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MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS
DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PARECER MPC Nº 0728/2010
Processo nº
9123-02.00/08-0
Relator:
CONSELHEIRO PORFÍRIO JOSÉ PEIXOTO
Matéria:
PROCESSO DE CONTAS – EXERCÍCIO 2007
Órgão:
LEGISLATIVO MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE
Gestores:
SEBASTIÃO DE ARAÚJO MELO (03 a 16/01, 22 a 31/01,
02 a 09/02, 12/02 a 24/03, 27/03 a 11/05, 13/05 a 02/06 e
05/06 a 31/12/2008) CLENIA LEAL MARANHÃO (17 a
21/01, 1°, 10 e 11/02) MARIA CELESTE DE SOUZA DA
SILVA (1° e 02/01) E CLÁUDIO JOSÉ DE SOUZA
SEBENELO (25 e 26/03, 12/05, 03 e 04/06)
PROCESSO DE CONTAS. MULTA. FIXAÇÃO DE
DÉBITO.
MANUTENÇÃO
DE
CARGOS
EM
COMISSÃO JULGADOS IRREGULARES PELA
CORTE (1.1). INDENIZAÇÃO PELA UTILIZAÇÃO DE
VEÍCULO
PARTICULAR
(2.1).
(CONTAS
IRREGULARES (SEBASTIÃO DE ARAÚJO MELO).
CONTAS REGULARES (CLENIA LEAL MARANHÃO,
MARIA CELESTE DE SOUZA DA SILVA E CLÁUDIO
JOSÉ DE SOUZA SEBENELO). RECOMENDAÇÃO
AO ATUAL GESTOR.
As infrações às regras e princípios constitucionais e à
legislação vigente sujeitam o Responsável à aplicação
de penalidade pecuniária, à fixação de débito e ao
julgamento pela irregularidade de contas.
A inexistência de falhas enseja o julgamento pela
regularidade de contas de três Administradores.
O Processo epigrafado versa sobre as contas dos Senhores
SEBASTIÃO DE ARAÚJO MELO e CLÁUDIO JOSÉ DE SOUZA
SEBENELO e das Senhoras CLENIA LEAL MARANHÃO e MARIA
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DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
CELESTE DE SOUZA DA SILVA1, Administradores do Legislativo Municipal
de Porto Alegre, no exercício de 2008.
I – RELATÓRIOS CONSOLIDADO, DE AUDITORIA E DE
GESTÃO FISCAL
1. A SICM informa que não foram constatadas falhas no exame
da documentação apresentada pelos Gestores.
2. As irregularidades a seguir, constantes do relatório de auditoria,
desvelam a transgressão a dispositivos constitucionais e a normas de
administração financeira e orçamentária, ensejando a imputação de multa e
fixação de débito ao Administrador Sebastião de Araújo Melo, ao lado de
repercutirem no decisório a ser exarado nas presentes contas.
Sujeitam o Gestor à aplicação de penalidade pecuniária:
3.1 – Inexistência de servidores concursados no Gabinete do Planejamento,
sendo que entre os oito lotados cinco são cedidos de outros órgãos e três ocupam cargos
em comissão. A continuidade administrativa recomenda que servidores concursados
participem de atividades como as atribuídas para o Gabinete de Assessoramento.
Infringência dos princípios contidos no caput e incisos II e V do artigo 37 da Constituição
Federal.
Em contraponto à afirmação da fiscalização de que a entrega
exclusiva de tais tarefas a servidores que não gozam de estabilidade pode
ocasionar a perda de “memória de importantes assuntos técnicos” (fl. 261),
pois a qualquer momento os servidores podem ser exonerados ou
devolvidos aos órgãos de Origem, alegam os Gestores que todos os
assuntos são formalizados ou fazem parte dos arquivos computadorizados;
1
Prestaram esclarecimentos acompanhados da documentação tida como probante. Registra-se que não
foram constatadas inconformidades nos períodos de gestão dos Administradores Cláudio José de
Souza Sebenelo, Clenia Leal Maranhão e Maria Celeste de Souza da Silva.
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515
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DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
apesar disso não descartam possível alteração na estrutura organizacional
do referido setor.
Em defesa da manutenção do aponte, com propriedade, o órgão
instrutivo refere que o ponto principal é que grande “parte das atribuições do
Gabinete de Planejamento tem características técnicas, essenciais para as
funções político-administrativas da Câmara Municipal, de modo que devem
ser acometidas a servidores titulares de cargo permanente do órgão” (fl.
508). Acrescenta, ainda, que a instabilidade funcional dos servidores “pode
implicar descontinuidade administrativa e prejudicar, desse modo, a eficácia
e a eficiência da gestão” (fl. 508).
A propósito, posições vitais da administração pública, entre as
quais
a
Contabilidade,
Orçamento,
Finanças,
Controle
Interno
e
Planejamento, que integram o núcleo estratégico de Estado, não condizem
com o provimento especial2, seja pela matéria eminentemente técnica, pela
2
Negativa de executoriedade da lei ou determinação para que a origem promova o concurso público
para os cargos efetivos correspondentes: Processos nºs 6019-02.00/07-7 –Dec. TP-857, de 15/07/2009
– Assessor Administrativo, Tesoureiro, Responsável pela Biblioteca e Chefe de Almoxarifado;
7081-02.00/07-5 – Decisão nº 1C-1.126, de 11/11/2009: Chefe dos serviços de Tesouraria;
9941-02.00/07-6 – Decisão de 25/11/2009 – Chefe do Setor de Saúde Preventiva, Chefe do Setor de
Pessoal e Recursos Humanos, Chefe do Setor de Assistência ao Menor, Adolescente e Idoso, Chefe do
Setor de Tributação, Chefe do Setor de Coordenação Fazendária e Chefe do Setor de Assuntos
Administrativos; 4466-02.00/07-6 - Decisão nº TP-1.054, de 26/08/2009 – Chefe de Divisão de
Finanças, Chefe de Divisão de Serviços Gerais, Chefe de Divisão de Recursos Humanos, Assessor
Técnico Especializado, Assessor Administrativo I, Assessor Administrativo II, Assessor
Administrativo III e Supervisor Administrativo IV; 6829-02.00/07-4 – Dec. TP nº 430, de 22/04/2009
– (...) Chefe do Setor de Portaria e Segurança e Assessor do Setor de Portaria e Segurança; Chefe do
Setor de Serviços Gerais e Assessor do Setor de Serviços Gerais; Chefe do Setor de Processamento de
Dados e Assessor do Setor de Processamento de Dados; Chefe do Setor de Protocolo, Arquivo e
Patrimônio e Assessor do Setor de Protocolo, Arquivo e patrimônio; Coordenador do Departamento
Técnico e Econômico e Assessor do Departamento Técnico e Econômico; Chefe do Setor de Atas e
Anais e Assessor do Setor de Atas e Anais; e (...); 5215-02.00/07-5 – Dec. TP nº 638, de 03/06/2009 –
Assessor de Secretaria, Motorista do Gabinete do Presidente, (...); 10651-02.00/07-4 – Dec. TP nº
950, de 05/08/2009 – Assessor de Contabilidade e Chefe de Tesouraria; 7165-02.00/08-9 – Decisão nº
TP-1.197, de 16/092009 – Assessor Jurídico, Assessor de Gabinete, Encarregado de Serviço de Apoio,
Oficial de Gabinete, Encarregado de Setor, Assessor Administrativo, Agente de Compras e Assessor
Contábil; 7942-02.00/08-2 – Decisão nº 2C-1.134, de 15/10/2009 – Secretário da Junta do Serviço
Militar, Chefe do Setor e Assessor Contábil; 8280-02.00/08-4 – Dec. nº TP 1.442, de 9/12/2009 –
Chefe do Núcleo de Projetos, Chefe de Equipe de Orientação ao Agricultor, Dirigente de Núcleo do
Controle e Análise de Produção, Chefe de Equipe de Assistência Social, Chefe do Departamento de
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natureza dos dados e informações manipulados e, também, porque a
continuidade das atividades e o bom desempenho do órgão nessas áreas
não podem se sujeitar a alterações radicais na composição dos recursos
humanos, reflexo das naturais mudanças na gestão política.
O fortalecimento e o profissionalismo no serviço público guarda
estreita relação com a nomeação de servidores efetivos para o desempenho
de atividades como as destacadas pela instrução técnica. Os cargos em
comissão de Assessor Parlamentar de Planejamento3 (2) e Coordenador do
Gabinete do Planejamento4 (1) foram impugnados pelo Ministério Público
Estadual na ADIN nº 70028096535.
3.2 – Servidora nomeada para o cargo de Coordenadora da Assessoria de
Relações Institucionais deixou de assinar o livro de registro de freqüência. Orientação do
Sistema de Controle Interno descumprida.
Embora os Gestores aleguem que a pessoa investida no cargo
em questão não deveria se submeter ao registro diário de ponto, em razão
do tipo de atividade exercida que não é rotineira, reconhecem que a omissão
significou um equivoco da servidora e anunciam a mudança da sistemática
de aferição no controle da efetividade.
Além da imposição de multa, ensejam a fixação de débito ao
Responsável:
Lançamento e Conferência na Secretaria da Fazenda, Dirigente do Núcleo de Saúde Odontológica,
Dirigente do Núcleo de Assistência ao Educando, Chefe do Núcleo de Fiscalização Ambiental, Chefe
do Núcleo de Cadastro, Chefe da Seção de Apoio Administrativo, Chefe de Seção de Orientação
Pedagógica, Chefe de Gabinete, Chefe da seção de manutenção e Controle e Almoxarifado e Chefe da
equipe de Eventos e Divulgação; 5187-02.00/07-5 – Dec. nº TP-1.397, de 2/12/2009 – Chefe de Seção
Financeira e Empenhos, Chefe de Seção Apoio Administrativo, Coordenador Administrativo, Chefe
de Setor Expedição e Comunicação, Coordenador de Projetos Gráficos, Coordenador de Serviços de
Carpintaria, Encarregado do Controle de Estoque, Chefe Setor Apoio Administrativo, Chefe
Departamento Financeiro, Coordenador de Informática, Encarregado de Núcleo de Limpeza A,
Encarregado Setor de Fiscalização, Encarregado de Planejamento, Monitoramento, Avaliação de
Estradas e Chefe de Setor.
3
Julgado inconstitucional.
4
Não citado no Voto do Relator da ADIN, seja para confirmar o pedido do MP ou para rejeitá-lo.
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Subitem 1.1 – Expressivo número de cargos em comissão desempenhando
atividades próprias de servidores efetivos, portanto, sem o atendimento aos requisitos de
direção, assessoramento e chefia que justificam a criação de cargos dessa natureza. Tal
situação foi verificada no exame das atribuições dos cargos em comissão de Repórter
Fotográfico, Laboratorista Fotográfico, Taquígrafo Parlamentar, Auxiliar Parlamentar,
Segurança Parlamentar, Consertador de Máquinas, Operador de Comunicações, Copeiro,
Garçom, Atendente de Gabinete Parlamentar “A”, Atendente de Gabinete Parlamentar “B” e
Oficial de Gabinete Parlamentar. Valor despendido, até outubro, com a remuneração dos
titulares dos referidos cargos: R$ 3.297.577,96. Infringência do disposto no artigo 37, incisos
II e V, da Constituição Federal. Sugestão de negativa de executoriedade das Leis
s
5
Municipais nº 5811/1986, 6.965/1991 e das Resoluções nº 1.026/1989, 1.604/2001 e
2.100/2008. Matéria reincidente, porquanto apontada nos exercícios de 2005 a 2007.
Com efeito, a matéria é recorrente no Legislativo. Nas contas de
2005 foi objeto de aponte no Processo nº 4380-02.00/06-7 (Parecer
MPE/TCE nº 1405/2006) e solicitada a negativa de executoriedade dos
artigos 20 e 56 da Lei Municipal nº 5.811/1986 nos seguintes termos::
“1.1.A) Subitem 1.1 do Expediente de Auditoria
nº 7978-02.00/05-0. Servidores no exercício dos Cargos em
Comissão de Repórter Fotográfico, Laboratorista Fotográfico,
Taquígrafo Parlamentar, Auxiliar Parlamentar, Segurança
Parlamentar, Consertador de Máquinas, Operador de
Comunicações, Copeiro, Garçom, Atendente de Gabinete
Parlamentar “A”, Atendente de Gabinete Parlamentar “B” e Oficial
de Gabinete Parlamentar desempenhando atividades típicas de
cargos de provimento efetivo, as quais deveriam ser supridas pela
via do concurso público. Caracterizada infringência do artigo 37,
incisos II e V, da Constituição da República (fls. 21 a 26, 30, 51 e
215 a 218).”
O Egrégio Plenário, mediante a Decisão nº TP-1.837, de
01/11/2006, deliberou pela negativa de executoriedade da Lei Municipal
nº 5.811/1986 e das alterações nela produzidas pela de nº 6965/1991 e
5
Revogada pela Resolução nº 2.100/2008
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Resoluções nºs 1026/1989 e 1604/20016. Recursos de Reconsideração
nº 1756-02.00/07-7 e de Embargos Declaratórios nº 8607-02.00/07-3
impetrados, no particular, em nada modificaram a decisão.
Portanto, os cargos elencados nas presentes contas são
exatamente os mesmos que já haviam sido submetidos à apreciação da
Corte
com
decisão
transitada
em
julgado
pela
negativa
de
executoriedade da legislação antes mencionada. O mesmo se diz da
legislação citada, excetuando-se a Resolução nº 2.100/2008.
A falha novamente constou nas contas do exercício de 2006,
Processo nº 5391-02.00/07-7, ocasião em que o Órgão Ministerial, tendo em
vista a confirmação da decisão exarada nas contas de 2005 pelo Egrégio
Plenário, consignou no Parecer MPC nº 3851/2009, que “não há se falar em
novo pedido de negativa de executoriedade dos artigos 20 e 56 da Lei
Municipal nº 5.811/1986”, bem como registrou que deixava de propor glosa
porque a decisão do trânsito em julgado foi comunicada aos Gestores
somente no exercício de 2007.
No Processo de Contas nº 7228-02.00/07-0, correspondente ao
exercício de 2007, devido à manutenção dos servidores nos cargos em
comissão, após a autoridade ter sido cientificada da decisão final proferida
nas contas de 2005, o que constituiu um flagrante desrespeito à Corte de
Contas, o MPC propugnou no Parecer MPC nº 3.862/2009 pela fixação de
glosa do “montante pago irregularmente no período compreendido ente
1º/08 a 31/12/2007”7.
6
“h) negar executoriedade aos artigos 20 e 56 da Lei Municipal n° 5.811/86 (e alterações
posteriores), frente à sua inconstitucionalidade, no que tange à parte que dispõe sobre a criação dos
cargos antes mencionados (...), em face de confrontar com o artigo 37 da Carta Magna;”.
7
No Recurso de Reconsideração nº 8302-02.00/09-1, interposto pelo Ministério Público de Contas,
foi proposto novo período inicial de glosa, tendo em vista a data de publicação da Decisão nº TP
1.231/2007 exarada nos Embargos Declaratórios nº 8607-02.00/07-3.
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Proposição esta não acolhida pelo Ilustre Relator Conselheiro
Helio Saul Mileski que em seu Voto, aprovado pelo Plenário, conforme
Decisão nº TP nº 664, de 10/06/2009, ainda considerou que os “itens 1.1 e
2.1, referentes aos servidores detentores de Cargos em Comissão
exercendo atividades de natureza permanente, em infringência ao disposto
no art. 37, inciso V, da Constituição Federal, estão justificadas as funções
desempenhadas por pessoas de confiança do Administrador, tais como
Auxiliar Parlamentar, Segurança Parlamentar, Atendente de Gabinete
Parlamentar “A” e “B”, Repórter Fotográfico, Laboratorista Fotográfico,
Taquígrafo
Parlamentar,
Consertador
de
Máquinas,
Operador
de
Comunicações, Copeiro, Garçom, Oficial de Gabinete Parlamentar e
Assessor Jornalista, estando ao meu ver, de acordo com a norma
constitucional que determina o provimento apenas para o exercício das
funções de direção, chefia e assessoramento. Desta forma, dou como
regularizado o aponte.”
No entanto, inconformado com essa decisão e fundamentando
seu pronunciamento na decisão das contas de 2005, transitada em julgado,
que, reitera-se, negou executoriedade a artigos da Lei Municipal
nº 5.811/1986 e alterações, consequentemente, atingindo os cargos em
referência, excluído o de Assessor de Jornalista8, o MPC ingressou com o
Recurso de Reconsideração nº 8302-02.00/09-1, que tramita na Casa sob a
relatoria do Conselheiro Victor José Faccioni, no qual postula, entre outras
proposições, a fixação de débito nos seguintes termos:
“Dessarte, a Administradora do Legislativo Municipal de
Porto Alegre praticou no exercício ora em análise (2007)
irregularidade consistente no descumprimento da Decisão nº TP
1.837/2006 pela qual o Plenário do Tribunal de Contas, à
unanimidade, quando do julgamento das Contas de 2005 desse
Órgão, e em face das razões aqui também aduzidas,
8
Criticado somente em 2007.
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manifestou-se pela não-aplicação da Lei Municipal n° 5.811/1986
dada à sua manifesta inconstitucionalidade.
Considerados tais pressupostos, a manutenção dos
servidores nos cargos em comissão com fundamento em lei
tomada por inconstitucional traz consequência gravosa, pois
embora a presunção de que tenham prestado os serviços
respectivos permaneça, a boa-fé e a equivocada compreensão da
lei que autorizariam a não-imputação da glosa à Administradora
foi “quebrada”, no mínimo, desde 25/10/2007, data da publicação
da decisão prolatada no Recurso de Embargos Declaratórios ao
Acórdão do Recurso de Reconsideração da Tomada de Contas
de 2005.
Conforme Jorge Ulisses Jacoby9, a negativa de
executoriedade implica obediência à decisão do Tribunal de
Contas (Súmula 347 do STF), pelos interessados no cumprimento
da Lei, não podendo esses buscarem apoio no desconhecimento
do conteúdo inconstitucional dela para se isentarem de recompor
ao erário valores eventualmente percebidos (ou pagos) à luz de
norma viciada. E ainda, destaca o Autor que a negativa de
executoriedade antecipa “a firmação de juízo objetivo, ao instituir
precedente para o próprio tribunal, que servirá de balizamento
seguro e definitivo para a Administração Pública ...”10.
Portanto, é inegável que a decisão pela não-aplicação
da Lei Municipal nº 5.811/1986 pelo Pleno da Corte de Contas,
vincula não apenas a Administradora, mas o próprio Colegiado
prolator do Acórdão, salvo se novéis circunstâncias fáticas ou
jurídicas determinem mudança na interpretação do texto legal, o
que, data venia, não é o caso destes autos.
Observe-se o fato de que o desempenho das tarefas
inerentes aos cargos comissionados pelos servidores indicados
no Relatório de Auditoria deste exercício (folhas 48 a 51 do EA11),
quais sejam, Taquígrafo Parlamentar, Auxiliar Parlamentar,
Segurança Parlamentar, Consertador de Máquinas, Operador de
Comunicações, Copeiro, Garçom, Atendente de Gabinete
Parlamentar B, Oficial de Gabinete Parlamentar e de Assessor
Jornalista, com exceção dessa última, são as mesmas descritas
no Relatório de Auditoria, gênese do Processo nº
9
Fernandes, Jorge Ulisses Jacoby. TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL: Jurisdição e
Competência. Belo Horizonte: 2005, p. 330.
10
Ibid. p. 331.
11
Expediente de Auditoria.
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4380-02.00/06-7, no bojo do qual foi negada executoriedade à Lei
em exame, bem como a lei impugnada, substancialmente,
permanece sem alterações que possam ensejar eventual
justificativa jurídica à mudança de interpretação a ela conferida
por parte do Plenário da Corte de Contas.
Pela imposição da glosa se descumprida a Decisão
prefalada, este Ministério Público já havia se pronunciado no
Parecer MPC n° 1405/2006, acolhido pelo Tribunal Pleno, relativo
àquele julgamento, conforme segue (...) Assim, a manutenção dos
servidores nos cargos nominados em direto desrespeito à
autoridade do Órgão de Controle Externo, por vontade, conta e
risco da própria Administradora, enseja dano ao erário que deve
ser ressarcido a contar de 01/11/2007 haja vista o desembolso de
recursos financeiros para o fim da remuneração dos agentes dos
quais se trata mesmo após o trânsito em julgado da decisão que
negou executoriedade aos artigos 20 e 56 da Lei Municipal
n° 5.811/1986.”
No exercício em apreciação, o Presidente da Câmara promulgou
a Resolução nº 2.100/2008, com vigência a partir de 07 de janeiro, pela qual
foram extintos os cargos comissionados de Assistente Parlamentar (72),
Auxiliar Parlamentar (36), Atendente de Gabinete Parlamentar “A” (72),
Atendente de Gabinete Parlamentar “B” (72) e Oficial de Gabinete
Parlamentar (2) e, simultaneamente, criados os cargos de Assessor do
Gabinete da Presidência (2), Assessor Comunitário I (72), Assessor
Comunitário II (72), Assessor Parlamentar de Gabinete I (36) e Assessor
Parlamentar de Gabinete II (72).
Na matemática houve igualdade: 254 extintos e 254 criados. No
mérito, entretanto, a equipe de fiscalização constatou que na “realidade, o
que ocorreu foi a extinção de cinco cargos com as características de
atividades permanentes por outros cinco com a denominação de Assessoria,
mas
cujas
atribuições
continuam sendo
de
atividades de
caráter
permanente” (fl. 254).
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Para que não pairem dúvidas quanto ao acerto da conclusão da
equipe, vale reproduzir as atribuições legais dos novos cargos criados pela
Resolução nº 2.100/2008, em substituição aos cargos da Lei nº 5.811/1986.
“a) Assessor do Gabinete da Presidência – receber
estudos técnicos e elaborar, sob a supervisão superior: a) minutas
de projetos, emendas, substitutivos e pedidos de informações,
para posterior aprovação e assinatura do Presidente; b)
manifestações e contestações a projetos de autoria da Mesa
Diretora que estejam tramitando nas Comissões Permanentes ou
Temporárias; etc...
b) Assessor Comunitário I e II - receber demandas da
comunidade e elaborar, sob supervisão superior, pedidos de
providências e indicações, para posterior aprovação e assinatura
do
Parlamentar;
atender
à
comunidade,
prestando
esclarecimentos e acolhendo solicitações, encaminhando-as para
os órgãos competentes; etc...
c) Assessor Parlamentar de Gabinete I - recolher dados
para embasar estudos técnicos para, sob a supervisão superior, a
elaboração de: a) minutas de projetos, emendas, substitutivos e
pedidos de informações, para posterior aprovação e assinatura do
Parlamentar; etc...
d) Assessor Parlamentar de Gabinete II - receber
estudos técnicos para, sob a supervisão superior, a elaboração
de: a) minutas de projetos, emendas, substitutivos e pedidos de
informações, para posterior aprovação e assinatura do
Parlamentar; etc...”
Os Administradores contestam o aponte, alegando que: a
exigência do inciso V do art. 37 da Constituição Federal destina-se apenas
para os cargos em comissão ocupados por servidores de carreira; que a
instituição do quadro de servidores criticados se insere na prerrogativa de
legislar do Poder; que o elemento confiança é preponderante na criação de
cargos da espécie; que a avaliação da auditoria sobre as atribuições afronta
os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade e invade o espaço
discricionário reservado ao Gestor; a Câmara responde à Ação Civil Pública
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nº 10502646688-112, sendo prudente aguardar o final da demanda para
manter ou reformular o quadro de pessoal; a Resolução nº 2.100/2008
adequou a denominação de alguns cargos; e que na ADIN nº 70028096535,
a decisão do Tribunal de Justiça foi pela procedência parcial da ação, fato
este que bem demonstra a diversidade de opiniões sobre o tema.
Examinando os esclarecimentos prestados pela Origem, diz o
órgão instrutivo que não prospera o argumento de que pessoas estranhas ao
quadro
permanente
investidas
nos
cargos
em
comissão
“podem
desempenhar atribuições outras que não as de direção, chefia e
assessoramento.” (fl. 504), pois nem a doutrina e nem a jurisprudência,
inclusive do STF, autorizam tal interpretação.
Registra, ainda, que na ADIN 7002809653513, toda a legislação
citada nos autos acrescida das Resoluções nºs 1.032/89, 1.160/92. 1.229/93,
1.286/95, 1.321/96, 1.331/96, 1.336/97, 1.358/97, 1.363/97, 1.366/97,
1.368/97, 1.374/98, 1.392/98, 1.395/98, 1.423/99, 1.440/99, 1.466/00,
1.533/01, 1.536/01, 1.571/01, 1.572/01, 1.815/04, 1.882/04, 1.884/05,
2.109/08 e 2.118/08 foram julgadas parcialmente inconstitucionais, à
unanimidade, pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça, consoante
Acórdão de 08/06/2009.
Por essa razão, não se propõe a habitual negativa de
executoriedade à Resolução nº 2.100/2008, aliás, editada como mero
artifício que modificou uma palavra chave nos nomes de cargos existentes
(Assistente, Auxiliar, Atendente e Oficial para Assessor), acreditando com
isso que tal manobra lhes daria aparência de legalidade. Desconhece a
Origem as inúmeras decisões da Corte, que não se deixa influenciar pela
12
TJ/RS: autos principais retornados ao cartório, em 21/08/2009; STF:– AGRAVO DE
INSTRUMENTO nº 680102: “Decisão: A Turma rejeitou os embargos de declaração no
agravo regimental no agravo de instrumento, nos termos do voto da Relatora. Unânime.
Ausente, justificadamente, o Ministro Menezes Direito. 1ª Turma, 25.08.2009.”
13
Recurso Extraordinário nº 70033991449, concluso ao 1º Vice-Presidente do TJ, em 11/01/2010.
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denominação dos cargos na avaliação da compatibilidade as exigências
constitucionais, mas sim pelo conjunto das atribuições legais e fáticas.
Pela total pertinência, a seguir transcreve-se excertos do voto do
Desembargador Arno Werlang que vem ao encontro da decisão dada pelo
TCE nas contas de 200514, inclusive, ampliando-a significativamente ao
proclamar a inconstitucionalidade de leis criadoras de outros cargos não
cogitados pela fiscalização da Corte, entre os quais os de Coordenador de
Relações Públicas, Coordenador da Assessoria de Relações Institucionais,
Supervisor Parlamentar de Bancada, Chefe do Serviço de Obras e
Manutenção, Chefe do Serviço de Segurança e Vigilância, Subchefe do
Serviço de Segurança e Vigilância, Assessor Parlamentar de Planejamento,
Assessor em Assistência Social, Assessor Financeiro, Assessor para
Coordenação de Redação, Assessor para Coordenação de Rádio e
Televisão, Assistente Parlamentar de Bancada e Assessor Técnico de
Planejamento.
“No mérito, está em julgamento o exame da
constitucionalidade de parte do artigo 20, da Lei no. 5.811/1986,
do Município de Porto Alegre (fls. 13/54) e alterações que se
sucederam até 2008, com exceção daquelas anteriores à
Constituição de 1988, as quais restaram revogadas. (...) Pois
bem. A Constituição Federal, no inciso V, do artigo 37, define que
os cargos em comissão destinam-se apenas às atribuições de
direção, chefia e assessoramento. Todavia, no dispositivo legal
em exame, há flagrante contrariedade à ordem constitucional,
padecendo de vício material pela ausência de especificação legal
quanto às atribuições dos cargos em comissão criados, em que
pese a nomenclatura de alguns corresponder à chefia.
14
Com relação aos cargos em comissão de Taquigrafo Parlamentar e Consertador de Máquinas,
ambos impugnados pela Corte nas contas de 2005, o MP justificou na inicial a não inclusão desses e
de outros no pedido de inconstitucionalidade pelo fato de que foram criados em data anterior a
Constituição Federal e Estadual, sendo assim “revogados pela nova Carta Constitucional”. Por outro
lado, os cargos de Auxiliar Parlamentar (decisão de 2005) alterado para Assessor Parlamentar de
Gabinete I e Assistente Parlamentar alterado para Assessor Parlamentar de Gabinete II (criticado em
2008) foram ressalvados como compatíveis ao provimento especial; da mesma forma, os cargos de
Supervisor de Gabinete Parlamentar, Assessor Parlamentar da Mesa e Assessor Parlamentar de
Bancada, que também não foram objeto de crítica nos processos deste Tribunal.
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Não-obstante as especificações de fls. 24/57, delas não se
depreende tratar-se de funções de assessoria, chefia e direção
propriamente, sendo-lhes afetas atividades de cunho
burocrático, voltadas à questões administrativas tão-só.(...)
Das atividades ali descritas, em nenhum dos cargos,
observa-se a preponderância das atividades de assessoria,
chefia ou direção, daí, em conseqüência, não haver falar em
necessidade da confiança pessoal depositada pela autoridade
nomeante no agente nomeado para o cargo em função de suas
qualidades profissionais e pessoais. (...) Observa-se, assim, a
realização de atividades meramente administrativas, sem
cunho de assessoria, chefia e/ou direção. (...) Em suma, repito,
impossível que se apreenda, dos textos legais, aquelas funções
inerentes à chefia, direção e assessoramento, ínsitas aos cargos
em comissão e o elemento confiança, sem o qual, de cargo em
comissão, efetivamente, não se trata. (...) Pelas atribuições ali
especificadas, em relação a tais cargos, conclui-se que nenhuma
delas corresponde ao exercício de chefia propriamente, com o fim
de capitanear funções estratégicas da administração pública e
que, por isso mesmo, no caso dos cargos em comissão, não
prescindem do elemento confiança, mas aquela confiança que
necessariamente tem que haver entre a autoridade que nomeia
para o cargo e o agente nomeado.
Nos casos ora examinados, não se percebe nem uma,
nem outra característica como marca do cargo, razão pela qual
excepcionalidade não há, tratando-se de cargos de função
administrativa meramente, devendo, assim, ser providos por
concurso público. O dispositivo, ora inquinado de
inconstitucional, nesses termos, ofende princípios basilares da
Administração Pública, dentre eles o do livre acesso aos
cargos públicos e o da impessoalidade.
A criação de cargos em comissão, desta forma,
representa burla à via democrática do concurso público, bem
como às exigências legais relativas aos cargos em comissão, que,
por constituírem exceção à regra legal, não-prescindem da
transparência absoluta quanto à especificação das atribuições do
cargo e atividades a ele afetas. (...)”
O SIM I posiciona-se pela manutenção da irregularidade, no
entanto, sem os cargos em comissão de Assessor Parlamentar, Assessor de
Gabinete I e de Assessor de Gabinete II, “pois, como concluiu o Órgão
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Especial do TJRS, tais cargos ‘demandam trabalho de assessoria junto ao
Vereador, inclusive com acesso à elaboração de agenda e representação
pessoal em determinadas ocasiões’.” (fl. 506).
Mostra-se apropriada a sugestão com relação aos cargos de
Assessor Parlamentar de Gabinete I15 e Assessor Parlamentar de Gabinete
II16 impugnados pela Corte, mas que o Poder Judiciário considerou
legítimos.
Por fim, para demonstrar a desigualdade entre cargos efetivos e
comissionados aproveita-se os números lançados nas folhas de instrução da
auditoria subsequente a essa: são 300 efetivos e 291 CCs, fato que revela
descompromisso dos últimos Gestores em valorizar os servidores de carreira
e profissionalizar o serviço público. Com o mesmo propósito, para deixar
bem evidente o desapreço do órgão jurisdicionado à decisão da Corte,
pronunciada nas contas de 2005, cita-se o registro efetuado nas folhas de
instrução
pela
equipe17
auditora
das
contas
de
2009
(Processo
nº 1112-02.00/09-6).
“No período de 01/01/09 a 30/09/2009 a Auditada
continuou nomeando para os cargos em comissão de Repórter
Fotográfico, Laboratorista Fotográfico, Taquígrafo Parlamentar,
Segurança Parlamentar, Auxiliar Parlamentar, Consertador de
Máquinas, Operador de Comunicações, Copeiro, Garçom,
Atendente de Gabinete Parlamentar “A” e “B” e Oficial de
Gabinete Parlamentar, servidores para desempenharem, na
realidade, funções técnico administrativas, de natureza
permanente, que não se enquadram como direção, chefia e
assessoramento(...)”
Não surpreende que, em 2009, a Câmara de Vereadores ainda
mantenha ativos os mesmos cargos em comissão que o TCE afastou do
15
Antes de 2008: Auxiliar Parlamentar (fls. 251 e 253).
Antes de 2008: Assistente Parlamentar (fl. 253).
17
Folhas de instrução de 2009: “Ressalte-se, entretanto, que a matéria será amplamente abordada no
Acompanhamento de Gestão Final do exercício de 2009, oportunidade em que serão considerados
todos os cargos em comissão preenchidos pela Auditada com o exercício completo.”
16
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mundo jurídico, desde novembro de 2007, quando foram esgotadas as fases
recursais sem a reversão da decisão originária das contas de 2005.
A falta de fixação de débito certamente constitui forte
estímulo aos Gestores de desconsiderar as decisões do TCE quando as
julgarem inconvenientes aos seus interesses, ainda mais que a provável
aplicação de multa sempre se revela desproporcional a grave infração
constitucional cometida. No caso sob exame, mantém-se mais de 200
cargos em comissão irregulares, privilegiando-se pessoas por vínculos
pessoais ou político-partidários, em prejuízo dos cidadãos interessados em
ingressar no quadro de pessoal do Legislativo, mediante o democrático
processo do concurso público, porque o desvio de finalidade, condenado
pela Corte, nunca é efetivamente corrigido de forma a lhes propiciar a
oportunidade de aspirar a uma vaga no órgão.
Frente ao exposto, tendo em vista a omissão do Gestor em
corrigir as distorções acusadas pela Corte nas contas de 2005, exonerando
os detentores dos CCs citados, extinguindo os cargos e criando outros
efetivos necessários para suprir as necessidades de pessoal do órgão, e
reiterando os argumentos retromencionados, transcritos do Recurso de
Reconsideração nº 8302-02.00/09-1,
propugna-se pela repercussão dos
fatos em julgamento irregular das contas e glosa dos valores pagos aos
servidores que continuaram investidos nos cargos arrolados na
decisão das contas de 2005 – até mesmo os que tiveram apenas a
denominação modificada18 –, pois o TCE não pode ser complacente com
quem deixa de cumprir incondicionalmente suas decisões transitadas em
julgado, pena de comprometer o sistema de controle externo e julgamento
das contas públicas, Todavia, exclui-se da proposta de glosa os
18
Atendente de Gabinete Parlamentar “A” e “B” para Assessor Comunitário I e II e Oficial de
Gabinete Parlamentar para Assessor do Gabinete da Presidência, também considerados irregulares
pelo Judiciário.
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pagamentos efetuados aos servidores ocupantes do cargo de Assessor
Parlamentar de Gabinete I (antigo Auxiliar Parlamentar nas contas de 2005)
e Assessor Parlamentar de Gabinete II (antigo Assistente Parlamentar,
criticado apenas nas contas de 2008, portanto, sem incidência de negativa
de executoriedade), pois nos autos19 da ADIN foram declarados afeiçoados
aos requisitos enunciados no inciso V do artigo 37 da Constituição da
República.
2.1 – O valor da indenização por uso de veículo particular, regulamentada pela
Resolução de Mesa nº 391/2008, é calculado com base na totalidade da quilometragem
percorrida durante o mês, considerando que o Vereador tenha efetuado somente
deslocamentos inerentes ao cumprimento do mandato. Ausentes informações essenciais
como locais visitados, as datas e motivos dos deslocamentos. A sistemática adotada
impede os controles interno e externo de averiguarem a regularidade do gasto. A
comprovação da finalidade da despesa é indispensável para validar a despesa como
púbica. Infringência dos princípios constitucionais da moralidade, economicidade e
razoabilidade.
Os Administradores listam alguns avanços obtidos com a
implantação de maior rigor sobre o referido gasto, mas, por outro lado,
insurgem-se contra a proposta de aferição do efetivo uso do veículo a
serviço do mandato, mediante a instituição de mecanismos formais de
controle que indicariam, durante o mês, os compromissos e demais eventos
em representação parlamentar que gerariam o direito ao recebimento da
indenização.
A instrução reconhece como positivas muitas das medidas
implantadas, no entanto, sugere a adoção de “uma fórmula mais
transparente para a prestação de contas, notadamente, por meio de um
instrumento hábil a demonstrar o destino dado ao dinheiro público, de forma
19
Os demais cargos em comissão tidos como regulares na ADIN de Supervisor de Gabinete
Parlamentar, Assessor Parlamentar da Mesa e Assessor Parlamentar de Bancada nunca foram
criticados nos processos da Corte.
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a facilitar os controles interno e externo e, também, o controle social.”
(Fl. 507.)
Até novembro o gasto atingiu a importância de R$ 760.332,45 e
chamou a atenção da fiscalização “que quase a totalidade das indenizações
ocorrem pelo valor máximo da quilometragem percorrida” (f. 259).
A única restrição feita pela equipe auditora refere-se à incerteza
quanto aos valores pagos terem realmente correspondido a uma
inquestionável finalidade pública, porquanto a precariedade das informações
que respaldam os pagamentos inviabiliza essa aferição.
Na auditoria do exercício de 2009 (Processo nº 1112-02.00/09-6),
verificou-se que o gasto com esse objetivo, até 01/10/2009, foi de
R$ 613.422,36 e que permanecia intacto o procedimento ora censurado. Ao
indagar sobre providências adotadas em relação ao aperfeiçoamento das
normas, a equipe recebeu como resposta a informação de que os membros
da Mesa Diretora solicitariam audiência ao Presidente desta Corte para
debater sobre a matéria.
Em síntese, os Vereadores continuam sem comprovar a utilização
do veículo próprio em atividade voltada ao exercício de seu mandato
parlamentar, pois informam o total de quilômetros rodados mensalmente
como se não houvesse deslocamentos de caráter estritamente privado em
cada período de apuração.
Essa prática irregular contraria as próprias resoluções que
disciplinaram o assunto. O artigo 26 da Resolução de Mesa e Lideranças
nº 12/2008 estabelece que ao Vereador “que usar veículo particular nos
deslocamentos necessários ao exercício de seu mandato parlamentar a
Câmara municipal concede, mensalmente, indenização correspondente...”
(fl. 142). Já no artigo 1º da Resolução de Mesa nº 391, que regulamentou
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o citado artigo 26, consta a autorização para a celebração de termos
de acordo “para a utilização de veículos particulares, próprios ou dos
quais detenham a posse, na execução de tarefas externas de
caráter permanente ou preponderante inerentes, exclusivamente,
às atividades parlamentares” (fl. 122); por sua vez, o inciso II do
artigo 7º da mesma resolução refere que os Termos de Acordo
deverão prever a “utilização dos veículos para o exercício das
atividades parlamentares, no estrito cumprimento do mandato”
(fl. 125). No formulário de requisição de pagamento de indenização
(fl. 155), que consiste em declaração do Vereador dos quilômetros
percorridos está transcrito o artigo 10 da Resolução nº 391/2008, que,
no parágrafo único, confere poderes ao Controle Interno para fiscalizar
e, se for o caso, encaminhar “recomendação de ressarcimento de
valores pagos ou utilizados indevidamente” (fl. 155).
Parece evidente que essas normas – e não poderia ser diferente
– presumem a possibilidade real de o Vereador colocar o veículo à
disposição do Poder Público apenas parcialmente, usando-o, também, para
atividades particulares em dias úteis, feriados e finais de semana que jamais
poderiam ser indenizadas. Por isso, a ênfase de que em acentuar que a
indenização
será
devida
quando
o
Vereador
efetivamente
estiver
desempenhando atividade afim ao mandato, e se sabe que isso não ocorre
durante as 24 horas diárias.
Se a intenção fosse a de conceder o beneficio sem rigoroso
controle bastaria ter consignado no texto legal que o Vereador se
comprometeria a usar seu veículo particular para fazer jus à indenização.
Esta é uma hipótese absurda, pois mesmo que a legislação
dispensasse os Vereadores de comprovar os gastos, justificando cada
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deslocamento para receber a indenização, ainda assim, por força do
parágrafo único do artigo 70 da Constituição Federal20, a obrigação seria
exigível sob pena de impugnação das despesas.
Assim, especificar cada trajeto e o motivo determinante do
deslocamento é o mínimo que se exige de quem receberá a expressiva
indenização mensal. É exatamente o que ocorre com relação à indenização
paga por este TCE aos profissionais que utilizam seus veículos nas
auditorias efetuadas nos órgãos jurisdicionados. O proprietário do veículo
informa qual foi o serviço prestado, por exemplo, auditoria realizada no
município tal, a data e outras informações, que caracterizam o objeto em
serviço. Despesa desprovida de informações e sem transparência não pode
ser considerada como pública.
No que se refere à matéria em apreciação, a Corte possui
decisões em que imputou glosa pela inexistência de controles ou pela não
comprovação de que a indenização serviu a uma utilidade pública, nesse
caso, mediante a avaliação dos deslocamentos informados pelos agentes
políticos, o que a equipe auditora que atuou no Legislativo de Porto Alegre
ficou impossibilitada de fazer pela total ausência de informações pontuais a
respeito.
1) Recurso de Reconsideração nº 5800-02.00/08-7 (Parecer
MPC nº 307/2009 – Decisão nº TP-0127, de 11/02/2009, tendo como
Relatora a Conselheira Substituta Rozangela Motiska Bertolo:
Voto:
20
“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e
das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
“Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.”
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“(...) 2.1 Indenizações de uso de veículo particular. Em
todos os meses, todos os Vereadores usaram o valor integral de
suas quotas no quesito "indenização de veículo particular", tendo
este item de custo, no exercício de 2006, representado uma
despesa de R$ 102.543,40.
Analisando-se as razões trazidas pelo Administrador,
em conjunto com a documentação acostada aos autos, verifica-se
que, embora havendo norma autorizadora da despesa, a
questão de fundo diz respeito à razoabilidade e
proporcionalidade da despesa e à efetividade do controle
sobre as referidas despesas, controle esse inteiramente
precário.
Todavia, demasiada a imposição da glosa nos termos
da decisão recorrida. Neste sentido entendo cabível a adoção do
parâmetro apontado, inicialmente, pela instrução e admitido pela
própria defesa em sede recursal, qual seja, o valor da tarifa para
os táxis no Município, valor este que contempla combustível e
manutenção do veículo, além de remuneração da atividade. Este
parâmetro permite a redução do valor glosado para
R$ 52.729,20.” (Grifou-se).
Decisão:
“O Tribunal Pleno, à unanimidade, acolhendo o Voto da
Conselheira-Relatora, por seus jurídicos fundamentos, conhece
deste Recurso de Reconsideração (...) e, no mérito, decide por
seu provimento parcial, para reduzir o débito imposto, relativo ao
item 2.1, para o valor de R$ 52.729,20, mantendo inalterados os
demais termos da decisão recorrida.”
2) Recurso de Reconsideração nº 6766-02.00/08-3 (Parecer
MPC nº 7075/2009 – Decisão nº TP-1.348, de 04/02/2009, tendo como
Relatora a Conselheira Substituta Rozangela Motiska Bertolo:
Voto:
“No que concerne ao item 3.3 (indenização aos
Vereadores pela utilização de veículo particular), com débito
fixado em R$ 1.990,49 (um mil, novecentos e noventa reais e
quarenta e nove centavos), bem elencou o Relator do Processo
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de Tomada de Contas, que os deslocamentos efetuados vão
além das atribuições legais conferidas ao cargo de Vereador,
tais como viagem de duas pessoas ao Polo Petroquímico para
deixar currículo no departamento pessoal da empresa Copesul,
viagem a Esteio no Hospital São Camilo para buscar exames, e
ao aeroporto de Porto Alegre, ainda que se perceba que existam
situações em que houve alguma finalidade pública, tais como,
levar cidadão de Berto Círio ao Posto de Saúde do Centro, levar
pessoas para consultar e levar doente para fazer exame, ainda
assim, mesmo com esta prestação de auxílio aos moradores, a
grande maioria dos deslocamentos não constituem
atribuições do Vereador, tampouco possuem qualquer
amparo legal, devendo ser mantido o débito.” (Grifou-se.).
Decisão:
“O Tribunal Pleno, à unanimidade, acolhendo o Voto da
Conselheira-Relatora, por seus jurídicos fundamentos, conhece
deste Recurso de Reconsideração, (...), e, no mérito, decide por
seu provimento parcial, para reduzir o débito referente ao item
2.2.1.3 de R$ 1.699,24 para R$ 1.069,24 e afastar a glosa do item
4.1 no valor de R$ 52.450,00, mantendo os demais termos da
decisão recorrida.”
3) Recurso de Reconsideração nº 9572-02.00/08-0 (Parecer
MPC nº 6564/2009 – Decisão nº TP-1.174, de 16/09/2009, tendo como
Relator o Conselheiro Algir Lorenzon:
Voto:
“O fato recorrido diz respeito à imposição de débito,
constante do item 2.1, pertinente à indenização aos Vereadores
pela utilização de veículos particulares com afronta ao disposto no
artigo 37, caput, da Constituição Federal. As razões do
Recorrente estão consignadas nas fls. 03/07, acompanhadas dos
documentos nas fls. 08/400. Alega, em síntese, o seguinte:
- Santo Antônio do Planalto possui uma área territorial
muito extensa e as distâncias rurais a serem percorridas são
enormes, sendo que a cidade de Carazinho, onde são levados os
pacientes fica distante 25 km, ou seja, cada deslocamento é de,
no mínimo, 50 Km; - a regulamentação da respectiva despesa foi
feita com base na Resolução 013/2005, a qual instituiu a quota
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mensal como meio de ressarcimento das despesas efetuadas
pelos Vereadores; - assevera que se esta Corte entende como
ilegal os valores pagos, esta deveria apenas advertir para que a
Resolução fosse suspensa; - não houve prejuízo ao erário,
tampouco descumprimento ao princípio da legalidade, uma vez
que instituída por Resolução. (...)
Quanto ao mérito, entendo como improcedentes as
alegações recursais buscando afastar a glosa imposta, visto que
não restou comprovado a finalidade pública da despesa, a
qual tem natureza indenizatória.
Nesse sentido, também aponta a instrução do
Ministério Público de Contas, o qual assevera nas fls. 409/410
que em função implantação após o sistema constitucional de
subsídio deve haver uma demonstração cabal e premente da
finalidade pública da respectiva despesa, posto que, segundo
aponta o Agente Ministerial “(...) apenas excepcionalmente – e
dentro de parâmetros bastante restritos – será possível ter-se
por regulares despesas de caráter indenizatório no âmbito dos
Poderes e, no caso em tela, do Poder Legislativo” (fls. 410).
Constato que o conjunto probatório ofertado confirma o acerto da
decisão impositiva do débito, pois não se reconhece nos
deslocamentos listados o atendimento ao efetivo interesse
público.
(...) Diante do exposto, com esses fundamentos,
acolhendo a Instrução da Supervisão e o Parecer do Ministério
Público de Contas, voto pelo improvimento do presente Recurso
de Reconsideração, a fim de manter a respectiva obrigatoriedade
de devolução dos referidos valores”’ (Grifou-se.).
Decisão:
‘O Tribunal Pleno, à unanimidade, acolhendo o Voto do
Conselheiro-Relator, por seus jurídicos fundamentos, conhece
deste Recurso de Reconsideração, interposto pelo Senhor Marcos
Pedro Griebler (p.p. Advogado Fernando Azambuja Magnus
Assis, OAB/RS nº 72.823, e outros), Administrador do Legislativo
Municipal de Santo Antônio do Planalto, no exercício de 2007,
uma vez presentes os pressupostos necessários a sua
admissibilidade, e, no mérito, decide por seu improvimento.”
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4) Processo de Contas nº 10650-02.00/07-1 (Parecer MPC
nº 6800/2009 – Decisão nº TP-1.194/2009, de 16/09/2009, tendo como
Relator o Conselheiro Substituto Cesar Santolim:
Voto acolhido no particular:
Com relação ao item 3.1, que trata da indenização de
uso de veículo particular pelos Vereadores, analisando-se as
razões trazidas pelo Administrador, em conjunto com a
documentação acostada aos autos, verifica-se que, embora
havendo norma autorizadora da despesa, a questão de fundo
diz respeito à razoabilidade e proporcionalidade da despesa e
à efetividade do controle sobre as referidas despesas,
controle esse inteiramente precário. Entretanto, verifica-se, que
diante dos vários entendimentos com relação a esta indenização,
o Poder Legislativo, através da Ordem de Serviço nº 002/2008,
determinou o seu cancelamento. Assim, diante das providências
tomadas, é o caso de não imputar o débito sugerido. (Grifou-se.).
Pela absoluta conexão, vale citar o Voto Vista proferido pelo
Conselheiro Cezar Miola no Processo nº 7515-02.00/07-4, ainda não
julgado, que em suas ponderações, abaixo transcritas, não admite que o
erário custeie despesas da espécie sem a precisa confirmação da aplicação
em finalidade de interesse público e, ainda, salienta que a indenização paga
ocorreu, inclusive, no período do recesso parlamentar, o que também
acontece no órgão auditado, que igualmente indeniza durante os doze
meses do ano apesar das atividades sofrerem interrupção durante dois
períodos por anos21:
“1 – Em relação à matéria identificada sob o nº 3.3
(pagamento de auxílio combustível aos Vereadores), constato que
os Edis vinham recebendo, a esse título, importância mensal de
21
Texto extraído da página da Câmara de Vereadores na internet: “Art. 51 – A Câmara Municipal
reunir-se-á, anual e independentemente de convocação, de 1º a 3 de janeiro, de 1º de fevereiro a 5 de
julho e de 1º de agosto a 31 de dezembro, salvo prorrogação ou convocação extraordinária, e
funcionará em todos os dias úteis durante a sessão legislativa, exceto aos sábados. “caput” com
redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 25, de 28 de junho de 2007.”
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até R$ 600,00, apresentando, para tanto, apenas notas fiscais de
abastecimentos.
A norma disciplinadora da matéria, no entanto,
consentânea com os comandos constitucionais balizadores do
gerenciamento
dos
recursos
públicos,
expressamente
condicionou a indenização à apresentação de prestação de
contas mensal, prevendo, ainda, a obrigatoriedade de devolução
dos valores eventualmente não utilizados (parágrafo único do
artigo 2º da Resolução nº 012/2005). À mingua, assim, da
competente e necessária prestação de contas, restou
prejudicada a apuração dos efetivos deslocamentos e – se de
fato ocorreram – se o foram em “objeto de serviço”, como
prescreve o disciplinamento regulador da matéria (parágrafo único
do artigo 1º da mesma normatização).
Não se evidencia, assim, pela absoluta insuficiência
das peças que deram suporte à respectiva liquidação da
despesa (meros comprovantes de abastecimento), a
necessária e cabal comprovação da finalidade pública na
utilização de tais recursos, objetivo esse que o legislador
municipal quis ver preservado ao instituir requisitos mínimos para
a indenização em comento. Registra, ainda, a equipe auditora (fl.
198), que também nos períodos de recesso legislativo (de 21-12 a
28-02 e de 1º a 14-07) os Vereadores acabaram se valendo do
benefício.
Nesse contexto, sou pela fixação de débito em relação
ao montante a esse título despendido, no total de R$ 89.197,72.”
Assim decidiu este Plenário, ao apreciar situação
semelhante, no Processo nº 005328-02.00/07-3 – LM de Victor
Graeff, e, mutatis mutandis, no Processo nº 008655-02.00/07-7
– LM de Não-Me-Toque, onde o Poder Público, com
deficiências de controle idênticas às aqui descritas, vinha
concedendo indenização aos Parlamentares pelo uso de
veículo particular (sessões de 04-03-2009 e de 21-01-2009,
respectivamente).” (Grifou-se.).
Frente ao exposto, considerando a precariedade do sistema de
validação dessa despesa, que traz como conseqüência incerteza quanto à
natureza pública da indenização de veículo particular paga aos Vereadores,
esta Agente Ministerial propugna pela glosa dos valores despendidos no
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ano22 e por determinação a atual administração para que supra as
inconformidades narradas nos autos.
Mesmo
que
a
equipe
auditora
não
tenha
declarado
expressamente que opinava pela glosa de valores, naturalmente, essa
providência se impõe como conseqüência lógica23 de um aponte em que se
afirma que os cofres públicos assumiram gasto sem que ficasse plenamente
comprovado que sua origem é eminentemente pública. Em sede recursal,
caberá ao Gestor suprir as deficiências que ensejam a proposta de fixação
de débito, demonstrando formalmente que os pagamentos destinaram-se
unicamente a indenizar os deslocamentos dos veículos para o exercício de
atividades parlamentares, nesse caso, com feição pública.
3. Acerca da Gestão Fiscal, o Órgão Técnico refere a decisão
prolatada no Processo nº 2299-02.00/08-7 no sentido do atendimento ao
previsto na Lei Complementar nº 101/2000.
II – CONCLUSÃO
As situações evidenciadas nos autos revelam a prática de atos
administrativos e de gestão contrários às normas de administração
financeira e orçamentária, em destaque o descumprimento a decisão da
Corte nas contas de 2005, relativa a cargos em comissão, transitada em
julgado, o emprego de CCs em funções eminentemente técnicas da
administração e a realização de despesas com indenização de veículos de
agentes políticos sem a cabal comprovação de que foram utilizados no
interesse do serviço público, constituindo motivo para fundamentar
julgamento pela “desaprovação das contas”, consoante estabelece o artigo
22
Mês de dezembro não computado.
Se a fiscalização da Corte afirma que determinada despesa é legal, ou o preço do produto adquirido
está acima do mercado, ou o gasto ofende o principio da economicidade, mas deixa de concluir que o
valor é passível de glosa, essa circunstância não impede que a mesma seja fixada.
23
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3º, inciso XI, alínea “a” (c/c o art. 8º) da Resolução nº 414/199224 da Corte,
além de ensejar a fixação de débito e a imputação de penalidade pecuniária
ao Senhor Sebastião de Araújo Melo.
Isto posto, opina este Ministério Público de Contas nos seguintes
termos:
1º) Multa ao Administrador Sebastião de Araújo Melo, por
descumprimento de disposição legal e infringência de normas de
administração financeira e orçamentária, com fulcro nos artigos 67 da Lei
Estadual nº 11.424, de 06 de janeiro de 2000, e 132 do RITCE.
2º) Fixação de débito no valor correspondente aos subitens 1.1
(manutenção de cargos em comissão cuja legislação criadora teve decisão
pela negativa de executoriedade transitada em julgado no exercício de 2007
– em valor a ser quantificado pela Supervisão competente, considerando as
exclusões sugeridas nesta manifestação e a inclusão dos valores pagos nos
meses de novembro e dezembro – fl. 254) e 2.1 da Auditoria (indenização
pela utilização de veículo particular sem comprovação da finalidade pública
do gasto – R$ 760.332,45 a ser acrescido do valor correspondente ao mês
de dezembro – fl. 169), de responsabilidade do Senhor Sebastião de Araújo
Melo.
3º) Regularidade de contas do Senhor Cláudio José de Souza
Sebenelo e das Senhoras Clenia Leal Maranhão e Maria Celeste de Souza
da Silva, no exercício de 2008, com fundamento no artigo 99, inciso I, do
24
“Art. 3º - A prática dos atos administrativos e da gestão contrários às normas de administração
financeira e orçamentária, a seguir arrolados exemplificativamente, poderá ensejar a emissão de
parecer desfavorável à aprovação das contas dos agentes públicos pelo Tribunal de Contas do
Estado do Rio Grande do Sul: (...).
XI - Realização de despesas em desacordo aos princípios constitucionais e, em especial, os de
moralidade, impessoalidade e legalidade, estatuídos no caput do art. 37 da Constituição Federal.
(...) a) a não-observância desses princípios, em conjunto ou isoladamente, ataca o ato administrativo
no plano de sua validade, constituindo, pois, uma questão de legalidade;”
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RITCE, tendo em vista a inexistência de irregularidades em seus períodos
de gestão.
4º) Irregularidade de contas do Senhor Sebastião de Araújo
Melo, no exercício de 2008, nos termos do inciso III do artigo 99 do RITCE.
5º) Ciência à Procuradora-Geral de Justiça e ao Procurador
Regional Eleitoral, consoante o disposto no artigo 99, parágrafo único, do
Diploma Regimental.
6º) Determinação ao atual Gestor, em decorrência das
deficiências apuradas na concessão da indenização de uso de veículo
particular, para exigir que as prestação de contas respectivas contenham
informações, tais como denominação do evento, local, quilometragem
percorrida, dia, horário e etc., que permitam aos controles interno e externo
avaliar a despesa, quanto a finalidade pública e ao atendimento, em
especial, dos princípios constitucionais da moralidade, economicidade,
razoabilidade e eficiência. E alertá-lo de que a omissão em corrigir a
inconformidade repercutirá negativamente no julgamento das contas anuais.
7º) Determinação ao Corpo Instrutivo para que nas próximas
auditorias, diante da decisão da Corte nas contas de 2005 – e de sua
jurisprudência recente25 – e do Poder Judiciário na ADIN antes referida,
promova o exame das providências adotadas pela administração, com
ênfase especial às atribuições legais e fáticas da totalidade dos cargos do
quadro comissionado, e sua conformidade com as normas constitucionais
pertinentes ao provimento sem concurso público, bem como frente aos
Exemplifica-se: Processos nºs 6504-02.00/07-2 – Dec. TP-1.430/2008 (Assessor Jurídico);
6829-02.00/07-4 – Dec. TP nº 430/2009 (Coordenador do Departamento Jurídico, Assessor do
Departamento Jurídico, Assessor Jurídico, Chefe do Gabinete da Imprensa e Assessor do Gabinete da
Imprensa); 5215-02.00/07-5 – Dec. TP nº 638/2009 (Consultor Jurídico, Assessor Jurídico e Assessor
de Imprensa); 5595-02.00/07-4 – Dec. TP nº 409/2009 (Consultor Jurídico); 7306-02.00/07-9 – Dec.
TP nº 0322/2008 (Assessor de Imprensa) e 7521-02.00/07-5 – Dec. TP nº 1007/2009 (Assessor de
Imprensa).
25
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princípios da legalidade, proporcionalidade, eficiência, economicidade e
razoabilidade, porque tal situação denota falha grave de gerenciamento de
pessoal e compromete o ingresso mediante concurso público.
8º) Independentemente da providência contida no item anterior
que o atual Administrador seja cientificado de que:
a) a criação e a manutenção de quadro de cargos em comissão
desprovidos dos requisitos enunciados nas Constituições Federal e Estadual
constituem falhas graves passíveis de desaprovação das contas, porque
frustram o acesso de servidores pelo processo democrático do concurso
público;
b) se abstenha de efetivar nomeação de servidores em cargos
comissionados
ou
contratar
prestadores
de
serviços
visando
ao
desempenho de atividades próprias de efetivos, cabendo-lhe prover os
cargos nos termos do inciso II do artigo 37 da Carta Magna e,
excepcionalmente, na forma do disposto no inciso IX;
c) deve adotar medidas legais pertinentes a dotar o Legislativo de
quadro de pessoal permanente adequado a demanda do trabalho
burocrático,
administrativo
e
operacional,
realizando
os
respectivos
concursos públicos, em conformidade ao disposto no inciso II do artigo 37 da
Constituição da República;
d) a legislação local deve dispor sobre as normas contidas nos
incisos V (percentual de CCs para efetivos) e VIII (vagas para portadores de
necessidades especiais) do artigo 37 da Constituição Federal;
9º) Recomendação ao atual Administrador para que evite a
reincidência dos apontes criticados nos autos, bem como verificação, em
futura auditoria, das medidas implementadas nesse sentido. Convém que
tome ciência de que a manutenção de situações irregulares censuradas
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pela Corte e a autorização de despesas sem o indispensável zelo que requer
o emprego de recursos públicos sujeitam o Gestor à imposição de multa, à
responsabilização
financeira
e,
ainda,
à
repercussão
dos
fatos
negativamente em suas contas anuais.
É o Parecer.
MPC, em 29 de janeiro de 2010.
DANIELA WENDT TONIAZZO,
Adjunta de Procurador.
1292t908/17
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