremos mais adiante.
31
Como resultado de inúmeros debates acerca da construção de um Sistema
que organizasse as ações acerca da PNAS, a Resolução de nº. 145, de 15 de
outubro de 2004, instituiu um novo modelo de gestão para a política de Assistência
Social, o Sistema Único de Assistência Social – SUAS que tem como função regular
e organizar os serviços, programas, projetos e benefícios ou em outras palavras,
tem a função de regular e organizar as funções socioassistenciais, planejando a
política de Assistência Social de forma articulada entre os entes federativos. E para
que este sistema se regulamentasse, foi elaborada a Norma Operacional Básica NOB/SUAS.
2.1. A implantação do Sistema Único de Assistência Social – Aspectos
políticos, sociais e avanços obtidos.
A aprovação da Política Nacional de Assistência Social em 2004 resultou de
uma decisão coletiva do Estado e da sociedade civil no intuito de se fazer avançar
na efetivação da Assistência Social enquanto política pública. Dessa forma, a PNAS
foi resultante da IV Conferência Nacional ocorrida em Brasília em dezembro de
2003, quando foi deliberado sobre sua construção e implementação. Sua criação
configurou-se fruto de várias discussões, debates e negociações. Todo esse
processo constituiu um documento normatizador das ações de Assistência Social
preconizadas na Lei Orgânica da Assistência Social.
“A plenária final da IV Conferência Nacional de Assistência Social aprovou
137 deliberações, sendo 78 correspondentes ao eixo de controle social; 35,
ao eixo de financiamento e 24, ao eixo de gestão. Dentre as deliberações
mais importantes, aprovou-se a Política Nacional de Assistência Social,
que prevê a construção e implantação do SUAS (Sistema Único de
Assistência Social)”. (Pereira, 2005:08)
Nesse sentido, além de normatizar as ações da Assistência Social, o SUAS
surge com o intuito de romper com as idéias discriminatórias acerca dos sujeitos
sociais discriminados do reconhecimento de ser de direito. Através da Norma
Operacional Básica e a partir da aprovação do Conselho Nacional de Assistência
Social (CNAS), o SUAS surge em julho de 2005 como sistema descentralizado,
participativo e não contributivo. Tem como função organizar e regular as
32
responsabilidades de cada ente federativo e da sociedade civil no que se refere à
Política de Assistência Social. Partindo desse pressuposto, o SUAS visa a
concretude dos preceitos estabelecidos na LOAS e a integração entre as esferas do
governo “em uma ação pública comum de garantia de direitos universais”.
(SUAS:2005)
Ao se constituir, o SUAS configura-se inovador e desafiador haja vista a
conjuntura capitalista vigente. Luta pela estruturação e consolidação dos serviços
socioassistenciais, tendo como intuito a emancipação dos indivíduos em situação de
vulnerabilidade social e o fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários.
Baseia-se em critérios e procedimentos pactuados nacionalmente, alterando, desse
modo, ações referentes ao repasse de recursos Federais para Estados, Municípios e
Distrito Federal, à prestação de contas e à organização dos serviços. Portanto, a
proposta do SUAS veio concretizar um modelo de gestão, abrindo espaço para a
efetivação dos princípios e diretrizes da Política de Assistência Social.
O SUAS apresenta os seguintes eixos estruturantes: precedência de gestão
pública da política; alcance de direitos socioassistenciais; matricialidade sóciofamiliar; territorialização; descentralização político-administrativa; financiamento
partilhado entre os entes federados; fortalecimento da relação democrática entre
Estado e sociedade civil; valorização da presença do controle social; participação
popular/cidadão usuário; qualificação de recursos humanos; e, informação,
monitoramento, avaliação e sistematização de resultados. Tais eixos mostram-se
fundamentais no fortalecimento de sua estrutura legal, na superação do
assistencialismo e no atendimento das demandas dos usuários dos serviços
socioassistenciais a eles destinados.
Além desses eixos estruturantes, o SUAS tem os seguintes princípios
organizativos: universalização do sistema; descentralização político-administrativa;
integração de objetivos, ações, serviços, benefícios, programas e projetos em rede
hierarquizada e territorializada; comando único por esfera de gestão, orientado pela
PNAS/2004; referenciado por NOB’s que estabeleçam padrões de desempenhos,
padrões de qualidade e referencial técnico-operativo; sistema ascendente de
planejamento através de planos Municipais, Estaduais e Federal de Assistência
Social; presença de espaços institucionais de defesa da manifestação de interesses
dos usuários; presença de sistema de regulação social das atividades públicas e
privadas de Assistência Social; sistema de gestão orçamentária para sustentação da
33
Política de Assistência Social através do Orçamento Público, constituído de forma
participativa, com provisão do custeio da rede socioassistencial para cada esfera de
governo; sistema de gestão de relações interinstitucioanais, intersecretariais,
intermunicipais; sistema democrático e participativo de gestão e controle social;
sistema de gestão de pessoas – capacitação de gestores e executores; articulação
intersetorial entre o SUAS e o Sistema Único de Saúde, o Sistema de Previdência
Social, Sistema Nacional e Estadual de Justiça e o Sistema Educacional;
padronização dos serviços de Assistência Social; regulação da dinâmica do SUAS;
garantia de proteção social ativa; substituição do paradigma assistencialista.
É válido destacar que com esses princípios houve avanços no tocante ao
caráter social emancipatório. Tal caráter refere-se ao atendimento das necessidades
coletivas, onde o Estado passa a assumir a responsabilidade pela normantização,
regulação, financiamento, monitoramento e avaliação das organizações, tarefas
essas desempenhadas pelos diferentes níveis de governo, a saber: Governo
Federal, Governo Estadual e Governo Municipal. Outro avanço a se destacar guarda
relação com o processo de descentralização. Descentralização aqui entendida como
aquela relacionada à ampliação da democracia como mecanismo de participação
social e descentralização governamental, onde há o deslocamento do poder do
Governo Federal para o Estadual e Municipal. Nesse sentido, abre-se a
possibilidade de autonomia aos municípios na forma de gerir a utilização dos
recursos financeiros que lhes são repassados.
“A implantação do SUAS como sistema único supõe unir para garantir, o
que implica em romper com a múltipla fragmentação programática hoje
existente, com a fragmentação das esferas de governo e o paralelismo de
gestão; com a fragmentação das ações por categorias ou segmentos
sociais sem compromisso com a cobertura universal e a qualidade dos
resultados”. (Sposati, 2004:01)
Assim, em conformidade com a autora, o SUAS colocou à Assistência Social
parâmetros, prioridades e bases de regulação da Política da Assistência Social,
todavia, tais preceitos por si só não são capazes de superar a noção da ajuda,
filantropia, assistencialismo e clientelismo que, desde seus primórdios, envolve a
Assistência Social.
Assim, o que se pode apreender é que essas mudanças precisam ser
compreendidas, debatidas e fazer parte da agenda política de todos os segmentos
envolvidos na gestão da Política de Assistência Social no sentido macro. Para que
34
os limites possam ser superados faz-se necessário um amplo movimento a fim de
pressionar e negociar rumo à efetivação da Assistência Social.
Vale ressaltar que o SUAS deve promover e defender direitos de: informação
sobre o funcionamento dos serviços como direito primário do cidadão, sobretudo
àqueles com convivência de barreiras culturais, de leitura, limitações físicas, entre
outras; acesso à rede de serviços socioassistenciais desde a periferia; direito de
personalização de respostas dos serviços, de reconhecimento de ser diferente, de
respeito ao projeto pessoal de vida e ao não enquadramento em normas rígidas de
categorias e segmentos; direito ao tempo, de modo a acessar a prestação de serviço
com reduzida espera e de acordo com a necessidade; direito de escuta e de ter
acesso à continuidade do percurso de conclusão social. A partir do SUAS então, há
um alargamento da Política de Assistência Social, buscando fortalece-la cada vez
mais como uma política repleta de direitos.
“A construção do SUAS exerce esse esclarecimento ao se confrontar com
o estilo laissez faire pelo qual seria do campo de Assistência Social tudo
que é realizado pelas organizações sociais com acesso gratuito e
destinado aos pobres, com a proposta do SUAS que estabelece o efetivo
campo de serviços socioassistenciais hierarquizados em proteção básica e
especial”. (Sposati, 2006:99)
O estilo laissez faire refere-se à reversão da lógica da benevolência, da
benesse, do favor, do clientelismo e do paternalismo para a lógica do direito
universal, procurando qualificar de forma abrangente a prestação do serviço da
Assistência Social, ampliando e intensificando suas ações acerca da proteção social.
Como citado no início deste capítulo, a proteção social compreende duas
modalidades: básica e especial. A primeira diz respeito à redução e prevenção do
impacto das fragilidades pessoais e sociais, por meio do desenvolvimento de suas
potencialidades, no intuito de fortalecer os vínculos familiares e comunitários. É
destinada à população que vive em situação de vulnerabilidade social decorrente da
pobreza, ausência de renda e fragilização de vínculos efetivos (relacionais e de
pertencimento). Segundo a NOB/SUAS, a proteção social básica será ofertada pelo
Centro de Referência da Assistência Social, além de rede de serviços
socioeducativos, benefícios continuados e eventuais, serviços e projetos de inserção
produtiva. Já a proteção social especial, de acordo com Crus e Albuquerque (2006),
é constituída por
35
“um conjunto de ações socioassistenciais a famílias e indivíduos que se
encontram em situação de risco pessoal e social, por ocorrência de, entre
outras causas, abandono, maus tratos físicos e/ou psíquicos, abuso sexual,
uso de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas,
situação de rua e trabalho infantil. Este nível de proteção exige um
atendimento mais especializado e individualizado e, para isto, a
PNAS/2004 instituiu o Centro de Referência Especializado da Assistência
Social – CREAS, equipamento público estatal, visando à orientação e o
convívio sócio-familiar e comunitário, dirigido às situações de violação de
direitos”. (2006:87)
A proteção social especial refere-se ainda à proteção social de média e alta
complexidade, possibilitando o acesso e defesa dos direitos socioassistenciais dos
usuários, como também a articulação desta com outras políticas setoriais.
Considerando as apreensões feitas por Morgado (2004) e pela NOB/SUAS (2005),
podemos dizer que a proteção social especial é dividida em Média Complexidade e
Alta Complexidade.
A Média Complexidade é operada através do Centro de Referência
Especializado da Assistência Social - CREAS e demais programas e serviços
especializados, destinado a atender famílias e indivíduos com seus direitos violados,
mas cujos vínculos familiares não foram rompidos. A proteção social de média
complexidade se realiza através de programas de orientação, apoio e proteção,
buscando fortalecer o vínculo familiar e comunitário.
A Alta Complexidade destina-se a famílias e indivíduos sem referência ou sob
ameaça, com vínculos familiares rompidos ou em situação de ameaça grave, que
necessitam ser retirados do núcleo familiar ou comunitário, e necessitam também da
garantia de proteção integral. A proteção integral é entendida como garantia à
moradia, alimentação e trabalho protegido, bem como serviços de casa lar,
república, casa de passagem, albergue, família substituta ou acolhedora, medidas
sócio-educativas restritivas e privadoras de liberdade, e trabalho protegido.
Enfim, a proteção social especial deve ser operada através das redes de
serviços de atendimento domiciliar, albergues, abrigos, moradias provisórias para
adultos e idosos, no intuito de garantir a convivência familiar; redes de serviços de
acolhida para crianças e adolescentes como repúblicas, casas de acolhida, abrigos
e famílias acolhedoras; serviços especiais de referência para pessoas com
deficiência, vítima de negligência, abusos e formas de violência; ações de apoio em
situações de calamidade pública. A PNAS leva em consideração três elementos
36
fundamentais na perspectiva da proteção social: as pessoas (usuários), as
circunstâncias (contexto) e a família, base da sociedade.
2.2. A estruturação do Centro de Referência da Assistência Social – CRAS
O Sistema Único de Assistência Social não pode perder de vista o seu foco
maior que é a família e em cada território deve ter como núcleo a sua organização.
Dessa forma, é implementado o Centro de Referência da Assistência Social –
CRAS. É um centro de atendimento da Assistência Social, de proteção básica, que
deve organizar os serviços em determinado território. Seu principal objetivo é
trabalhar o fortalecimento familiar e comunitário, prevenindo situações de risco por
meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições. A casa da família deve
ser “universalizada”, atendendo a todos no seu território de abrangência. Enfim, os
CRAS’s são voltados para o atendimento às famílias em todos os programas, além
de inclusão em projetos de geração de renda. Afonso nos coloca que,
“O CRAS vai desenvolver a chamada ‘proteção social básica’ que objetiva
o fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários, a superação de
vulnerabilidades que decorrem da pobreza, da exclusão e da violência
social. Atuam na comunidade, com as famílias onde os vínculos estão
preservados. Promovem, articulam e/ou executam o trabalho com famílias
da comunidade que estão inseridas em programas diversos, como
transferência de renda, socialização de crianças e adolescentes, grupos de
convivência para idosos, entre outros”. (2006:172)
Como primeira ação no contexto de atendimento à família, o Programa de
Atenção Integral à Família (PAIF) é o principal programa de Proteção Social Básica.
O PAIF aprimorou a proposta do Plano Nacional de Atendimento Integrado à Família
(PNAIF) e tem por objetivo desenvolver ações e serviços básicos continuados para
famílias em situação de “vulnerabilidade social” na unidade do Centro de Referência
da Assistência Social - CRAS.
Neste sentido, podemos dizer que o CRAS também é responsável pela oferta
de serviços continuados de proteção social básica de Assistência Social e tem como
meta abranger um total de até 500 famílias/ano. Segundo Morgado,
“Os CRAS, de acordo com a PNAS devem compreender as seguintes
modalidades de programas: Programa de Atenção Integral à Família;
Programa de Inclusão Produtiva e enfrentamento à Pobreza; Centros de
Convivência de Idosos; Serviços para crianças de 0 a 6 anos; Serviços
37
Sócio-Educativos para Crianças, Adolescentes e Jovens, na Faixa de 6 a
24 anos; Programas de incentivo ao protagonismo juvenil; Centros de
Informação e Educação para o trabalho, para jovens e adultos”. (2007:31)
Além disso, os CRAS’s são responsáveis pelo desenvolvimento do Programa
de Atenção Integral às Famílias, com referência territorializada, que valorize as
heterogeneidades, as particularidades de cada grupo familiar, as diversidades de
culturas, provocando o fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários.
A equipe do CRAS, de acordo com a NOB/SUAS 2005 e com a NOB/RH,
deve ser formada por um Psicólogo, um Assistente Social, um Coordenador, um
auxiliar administrativo, e estagiários. Ainda em conformidade com a NOB 2005, o
Centro de Referência da Assistência Social - CRAS deve prestar informação e
orientação para a população de sua área de abrangência, bem como se articular
com a rede de proteção social local no que se refere aos direitos de cidadania,
mantendo ativo um serviço de vigilância da exclusão social na produção,
sistematização e divulgação de indicadores da área de abrangência do CRAS, em
conexão com outros territórios. As famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família
- PBF e do Benefício de Prestação Continuada – BPC devem ser prioridades nos
serviços e ações do CRAS. O acompanhamento deve ser realizado por meio de
registro e controle dos serviços do CRAS, a saber: entrevista familiar, mantendo
arquivo com registros evolutivos, visitas domiciliares, palestras, campanhas sócioeducativas, reuniões e ações comunitárias, reuniões de grupo, encaminhamento e
acompanhamento das famílias, atividades lúdicas, produção de material, e, controle
do processo de inclusão da família.
38
CAPÍTULO III
A implementação do Sistema Único de Assistência Social em Gonzaga:
avanços e desafios.
Neste capítulo será analisado a Assistência Social no Município de Gonzaga
após a implementação do Sistema Único de Assistência Social e, especialmente,
após a implantação do Centro de Referência da Assistência Social – CRAS. Para
tanto, será feita uma contextualização histórica do Município e da Assistência Social,
a fim de apresentar as principais características sociais, culturais e econômicas
como forma de apresentar a localização do objeto desta pesquisa.
Durante a exposição será apresentado a política de Assistência Social, seu
processo de estruturação e a estrutura atual, observando os limites e os avanços
que a mesma obteve durante o processo. Cabe lembrar que será verificado ao final
o que mudou nesta política a partir da implantação do Sistema Único de Assistência
Social.
3.1. Município de Gonzaga: história e aspectos sócio-econômicos.
O Município de Gonzaga recebeu esse nome em homenagem ao Senhor
Joaquim Gonzaga que, ao chegar à região no final do século XIX tornou-se
proprietário das terras do Município. O pequeno povoado que se instalou na região
passou a se chamar São Sebastião de Gonzaga, passando a pertencer o Município
de Guanhães e mais tarde passou a ser distrito de Virginópolis.
Devido ao crescimento populacional, sua emancipação política aconteceu em
01 de março de 1963, de acordo com a Lei municipal nº. 2764, desmembrando-se
de Virginópolis e passou a se chamar Gonzaga. Atualmente o Município é composto
por um distrito, Conceição da Brejaúba e por várias comunidades localizadas na
Zona Rural, sendo as principais: Figueirinha, Barra do Palmital, Palmital, Ribeirão do
Jorge, Graipu, Taquarussu, Vassourinhas, e outros. As comunidades mais
populosas, com exceção da sede do Município, são as comunidades de Conceição
da Brejaúba e Palmital.
39
Gonzaga localiza-se no Centro-nordeste de Minas Gerais, no Vale do Rio
Doce. Caracteriza-se como uma região montanhosa, com predomínio da Mata
Atlântica, integrando a microrregião de Guanhães. Sua população encontra-se
estimada em 5.783 habitantes segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE), sendo que sua área de abrange 286 Km², limitando-se com os
municípios de Guanhães, Divinolândia de Minas, Sardoá, Santa Efigênia de Minas,
Açucena e Virginópolis.
A base econômica de Gonzaga funda-se na pecuária leiteira, contando com
uma pequena cooperativa de leite na Zona Rural. A produção agrícola, embora
pequena, é bem diversificada, sendo o milho, o feijão, a cana-de-açúcar e a banana
seus principais produtos. Cabe destacar que o comércio também se configura como
base da economia de Gonzaga, ainda que o mesmo seja de pequeno porte. Apesar
da agropecuária e o comércio serem atividades econômicas que geram renda para o
Município é importante salientar que os empregos em órgãos públicos,
principalmente da prefeitura, e de rendas extras provenientes de pessoas do
Município que migram para outros países, também compõem a economia local.
Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (2006) em Gonzaga,
630 famílias possuem perfil de beneficiário do Programa Federal Bolsa Família. Em
média, significa que cerca de 1.890 pessoas vivem com uma renda per capta 7 de
apenas R$140,00 mensais, o que se configura em 32,68% da população de
Gonzaga. Ainda de acordo com a PNAD (2006), a estimativa de famílias pobres,
com perfil para serem incluídas no Cadastro Único é de 955. Isso significa que
existem cerca de 2.865 pessoas sobrevivendo com metade do salário mínimo per
capta. Estes dados demonstram que 49,5% da população sobrevivem em situação
de vulnerabilidade social em virtude dos aspectos econômicos.
Os dados apresentados confirmam o quadro de pobreza do Município de
Gonzaga, sendo que as principais oportunidades de trabalho se apresentam no
âmbito da informalidade. Ressalta-se, neste sentido, a necessidade de políticas
públicas eficazes no sentido de garantir o acesso às necessidades básicas e,
conseqüentemente, aos direitos sociais preconizados no âmbito da Seguridade
Social, como foi apontado anteriormente.
7
Soma do dinheiro que todas as pessoas ganham por mês, dividida pelo número de pessoas.
Nessa conta não entram os benefícios de outros programas, como PETI, mas aposentadorias
devem entrar na conta.
40
Cabe destacar também os desafios apresentados à política de Assistência
Social, no sentido de promover a proteção social a essas famílias em situação de
vulnerabilidade. Diante disso, será demonstrada adiante a estruturação desta
política no Município de Gonzaga e suas possibilidades de garantia de direitos a
população.
3.2. A estruturação do Sistema Único de Assistência Social no Município de
Gonzaga.
No decorrer da história de Gonzaga a assistência às famílias em situação de
vulnerabilidade social era exercida por um setor da Prefeitura Municipal, todavia,
esse não tratava especificamente da Assistência Social, abrangia também a política
de saúde. Nesse período os serviços ofertados baseavam-se na concessão de
Benefícios Eventuais, “doações” de cestas básicas, pagamento de contas de água e
luz,
auxílio
funeral,
custeamento
de
medicamentos
não
disponibilizados
gratuitamente, e, alguns requerimentos de Benefício de Prestação Continuada.
Destaca-se que essas ações não eram estruturadas, conotando um caráter de
assistencialismo voltado para uma questão política.
Somente mais tarde a Assistência se desvinculou da Saúde para se tornar
independente. Devido à necessidade de uma política municipal que amparasse os
usuários em questão foi criada a Secretaria Municipal de Assistência Social, a partir
da Lei Municipal nº 084/01 de 22 de junho de 2001. Esta mesma lei cria o Conselho
Municipal de Assistência Social. A Secretaria passou a ofertar programas que
assistiam os seus usuários e, para subsidiar as ações foi necessária a criação de um
Fundo Municipal de Assistência Social, com a finalidade de destinar recursos para
esta política. Assim a Lei nº 98 de 14 de dezembro de 2001 criou o Fundo Municipal
de Assistência Social do Município de Gonzaga.
Com a estruturação da Secretaria Municipal de Assistência Social algumas
inovações foram trazidas para a organização da política no que se refere ao
planejamento, coordenação, execução e controle das atividades assistenciais no
Município. Tais inovações referem-se à possibilidade de elaborar e propor ações
para a Política de Assistência Social em âmbito municipal e a de formular, coordenar
e executar os programas, os projetos e ações da Assistência direcionados à sua
população.
41
Como forma de controle e participação popular na formulação e gestão da
Assistência no Município, foram criados diversas instâncias, dentre elas: o Conselho
Municipal de Assistência Social, o Conselho Municipal do Idoso e o Conselho
Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente. Estes órgãos, conforme
definidos por lei, possuem como atribuições a definição de diretrizes das políticas
municipais, aprovar o plano municipal e o orçamento, e também acompanhar, avaliar
e fiscalizar a política nas suas respectivas áreas.
A implantação do Sistema Único de Assistência Social em Gonzaga ocorreu
em 2005, ano em que o Município foi habilitado no nível de Gestão Básica, uma vez
que o mesmo é considerado de Pequeno Porte I, conforme a Política Nacional de
Assistência Social (2004). Interessante ressaltar que, houve avanços consideráveis
com a estruturação da Secretaria, porém, dados os limites com relação a recursos
humanos, dentre outros, não havia sistematização e monitoramento das ações, o
que as caracterizava como fragmentadas e pontuais.
Somente a partir da implantação do SUAS em 2005 é que a Assistência
reestruturou os serviços sócioassistenciais, conforme preconiza a NOB/SUAS 2005.
Ao aderir o Sistema, o Município de Gonzaga passa a estruturar uma série de
serviços voltados para a população e amplia seu quadro de trabalhadores. Houve,
portanto, uma reorganização dos serviços, criando novos programas e projetos na
perspectiva de atender à proteção social básica.
Neste sentido, atualmente, verifica-se os serviços de repasse de Benefícios
Eventuais, conforme determinado na LOAS e na requisição e acompanhamento dos
Benefícios de Prestação Continuada – BPC. Instalou-se o Programa de Atenção
Integral à Família – PAIF, contando com uma equipe multidisciplinar constituída por
um psicólogo e um assistente social, além dos serviços de Cadastro Único do
Programa Bolsa Família e acompanhamento das famílias, oficinas de socialização
de famílias referenciadas, idoso, entre outros. Ressalta-se que, anteriormente à
implantação do SUAS, a Assistência Social municipal contava apenas com um
profissional Assistente Social e uma Secretária Municipal de Assistência Social, ou
seja, praticamente inexistia uma equipe técnica, fato esse que limitava bastante o
acesso dos usuários a programas e projetos de qualidade.
Partindo desse pressuposto, como fruto dos avanços decorrentes da
implantação do SUAS verifica-se a estruturação do Centro de Referência da
Assistência Social – CRAS, o qual objetiva atuar com famílias e indivíduos em
42
situação de vulnerabilidade social no seu contexto social, visando à orientação e o
convívio familiar e comunitário, conforme determinado na Política Nacional de
Assistência Social de 2004.
“O Centro de Referencia da Assistência Social - CRAS tem um papel
central na realização do mapeamento e na articulação da rede de serviços
sócio-assistenciais. Identifica-se nesta proposta, um veio fecundo para o
desempenho do CRAS na construção e consolidação de uma rede de
proteção que transcenda o campo da assistência, tendo por referência
principal as demandas municipais”. (Morgado, 2007:37)
É válido destacar que a implantação do CRAS no município, surge a partir de
convênio firmado entre o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome MDS e a Prefeitura Municipal de Gonzaga. O CRAS está sob comando e
responsabilidade da Secretaria Municipal de Assistência Social de Gonzaga,
juntamente com o Conselho Municipal de Assistência Social – CMAS, recebendo
recursos oriundos do Fundo Nacional de Assistência Social para custeio das
atividades socioassistenciais desenvolvidas pela equipe do Programa de Atenção
Integral a Família.
Dessa maneira, o CRAS, implantado na data de 23 de julho de 2006, se
constituiu como um avanço para o Município de Gonzaga uma vez que veio compor
os serviços ofertados na Assistência Social. Ampliou-se a equipe de trabalho,
passando a ser constituída por um profissional assistente social exclusivo para o
CRAS8, uma psicóloga, um auxiliar administrativo e um de serviços gerais e um
estagiário do Serviço Social.
A primeira iniciativa foi o referenciamento das famílias a serem atendidas,
sendo que, atualmente o número atinge 1.600 referenciadas. Os primeiros registros
foram realizados pelo CRAS através de cadastros do Programa Bolsa Família – PBF
e do Benefício de Prestação Continuada – BPC que serviram como fonte para o
começo de um novo trabalho. Inicialmente as famílias são cadastradas e a partir do
conhecimento de sua realidade, numa abordagem psicossocial, são realizados os
demais encaminhamentos para a rede sócioassistencial, quando necessário.
Ressaltamos, que, a identificação das demandas a partir dos registros de
programas já estruturados permite a identificação do público com maior risco social.
8
Este profissional também é coordenador do CRAS.
43
A Política Nacional de Assistência Social de 2004 prevê o público do PBF e do BPC
como prioridades no planejamento das ações.
“(...) ao invés de metas setoriais, a partir de demandas ou necessidades
genéricas, trata-se de identificar os problemas concretos, as
potencialidades e as soluções, a partir de recortes territoriais que
identifiquem conjuntos populacionais em situações similares, e intervir
através das políticas públicas, com o objetivo de alcançar resultados
integrados e promover o impacto positivo nas condições de vida” (2004:
44).
Conforme apresentado no plano de trabalho dos profissionais do CRAS de
Gonzaga (2009), os principais trabalhos realizados na perspectiva da Proteção
Social Básica, além dos descritos anteriormente, são os grupos de convivência e as
oficinas de geração de emprego e renda. Com relação a esse último, são ofertados
cursos de artesanato – fibra de bananeira e artes em taboa, artesanato em cera e
gesso, artes de bambu, biscuit, confecção de velas aromáticas, bijuterias, pintura em
tecido – bem como projetos de teatro e banda de música lírica.
Nas atividades em grupo são realizadas palestras com as famílias
beneficiárias do PBF, onde são disseminadas informações quanto ao programa e
também referentes aos seus direitos sociais e a questões cotidianas, como por
exemplo:
violência
doméstica,
trabalho
infantil,
desemprego,
alcoolismo
e
entorpecentes, entre outros.
O planejamento das ações é realizado a partir de um trabalho de escuta, nas
reuniões acima citadas e entrevistas onde os usuários expõem suas demandas. A
partir de então a equipe técnica do CRAS e a gestora da SMAS planejam ações
pertinentes.
Contudo, observa-se que, apesar da preocupação com o planejamento das
ações, verifica-se que se esbarra na questão de recursos para financiamento dos
serviços. Conforme apontou a pesquisa realizada, o Município recebe o Piso Básico
Fixo, R$4.500,00 mensais, que é utilizado para pagamento dos técnicos do CRAS e
o custeio de algumas ações realizadas e recurso do Índice de Gestão
Descentralizada, comumente chamado de IGD, no valor de R$1.702,13 mensais.
Ressalta-se que este é proveniente da gestão do programa Bolsa-Família, ou seja,
verificam-se o cumprimento das condicionalidades e as informações prestadas no
Cadastramento Único para o seu repasse.
44
Apesar de apresentar dotação orçamentária própria, os recursos do Fundo
Municipal de Assistência Social do Município de Gonzaga se restringem a custear a
infra-estrutura, os salários de funcionários e alguns serviços, como, os benefícios
eventuais – normalmente cestas básicas – e o auxilio funeral. Diante disto, existem
limites no planejamento das ações, ou seja, levantam-se as demandas, realiza-se o
planejamento, mas esbarra-se na questão do financiamento. Esse limite rebate na
forma como as reais necessidades da população demandante de tais serviços são
contempladas, haja vista que nem sempre o que foi proposto se efetiva.
A redução, ou não investimento na política de Assistência Social é uma
prática histórica no Brasil. Conforme apresenta a autora Adriana A. F. Alves (2009:
52), com relação a recursos para financiamento das políticas sociais, “os gastos
sociais no país sempre ficaram bem aquém das reais necessidades de reprodução
material e social da classe trabalhadora” e esta realidade, como já abordado no
primeiro capítulo desta pesquisa, se acentua ainda mais com o projeto neoliberal.
Em depoimento, durante as entrevistas realizadas com a equipe técnica do
CRAS e a gestora municipal, verificou-se a dificuldade de ampliação destes
recursos.
Conforme
o
planejamento
são
encaminhadas
solicitações
de
financiamento, porém, quase sempre as “solicitações são indeferidas”9. Isso se
aplica também, de acordo com os relatos, às questões estruturais, tais como a
solicitação de transporte para realização da busca ativa ou visitas domiciliares.
Verifica-se uma lacuna quanto à disponibilidade de recursos quando esses se
referem às ações do CRAS que requerem investimentos de outras áreas. Essa
perspectiva revela a lógica neoliberal difundida no contexto municipal, onde há
investimento mínimo para o social, fazendo com que a Assistência tenha serviços,
programas e projetos focalizados, fragmentados e seletivos. Como afirma Marilda
Iamamoto,
“(...) serviços públicos, organizados à base de princípios de universalidade
e gratuidade, superdimensionam o gasto estatal. Daí a proposta de reduzir
despesas (e, em especial, os gastos sociais), diminuir atendimentos,
restringir meios financeiros, materiais e humanos para implementação dos
projetos. Programas focalizados e seletivos substituem as políticas sociais
de acesso universal. Eles querem cadastro e comprovação da pobreza,
como se ela fosse residual, com todos os constrangimentos burocráticos e
morais às vitimas de tais procedimentos” (Iamamoto, 2006: 12).
9
Relato da Assistente Social, coordenadora do CRAS.
45
Diante do exposto, fica claro que o principal desafio no Município de Gonzaga
é consolidar meios de financiamento da política de Assistência Social. Defender o
protagonismo do usuário, serviços de qualidade e que visem a emancipação dos
atendidos, só se efetivará mediante o investimento nas ações. Verifica-se, conforme
as
questões
levantadas
até
então,
uma
intensa
desmobilização
social,
principalmente, com relação aos órgãos de controle social supracitados. Apesar de
haver reuniões destes mecanismos, pode-se concluir que os mesmos não estão
atuando conforme suas determinações legais e acabam se apresentando como
meros instrumentos formais.
Com relação à gestão da política, a gestora municipal não apresentou de
forma clara as respostas durante a entrevista. Verificou-se um despreparo com
relação a conceitos básicos, ou pouco aprofundamento teórico sobre a Política de
Assistência Social, o SUAS e o CRAS. De acordo com a mesma, o que ela
considera como avanço com relação à implantação do SUAS em Gonzaga foi a
aceitação do público e a inclusão de mais segmentos da sociedade nos serviços do
CRAS. Como limites, ela observou que os recursos já vêm destinados a públicos e
com definição de gastos e isso limita o planejamento, ou seja, no caso do Piso
Básico Fixo e do IGD, os critérios são estabelecidos de “cima para baixo”.
Acreditamos que esse pouco aprofundamento é originado pela falta de qualificação
profissional na função que exerce.
Nesse sentido, considera-se que houve significativas mudanças no que tange
à Política de Assistência Social, bem como na forma como é desenvolvida,
principalmente, no que diz respeito à infra-estrutura, definição das atribuições entre
a Secretaria de Assistência Social e o CRAS, ampliação da oferta de serviços, se
comparado ao período anterior ao Sistema Único de Assistência Social, definição e
planejamento direcionado e com participação do público atendido, possibilitando e
direcionando as ações no sentido da proteção social, conforme definido na
PNAS/2004. Todavia, é importante salientar que embora se tenha avançado, ainda
há muito por fazer, uma vez que a implementação do SUAS encontra entraves para
que ocorra em sua totalidade.
Assim, enfatizamos que apesar do avanço obtido quanto ao processo
Constituinte e, em particular, nos últimos anos com a criação do Sistema Único de
Assistência Social (SUAS) – que confere à Assistência Social o caráter de política de
Estado, bem como reordena a prestação dos serviços e as bases do seu
46
financiamento – ainda há muito a se conquistar no que se refere aos direitos dos
usuários desta política. Cabe aos gestores, atores sociais envolvidos, como no caso
dos conselhos, entidades sócioassistenciais e usuários, buscarem ampliar as bases
de financiamento e organização dos serviços prestados para o melhoramento da
qualidade e expansão dos serviços prestados. Como afirma Aldaiza Sposati (2002:
94), a mudança na gestão e concepção da política de Assistência Social requer um
“esforço de revisão das práticas institucionais em direção à adequação às diretrizes
de reconhecimento do usuário como cidadão, junto com a descentralização e
democratização do processo decisório”. Em outros termos, é preciso uma
redefinição, uma busca constante da garantia dos direitos socioassistenciais dos
usuários.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
47
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, a Assistência Social
adquiriu caráter de direito social ao ser incorporada como política pública. A Lei
Orgânica da Assistência Social veio legitimar o que já estava expresso no Artigo 194
da Constituinte. A Assistência Social passa a ter a incumbência de cumprir, uma vez
que estamos falando de uma política de responsabilidade pública e governamental,
o papel de minimizar as desigualdades sociais.
As influências do capitalismo, do neoliberalismo, por sua vez, vêm
provocando transformações na sociedade, o que exige que a Política de Assistência
Social se redefina como o fez através do Sistema Único de Assistência Social. Tal
reestruturação da Política Pública de Assistência Social tem como objetivo
assegurar os direitos socioassistenciais aos cidadãos como forma de oportunizarlhes o acesso aos serviços e benefícios. É válido ressaltar que o aprofundamento da
ideologia neoliberal tem rebatimento direto na construção das políticas sociais
precarizadas e fragmentadas que assistimos na contemporaneidade.
Boschetti (2003) nos alerta que a crítica neoliberal, quando se relaciona aos
gastos estatais com as ações de corte social, propõe reduzir despesas, tal
sustentação significa restringir a implementação de projetos sociais. Assim, ainda
convivemos com programas seletivos, focalizados e fragmentados. Há uma clara
retração dos recursos institucionais no que se refere à defesa de direitos e os meios
para acessá-los.
O SUAS, mesmo surgindo neste contexto neoliberal, veio proporcionar a
gestão da Assistência Social numa nova perspectiva, ou seja, sua estrutura oferece
um modelo de gestão descentralizada com uma nova lógica de estruturação das
ações sócioassistenciais, com base no território e foco prioritário na atenção às
famílias. Neste sentido, apresenta-se como uma conquista da sociedade e como
avanço no que tange à política de assistência social.
Nessa mesma perspectiva, avaliamos a implantação do SUAS no Município
de Gonzaga mesmo com todos os problemas apresentados nesta fase inicial de
estruturação. Cabe ressaltar que avançou-se do ponto de vista de estruturação da
política, mas não podemos perder de vista que a Assistência Social ainda possui
seus estigmas, o que faz com que os governos não a assumam de fato.
O estudo que ora realizamos tratou de uma análise de pesquisa exploratória e
de campo que objetivou identificar os avanços na Política de Assistência Social em
Gonzaga após a implantação do SUAS e, particularmente, do CRAS. Cabe aqui
48
destacar que foram levados em consideração as normas, diretrizes e conjunto de
leis conforme preconiza o SUAS. Os instrumentos utilizados para a coleta de dados
traduzem-se em entrevistas semi-estruturadas com técnico, gestor do CRAS e da
Assistência Social do Município e usuários do referido CRAS, além de análise
documental, com o propósito de compreender a Assistência Social como tudo que a
envolve.
A influência dos ideários neoliberais e a forma como ainda é concebida a
Assistência Social por gestores, principalmente em cidades de pequeno porte, fazem
com que a Política de Assistência Social se realize de forma precária, seletiva,
focalizada e fragmentada, como já nos referimos anteriormente. Esse fato configurase como entrave para que os serviços desenvolvidos pelo CRAS se realizem como o
SUAS determina.
Mesmo assim, verificamos que houve avanços entre o antes e o depois da
implantação do SUAS. Antes da implantação do CRAS em Gonzaga a Assistência
tinha um aspecto assistencialista, após a implantação os serviços e benefícios
ofertados foram ampliados, de forma a buscar fortalecer os vínculos familiares e
comunitários. Daí, por extensão, a necessidade de um trabalho, de uma abordagem
interdisciplinar, fazendo ampliar os direitos socioassistenciais dos usuários em
questão.
Em síntese, tratando-se especificamente do Município de Gonzaga, isso
significa uma redefinição de programas, projetos e serviços para a adequação aos
critérios que a PNAS e a NOB/SUAS estabelecem. Os avanços foram muitos,
porém, esses avanços não significam uma superação total dos entraves para o
desenvolvimento pleno da Assistência no Município e para a efetivação dos direitos
sociais de seus usuários, ainda há muito que avançar.
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