Rumo a um
Orçamento Participativo
mais inclusivo e efetivo
em Porto Alegre
Brasil – Unidade de Gerenciamento do País
Unidade de Desenvolvimento Sustentável
Região da América Latina e do Caribe
Banco Mundial
@ 2008 Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento / Banco Mundial
1818 H Street, NW
Washington, DC 20433
Essa é uma versão resumida de um estudo realizado pelo Banco Mundial em 2006. A versão completa do
estudo poderá ser encontrada no website: http://www-wds.worldbank.org.
As opiniões emitidas nessa publicação são de exclusiva e de inteira responsabilidade de seus autores, não
exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Banco Mundial, seus Diretores Executivos ou os
governos por ele representados.
É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções
para fins comerciais estão proibidas.
Relatório sumário de um estudo de caso
Rumo a um
Orçamento Participativo
mais inclusivo e efetivo
em Porto Alegre
Fevereiro de 2008
Brasil – Unidade de Gerenciamento do País
Unidade de Desenvolvimento Sustentável
Região da América Latina e do Caribe
Banco Mundial
Índice
Agradecimentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii
Antecedentes: um estudo sob demanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Fundamentos conceituais e metodologia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
Principais resultados da pesquisa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Como é a qualidade de participação no OP? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Como é a interface entre o OP e a administração fiscal do município? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
Qual é a capacidade do OP de fiscalizar a execução do orçamento? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Qual é a relação do OP com outras iniciativas de prestação de contas social? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Quais são os impactos sociais e fiscais do OP? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Conclusões . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Principais recomendações . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Como aperfeiçoar a “qualidade de participação” no OP? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Como fortalecer a interação entre o OP e a administração fiscal do município? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Como aperfeiçoar a capacidade do OP de fiscalizar a execução do orçamento? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
Como estabelecer um sistema mais coerente de prestação de contas social na cidade,
melhorando a articulação entre os fóruns de governança participativa? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Como aprimorar o entendimento dos impactos do OP? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Anexo: Análise econométrica detalhada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Figuras:
Figura 1. Ciclo do Orçamento Participativo em Porto Alegre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
Figura 2. Relações de poder importantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
Figura 3. Número de participantes do OP, 1990-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Figura 4. Tempo dedicado ao OP pelos conselheiros (porcento) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Figura 5. Percepções do público sobre o OP por porcentagem da população, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
Figura 6. Comparação do OP e ciclos do Orçamento Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Figura 7. Parcela de investimentos executados, 1999-2006. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Figura 8. A política, o ciclo de gasto e fóruns de participação em Porto Alegre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Figura 9. Despesas operacionais do município de Porto Alegre e controle para dois grupos de capitais de Estados
brasileiros, 1986–2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Figura 10. Receitas correntes em Porto Alegre e controle para dois grupos de capitais de Estados brasileiros,
1986–2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Tabelas:
Tabela 1. Participação do OP de acordo com a idade (porcento), 1995-2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Tabela 2. Conhecimento das regras e critérios do OP de acordo com o tempo da participação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Tabela 3. Impactos sociais e fiscais em municípios que implementaram o OP antes e depos de 1996. . . . . . . . . . . . . . 11
Tabela 4. Impactos usando somente governos municipais que implementaram o OP antes de 1996 . . . . . . . . . . . . . . . 16
Tabela 5. Impactos usando governos municipais que implementaram o OP antes e depois de 1996 . . . . . . . . . . . . . . . 17
Tabela 6. Impactos no desempenho fiscal (IPTU/PIB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Tabela 7. Impactos no desempenho fiscal (gasto operacional/gasto corrente). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
i
Agradecimentos
E
Caribe (LCSSO) e do Departamento de
Secretários Municipais Cézar Busatto, Clóvis
Desenvolvimento Social (SDV) do Banco Mundial.
Magalhães, João Portella e Cristiano Tastch, bem
A equipe responsável contou com o permanente
como a equipe do Observatório de Porto Alegre.
apoio e encorajamento de McDonald Benjamin
Finalmente, o relatório também se beneficiou do
(Gerente Setorial, LCSSO), Steen Lau Jorgensen
retorno e de sugestões dos representantes do
(Diretor do setor, SDV) e Caroline Kende-Robb
Conselho do Orçamento Participativo (COP),
ste estudo resulta de uma iniciativa
O relatório se beneficiou amplamente da estreita
conjunta da Unidade de Desenvolvimento
cooperação e apoio do prefeito José Fogaça e
Social da Região da América Latina e do
sua equipe em Porto Alegre, incluindo os
(Gerente Setorial, SDV). A equipe gostaria de
assim como do ex-prefeito de Porto Alegre, João
agradecer também ao Fundo Japonês de
Verle, e da organização não-governamental
Consultoria pelo seu apoio financeiro.
Cidade.
A equipe deste relatório foi liderada por William
A equipe agradece as excelentes contribuições,
Reuben (Cientista Social Senior, LCSSO) e foi
comentários e sugestões de McDonald Benjamin,
composta por Andre Herzog (SDV), Tito Yepes
Mark Lundell (Líder de Setor, LCSSD), Darwin
(Economista de Infraestrutura, LCSSD),
Marcelo (Consultores, LCSSD), Fernando Blanco
Alessandra Heinemann (LCSSO), Eri Watanabe
(Economista, LCSPE) e John Nash (Economista
(LCSSO) e Irina Ghobrial (LCSSO), do Banco
líder, LCSSD), assim como aos revisores deste
Mundial. Um relatório de Marco Kamiya (PADECO,
estudo: Ana Bellver (Especialista em Gestão do
Ltd.) serviu como base para o estudo. A equipe
Setor Público, LCSPS), Gianpaolo Baiocchi
que compilou o relatório base da PADECO foi
(Professor, Universidade de Massachusetts), Rob
composta pelos consultores brasileiros Tarson
Chase (Líder Especialista em Desenvolvimento
Núñez, Luciano Fedozzi, Milton André Stella, Ciro
Social, SDV) e Mila Freire (Assessora Senior, FEU).
Biderman, Glauco Peres da Silva, Itamar Spanhol,
Sugestões feitas por Ethan Weisman (Economista
Andrey Sgorla e Letícia Almeida. Peggy McInerny
Líder e Líder de Setor, LCC5C), Jennifer Sara
editou o relatório e Flávia Carbonari foi
(Líder de Setor, LCSSD) e Deborah Wetzel (Líder
responsável pela produção dos relatórios
Especialista em Setor Público, LCSPS) no
sumários.
Encontro Decisório contribuíram grandemente no
sentido de melhorar a qualidade deste relatório.
ii
Foto: Ivo Gonçalves - PMPA
Antecedentes: um estudo sob demanda
O governo municipal de Porto Alegre, capital do
Estado brasileiro do Rio Grande do Sul, solicitou
apoio ao Banco Mundial para fortalecer o processo
de Orçamento Participativo (OP). Mais
especificamente, o governo municipal solicitou ao
Banco o enfoque em cinco questões básicas:
n
Como aperfeiçoar a “qualidade de participação” no
OP?
n
Como fortalecer a interface entre o OP e a
administração fiscal do município?
n
Como aperfeiçoar a capacidade do OP para fiscalizar
a execução do orçamento?
n
Como estabelecer um sistema de prestação de
contas social mais coerente na cidade, melhorando a
articulação entre o OP e os diferentes fóruns de
participação?
n
Qual é o impacto social e fiscal do OP?
Assembléia Regional do OP - 2007/2008
O Orçamento Participativo nasceu em Porto
Alegre, a partir de um processo experimental e
consultivo dirigido pelo governo municipal e por
novos movimentos sociais no final dos anos 80.
Esse processo se iniciou nos primeiros anos de
redemocratização e descentralização no Brasil, após o
fim da ditadura militar em 1985. A Constituição de 1988
deu início a um processo de descentralização e
reformas tributárias que criaram espaço fiscal aos
governos municipais para a tomada de decisões sobre
investimentos públicos mais relevantes. Uma série de
instituições de governança participativa vem se
proliferando desde então no Brasil, com destaque para
Conselhos Municipais de políticas e entidades de
Orçamento Participativo. O OP foi introduzido no
município de Porto Alegre sob a administração do
Partido dos Trabalhadores (PT), numa coalizão com
movimentos sociais. Embora, inicialmente, cercado de
dificuldades devido a limitações fiscais, o OP de Porto
Alegre conseguiu superar estes desafios ao longo do
tempo, consolidando-se, progressivamente, até atingir
sua forma atual. Hoje, o OP é conduzido por uma nova
coalizão política liderada pelo Partido Popular Socialista
(PPS), que administra o município de Porto Alegre.
Possui, atualmente, uma metodologia complexa para
organizar a participação popular em uma cidade de
mais de 1.4 milhão de habitantes, bem como para
priorizar investimentos públicos com base em três
critérios principais: necessidades básicas nãoatendidas, população e preferências dos cidadãos. O
OP constitui um elemento dentro de um complexo
sistema de governança participativa existente em Porto
Alegre. A figura 1 apresenta o ciclo anual do orçamento
participativo em Porto Alegre.
Este relatório examina estes cinco desafios críticos que
o OP enfrenta atualmente e propõe recomendações
para superá-los.
O Orçamento Participativo é um processo pelo
qual os cidadãos e/ou organizações da sociedade
civil participam diretamente em diferentes fases da
preparação e fiscalização dos orçamentos
públicos. Os OPs variam no nível e tipo de
participação, bem como nos critérios técnicos e
instrumentos utilizados na alocação de recursos. Na
maior parte dos casos, o foco do Orçamento
Participativo está nas despesas e envolve a tomada de
decisões de forma participativa em planos anuais ou
plurianuais do orçamento público1.
O Orçamento Participativo ganhou reconhecimento
nacional e internacional graças à experiência de
Porto Alegre, que se tornou exemplo mundial de
governança local transparente e prestadora de
contas. Desde sua instituição na capital gaúcha, esse
mecanismo de participação popular espalhou-se pela
América Latina e pelo mundo, consagrando-se como
uma das mais bem-sucedidas ferramentas de boa
governança dos últimos 15 anos. Atualmente, o
Orçamento Participativo é praticado em
aproximadamente 200 municípios brasileiros e em
diversas cidades da Argentina, Bolívia, Chile, Colômbia,
Equador, Guatemala, México, República Dominicana,
Uruguai e Venezuela. Em 2005, o Peru tornou-se o
primeiro País a institucionalizar um OP nacional.
1 Definição adotada pelo Social Accountability Sourcebook (Guia de Prestação de Contas Social) do Banco Mundial
(http://ftp.worldbank.org/pub/dfgg/socacc.htm).
1
Figura 1. Ciclo do Orçamento Participativo em Porto Alegre
Março/Abril
Reuniões
preparatórias
Fevereiro
Recesso
Dezembro
Janeiro
Discussões
e eleição
Segunda
metade de
Abril/Maio
Rodada de
priorização
Maio
Julho
Assembléias
temáticas e
regionais
Orçamento Participativo
em Porto Alegre
Novembro
Dezembro
Discussões
Outubro
Dezembro
Detalhamento
do plano de
investimentos
Agosto
Setembro
Votação da
matriz de
investimentos
Julho
Setembro
Análise dos
investimentos
propostos
Primeira
metade de
Julho
Assembléia
Municipal
Fundamentos conceituais e metodologia
Este estudo está baseado nos princípios
conceituais do Relatório sobre o Desenvolvimento
Mundial de 2004 do Banco Mundial, que identifica
a participação como um elemento central na
prática de prestação de contas social. Neste
relatório, participação é definida como o conjunto de
esforços por meio do qual os cidadãos expressam sua
voz, se engajam diretamente na administração ou
monitoramento de serviços públicos e/ou na prestação
de serviços públicos (Goetz 2003). Além disso, a voz é
um fator indispensável que equilibra as relações de
poder entre o governo, prestadores de serviço e
usuários (ver figura 2). Esse estudo considera que a
existência de fortes laços de responsabilidade entre o
cidadão e a classe dos políticos (por meio do exercício
da voz do cidadão) tem um impacto importante no laço
de responsabilidade entre o Estado e seus agentes
prestadores de serviços (o compacto).
O ato de expressar a voz é considerado a longa
rota para a obtenção de prestação de contas
(accountability) por envolver a tentativa dos cidadãos
de influenciar a prestação de serviços através do
Estado e de suas políticas sociais. O ato de expressar o
poder do cliente é considerado a rota curta para a
obtenção de prestação de contas porque os
beneficiários exercem influência e poder direto sobre os
serviços, afetando sua prestação sem passar pelo
Estado. Esse estudo enfoca, principalmente, a voz,
visto que o OP é um mecanismo de voz pelo qual o
cidadão entra em um processo participativo com o
objetivo de influenciar nas despesas públicas.
Figura 2. Relações de poder importantes
O Estado
OP
Voz
Formuladores
de políticas
Politicos
Compacto
Via longa de prestação de contas
Cidadão/clientes
Colisões/Inclusões
Pobres
Não-pobres
Via curta
Poder do cliente
Provedores
Administração
Linha
Serviço
2
Organizações
Mecanismos de participação (como o OP) também
cria sua própria constituição, o que o ajuda a persistir por
podem romper equilíbrios ineficientes na estrutura
algum tempo. Quando os pobres chegam ao poder na
do Estado e, potencialmente, propiciar ganhos de
democracia, seu estímulo é reformar a estrutura do
eficiência em termos de resultados fiscais e sociais.
Estado para torná-lo mais eficiente, de forma que mais
A idéia por trás desse argumento é a de que o OP pode
impostos possam ser arrecadados a um custo menor,
contribuir para melhorar as receitas municipais porque
com fatias de renda menores para os burocratas.
cidadãos que têm voz ativa, no que se refere a decisões
Baseando-se nestes fundamentos e supondo que a
orçamentárias, estarão mais propensos a pagar os
participação no processo do OP no Brasil seja voltada
impostos locais. Uma suposição semelhante é a de que
aos pobres, é possível esperar um governo mais eficaz e
a participação dos pobres produz re-alocações mais
maior distribuição de renda. A não ser, é claro, que
eficientes dos gastos públicos, o que governos não con-
outros grupos se apropriem do processo participativo.
seguiriam identificar sem “perguntar diretamente” a seus
cidadãos.
Quando há uma mudança na balança do poder, o
incentivo para a nova coligação é o de produzir
No contexto dos mecanismos para prestação de
resultados sociais através da reforma da estrutura
contas social e voz do cidadão, o OP contribui para
do Estado para torná-lo mais eficiente em termos de
a formulação do orçamento público. Sua eficácia
coleta de impostos, alocação orçamentária e da
dependerá da qualidade de voz do cidadão. Se a voz
redução da renda pública capturada por burocratas.
dos cidadãos não for representativa ou for mal-
Esses esforços normalmente encontram enorme resistên-
informada, não fará uma contribuição positiva para a
cia por parte do eleitorado da coligação anterior, inclusive
melhoria da efetividade da prestação de contas e do
do aparato burocrático. Mecanismos participativos como
desenvolvimento. Esse estudo examina o OP em Porto
o OP podem produzir ganhos em eficiência, produzindo
Alegre como mecanismo de articulação de voz e procu-
resultados fiscais e sociais positivos e contribuindo para
ra avaliar a sua contribuição para uma prestação de
o fortalecimento do aprendizado cívico. De acordo com
contas mais eficiente e uma melhor governança durante
Williamson (1979), em tais circunstâncias, mecanismos
o ciclo de despesas públicas. A abordagem utilizada
como esses podem se tornar ferramentas eficientes na
identifica três dimensões de análise da qualidade da voz
ruptura do equilíbrio existente e, potencialmente, contri-
no OP de Porto Alegre: inclusão, que considera a quanti-
buir para melhores resultados fiscais e sociais.
dade de atores sociais que participa do processo, analisando as barreiras, incentivos e custos para a participa-
A metodologia deste relatório baseia-se em traba-
ção de certos grupos; legitimidade, que enfatiza os
lhos recentes sobre prestação de contas social e
aspectos de confiança, credibilidade e justiça do pro-
governança e enfoca cinco dimensões principais do
cesso do OP; e informação, que analisa o acesso dos
OP: (i) o processo participativo e as condições que
cidadãos a informações atuais, relevantes e confiáveis
determinam a qualidade e inclusão da voz dos cidadãos;
para participar de forma construtiva do processo do OP.
(ii) a interface de baixo pra cima entre o OP e a adminis-
O êxito da prestação de contas de todos os mecanis-
tração fiscal; (iii) a capacidade de cima para baixo do OP
mos participativos depende, no entanto, de um conjunto
como mecanismo de fiscalização na execução do orça-
de condições capazes de propiciar um ambiente favorá-
mento; (iv) os limites e potencial do OP dentro de um
vel ao engajamento cívico.
sistema mais amplo de prestação de contas social e
A capacidade da voz do cidadão em influenciar
impactos sociais e fiscais. O relatório combina métodos
governabilidade participativa; e, finalmente, (v) seus
processos de decisão e impactar resultados de
qualitativos e quantitativos, incluindo modelos economé-
desenvolvimento depende, também, de fatores de
tricos, análise de dados, pesquisas representativas de
economia política mais amplos e da inserção no
domicílios de Porto Alegre, entrevistas semi-estruturadas,
esquema de governança existente. Acemoglu, Ticchi e
grupos focais organizados, um exame dos orçamentos
Vindigni (2006) mostram, por exemplo, que em certas
anuais da cidade e pautas das reuniões do OP em que
circunstâncias, ao optar por uma estrutura de Estado
são decididos os investimentos em obras públicas. Este
ineficaz, os ricos podem valer-se de apadrinhamento e
estudo foi beneficiado por um processo interativo de
apropriar-se de políticas democráticas. Isto lhes permite
diálogo com os principais parceiros que participaram
reduzir a quantia de redistribuição e a prestação de bens
desde a fase inicial até a apresentação dos resultados da
públicos na democracia. Além disso, o Estado ineficaz
pesquisa.
3
Principais resultados da pesquisa
de sua implementação, mas, recentemente, começou a
Como é a qualidade de participação no OP?
cair e estabilizou-se em torno de 11.000 participantes
A participação do OP é expressiva em Porto Alegre.
por ano (ver figura 3). Apesar dessa recente queda, o
Cerca de um quinto da população relata ter participado
envolvimento ainda expressivo de um grande número
do OP em algum ponto de suas vidas. O número de
de cidadãos no orçamento público revela um interesse
participantes cresceu rapidamente nos primeiros anos
dos cidadãos na participação2.
Figura 3. Número de participantes do OP, 1990-2006
Número de
participantes OP
20000
18000
16000
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
Evolução do número de participantes no OP
1990 a 2006
Total
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Ano
No entanto, certos grupos sociais encontram
conselheiros: pessoas entre 50 anos ou mais
barreiras ou falta de estímulos para participar.
representam quase a metade de membros eleitos do
Mulheres e grupos de baixa renda apresentam altos
conselho (43,96 porcento). Conseqüentemente, a sub-
percentuais de representação. Minorias étnicas e
representatividade da população jovem entre
portadores de deficiência também são bem
delegados e conselheiros é ainda mais crítica. Como se
representados. Contudo, alguns grupos sociais não
pode verificar na tabela 1, apenas 1,7 porcento dos
participam com a mesma intensidade devido a barreiras
jovens entre 16–25 anos de idade foram eleitos
de participação e falta de incentivo. Grupos sub-
conselheiros e apenas 8,1 porcento delegados, entre
representados incluem os extremamente pobres,
1995 e 2005.
Foto: Ricardo Giusti - PMPA
jovens, grupos de renda média a alta, bem como certos
grupos profissionais, tais como empresários. Exigências
de tempo, linguagem, baixo nível de escolaridade e um
limitado entendimento do processo do OP são algumas
das barreiras à participação, especialmente em
instâncias mais elevadas de representação. Para os
muito pobres, o tempo e o custo despendidos na
participação são muito altos. Grupos com maior renda
sentem-se desestimulados a participar porque,
segundo eles, o OP tem como foco principal atender
demandas de infra-estrutura dos pobres, e porque a
participação requer tempo.
Há uma relativa supra-representatividade de
pessoas mais velhas entre os participantes do OP.
Reunião do Conselho do Orçamento Participativo - 27/11/2007
Essa supra-representatividade é ainda mais significativa
quando analisada a faixa etária de delegados e
2 Para saber mais sobre participação no OP, ver Fedozzi (2007).
4
Tabela 1. Participação do OP de acordo com a idade, 1995-2005 (porcento)
Membros do
Conselho (2005)
Delegados
(2005)
População
(IBGE 2000)
Idade
1995
1998
2000
2002
2005
16 a 25
15.8
17.3
17.6
19.5
19.0
1.7
8.1
24.3
26 a 33
19.1
15.1
16.4
17.4
15.0
6.0
8.3
15.9
34 a 41
23.0
22.7
20.4
19.9
16.7
12.9
19.3
16.7
42 a 49
18.8
19.4
18.6
18.6
21.7
35.3
26.9
13.8
50 ou +
(para 2002)
22.4
25.2
25.9
24.5
19.0
34.5
26.9
14.6
60+
(2005)
-
-
-
-
8.6
9.5
10.5
14.7
N/R2
0.9
0.3
1.1
0.1
0.0
-
-
-
Total
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Fonte: Fedozzi (2007).
Figura 4. Tempo dedicado ao OP por conselheiros %
2 N/R: Não respondeu.
O fator tempo é uma razão para a supra-
22%
24%
representatividade de cidadãos mais velhos, especialmente entre conselheiros e delegados. Uma
pesquisa entre 44 conselheiros e ex-conselheiros mostrou que a participação no OP demanda tempo. A maioria dos delegados dedica entre 4 a 8 horas por semana
para o OP, e 21,4 porcento despendem mais de 12
horas por semana. O tempo exigido para a participação
13%
no OP, especialmente em níveis mais altos de representatividade, é provavelmente uma barreira à participação
para grupos sub-representados, como os jovens e pessoas de meia idade empregados em turno integral.
41%
Até 4 horas por semana
Entre 4 e 8 horas por semana
Entre 8 e 12 horas por semana
Mais do que 12 horas por semana
O OP goza de credibilidade entre seus
participantes e a população de Porto Alegre como
um todo. De acordo com a pesquisa, a percepção do
público em geral é de que o OP é uma conquista muito
Foto: Ivo Gonçalves - PMPA
importante da cidade de Porto Alegre — ajuda a
fortalecer a democracia, aumenta a eficiência do
governo, é voltado à população mais carente e melhora
a qualidade de vida da cidade (ver figura 5). Como era
de se esperar, essa percepção é ainda mais positiva
entre os participantes do OP. Mesmo questões
controversas sobre percepções públicas do OP
receberam respostas favoráveis. Declarações
colocando o OP como uma “prática demagógica,” por
exemplo, alcançaram um percentual relativamente baixo
nas pesquisas, com somente 16.18 porcento dos
entrevistados declarando-se total ou parcialmente de
acordo com isto.
Anúncio da construção da escola municipal de ensino fundamental Rincão,
demanda do OP 2001 - 31/10/2007
5
Figura 5. Percepções do público sobre o OP por porcentagem da população, 2006
concorda totalmente
65.88
É muito importante
Amplia a democracia
23.61
57.26
Aumenta a eficiência do governo
51.71
A favor dos pobres
53.6
Melhora a qualidade de vida
%0
concorda mais ou menos
26.68
29.16
30.11
56.91
20
28.57
40
60
80
100
Fonte: Pesquisa realizada por este estudo, 2006.
Apesar da percepção positiva do público, é impres-
por pressões regionais para alocar recursos para finan-
cindível lidar com importantes desafios que perma-
ciar pequenas obras públicas, o OP também apresenta
necem no processo de prestação de contas do OP.
um desempenho muito bom: embora o número de
Há, por exemplo, um desequilibrado campo de atuação
demandas para pequenos investimentos tenha cresci-
para os participantes do OP na delegação em níveis mais
do, isto não afetou a parcela total de recursos alocados
altos de representação. Participantes com mais anos de
para suprir tais demandas. Por outro lado, não há pro-
experiência, disponibilidade de tempo e conhecimento
vas de que o OP tenha desempenhado um papel positi-
das complexas regras de procedimento do OP têm mais
vo na contribuição para um equilíbrio fiscal em Porto
probabilidades de serem eleitos como delegados regio-
Alegre. Não há ligação direta entre política e comporta-
nais e conselheiros, o que tem levado a baixos níveis de
mento fiscais em Porto Alegre e o OP. Em diferentes
rotatividade entre os delegados. Além disso, os mecanis-
ocasiões, as previsões de gastos e receitas não coinci-
mos de informação entre delegados e suas bases não
diram com os valores reais. Esse desequilíbrio fiscal tem
são sistemáticos e carecem de registros. O predomínio
sido geralmente coberto pela criação de déficits corren-
de uma cultura verbal entre os constituintes do OP, o que
tes ou pela postergação de investimentos de capital.
demanda e gera menos precisão, e o fato de que o OP é
em si mesmo percebido como um ganho na prestação
Inconsistências entre os ciclos do OP em Porto
de contas ao público, podem explicar o desencontro
Alegre e do orçamento municipal também têm contri-
existente entre a credibilidade do OP e as falhas a respei-
buído para a elaboração de planos de investimentos,
to de sua prestação de contas interna.
que carecem de informações precisas sobre a distri-
Como é a interface entre o OP e a
OP e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) se sobre-
buição de recursos. A figura 6 mostra como os ciclos do
administração fiscal do município?
põem, revelando um desencontro entre os cronogramas
para a priorização do orçamento do OP e a preparação
Apesar de gozar de altos índices de participação e
das diretrizes do orçamento municipal anual. A priorização
credibilidade, a análise da influência do OP na
das obras públicas no OP começa no princípio de maio e
administração fiscal gera resultados variáveis. Por
vai até julho. Nesse meio tempo, a LDO é elaborada pelo
um lado, o OP em Porto Alegre não levou a uma aloca-
braço Executivo do governo municipal entre julho e agosto,
ção medíocre de recursos ou fragmentação de investi-
e então submetida à Câmara de Vereadores em 15 de
mentos. A distribuição de recursos nos últimos doze
agosto. O resultado é que o timing dos dois processos
anos de implementação do OP mostra uma gradual
não é completamente sincronizado, e etapas importantes
redução das quantias alocadas para demandas regio-
no processo do OP são concluídas sem informações pre-
nais, indicando que o OP tem privilegiado, gradualmen-
cisas sobre a previsão do orçamento (ver boxes em azul
te, demandas temáticas, embora nos últimos dois anos
na figura 6). Conseqüentemente, diminui a capacidade do
a parcela de demandas regionais tenha crescido. Em
governo municipal de executar os investimentos planeja-
outras palavras, o processo do OP tem alocado recur-
dos dentro do cronograma traçado. Estas inconsistências
sos cada vez maiores no sentido de atender as necessi-
criam graves riscos à credibilidade do OP, gerando des-
dades estratégicas da cidade como um todo. Em rela-
confiança entre os participantes quanto à capacidade real
ção ao risco da fragmentação de investimentos, imposto
do OP de influenciar os investimentos municipais.
6
Figura 6. Comparação do OP e ciclos do Orçamento Municipal
MARÇO/ ABRIL
Reuniões de articulação
e preparação;
integração dos fóruns de
delegados e fóruns de
planejamento;
apresentação do Plano
de Investimentos e do
Regimento Interno.
Segunda quinzena
ABRIL/MAIO
MAIO/JUNHO/
JULHO
Rodada de assembléias:
eleição das prioridades
temáticas e dos
conselheiros.
Regiões, Temáticas e
Fóruns Municipais de
Servidores; eleição dos
delegados;
hierarquização das
obras e serviços.
Data de envio da LDO para a
Câmara de Vereadores –
15 de agosto.
FEVEREIRO
Sanção da LDO pelo
prefeito –
10 de outubro.
Recesso
DEZEMBRO/
JANEIRO
Discussão e votação
do Regimento Interno,
critérios gerais,
técnicos e regionais.
Sanção da LOA pelo
prefeito –
15 de dezembro.
Data de envio da LOA para a
Câmara de Vereadores –
15 de outubro.
Primeira
quinzena
JULHO
Assembléia
Municipal
JULHO/ AGOSTO/
SETEMBRO
Análise das demandas.
AGOSTO/
SETEMBRO
Discussão e votação da
matriz orçamentária e
início da distribuição de
recursos para as regiões
e temáticas no COP.
NOVEMBRO/ DEZEMBRO
OUTUBRO/ DEZEMBRO
Discussão das alterações ao
Regimento Interno, critérios gerais,
técnicos e regionais.
Detalhamento do Plano de Investimentos e
Serviços; finalização das distribuições de
recursos; apresentação e votação das
propostas.
A falta de informações pode levar ou ao excesso
Outro resultado da pesquisa que gera
ou ao corte de demandas a serem incluídas na
preocupações está relacionado à contínua e
proposta do Plano de Investimentos. De fato, o OP
significativa queda do percentual do Plano de
trabalha com estimativas de receita baseadas em anos
Investimentos (PI) que foi implementado. Esse
anteriores, fazendo correções diante da taxa esperada
percentual determina, de maneira geral, se os
de crescimento econômico, arrecadação de impostos e
investimentos orçados foram efetivamente concluídos
operações de crédito, sendo que todos estes itens
dentro do cronograma previsto e se todas as demandas
foram superestimados. O desencontro entre as datas
incluídas no PI foram efetivamente executadas.
da priorização do OP e o processo orçamentário é
Enquanto entre 1990 e 1999 aproximadamente 90
atualmente uma das principais preocupações dos
porcento dos projetos do PI foram concluídos antes da
servidores da Secretaria Municipal da Fazenda.
data prevista, desde o ano de 2000 este percentual tem
Foto: Luciano Lanes - PMPA
ficado abaixo dos 70 porcento, apresentando,
sucessivamente, significativas quedas (ver figura 7). A
taxa dos investimentos executados caiu ainda mais em
2005 e 2006. Entretanto, nesses últimos dois anos um
considerável número de projetos foi classificado como
“em andamento”. Isso significa que eles ainda estão
dentro do cronograma previsto para conclusão e não
podem ser considerados como incompletos. Além
disso, é importante destacar que obras públicas
priorizadas pelo OP que não são encerradas dentro do
planejado, normalmente são incluídas no próximo ciclo
orçamentário. Isto implica demora na conclusão das
obras, mas não, necessariamente, o seu abandono.
Posse dos conselheiros do Orçamento Participativo - 27/7/2007
7
Figura 7. Parcela de investimentos executados, 1999-2006
100%
90%
80%
70%
60%
%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Ano
Fonte: Prefeitura Municipal de Porto Alegre
O debate sobre o Orçamento Participativo tem-se
Qual é a capacidade do OP de fiscalizar
centrado, principalmente, no papel da voz dos cida-
a execução do orçamento?
dãos na tomada de decisão sobre o orçamento,
não na vigilância pública sobre os gastos do gover-
Existe, certamente, uma oportunidade para
no nem na entrega de bens e serviços. Uma análise
aumentar a contribuição do OP sobre o gasto
das pautas das reuniões chave do Conselho do
responsável do dinheiro público em diversas
Orçamento Participativo (COP) mostrou que ele não tem
instâncias de governo. Embora o OP em Porto Alegre
feito uma avaliação consistente das políticas fiscais e
tenha contribuído para um maior entendimento das
decisões municipais, particularmente em momentos
necessidades de gastos públicos voltados aos mais
críticos. Este comportamento do COP pode ser atribuí-
carentes, ele não tem cumprido seu potencial de
do à ausência de uma motivação de seus membros em
aperfeiçoar a compreensibilidade do orçamento e tem
priorizar esta discussão sobre seu interesse em assegu-
dado atenção insuficiente à fiscalização do orçamento.
rar que as demandas de sua comunidade sejam incluí-
Os participantes do OP consideram-se geralmente mal
das no Plano de Investimentos. Outra possibilidade
informados sobre o orçamento, particularmente em
seria a falta de qualificação e informação de seus mem-
relação à aquisição e execução de obras públicas.
bros para proceder este tipo de análise, uma vez que a
Apenas uma minoria (4-8 porcento) das pessoas
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a Lei
entrevistadas afirmaram estar bem informadas (ver
Orçamentária Anual (LOA) e o Plano Plurianual (PPA)
tabela 2).
requerem certos conhecimentos técnicos que o cidadão
comum pode não possuir.
Tabela 2. Conhecimento das regras e critérios do OP de acordo com o tempo da participação
Conhecimento das regras
e critérios de trabalho do OP
Maioria das regras
Somente algumas
Poucas
Não sabe
Total
Tempo de Participação no OP
1 ano
2 para 4 anos
5 para 7 anos
8 anos ou mais
n
22
98
94
153
%
11.1
25.9
47.7
64.0
n
66
144
60
58
%
33.2
38.0
30.5
24.3
n
46
81
30
23
%
23.1
21.4
15.2
9.6
n
65
56
13
5
%
32.7
14.8
6.6
2.1
n
199
379
197
239
%
100
100
100
100
Fonte: Pesquisa de Opinião Pública (2007).
8
Embora o OP formalmente permita aos cidadãos
seja, provavelmente, o mecanismo mais conhecido
fiscalizar a execução do Plano de Investimentos, a
de participação direta no Brasil, ele existe dentro de
fiscalização ocorre de forma ad-hoc. O governo muni-
um complexo sistema de governo participativo
cipal oferece condições favoráveis para a fiscalização do
local.3 Assim como diversas outras cidades, Porto Alegre
orçamento: adota vários processos de prestação de
conta com múltiplas esferas de interação entre o governo
contas, possui um sofisticado sistema de informatização
local e a sociedade civil. Cada uma dessas esferas é de
e fornece informação atualizada sobre o planejamento
uma natureza em particular, abrangendo desde a expres-
do orçamento, gastos públicos, programas do governo
são da voz do cidadão na legislação, planejamento urba-
local e dados sócio-econômicos em seu site. No entan-
no e orçamento até a co-produção de bens e serviços
to, os cidadãos de Porto Alegre não dispõem de oportu-
públicos. Contudo, a análise indica claramente que Porto
nidades sistemáticas para dar seu retorno sobre a pres-
Alegre não tem um sistema coerente de governo local
tação de serviços. Embora a qualidade dos serviços seja
em termos de participação e prestação de contas social.
debatida em diversos espaços participativos do município, incluindo o OP, estes debates não são amparados
Apesar da cidade ter sido pioneira no aprofunda-
por dados ou por um retorno confiável e sistemático aos
mento da democracia em nível local, ela própria tam-
usuários sobre o acesso, uso, qualidade e prestação de
bém acabou criando uma série de espaços inefica-
vários serviços municipais. A maioria das informações
zes. Duplicação de papéis, competição e tensões reais
sobre o desempenho do OP se dá através da mídia sob
existem em vários fóruns de participação em Porto
formatos inadequados e de modo casual. Há pouco ou
Alegre. Esses espaços devem ser articulados de forma
nenhum fluxo de informações entre delegados regionais
coerente para criar um sistema de participação e contro-
(ou nos próprios fóruns regionais) e suas respectivas
le social que possa traduzir-se em participação e media-
comunidades. A falta de atenção à execução do orça-
ção no alcance de resultados. Há também algumas
mento municipal pode ter contribuído indiretamente à
importantes lacunas funcionais na atual constelação de
atual situação do OP, que apresenta vários investimentos
espaços participativos, tais como o cálculo de receita e
não estão sendo executados de forma distinta de como
despesa, revisão das alocações e fiscalização e avalia-
haviam sido planejados.
ção de desempenho, como mostra a figura 8. Portanto,
apesar de o OP ter se tornado uma prática vibrante e sólida de governança participativa, há espaço para melhori-
Qual é a relação do OP com outras
as nesse sistema, e também em outras esferas de parti-
iniciativas de prestação de contas social?
cipação popular existentes na cidade.
Embora o Orçamento Participativo em Porto Alegre
3 Para uma análise detalhada sobre a evolução da participação
popular em Porto Alegre, ver Baiocchi (2005).
Figura 8. A política, o ciclo de gasto e fóruns de participação em Porto Alegre
POLÍTICA &
CICLO DE GASTO
SOCIEDADE CIVIL GOVERNO LOCAL
Congresso da Cidade
Formulação
de política
Conselhos Municipais
Fóruns de Planejamento
Planejamento
do orçamento
Orçamento Participativo
Aquisição
Execução
do orçamento
Ausente
Auditoria
pública
9
1
Falta de um marco geral para
articular as diferentes instituições
sociedade civil – governança local
É importante reconhecer, portanto, as limitações do
Por outro lado, o estudo não indica impactos
OP em viabilizar a prestação de contas do governo
positivos consistentes no desempenho fiscal. A
municipal em relação à execução do orçamento e à
segunda hipótese testou o impacto do OP no desempe-
qualidade da prestação de serviços. Desde sua
nho fiscal supondo que, ao dar aos cidadãos o poder de
criação, o principal objetivo do OP tem sido a inclusão
influência sobre decisões de alocação, haverá uma
do retorno do cidadão na formulação do orçamento. Ao
maior transparência na utilização dos recursos do orça-
longo do tempo – e como resultado de seu êxito e
mento público e um aumento no grau de conhecimento
permanência, mas também como resposta à necessida-
do cidadão em relação ao orçamento público. Entretanto,
de de entender e fiscalizar o orçamento municipal – o OP
não foi possível constatar um impacto consistente do OP
desenvolveu certa capacidade de fiscalizar a execução
no desempenho fiscal dos municípios. Quando mensura-
dos investimentos priorizados, bem como a execução de
do pela proporção de investimento para gastos
obras públicas. Contudo, tais capacidades são limitadas
correntes, o impacto do OP no desempenho fiscal pare-
e deveriam ser fortalecidas.
ceu ser negativo (ou seja,contrário ao esperado). A ausência de resultados positivos associados ao OP na
performance fiscal de Porto Alegre pode ser explicada
Quais são os impactos sociais e fiscais do OP?
pela ênfase dada pelo OP à alocação de investimentos de
A análise econométrica conduzida para este estudo
decisões da administração fiscal.
capital e pela fraca relação do OP com outras
isolou os impactos fiscais e sociais do OP para
A tabela 3 resume o sinal e a significância dos coefi-
estabelecer se estes são de fato causados pelo
Orçamento Participativo. A análise compara governos
cientes que medem o impacto do OP em variáveis
municipais do País que adotaram OP com um grupo de
sociais e fiscais. De maneira geral, os impactos foram
governos municipais que não adotaram o OP e que
extremamente significativos em municípios que haviam
possuíam oportunidades compatíveis para reduzir os
implementado o OP antes de 1996 e, portanto, já utiliza-
índices de pobreza, melhorar a prestação de serviços
vam o mecanismo há mais tempo. Impactos positivos em
públicos e a performance fiscal antes do advento do OP.
variáveis sociais também foram bastante sigificativos para
A análise atenta para o fato de que na maioria dos
essas municipalidades. Por outro lado, os impactos fiscais
governos municipais em que o OP foi implementado, o
são significativos a um nível mais baixo de confiança. No
Partido dos Trabalhadores (PT) foi um ator político chave,
caso das municipalidades que implementaram OP antes
seja por estar administrando a prefeitura ou por ser a
de 1996, o impacto fiscal apresenta um sinal oposto ao
segunda força política mais importante da cidade. Neste
esperado. (Para uma análise detalhada do estudo econo-
sentido, esse estudo investiga se os impactos estimados
métrico sobre os impactos sociais e fiscais do OP, ver
foram resultados do OP e não o resultado do mesmo
Anexo).
análise é capaz de determinar se foi o OP, e não o
processo político que desencadeou o OP, que produziu
os impactos.
Resultados iniciais da análise econométrica
Foto: Luciano Lanes - PMPA
processo político que levou o PT ao poder. Portanto, a
sugerem que Orçamento Participativo pode ter
impactado na redução dos índices de pobreza nos
governos municipais onde foi implementado por
mais de uma década. Vale a pena observar que este
impacto sobre a pobreza ocorreu apesar da redução do
PIB per capita nestes governos municipais, sugerindo
que o OP pode contribuir para um impacto redistributivo
no longo prazo. Parece, também, que o impacto no
acesso à água tratada e saneamento básico é positivo
para todos os governos municipais que adotaram o OP.
Assembléia do OP, região Norte - 25/05/2007
10
Tabela 3. Impactos sociais e fiscais em municípios que implementaram o OP antes e depois de 1996
Impactos fiscais
Impactos sociais
Acesso a melhores Arrecadação de
sistemas de
impostos
esgoto
sobre imóveis
Redução da
pobreza
Acesso à
água encanada
+
+
+
+
+
+
+
Impacto se o OP
foi implementado
antes de 1996
Impacto se o OP
foi implementado
depois de 1996
Legenda:
Significativo em 99%
Significativo em 95%
Impacto Positivo
Impacto Negativo
Investimentos/
gastos
operacionais
-
Não Significativo
O estudo traz também uma análise econométrica
que em outras cidades. Com relação à performance
mais simplificada com resultados específicos
fiscal, os resultados indicam ser improvável que o atual
sobre o caso de Porto Alegre, seguindo a mesma
problema fiscal da cidade esteja de fato relacionado ao
lógica de comparação de grupos de tratamento e
OP. A análise sugere uma maior probabilidade de Porto
controle. Essa análise compara Porto Alegre com
Alegre ter aumentado seus gastos operacionais depois
todas as outras capitais de Estados brasileiros e com
de 1996 por alguma outra razão, e ter sido incapaz de
todas as capitais que não possuem OP. Com base nos
resolver essa questão mesmo com o aumento (relativo)
dados disponíveis, não foi possível concluir que as
das receitas, observado a partir do ano 2000 (ver
condições de vida em Porto Alegre melhoraram mais do
figuras 9 e 10).
Figura 9. Despesas operacionais do município em Porto Alegre
e controle para dois grupos de capitais de Estados brasileiros, 1986–2004
(a) Todas as capitais de Estados
(b) Capitais de Estados sem OP
1200
800
1000
600
800
400
600
200
400
200
1985
0
1990
1995
2000
2005
1985
1990
ano
Unidade tratada
1995
2000
2005
ano
Grupo de controle
Unidade tratada
11
Grupo de controle
Figura 10. Receitas correntes em Porto Alegre e controle para dois grupos de capitais de Estados
brasileiros, 1986–2004
(a) Todas as capitais de Estados
(b) Capitais de Estados sem OP
2000
1000
1500
800
1000
600
500
0
1985
400
1990
1995
2000
200
1985
2005
1990
ano
2000
2005
ano
Grupo de controle
Unidade tratada
Grupo de controle
Foto: Cristine Rochol - PMPA
Unidade tratada
1995
Conclusões
As descobertas acima contribuem para a
identificação dos potenciais e das limitações do
OP. As descobertas sobre impactos do OP no
desempenho fiscal e nos índices de pobreza no Brasil
sugerem que o OP é um mecanismo participativo que
tem forte potencial para impactos distributivos voltados
aos grupos mais carentes, capazes de levar à redução
da pobreza no longo prazo. Sua capacidade de exercer
impacto positivo no desempenho fiscal é menos
evidente. Esta aparente limitação do OP tem
importantes conseqüências para a sustentabilidade dos
Assembléia do OP 2007/2008 da região Cristal - 23/05/2007
investimentos voltados às camadas mais
Foto: Luciano Lanes - PMPA
desfavorecidas da população. Os resultados da análise
de impactos confirmam os resultados gerais desse
estudo: o OP em Porto Alegre constitui uma via
representativa e confiável da voz do cidadão para os
pobres influírem na alocação de investimentos públicos,
mas tem limitações para melhorar o desempenho fiscal.
O desencontro de ciclos entre o OP e o orçamento
municipal e um alcance estreito do OP nas alocações
de investimento impedem a melhoria da
compreensibilidade e prestação de contas do
orçamento, bem como a melhoria da qualidade dos
gastos além da alocação de investimentos,
arrecadação de receita e o desempenho fiscal e
prestação dos serviços em Porto Alegre.
Assembléia do OP 2007/2008 da região Leste - 01/06/2007
12
Principais recomendações
Mudanças e melhorias na metodologia do OP
o treinamento e a educação dos participantes é
podem ajudar a superar algumas de suas
essencial para consolidar integralmente os benefícios
limitações. Ainda assim, os limites estruturais do OP
potenciais do OP como mecanismo que auxilia o
devem ser admitidos pelos atores sociais e autoridades
cidadão a entender o processo do orçamento
municipais. Há outros mecanismos de participação que
municipal. Necessidades de treinamento deveriam ser
são mais adequados para aperfeiçoar a prestação de
identificadas a cada nível de participação (como
contas em certas fases do ciclo de gastos públicos, tais
delegados e conselheiros) e para cada fase do ciclo do
como conselhos setoriais para gerir políticas setoriais
OP como parte integral do processo do OP.
contabilizáveis e a prestação de serviços. As seguintes
recomendações visam contribuir para o
Tornar a representatividade do OP mais legítima e
aperfeiçoamento do desempenho e impactos do OP em
contabilizável é fundamental para preservar sua
Porto Alegre, ao mesmo tempo em que propõem
credibilidade. Simplificar as regras de procedimento
medidas específicas para envolver outras organizações
do OP e torná-las mais acessíveis aos seus
e mecanismos no estabelecimento de um sistema de
participantes nivelaria o campo de atuação entre os
prestação de contas social, no qual o OP cumpre um
participantes e evitaria uma concentração do
papel de destaque.
conhecimento das regras nas mãos de poucos
representantes do OP. Além disso, estabelecer diretrizes
Como aperfeiçoar a “qualidade
e formatos simples para apresentações dos
de participação” no OP?
conselheiros e delegados melhoraria o sistema de
relato aos constituintes e a prestação de contas de
cima para baixo.
Criar estímulos e remover barreiras para tornar o
OP mais inclusivo é um desafio crítico. Medidas
para encaminhar estes desafios poderiam incluir a
Como fortalecer a interação entre o OP e a
expansão do foco do OP a tópicos de importância
administração fiscal do município?
estratégica para a cidade como um todo, incluindo
fiscalização orçamentária, receitas e gastos correntes
Ajustar o cronograma do processo de priorização
municipais que afetam o espaço para investimentos do
do OP e o ciclo municipal do orçamento é
OP e que atrairiam o interesse da classe média e de
fundamental. Colocar o ciclo do OP um mês à frente
grupos profissionais, como empresários. Além disso, a
para assegurar consistência com a Lei Orgânica do
participação poderia ser mais adequada no sentido de
governo municipal traria melhores resultados em termos
atrair aqueles que atualmente não participam, por
de qualidade de informação disponível durante o
exemplo, ao promover votações online em prioridades
processo de priorização e, conseqüentemente,
de investimento disponíveis ou, re-embolsando os
melhoraria a eficácia das demandas do OP. Uma
custos financeiros da participação no caso dos grupos
solução alternativa seria assegurar que o Executivo do
mais carentes (por exemplo, o custo de passagens de
governo municipal forneça uma estimativa de receita
ônibus para participantes abaixo de certos níveis de
razoavelmente precisa no período para o qual as
renda). Melhorar a eficiência das reuniões do conselho
demandas de investimento do OP estão sendo
do OP, ao reformular os procedimentos das reuniões,
priorizadas. Entre maio e julho, cada região e setor
pouparia tempo aos participantes. Finalmente, melhorar
deveriam então receber uma estimativa mais precisa
13
dos limites orçados para gastos de capital no ano
locais e grupos de especialistas que poderiam auxiliar o
seguinte.
COP a desenvolver políticas fiscais independentes e
análise de orçamentos, e tornar o website do
A articulação entre a administração fiscal do
ObservaPoA num sistema que ofereça informação
município e o OP poderia ser ainda mais
estatística para avaliar prioridades e monitorar
aprimorada com a expansão para dois anos do
impactos.
ciclo do OP no caso de obras públicas complexas,
mantendo um cronograma anual para os investimentos
Como aperfeiçoar a capacidade do OP
do OP passíveis de execução em menor período de
de fiscalizar a execução do orçamento?
tempo. Esta medida aumentaria a capacidade dos
participantes do OP se engajarem na fiscalização das
Fortalecer a compreensibilidade do orçamento em
obras públicas ao reduzir a pressão de tempo gerada
Porto Alegre é a pré-condição para melhorar a
pelo atual ciclo anual. Ainda assim, deve-se admitir que
capacidade de fiscalizar a execução do orçamento.
uma possível mudança no sentido de um OP bianual é
Atualmente, a compreensibilidade do orçamento é
uma redução da interface entre a população e o
limitada e desequilibrada entre os cidadãos de Porto
governo local.
Alegre. Embora o OP tenha contribuído para melhorar o
entendimento das necessidades dos gastos públicos
Introduzir um mecanismo no ciclo do OP que
voltados aos pobres, ele não tem cumprido seu
permita ajustes no Plano de Investimentos durante
potencial de aperfeiçoar a compreensibilidade do
a execução do orçamento evitaria o acúmulo de
orçamento. Para elevar a conscientização sobre os
investimentos defasados nos casos de inesperada
princípios básicos das finanças e orçamento
queda de receita. Esta medida pode ser
municipais, o OP pode fazer um uso mais freqüente de
complementada com ações que fortaleçam a
rádios locais, simulando experiências de países como
capacidade municipal no planejamento do orçamento,
Peru, Equador e Guatemala, bem como dos países
tais como a coleta e divulgação de indicadores sobre a
africanos de língua inglesa que vêm sendo apoiados
precisão das receitas e gastos para cada ciclo do
pelo Banco Mundial. O OP de Porto Alegre poderia
orçamento, ou a criação de um indicador para medir a
também incluir em seu estatuto um suplemento sobre
precisão das estimativas de desembolso para cada
compreensibilidade fiscal e orçamentária, bem como
item no Plano de Investimentos. Estes dados podem,
informações detalhadas sobre receitas e gastos
então, ser usados como marcos registrados pelo
municipais nos relatórios sobre o Plano de
Conselho do OP.
Investimentos. Além disso, os Jornais Regionais do OP
poderiam incluir informações técnicas e financeiras
Melhorar a compreensibilidade fiscal e
detalhadas sobre cada projeto em implementação nas
orçamentária, bem como criar espaços para um
respectivas regiões, permitindo a comparação entre
diálogo completo sobre política fiscal no ciclo do
atividades planejadas e sua execução, e uma avaliação
OP, são essenciais para maximizar o potencial
geral da implementação de todos os programas
impacto positivo do OP na administração fiscal.
municipais nos documentos de Prestação de Contas
Isto pode ser alcançado por meio de um conjunto de
Municipais, usando os indicadores de desempenho
medidas, contando com a inclusão de uma fase no
adotados pelo novo sistema de gerenciamento.
começo do ciclo do OP para uma discussão pública
aprofundada de toda a política fiscal do governo
Além disso, o alcance do OP poderia ser
municipal e execução do orçamento. Paralelamente a
expandido para incluir, sistematicamente, a
isto, poderia ser fornecido um treinamento básico em
fiscalização do orçamento no seu ciclo. O Conselho
finanças municipais para conselheiros do OP, incluindo:
do OP pode usar e publicar no seu website indicadores
Planos Plurianuais (PPA), Lei de Diretrizes
simples que comparem o planejamento global dos
Orçamentárias (LDO), Lei de Orçamento Anual (LOA),
dados do orçamento (por exemplo, valores, tempo de
Relatórios de Resumo de Execução Orçamentária
implementação, detalhes técnicos básicos) com a
bimensais (RREO), e Relatórios de Gerenciamento
execução dos dados do orçamento para vários
Fiscal (RGF). Estas medidas podem ser
investimentos. Estes indicadores podem ser
complementadas por parcerias com universidades
desenvolvidos para permitir comparações e indicadores
14
inter-regionais. Seria aconselhável que o governo
interface dos diferentes conselhos municipais e as
municipal disponibilizasse no seu website a execução
assembléias temáticas do OP. Isto poderia ser
regular dos relatórios do orçamento (isto é, os Relatórios
complementado por uma melhor integração dos Fóruns
do Resumo da Execução Orçamentária bimensais –
Urbanos (debate público sobre o Plano Diretor), com a
RREO) em um formato amigável ao cidadão.
priorização do Plano de Investimentos do OP através de
um grupo temático específico do OP.
Finalmente, fortalecer mecanismos para a
fiscalização da sociedade civil e avaliação dos
Finalmente, fortalecer o alinhamento dos objetivos
serviços municipais contribuiria para toda a
de desenvolvimento do setor a longo prazo com o
prestação de contas social. Estas funções podem,
Plano de Investimentos de capital anual é
muito, bem ir além do alcance do OP, mas podem ser
essencial em termos de coerência e eficiência. Isto
cumpridas por outras organizações da sociedade civil e
poderia ser alcançado usando a Conferência da Cidade
espaços de diálogo envolvendo organizações de
para implementar um processo de planejamento
usuários, sociedade civil e o governo municipal de Porto
estratégico bem estruturado entre as instituições
Alegre, tais como os conselhos públicos setoriais
existentes na sociedade civil e governo local. Este
municipais e o Fórum de Serviços. A esse respeito, é
processo estabeleceria metas claras de longo prazo
aconselhável fortalecer sua capacidade para fiscalizar e
que alinhariam o fazer político e o planejamento do
avaliar a prestação de serviços. Mecanismos de
orçamento. Além disso, o desenvolvimento de um
resposta do cidadão, tais como boletins de avaliação de
sistema de prestação de contas social em Porto Alegre
serviços (Community Score Cards e Citizen Report
se beneficiaria do estabelecimento de uma estrutura de
Cards), podem ser introduzidos para fortalecer o poder
governança permanente para fiscalizar a formulação,
do cliente na fiscalização do desempenho dos serviços.
implementação e revisão do processo de planejamento
Estes mecanismos podem transformar-se em poderosas
estratégico da cidade. Além da Conferência da Cidade,
ferramentas para melhorar a qualidade de prestação
esta estrutura deveria incluir um comitê de coordenação
dos serviços. O governo municipal introduz e dissemina
multigerenciado, uma secretaria executiva, uma equipe
claros padrões de qualidade e compromissos através
técnica e grupos de trabalho temáticos, contando com
do estabelecimento de uma lista dos serviços
representantes dos conselhos públicos municipais,
municipais, que definiria padrões de desempenho
áreas temáticas do OP, fóruns urbanos e o programa de
amigáveis ao cidadão para cada serviço fornecido pela
Governança Solidária Local, juntamente com
cidade e canais apropriados de feedback.
representantes do governo municipal (administração
direta e indireta), Legislativo local e setor privado.
Como estabelecer um sistema mais coerente de
prestação de contas social na cidade, melhorando
Como aprimorar o entendimento
a articulação entre os fóruns de governança
dos impactos do OP?
participativa?
A análise econométrica conduzida para este
Primeiro, é essencial re-examinar a relação entre o
relatório sugere que é preciso mais trabalho
OP e os Conselhos Municipais para assegurar o
analítico para melhorar o entendimento dos
máximo de sinergia. Atualmente, a interface entre as
impactos do OP e otimizar seus resultados. É
instituições existentes de participação direta é frágil,
aconselhável que universidades e especialistas no
comprometendo a possibilidade de um sistema
Brasil continuem seus esforços para avaliar os impactos
coerente de prestação de contas social. Opções para
sociais e fiscais do OP. O modelo e o banco de dados
chegar a melhores sinergias poderiam incluir o
desenvolvidos para essa análise têm potencial para
estabelecimento de uma estrutura global que incorpore
serem expandidos e aprofundados, permitindo explorar
os diferentes conselhos e o COP. Isso contribuiria para
ainda mais as relações de causa e efeito que cercam o
esclarecer funções formais e informais, remover
OP e o valor que o processo participativo traz à redução
sobreposições no planejamento do orçamento e
de pobreza e ao desenvolvimento.
fiscalização, e, ao mesmo tempo, fortalecer uma
15
Anexo
Análise econométrica detalhada
O Orçamento Participativo como mecanismo para
Portanto, a análise é capaz de determinar se foi o OP, e
melhorar investimentos de capital em favor dos
não o processo político que desencadeou OP, que
mais pobres tem contribuído para aprimorar as
produziu os impactos. O impacto pode ser lido na
condições de vida dos pobres nos governos
tabela 4 pelo sinal e significância da variável (dummy)
municipais onde foi adotado. Neste estudo, governos
OP. As colunas destacadas à direita são modelos com
municipais brasileiros que adotaram o OP são
um grupo de controle que foram criados usando votos
comparados com um grupo de governos municipais
para o PT juntamente com as outras variáveis descritas
não-OP que tinham a mesma oportunidade de observar
anteriormente. Presume-se que o sinal OP seja negativo
melhorias na pobreza e acesso a serviços básicos
porque o índice de pobreza é reduzido, enquanto o
antes do advento do OP. A análise atenta para o fato de
sinal para o acesso à água encanada e melhorias no
que na maioria dos governos municipais em que o OP
saneamento deveria ser positivo, já que a expectativa é
foi implementado, o PT foi um ator político chave, seja
de que cresçam. O tamanho do coeficiente não é
por estar administrando a prefeitura ou por ser a
relevante aqui. Note que os resultados são consistentes
segunda força política mais importante da cidade.
quando o grupo de controle é construído com votos no
Neste sentido, a análise investiga se os impactos
PT. Somente governos municipais que implementaram o
estimados foram resultados do OP, e não o resultado do
OP antes de 1996 foram incluídos nesta análise.
mesmo processo político que levou o PT ao poder.
Tabela 4. Impactos usando somente governos municipais que implementaram o OP antes de 1996
Comparação sem votos para o PT
Comparação com votos para o PT
Índices de
pobreza
Acesso à água
encanada
Esgoto
Índices de
pobreza
Acesso à água
encanada
Esgoto
OP
PIB per capita
Custos de transporte
até São Paulo
-4.82 **
-0.85 ***
0.06 ***
0.00 **
0.29 ***
0.00
-11.06 ***
2.93 ***
0.11 ***
0.02 ***
0.34 ***
0.00
0.01 ***
0.00 ***
0.00
0.00
0.00 ***
0.00 ***
Constante
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
R2
0.19
0.51
0.28
0.52
0.39
0.41
Legenda: * p<.1; ** p<.05; *** p<.01
16
Contudo, deveria ser observado que o OP ajuda a
implementaram o OP depois de 1996. O objetivo de
reduzir os índices de pobreza quando
dividir a dummy em dois períodos foi descobrir qual dos
implementado por uma década. Uma segunda
dois explicava melhor a variação dos resultados. Até
análise foi feita incluindo 37 governos municipais que
agora parece que os impactos no melhor acesso aos
implementaram OP entre 1996 e 2000. Uma variável
serviços básicos foram positivos em ambos os casos,
(dummy) foi trocada para 1 para governos municipais
mas houve impactos positivos na redução da pobreza
que tinham o OP durante os 10 anos entre 1990 e 2000.
somente nos governos municipais onde o OP foi
Uma segunda variável (dummy) também foi trocada
implementado por mais tempo.
para 1 para aqueles governos municipais que
Tabela 5. Impactos usando governos municipais que implementaram OP antes e depois de 1996
Comparação sem votos para o PT
Comparação com votos para o PT
Índices de
pobreza
Acesso à água
encanada
Esgoto
Índices de
pobreza
Acesso à água
encanada
Esgoto
-8.69 ***
3.95
-1.12 ***
0.07 ***
0.05 ***
0.00 **
0.25 ***
0.19 **
0.00
-19.85 ***
0.00
-3.61 ***
0.11 ***
0.18 **
0.00
0.28 **
0.48 ***
0.00
0.00
0.00 ***
0.00
0.00
0.00 ***
0.00 ***
Constante
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
N
R2
3,479
0.30
4,256
0.50
7,479
0.18
36
0,72
82
0.63
109
0.33
OP antes de 1996
OP depois de 1996
PIB per capita
Custos de transporte
até São Paulo
Legenda: * p<.1; ** p<.05; *** p<.01
Por outro lado, o Orçamento Participativo não tem
recolher impostos em relação ao potencial econômico
um impacto consistente no desempenho fiscal. A
do governo municipal. Embora pareça haver um
segunda hipótese testada foi se o OP empodera os
aparente impacto positivo quando os governos
pobres, cria mais transparência e fortalece a
municipais que implementaram OP tanto antes como
compreensibilidade do orçamento entre a população. A
depois de 1996 são incluídos no grupo de análise, este
suposição é que dar poder de influência aos cidadãos
impacto desaparece quando somente governos
nas decisões de alocação aumentará a disposição ao
municipais que implementaram OP antes de 1996 são
pagamento de impostos e exercerá pressão no governo
incluídos na amostra. Ainda assim, parece haver um
municipal para arrecadar impostos que assegurem que
impacto positivo na arrecadação de impostos, mas este
os recursos estejam disponíveis aos investimentos. A
resultado precisaria ocorrer entre especificações
proporção do IPTU em relação ao PIB mede a
diferentes para garantir que não seja um resultado
capacidade da administração local municipal de
espúrio.
Tabela 6. Impactos no desempenho fiscal (IPTU/PIB)
OP antes/depois de 1996
OP antes de 1996
OP depois de 1996
PIB per capita
Custos de transporte até São Paulo
Constante
R2
Comparação
sem votos
para o PT
Comparação
com votos
para o PT
1.42 *
0.94
- 0.52 **
0.00
0.00
3.82 **
1.85 **
- 0.19
0.02 ***
0.00
0.26
0.33
Legenda: * p<.1; ** p<.05; *** p<.01
17
OP antes de 1996
Comparação
sem votos
para o PT
0.61
- 0.58 **
0.00
0.00
0.23
Comparação
com votos
para o PT
2.04
- 0.18
0.01 **
0.00
0.19
O impacto do Orçamento Participativo na
mostram um impacto negativo. Uma possível
proporção entre investimento e gastos correntes é
explicação deste resultado é que o OP está financiando
negativo. Quanto à parcela de recursos despendida na
infra-estrutura social, o que cria necessidades de mão-
operação dos governos municipais, em oposição aos
de-obra e manutenção, o que eleva os gastos
recursos dirigidos aos investimentos de capital sobre os
correntes.
quais o OP tem influência, os resultados da análise
Tabela 7. Impactos no desempenho fiscal (gasto operacional/gasto corrente)
OP antes/depois de 1996
Comparação
sem votos
para o PT
OP antes de 1996
OP depois de 1996
PIB per capita
Custos de transporte até São Paulo
Constante
R2
Comparação
com votos
para o PT
-0.08 ***
-0.13 *
0.00
0.00
0.00
-0.08 ***
-0.02
0.00
0.00 ***
0.00
0.14
0.09
Legenda: * p<.1; ** p<.05; *** p<.01
18
OP antes de 1996
Comparação
sem votos
para o PT
Comparação
com votos
para o PT
-0.09
-0.11 ***
-0.001
0.00
0.00
0.14
***
-0.001 *
0.00 ***
0.00
0.20
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Unidade de Desenvolvimento Sustentável
Região da América Latina e do Caribe
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