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ASSISTÊNCIA SOCIAL E SERVIÇO SOCIAL: UM DEBATE NECESSÁRIO NO ATUAL CENÁRIO DO
SOCIAL-LIBERALISMO
Virgínia Alves Carrara1
Simone Rocha da Rocha Pires Monteiro2
Patrícia Miranda Carvalho3
RESUMO
O artigo objetiva apresentar a pesquisa: “O Serviço Social e o Sistema Único de Assistência
Social – SUAS: antigos e novos limites e desafios postos ao exercício profissional” em
desenvolvimento e os primeiros resultados encontrados. A temática proposta para estudo é
atual e de relevância para profissionais e gestores que investigam e implementam a política
de Assistência Social, e particularmente para o assistente social, que tem sido o profissional
que historicamente vem atuando nesta área. Análises desta natureza possibilitam estudos
posteriores, complementares e comparativos, para a identificação de possibilidades e
dificuldades na implantação e implementação dos Centros de Referência de Assistência
Social – CRAS e dos Centros de Referência Especializados de Assistência Social – CREAS. A
principal contribuição teórica da pesquisa está no fortalecimento do debate acerca do
trabalho do profissional assistente social no SUAS tendo como referência o atual acúmulo
téorico-metodológico da área e o projeto ético-político que norteia a profissão na defesa das
políticas públicas e dos direitos sociais. São considerados como campo de evidência empírica
os documentos oficiais emitidos pelo Ministério do Desenvolvimento Social, Combate a
Fome-MDS, e a bibliografia especializada e que expressam o acúmulo teórico da política de
Assistência Social e do Serviço Social.
Palavras-chave: Assistência Social, Atuação Profissional, Sistema Único de Assistência Social.
1
Doutora em Serviço Social pela PUC/RJ. Professora Adjunto II do Curso de Serviço Social do Departamento
de Ciências Sociais, Jornalismo e Serviço Social - DECSO do Instituto de Ciências Sociais Aplicadas – ICSA da
Universidade Federal de Ouro Preto/UFOP.
2
Doutora em Serviço Social pela PUC/RS. Professora Adjunto do curso de Serviço Social da Universidade
Federal Fluminense. Vice Coordenadora da Pós-Graduação em Serviço Social e Desenvolvimento Regional.
3
Acadêmica do 6º período de Serviço Social na Universidade Federal de Ouro Preto – DECSO/ ICSA/UFOP.
Bolsista do Programa de Iniciação à Pesquisa da UFOP – PIP/UFOP.
2
INTRODUÇÃO
A consolidação da Assistência Social na perspectiva do direito pressupõe o
contraponto ao passado caracterizado pelo clientelismo, pelo patrimonialismo, pelo
engessamento burocrático e pela cultura do favor, pois efetivar a consolidação da
Assistência Social enquanto política pública, na perspectiva de concretizar os princípios e
diretrizes conquistados, significa instaurar outro padrão civilizatório, comprometido com o
fortalecimento do controle social na democratização dos processos decisórios, no
protagonismo dos sujeitos sociais. Os desafios que se colocam demandam a articulação de
diferentes atores, bem como pressupõem a articulação do executivo, legislativo e judiciário,
nas três esferas de governo (LOPES, 2006; SPOSATI, 2006).
A temática proposta para estudo é atual e de relevância para profissionais e gestores
que investigam e implementam a política de Assistência Social, e particularmente para o
assistente social, que tem sido o profissional que historicamente vem atuando nesta área.
Estudos dessa natureza possibilitam posteriores estudos complementares e comparativos,
para identificação de possibilidades e dificuldades na implantação e implementação dos
Centros de Referência de Assistência Social – CRAS e dos Centros de Referência
Especializados de Assistência Social – CREAS.
O artigo objetiva apresentar a pesquisa4 em desenvolvimento e os primeiros
resultados encontrados refletindo sobre dilemas e desafios que a atual política de
Assistência Social coloca para o Assistente Social tendo como horizonte a reafirmação do
projeto ético-político.
RESGATE SÓCIO-HISTÓRICO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
4
) Esta pesquisa é desenvolvida no Núcleo de Extensão e Estudos em Formação e Trabalho Profissional
(NEESFTP) coordenado pela Profa. Dra. Virginia Alves Carrara, com a participação da Profa. Dra. Simone
Monteiro Rocha da Rocha Pires Monteiro do Núcleo de Pesquisa sobre Política Social e Desenvolvimento da
UFF e pela bolsita do Programa de Iniciação à Pesquisa da UFOP – PIP/UFOP Patrícia Miranda Carvalho.
3
A Constituição Federal de 1988 inaugura um novo paradigma para Assistência Social,
apontando para o seu status de política pública de proteção social, no campo da Seguridade,
compondo junto a Saúde e a Previdência, o tripé da Seguridade Social brasileira. Logo, é
reconhecida enquanto direito social e dever do Estado na sua garantia. Essa concepção
rompe substancialmente com a lógica historicamente impregnada na trajetória da
Assistência Social no Brasil, marcada pela caridade, benemerência, clientelismo,
assistencialismo e focalização.
A Assistência Social foi regulamentada somente em 1993, através Lei Orgânica da
Assistência Social – LOAS, e define a Assistência Social como direito do cidadão e dever do
Estado, enquanto política de seguridade social não contributiva, que provê os mínimos
sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública, para
garantir o atendimento às necessidades básicas. A política de Assistência Social tem como
objetivos a proteção à família, à maternidade, à infância e à velhice, o amparo às crianças e
adolescentes carentes; a promoção e integração ao mercado de trabalho, a habilitação e
reabilitação das pessoas portadoras de deficiências e a promoção de sua integração à vida
comunitária (BRASIL, 1993).
Ressalta-se que a regulamentação da LOAS não foi suficiente para imprimir uma nova
lógica à Política Nacional de Assistência Social – PNAS, na medida em que o processo de sua
consolidação foi atravessado por contradições, demarcadas por profundas transformações
societárias que se deram na lógica inversa ao projeto de ampliação da cidadania (COUTO
2006, MONTEIRO, 2008). No bojo desse processo, medidas adotadas pelo Governo Federal,
como a criação da Comunidade Solidária, a morosidade em construir a arquitetura política
da Assistência Social – os conselhos, os fundos nos três níveis do governo –, as
reformulações e gestão da área social preconizada pela Reforma do Estado, realizada pelo
Ministério da Administração e Reforma do Estado - MARE, sob a batuta do então Ministro
Bresser Pereira durante o segundo governo de FHC, criaram entraves e dificuldades para o
avanço desta política, direcionada para permitir acesso aos direitos sociais da população.
4
“Reformando” a estrutura do Estado e aderindo a administração pública gerencial,
passou o Estado a contar com quatro setores: o núcleo estratégico, as atividades exclusivas,
os serviços não-exclusivos e a produção de bens e serviços para o mercado. “Os serviços
não-exclusivos são todos aqueles que o Estado provê, mas que, como não envolvem o
exercício do poder extroverso do Estado, podem ser também oferecidos pelo setor privado e
pelo setor público não-estatal (‘não-governamental’). Esse setor compreende os serviços de
educação, saúde, culturais e de pesquisa científica” (PEREIRA, 1998: 34).
Nesse sentido, instituições e entidades privadas, mas que sejam de interesse público
podem compor o quadro de atendimento e prestação de serviços na área da Assistência
Social, inclusive recebendo recursos na prestação e atuação na área. Essa possibilidade traz
complexas e contraditórias relações que ao mesmo tempo em que oportuniza a participação
da sociedade civil organizada não somente no controle social das políticas sociais, tão
necessária para a construção da vida democrática, não raras vezes reitera práticas marcadas
pela caridade, benemerência, clientelismo, assistencialismo e focalização, indo de encontro
ao avanço e conquistas que a Constituição de 1988 trouxe.
A Assistência Social consiste em um sistema que tem na sua centralidade a proteção
social. Organiza-se
através de
eixos estruturantes:
matricialidade
sócio-familiar,
descentralização e territorialização – que são as novas bases de relação entre Estado e
sociedade civil – participação do usuário e controle social. Os programas e serviços
organizam-se por níveis de proteção: básica e especial, de média e alta complexidade,
através de respectivos centros de referência: Centro de Referência de Assistência Social –
CRAS e Centro de Referência Especializada de Assistência Social - CREAS (Brasil, 2005).
Portanto, o SUAS irá demandar uma nova forma de gestão, sobretudo porque busca
dar concretude aos princípios da LOAS, na medida em que aponta uma nova
institucionalidade da política de Assistência Social. Essa mudança de paradigma irá
demandar novas formas de gestão do trabalho, na medida em que institui nova lógica e
novas demandas profissionais (COUTO, 2009; MOTA, 2006; IAMAMOTO, 2008).
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Somente a partir de 2004 é que a PNAS constituiu-se em um novo marco regulatório
apontando para a conformação do Sistema Único de Assistência Social- SUAS, sendo este,
implantado em 2005. Esse processo é produto da construção coletiva de municípios e
Estados, bem como de diferentes atores da Assistência Social, e com marcante presença dos
profissionais assistentes sociais.
O SUAS tem por objetivo unificar em todo o território nacional a política de
Assistência Social. Busca efetivar as conquistas constitucionais, bem como assegurar os
princípios e diretrizes pactuados na LOAS. Caracteriza-se por um modelo de gestão
descentralizada e participativa na regulação e organização em todo o território nacional das
ações socioassistenciais, definindo e organizando os elementos essenciais e imprescindíveis
à execução da política, pois normatiza padrões nos serviços, a qualidade no atendimento, os
indicadores de avaliação, resultado e a nomenclatura dos serviços e da rede sócioassistencial.
Com a contrarreforma do Estado promovida a fim de que o Brasil alinhasse
primeiramente ao receituário neoliberal e, posteriormente, em decorrência das recentes
crises econômicas que vêm assolando os países de capitalismo central, o país novamente se
ajusta ao ideário dos países hegemônicos através das medidas de corte pós-neoliberais nas
políticas sociais. O Brasil, sem concluir a operacionalização da Assistência Social nos marcos
dos princípios universalizantes assumidos na Constituição Federal de 1988, passou a
organizar a PNAS nos limites das ações focalizadoras dirigidas a um público específico: os
pobres. Sem desconsiderar os avanços da política de Assistência Social as reflexões aqui
presentes caminham na direção de problematizar os rumos que a Assistência Social tomou
distanciando-se dos princípios da Seguridade Social garantidos na Carta Magna, na
contemporaneidade.
OS DESAFIOS DA PESQUISA
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Este artigo objetiva apresentar a pesquisa: “O Serviço Social e o Sistema Único de
Assistência Social – SUAS: antigos e novos limites e desafios postos ao exercício profissional”
em desenvolvimento e os primeiros resultados, tendo como horizonte a reafirmação do
projeto ético-político da profissão de Serviço Social. Realiza uma análise documental das
principais legislações que normatizam a política de Assistência Social, as atuais exigências
profissionais colocadas para os técnicos aí inseridos e o projeto ético-político da profissão.
Busca-se contribuir com a análise das novas demandas que se colocam ao exercício
profissional no contexto da Assistência Social, sobretudo com o processo de implementação
do SUAS. Busca-se também identificar a emergência de significativos dilemas e desafios.
É uma pesquisa qualitativa que recorre a análise de conteúdo dos documentos
selecionados. Segundo Minayo (1995, p.21-22)
A pesquisa qualitativa responde a questões muito particulares. Ela se
preocupa, nas ciências sociais, com um nível de realidade que não pode ser
quantificado, ou seja, ela trabalha com universo de significados, motivos,
aspirações, crenças, valores e atitudes, o que corresponde a um espaço mais
profundo das relações dos processos e dos fenômenos que não podem ser
reduzidos à operacionalização de variáveis.
Dentro desta pesquisa realizamos estudos e análises de texto dos principais
documentos reguladores da Assistência Social como a Constituição Federal de 1988; a Lei
Orgânica da Assistência Social (LOAS); a Política Nacional de Assistência Social (PNAS); a
Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social (NOB/SUAS); a Norma
Operacional Básica de Recursos Humanos (NOB-RH/SUAS). Levantamento bibliográfico da
literatura sobre Assistência Social e política social vem se desenvolvendo privilegiando textos
clássicos de teóricos e articulistas do Serviço Social como Iamamoto (2001, 2008), Yazbek
(2005, 2008), Netto (2001, 2011), Pereira (2001), Santos (2010). Teóricos do pensamento
social brasileiro filiados a perspectiva crítica também são objeto de estudo a fim de
aprofundarmos as análises da particularidade da realidade brasileira como Ianni (2004),
Martins (2008). Outrossim,
são considerados autores e estudos nas matrizes do
pensamento social europeu e norte-americano como Castel (1998), Neri (2005) e outros
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com vistas a identificarmos os supostos argumentos que se encontram nos documentos e
normativas em análise.
Na fase inicial da pesquisa foi feito um primeiro levantamento qualitativo e
quantitativo de alguns termos que estão presentes nas políticas e no cotidiano do
profissional da Assistência Social, tais como: questão social; vulnerabilidade social; exclusão
social; descentralização e risco social.
Com os primeiros resultados da pesquisa identificamos a quase ausência da categoria
questão social nos documentos e normativas. Foi encontrada somente duas vezes, uma na
LOAS e outra única vez na PNAS, a saber:
A construção do direito da Assistência Social é recente na história do Brasil.
Durante muitos anos a questão social esteve ausente das formulações de políticas
no país. O grande marco é a Constituição de 1988, chamada de Constituição
Cidadã, que confere, pela primeira vez, a condição de política pública à assistência
social, constituindo, no mesmo nível da saúde e previdência social, o tripé da
seguridade social que ainda se encontra em construção no país [grifo nosso] (LOAS,
1993, p 04).
Com análise do texto e seu conteúdo não foi possível precisar o significado de
questão social presente, somente conseguimos inferir que a expressão tem relação com os
direitos social.
Frente ao desafio de enfrentar a questão social, a descentralização permitiu o
desenvolvimento de formas inovadoras e criativas na sua implementação, gestão,
monitoramento, avaliação e informação. No entanto, a compreensão de que a
gestão democrática vai muito além de inovação gerencial ou de novas tecnologias é
bastante limitada neste país. A centralização ainda é uma marca a ser superada.”
[grifo nosso] (PNAS, 2004, p.14).
Aqui também não fica claro o que se toma por questão social e o que realmente
precisa ser enfrentado, porém deixa claro que o seu enfrentamento está na
descentralização.
As expressões da questão social, o objeto de intervenção do profissional de Serviço
Social e presente nos diferentes espaços sócio-ocupacionais do assistente social se
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manifestam como: desemprego, violência, pobreza, violência no campo etc. Compreender a
sua gênese e estrutura é fundamental, pois é a partir do processo do reconhecimento da
classe trabalhadora de sua condição de explorado pelo capital e de seu posicionamento
político exigindo os seus direitos é que a questão social ganha visibilidade e respostas pelas
vias, principalmente das políticas sociais.
[..] não é senão as expressões do processo de formação e desenvolvimento da
classe operária e de seu ingresso no cenário político da sociedade exigindo seu
reconhecimento como classe por parte do empresariado e do Estado. É a
manifestação, no cotidiano da vida social, da contradição entre o proletariado e a
burguesia, a qual passa a exigir outros tipos de intervenção mais além da caridade
e da repressão (Iamamoto e Carvalho, 1995, p.77).
E é como agente de intervenção junto às políticas sociais que a profissão se tornou
necessária e ganhou legitimidade. Nascida da imposição da classe burguesa à classe
trabalhadora, a profissão faz um giro de rota reconhecendo-se também como trabalhadores
assalariados e seu trabalho e profissão atravessadas pela contradição da sociedade
capitalista. É com o Processo de Renovação da Profissão (NETTO, 2011), através da Vertente
Intenção de Ruptura que fração da profissão ao aproximar e apropriar-se da teoria marxista
nas fontes, indo aos clássicos é que foi possível a construção de sua autoimagem renovada
expressa no atual Projeto Ético-Político.
Faz-se necessário que os profissionais da Assistência Social e especialmente os
Assistente Social compreendam as múltiplas expressões da questão social apresentadas
pelos usuários que demandam pelos serviços, programas e projetos da Assistência a fim de
não culpabilizar e responsabilizar o indivíduo, desconsiderando as causas que estruturam as
suas demandas. Olhar criticamente a realidade, a sociedade com suas legislações e se
empenharem em pesquisas e estudos sobre a questão social e suas manifestações é
fundamental para que o profissional não assuma termos presentes na PNAS como
vulnerabilidade, risco e exclusão social como imediatos objetos de sua intervenção
profissional. Intervenção e investigação são processos indissociáveis para uma atuação
qualificada.
9
Percebe-se a partir desta problematização, que esse contexto, cujo desafio centra-se
na consolidação desse novo paradigma de política pública de assistência social, é
atravessado de contradições e antagonismos, que complexificam as competências e
atribuições, na medida em que formatam novas modalidades interventivas.
ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
Esta pesquisa está em andamento e busca analisar as mudanças impressas com o
novo paradigma da PNAS, a partir do SUAS e suas implicações para o Serviço Social
contribuindo com o debate acerca da PNAS e o papel do Assistente Social junto aos
equipamentos - CRAS e CREAS - da política.
Com os resultados parciais já é possível uma inicial consideração quanto a nossa
hipótese: as respostas e as estratégias desenvolvidas por estudiosos, pesquisadores da área
do Serviço Social e da Assistência Social inscritos na perspectiva teórico crítica enfrentam
desafios para o seu desenvolvimento a medida que encontram limites e/ou podem colidir
com os conceitos
e princípios presentes nos instrumentos políticos e normativos da
Assistência Social.
Com os resultados dessa pesquisa poder-se-á elaborar futuros projetos de
atualização e capacitação profissional para os profissionais que atuam nas prefeituras da
região e nas secretárias de Assistência Social.
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