PROCESSO LEGISLATIVO FEDERAL DA LEI COMPLEMENTAR
E DA LEI ORDINÁRIA NO BRASIL 1
EDUARDO CANTERGI
RESUMO
O presente trabalho examina o processo legislativo da lei
complementar e da lei ordinária no Brasil. Tem por objetivo traçar um
panorama geral sobre a origem do Poder Legislativo e a atuação de seus
órgãos no país para então aprofundar o estudo acerca da função legislativa,
a qual se desenvolve através das diversas etapas do processo legislativo
federal. A elaboração da lei complementar e da lei ordinária possui três
fases distintas. Inicialmente, ocorre a fase introdutória marcada pela
iniciativa de lei, ou seja, há a apresentação do projeto de lei. A segunda
fase é a constitutiva, em que há a deliberação parlamentar acerca daquele
projeto de lei, que pode ser aprovado ou rejeitado. Sendo aprovado, há a
deliberação executiva, isto é, o Presidente da República deverá sancionar
ou vetar o projeto de lei. A fase final é a complementar, na qual a lei será
promulgada e publicada. O estudo analisa também a existência ou não de
relação hierárquica entre a lei complementar e a lei ordinária no
ordenamento jurídico pátrio.
Palavras-chave: Poder Legislativo – processo legislativo – lei
ordinária – lei complementar.
INTRODUÇÃO
Desde o século XVII, com a origem do princípio da tripartição dos
poderes como forma de limitação do poder do Estado, a lei adquiriu extrema
importância no Estado Democrático de Direito, de tal modo que foi
designado um órgão específico cuja função típica é legislar, qual seja, o
Poder Legislativo.
1
Artigo elaborado a partir do Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como requisito parcial à
obtenção do grau de Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito da Pontifícia Universidade
Católica do Rio Grande do Sul, aprovado pela banca examinadora composta pela orientadora Profª
Amélia Baldoino Stürmer, Profª. Carla Maria Petersen e Profª Cristiane Catariana Fagundes de
Oliveira, em 25 de junho de 2007.
2
A relevância da lei no sistema jurídico pátrio encontra-se positivado
no artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal, que dispõe que ninguém será
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.
Diante da importância da lei, esta deve ser elaborada de acordo com uma
forma pré-estabelecida pela Carta Magna, a fim de adquirir validade e
produzir efeitos perante os cidadãos.
O processo legislativo é de fundamental relevância, pois é o conjunto
de atos necessários para a constituição da lei a serem observados pelos
órgãos legislativos e o mecanismo pelo qual o Poder Legislativo atende sua
função primordial de legislar.
O procedimento de elaboração da lei deve observar rigorosamente as
formalidades prescritas no texto constitucional, pois as conseqüências da lei
são de suma importância, uma vez que limita a liberdade individual ou
assegura direitos aos indivíduos. Caso haja o descumprimento de algum ato
do processo legislativo acarreta a inconstitucionalidade formal da lei.
Dentre as espécies normativas previstas no artigo 59, da Constituição
Federal, quais sejam, emendas constitucionais, leis complementares, leis
ordinárias, medidas provisórias, leis delegadas, decretos legislativos e
resoluções, os procedimentos legislativos da lei ordinária e complementar
por serem os mais comuns e possuírem diversas semelhanças, serão os
objetos de estudo do presente trabalho.
No primeiro capítulo, busca-se trabalhar a origem do Poder Legislativo
no mundo contemporâneo, assim como destacar seu funcionamento e
identificar seus órgãos no Brasil, a fim de que o leitor compreenda conceitos
que serão utilizados no decorrer do trabalho.
O segundo capítulo tem por finalidade analisar o conceito atual de
processo legislativo, bem como destacar sua classificação com o objetivo de
caracterizar o tema em estudo. Este capítulo também examina a técnica
legislativa, visando demonstrar o modo correto de redação das leis.
No terceiro capítulo, examina-se detalhadamente as diversas fases
que compõe o processo legislativo com o objetivo de enfatizar cada etapa
de elaboração da norma jurídica desde a propositura do projeto até a
publicação da lei.
3
No quarto capítulo, estuda-se a lei ordinária e a lei complementar,
salientando as semelhanças e distinções entre essas espécies normativas,
para então examinar a existência ou não de hierarquia entre ambas.
1 O Poder Legislativo
1.1 ORIGEM
Desde as sociedades primitivas, o fenômeno poder se faz presente.
Trata-se de fenômeno cultural que ocorre em qualquer grupo social, sendo
intrínseco ao Estado. 2
No entanto, o modo de exercício do poder pelo Estado pode ocorrer
de maneiras distintas. Poderá estar concentrado em uma única pessoa ou
ser destacado entre vários órgãos. 3
Coube ao pensador francês Barão de Montesquieu, em sua obra o
“Espírito das Leis” (1748), consagrar a teoria da tripartição dos poderes,
mais conhecida no mundo como o princípio da separação dos poderes.
Asseverava Montesquieu que todo homem que possui o poder tende a
abusar do mesmo. O abuso iria até onde encontrasse limites. Assim,
visando evitar tal abuso, seria necessário organizar a sociedade de tal modo
que o poder limitasse o próprio poder. 4
A doutrina da separação dos poderes tem por finalidade destacar três
funções estatais, quais sejam, legislar, administrar e julgar, e atribuí-las a
órgãos
distintos, visando
que
cada um
exerça
sua
atribuição
com
autonomia.
A concentração das três funções estatais na pessoa do monarca na
época do Absolutismo verificou-se inconveniente aos cidadãos, pois
consistia em um óbice à segurança e à liberdade individual. O soberano
poderia realizar o que achasse pertinente no momento sem submeter sua
decisão a nenhum outro órgão.
2
3
4
TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 20. ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros,
2005. p. 117.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 131.
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 10. ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros, 1999. p. 138.
4
Não obstante, foi a partir da obra de John Locke que surgiu a primeira
doutrina moderna da separação dos poderes. O pensador examinando o
Estado inglês, vislumbrou a existência de três funções estatais (legislativa,
executiva e federativa) exercidas por dois entes independentes. O Poder
Legislativo exercia a função de editar leis, enquanto o monarca desenvolvia
as funções executiva e federativa. 5
A concepção clássica da separação dos poderes, porém, é devida a
Montesquieu. O pensador francês analisando a Constituição da Inglaterra
verificou que em cada Estado eram identificadas três categorias de poderes:
o poder legislativo, o poder executivo das coisas que dependem do direito
das gentes (poder executivo) e o poder executivo das coisas que dependem
do direito civil (poder judiciário). 6
Embora Montesquieu tenha assinalado as funções exercidas pelo
Estado, sua principal contribuição para o mundo contemporâneo foi a
convicção de que tais funções deveriam corresponder a órgãos diversos e
autônomos entre si. 7
No
Brasil,
o
princípio
da
separação
dos
poderes
encontra-se
positivado no artigo 2°, da Carta Magna: “São Poderes da União,
independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário”. O texto constitucional, inclusive, alude tal dogma como cláusula
pétrea, no momento em que elenca a “separação dos poderes” como
conteúdo insuscetível de ser objeto de emenda constitucional, de acordo
com o artigo 60, § 4°, III, da Constituição Federal. 8
1.2 FUNÇÕES
A teoria da tripartição dos poderes devida a Montesquieu estrutura o
poder
5
6
7
8
nas
principais
democracias
ocidentais.
Destaca-se
um
órgão
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 134.
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 10. ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros, 1999. p. 138-39.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2000. p. 343.
Ibidem, p. 346.
5
executivo, um órgão legislativo e um órgão judiciário para exercer o poder
do Estado. 9
Atualmente, a doutrina da separação dos poderes encontra-se
relativizada, não podendo ser interpretada com a rigidez de outrora. O
Direito Constitucional contemporâneo prefere adotar, então, um mecanismo
de controle recíproco entre os poderes, denominado sistema de freios e
contrapesos. 10 Desta forma, distribui-se a cada poder uma função típica
preponderante, mas não exclusiva e, subsidiariamente, funções atípicas,
visando o controle dos demais poderes. 11
Ficando adstrito ao Poder Legislativo, verifica-se que esse órgão
possui duas funções típicas em mesmo patamar de importância, quais
sejam, legislar e fiscalizar.
Em relação à função de legislar, cabe ao Poder Legislativo elaborar
leis.
12
Ressalta-se, contudo, que o Poder Executivo possui participação
importante no procedimento de elaboração das leis, uma vez que compete
ao Presidente da República sancionar ou vetar um projeto de lei, bem como
exercer privativamente a iniciativa legislativa de determinadas matérias.
Cumpre referir, todavia, que o Legislativo não detém exclusividade na
elaboração de normas abstratas e gerais. O Poder Executivo, por exemplo,
pode editar medidas provisórias (artigo 62, CF).
De outro lado, também se caracteriza como função primordial do
Poder Legislativo a tarefa de fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial do Poder Executivo, conforme dispõe o artigo 70,
da CF. 13
Destaca-se que o Poder Legislativo, subsidiariamente, possui as
tarefas de administrar e julgar, denominadas de funções atípicas.
Portanto, o sistema da tripartição de poderes adotado pela Carta
Magna, possibilita que cada poder exerça uma atividade prevalente, mas
não exclusiva e, ao mesmo tempo, exerça funções secundárias não
9
10
11
12
13
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 154.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 386.
TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 20. ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros,
2005. p. 120.
BASTOS, op. cit., p. 348-49.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 388.
6
preponderantes com o objetivo de controle mútuo da atuação de cada
órgão.
1.3 ORGANIZAÇÃO
O Poder Legislativo na esfera federal é exercido pelo Congresso
Nacional, isto é, cabe a este órgão deliberar sobre os projetos de lei de
competência da União.
O Brasil adota o sistema bicameral federativo, de tal modo que a
função legislativa no âmbito federal é exercida por duas câmaras distintas.
Desta forma, o Congresso Nacional divide-se em duas casas: a Câmara dos
Deputados (Câmara Baixa), compostas por representantes do povo e o
Senado Federal (Câmara Alta), composta por representantes dos Estados
da Federação e do Distrito Federal.
1.3.1 Câmara dos Deputados
A Câmara dos Deputados é composta por representantes do povo 14,
os
quais
são
eleitos,
por
voto
secreto
e
direto,
pelo
sistema
de
representação proporcional, em cada Estado, em cada Território e no
Distrito Federal. 15
O número de deputados eleitos em cada Estado será proporcional à
sua população 16, ou seja, cada unidade da Federação terá um determinado
número de representantes populares de acordo com a sua quantidade de
habitantes. Contudo, a própria Constituição Federal trata de atenuar o
critério da representação proporcional, uma vez que estabelece que
nenhuma unidade da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta
deputados. 17
Cumpre ressaltar que os requisitos para a elegibilidade para o cargo
de deputado federal de acordo com a Constituição Federal são: ser
14
15
16
17
Povo = conjunto de brasileiros nato e naturalizados (artigo 12, CF). MORAES, Alexandre de.
Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 391.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 391.
População = povo + estrangeiros. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São
Paulo: Atlas, 2004. p. 391.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 391.
7
brasileiro nato ou naturalizado, maior de vinte e um e anos e estar em pleno
gozo dos direitos políticos. 18 Os deputados são eleitos para um mandato de
quatro anos, sendo permitida a reeleição.
1.3.2 Senado Federal
Os senadores são os representantes dos Estados e do Distrito
Federal no Congresso Nacional. São eleitos por voto direto e secreto,
segundo o princípio majoritário em único turno, ou seja, será considerado
vencedor o candidato que obtiver o maior número de votos. 19
Cada unidade da Federação elege três senadores, cada um com dois
suplentes. Assim sendo, o Senado Federal é composto atualmente por
oitenta e um senadores. Os Estados e o Distrito Federal elegem o mesmo
número de representantes, pois o ordenamento jurídico pátrio adota o
princípio
da
igualdade
de
representação
dos
Estados
no
sistema
federativo. 20
O mandato dos senadores é de oito anos. Contudo, o Senado renovase parcialmente de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois
terços (artigo 46, § 2°, CF).
Os requisitos de elegibilidade para o Senado Federal são: ser
brasileiro nato ou naturalizado, maior de trinta e cinco anos e estar em
pleno gozo dos direitos políticos.
2 PROCESSO LEGISLATIVO
2.1 CONCEITO
A expressão processo legislativo pode ser entendida sob dois
prismas.
Juridicamente,
é
o
conjunto
de
atos
necessários
para
a
constituição das leis e atos normativos a serem observados pelos órgãos
18
19
20
TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 20. ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros,
2005. p. 126.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 393.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 173.
8
legislativos e, sociologicamente, é o mecanismo pelo qual o Poder
Legislativo atende sua função primordial de legislar. 21
Alexandre de Moraes analisando o processo legislativo sob a ótica
jurídica, define-o como “o conjunto coordenado de disposições que
disciplinam o procedimento a ser obedecido pelos órgãos competentes na
produção das leis e atos normativos que derivam diretamente da própria
constituição”. 22 O autor salienta que o próprio texto constitucional estabelece
uma seqüência de atos a serem cumpridos com o objetivo de formar as
espécies normativas previstas no artigo 59, CF. 23
José Afonso da Silva elabora uma noção complexa, conjugando
aspectos objetivos e subjetivos desse processo. Assim, afirma que
“processo legislativo é o conjunto de atos (iniciativa, emenda, votação,
sanção) realizados pelos órgãos legislativos e órgãos cooperadores para o
fim de promulgar leis”. 24
Cabe referir que o procedimento de elaboração da lei deve observar
rigorosamente as formalidades prescritas na Constituição Federal. Caso
haja o descumprimento de algum ato do processo legislativo ocasionará a
inconstitucionalidade formal da lei. 25
2.2 CLASSIFICAÇÃO
2.2.1 Classificação em Relação às Formas de Organização Política
De acordo com a organização política do Estado, é possível
vislumbrar quatro modalidades distintas de processo legislativo: autocrático,
direto, representativo e semidireto. 26
O processo legislativo é autocrático sempre que competir ao próprio
governo o poder de elaboração das leis. 27 Não há qualquer participação dos
órgãos legislativos ou dos cidadãos.
21
22
23
24
25
26
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 544.
MORAES, loc. cit.
MORAES, loc. cit.
SILVA, José Afonso da. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2. ed. São Paulo:
Malheiros, 2006. p. 42.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 544.
MORAES, loc. cit.
9
De outro lado, pode-se afirmar que o processo legislativo é direto
quando a lei é discutida, votada e promulgada pelo povo, ou seja, a lei não
é editada por intermédio de representantes. 28
O processo legislativo representativo consubstancia-se na idéia de
que o povo escolhe seus representantes, que entre outras atribuições, terão
a tarefa de elaborar leis. Caracteriza-se, portanto, pela existência de um
órgão específico com a função de produzir espécies normativas.
Por fim, o processo legislativo semidireto é o sistema mais complexo,
uma vez que a formação das leis depende de um acordo entre a vontade do
órgão legislativo representante dos cidadãos e a vontade do povo. 29 Desta
forma, os projetos de leis elaborados pelos representantes populares
somente adquirem validade e eficácia se ratificados pelos cidadãos, os
quais se manifestam por meio do exercício do referendo. 30
Via de regra, o Brasil adota o sistema representativo. No entanto,
nosso ordenamento jurídico não veda a possibilidade de eventualmente uma
lei ser submetida a um referendo para ser editada ou para garantir sua
aplicabilidade. 31
2.2.2 Classificação em Relação à Seqüência das Fases Procedimentais
2.2.2.1 Processo Legislativo Ordinário
O processo legislativo ordinário tem por finalidade a elaboração das
leis ordinárias. A lei ordinária é o ato legislativo primário típico, uma vez que
edita normas gerais e abstratas, caracterizadas pela amplitude de seu
conteúdo. 32
O processo legislativo ordinário compreende três fases distintas.
Inicialmente, ocorre a fase introdutória marcada pela iniciativa de lei, ou
seja, há a apresentação do projeto de lei. A segunda fase é a constitutiva,
27
28
29
30
31
32
Ibidem, p. 437.
MORAES, op. cit., p. 547.
MORAES, loc. cit.
SAMPAIO, Nelson de Sousa. O Processo Legislativo. São Paulo: Saraiva, 1968. p. 26.
CHIMENTI, Ricardo Cunha et al. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2004. p.
239.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 547.
10
em que há a deliberação parlamentar acerca daquele projeto de lei, que
pode ser aprovado ou rejeitado. Sendo aprovado, há a deliberação
executiva, isto é, o Presidente da República deverá sancionar ou vetar o
projeto de lei. A fase final é a complementar, na qual a lei será promulgada
e publicada.
2.2.2.2 Processo Legislativo Sumário
O processo legislativo sumário destina-se também a produção de leis
ordinárias.
É
muito
semelhante
ao
processo
legislativo
ordinário,
diferenciando-se somente pela existência de prazo para que o Congresso
Nacional aprecie determinada matéria. 33
A Carta Magna, em princípio, não estabeleceu um prazo para o
Congresso Nacional exercer sua tarefa legislativa. 34 Contudo, o próprio texto
constitucional excepcionou esta regra nos parágrafos do artigo 64, fixando
um período determinado de tempo para o Poder Legislativo deliberar sobre
alguns projetos de leis. É o processo legislativo sumário, também
denominado de regime de urgência constitucional.
A Constituição Federal estabelece dois requisitos para a adoção do
processo legislativo sumário: o projeto de lei deve ser de iniciativa do
Presidente da República (privativa ou concorrente) e sua solicitação ao
Congresso Nacional da urgência de análise daquele projeto. 35
Cada casa legislativa terá, separadamente, 45 dias para deliberar
sobre o projeto de lei, conforme preceitua o artigo 64, § 2°, CF. Ademais, o
artigo 64, § 3°, CF determina o prazo de 10 dias para a Câmara dos
Deputados apreciar as eventuais emendas apresentadas pelo Senado
Federal. 36
O objetivo do processo legislativo sumário é que a apreciação de
projetos de leis considerados urgentes não exceda o prazo de cem dias.
Caso as casas legislativas não observarem o prazo, a proposição será
33
34
35
36
MORAES, loc. cit.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 558.
MORAES, loc. cit.
MELO E LIMA, Jarbas de. Processo Legislativo Brasileiro – Disfunções. Dissertação de
Mestrado. 2006.126f.Dissertação (Mestrado em Direito). Pontifícia Universidade Católica do Rio
Grande do Sul, Porto Alegre. p. 53.
11
incluída de imediato na ordem do dia, sobrestando a análise das demais
espécies
normativas,
salvo
aqueles
conteúdos
que
possuem
prazo
constitucional, como é o caso da medida provisória, até a realização da
votação. 37
Ressalta-se, todavia, que o descumprimento dos prazos não significa
a aceitação do projeto, uma vez que o sistema constitucional pátrio não
permite a aprovação tácita de uma lei. 38
2.2.2.3 Processos Legislativos Especiais
Os processos legislativos especiais têm por finalidade a elaboração
de emendas à Constituição, leis complementares, leis delegadas, medidas
provisórias, decretos-legislativos, resoluções e leis financeiras.
39
Cada uma
destas espécies normativas possui um trâmite especial para sua apreciação
pelo Congresso Nacional.
2.3 TÉCNICA LEGISLATIVA
A técnica legislativa, de acordo com Kildare Gonçalves Carvalho,
“consiste no modo correto de elaborar as leis, de forma a torná-las
exeqüíveis e eficazes. Envolve um conjunto de regras e normas técnicas
que vão desde a necessidade de legislar até a publicação da lei”. 40
Conforme determinação do artigo 59, parágrafo único, CF, a Lei
Complementar 95/98 dispõe sobre a elaboração, redação, alteração e
consolidação das leis. Esta norma jurídica estabelece as diretrizes a serem
observadas pelo legislador no momento da redação da lei.
O artigo 3°, da Lei Complementar 95/98, estabelece que lei deverá ser
estruturada em três partes distintas: parte preliminar, parte normativa e
parte final.
37
38
39
40
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 558.
MELO E LIMA, Jarbas de. Processo Legislativo Brasileiro – Disfunções. Dissertação de
Mestrado. 2006.126f.Dissertação (Mestrado em Direito). Pontifícia Universidade Católica do Rio
Grande do Sul, Porto Alegre. p. 52.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 547.
CARVALHO, Kildare Gonçalves. Técnica Legislativa. 4. ed. atual. ampl. Belo Horizonte: Del
Rey, 2007. p. 80.
12
2.3.1 Parte Preliminar
A parte preliminar da lei não envolve o texto normativo regulado, mas
tem por finalidade identificar o ato legislativo no espaço e no tempo.
A parte inicial de uma norma jurídica é composta por: epígrafe,
ementa, preâmbulo, enunciado do objeto e a indicação do âmbito de
aplicação das disposições normativas.
A epígrafe tem por finalidade propiciar a identificação numérica
singular à lei. É formada pelo título designativo da espécie normativa, pelo
número respectivo e pelo ano de promulgação.
A ementa ou rubrica será grafada por meio de caracteres que a
realcem e explicitará, de modo conciso e sob a forma de título, o objeto da
lei (artigo 5°, da Lei Complementar 95/98). A ementa deve abranger o tema
principal do ato legislativo ou identificar sua finalidade. 41
O preâmbulo indicará o órgão ou instituição competente para a prática
do ato e sua base legal (artigo 6°, da Lei Complementar 95/98). O
preâmbulo deve conter o nome da autoridade, seu cargo e a atribuição
constitucional em que se baseia para promulgar a lei. 42
O enunciado do objeto e a indicação do âmbito de aplicação das
disposições consistem em explicitar o conteúdo essencial da matéria
regulamentada na lei. 43
2.3.2 Parte Normativa
A parte normativa, também denominada texto ou corpo da lei, contém
a matéria objeto do processo legislativo, ou seja, abrange as disposições
legais que inovam a ordem jurídica. 44
A parte normativa da lei será organizada em artigos, os quais poderão
subdividir-se em parágrafos, incisos, alíneas e itens.
41
42
43
44
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/manual/ManualRedPR2aEd.doc>. Acesso
em: 04 mai. 2007.
CARVALHO, Kildare Gonçalves. Técnica Legislativa. 4. ed. atual. ampl. Belo Horizonte: Del
Rey, 2007. p. 106.
Ibidem, p. 106-07.
Ibidem, p. 108.
13
O artigo é a base da ordenação e organização do texto legal,
contendo a divisão ou agrupamento dos assuntos regulamentados pela lei.
Em regra, cada artigo tratará de um único assunto. Neste, será
estabelecida a regra geral, enquanto as exceções ou complementações
necessárias serão redigidas em parágrafos. Ademais, quando o assunto
tratado exigir discriminações ou enumerações, o enunciado deverá ser
redigido no “caput” do artigo e os elementos discriminados ou elencados
deverão ser apresentados um a um em forma de incisos. 45
Cabe ressaltar que os artigos serão indicados pela abreviatura "Art.",
seguida de numeração ordinal até o nono e cardinal a partir deste (artigo
10, I, Lei Complementar 95/98). Os textos dos artigos serão iniciados por
letra maiúscula e encerrados por ponto final, salvo quando seguidos por
incisos, hipótese em que serão encerrados por dois-pontos. 46
Os parágrafos são a imediata subdivisão do artigo, cuja função é
determinar as restrições ou complementar as disposições deste. Salienta-se
que os parágrafos serão representados pelo sinal gráfico "§", seguido de
numeração ordinal até o nono e cardinal a partir deste, utilizando-se,
quando existente apenas um, a expressão "parágrafo único" por extenso.
Os incisos são utilizados como elementos discriminativos do artigo se
o conteúdo nele tratado não for suscetível de ser regulada em parágrafo. Os
incisos, geralmente, são empregados para enumerações. 47
As alíneas são os desmembramentos dos incisos e dos parágrafos.
Em regra, são utilizadas para pequenas enumerações. Os itens, por sua
vez, são desdobramentos das alíneas.
Cabe alertar que os incisos serão representados por algarismos
romanos, as alíneas por letras minúsculas seguidas de parênteses e os
itens por algarismos arábicos (art. 10, IV, Lei Complementar 95/98).
De outro lado, nas leis mais complexas, os artigos podem se agrupar
de acordo com os assuntos regulamentados em seu texto. Destarte, o
45
46
47
Ibidem, p. 108-09.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/manual/ManualRedPR2aEd.doc>. Acesso
em: 04 mai. 2007.
CARVALHO, Kildare Gonçalves. Técnica Legislativa. 4. ed. atual. ampl. Belo Horizonte: Del
Rey, 2007. p. 114.
14
conjunto de artigos constitui uma seção; o conjunto de seções forma um
capítulo; o conjunto de capítulos constitui um título; o conjunto de títulos
forma um livro. As leis de grande extensão ainda comportam a divisão em
partes, uma geral e outra especial, como é o caso do Código Civil e do
Código Penal, por exemplo. 48
2.3.3 Parte Final
A parte final do texto legislativo contempla as disposições pertinentes
às medidas necessárias à implementação das normas de conteúdo
substantivo, às disposições transitórias, se for o caso, a cláusula de
vigência e a cláusula de revogação, quando couber.
As disposições transitórias possuem caráter temporário e tendem a
desaparecer pelo decurso do tempo. Tem por finalidade regular o direito
intertemporal com o intuito de facilitar a transição de uma lei para outra ou
determinar o regime jurídico aplicável às situações jurídicas pendentes da
lei revogada. 49
A cláusula de vigência determina o momento de entrada em vigor da
lei. Geralmente, o legislador determina a entrada em vigor da lei na data de
sua publicação ou estipula um prazo determinado para o ato legislativo
começar a vigorar. Na hipótese de silêncio do texto legal, a lei entrará em
vigência no território nacional após quarenta e cinco dias de sua publicação
e, nos países estrangeiros, três meses depois de publicada (artigo, 1° Lei
de Introdução do Código Civil).
De acordo com artigo 9°, Lei Complementar 95/98, a cláusula de
revogação deverá enumerar, expressamente, as leis ou disposições legais
revogadas. Não é mais admissível a cláusula genérica “revogam-se as
disposições em contrário”
O texto legal encerra-se com o lugar e a data da promulgação,
seguido do período de tempo que decorre de dois acontecimentos
48
49
Ibidem, p. 116.
Ibidem p. 120-21.
15
relevantes para a História do Brasil: Declaração da Independência e
Proclamação da República. 50
Por fim, a lei será assinada pelo Presidente da República e
referendada pelo Ministro de Estado vinculado ao assunto tratado na lei
(artigo
87,
parágrafo
único,
CF).
A
finalidade
da
referenda
no
Presidencialismo é atestar a autenticidade da firma do Chefe do Executivo. 51
3 PROCESSO LEGISLATIVO ORDINÁRIO
3.1 FASE INTRODUTÓRIA
A fase introdutória consubstancia-se na iniciativa de lei, ou seja,
consiste na apresentação de um projeto de lei ao Poder Legislativo, visando
sua deliberação e votação para futura transformação em norma jurídica.
José Afonso da Silva vislumbra um significado sociológico nesse ato,
entendendo que a iniciativa legislativa desencadeia um processo de
modificação da ordem jurídica. 52
A iniciativa de lei é a prerrogativa que se atribui a alguém ou a algum
órgão para apresentar projetos de lei ao Congresso Nacional, podendo ser
realizada tanto pelos parlamentares como por outras pessoas legitimadas. 53
Conforme preceitua o artigo 61 CF, a iniciativa das leis ordinárias
cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do
Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao
Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral
da República e aos cidadãos. Extrai-se, portanto, que não são apenas os
parlamentares que possuem a tarefa de propor a criação de regras jurídicas
novas, uma vez que a Constituição Federal faculta a outras pessoas e
órgãos a possibilidade inaugurar o processo legislativo.
50
51
52
53
CARVALHO, Kildare Gonçalves. Técnica Legislativa. 4. ed. atual. ampl. Belo Horizonte: Del
Rey, 2007. p. 125.
Ibidem, p. 125-26.
SILVA, José Afonso da. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2. ed. São Paulo:
Malheiros, 2006. p. 135.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 548.
16
Em regra, a iniciativa legislativa é geral ou ampla, pois são
legitimados a apresentarem projetos de leis concorrentemente qualquer
deputado federal ou senador, qualquer comissão das casas do Congresso
Nacional, o Presidente da República e os cidadãos. 54
No entanto, a Carta Magna excepcionou esta regra ao reservar a
iniciativa de lei de determinadas matérias exclusivamente a um único titular,
o qual possui interesse preponderante naquele assunto. 55 São legitimados à
iniciativa privativa sobre assuntos de sua atenção, o Presidente da
República, o Supremo Tribunal Federal, os Tribunais Superiores e o
Procurador-Geral da República.
Conclui-se, assim, que os legitimados à iniciativa concorrente poderão
apresentar projetos de lei sobre qualquer assunto, exceto àquelas matérias
reservadas pelo legislador constituinte a determinados órgãos ou cargos. 56
A iniciativa de lei também possui como atribuição fundamental definir
qual será a casa do Congresso Nacional que irá apreciar primeiramente o
conteúdo do projeto de lei (deliberação principal) e qual irá revisar o projeto
(deliberação revisional). 57 A iniciativa de cada parlamentar será analisada
pela Casa que pertencem. Enquanto, os projetos de iniciativa do Presidente
da República, do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e dos
cidadãos, por força dos artigos 61, § 2° e 64, “caput”, CF, terão início na
Câmara dos Deputados e serão revisados pelo Senado Federal. 58
3.1.1 Iniciativa de Lei do Poder Judiciário
A
Constituição
Federal
reservou
a
iniciativa
legislativa
de
determinadas matérias de interesse preponderante do Poder Judiciário ao
Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, bem como aos
Tribunais de Justiça estaduais e do Distrito Federal.
54
55
56
57
58
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do Processo Legislativo. 3. ed. atual. São Paulo:
Saraiva, 1995. p. 203.
Ibidem, p. 204.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 548.
MORAES, loc. cit.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 190-91.
17
O artigo 96, II, CF determina os conteúdos de iniciativa exclusiva do
Poder Judiciário, estabelecendo que cumpre privativamente ao Supremo
Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça
propor os projetos de leis que versem sobre sua administração interna ao
Poder Legislativo respectivo.
Ademais, a fixação dos subsídios dos Ministros do Supremo Tribunal
Federal (STF) será atribuída por meio de lei ordinária, de iniciativa do
Presidente do STF. 59
3.1.2 Iniciativa de Lei do Presidente da República
O Presidente da República possui iniciativa concorrente com os
membros ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou
Congresso Nacional e cidadãos para apresentar projetos de lei ao Poder
Legislativo.
Contudo, o legislador constituinte reservou determinadas matérias
para iniciativa de lei exclusiva ao Chefe do Poder Executivo, em razão de
tratar-se de assuntos de seu interesse preponderante.
Sendo assim, os conteúdos de iniciativa legislativa privativa do
Presidente da República são aquelas previstas no 61, § 1°, Constituição
Federal. Compete também ao Poder Executivo a tarefa de elaborar a
proposta
orçamentária
anual e
submeter à
deliberação
parlamentar,
conforme dispõem os artigos 84, XIII e 165, CF.
Cabe salientar que o vício de iniciativa exclusiva do Presidente da
República não pode ser suprido pela futura sanção presidencial. Isso
significa que se um projeto de lei de iniciativa reservada ao Chefe do Poder
Executivo for apresentado por um deputado, aprovado pelo Congresso
Nacional e receber a sanção presidencial, o vício inicial não será
convalidado e a lei, conseqüentemente, será inconstitucional. 60 Logo,
qualquer inconstitucionalidade é insuscetível de convalidação, estando
superada a Súmula 5, do STF.
59
60
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 549.
MORAES, loc. cit.
18
3.1.3 Iniciativa de Lei do Ministério Público
A Carta Magna de 1988 conferiu ao Ministério Público, órgão
independente e autônomo, a prerrogativa de iniciar o processo legislativo,
podendo propor a criação e extinção dos cargos da instituição e de seus
serviços auxiliares (artigo 127, § 2°, CF). 61
Ademais, a Constituição Federal, em seu artigo 128, § 5°, faculta ao
Procurador-Geral da República a iniciativa de lei complementar para dispor
sobre a organização, atribuição e o estatuto do Ministério Público da União.
3.1.4 Iniciativa Popular de Lei
A iniciativa popular de lei é inovação da Constituição Federal de 1988,
que a consagrou como forma de exercício da soberania popular (artigo 14, §
3°, CF). Visa possibilitar a participação direta do cidadão no processo de
formação das leis ordinárias e complementares. 62
A iniciativa popular de lei na esfera federal somente poderá ser
exercida com a manifestação de no mínimo, um por cento do eleitorado
nacional, distribuído em pelo menos cinco Estados, com não menos de três
décimos por cento dos eleitorados de cada um deles (artigo 61, § 2°, CF).
3.2 FASE CONSTITUTIVA
Nesta fase, haverá a apreciação e votação do projeto de lei nas duas
Casas
legislativas,
podendo
ser
aprovado
ou
rejeitado
(deliberação
parlamentar). Caso seja aprovado pela Casa iniciadora e pela Casa
revisora, o projeto de lei será submetido ao crivo do Presidente da
República que se manifestará por meio da sanção ou veto (deliberação
executiva). 63
3.2.1 Deliberação Parlamentar
61
62
63
MORAES, op. cit., p. 552.
MORAES, op. cit., p. 553.
MORAES, op. cit., p. 554-555.
19
A deliberação parlamentar acerca de um projeto de lei ordinária
contempla um procedimento complexo e repleto de formalidades, cujo
objetivo é a elaboração de uma nova norma jurídica intacta de vícios. De
acordo com José Afonso da Silva, esta fase é composta de cinco etapas: a)
introdutória; b) exame dos projetos nas comissões permanentes ou
comissão especial; c) discussão do projeto em plenário; d) decisória; e)
revisória. O autor ressalta, contudo, que algumas dessas etapas podem ser
suprimidas conforme o conteúdo do projeto de lei. 64
A análise parlamentar de um projeto de lei deflagra-se no instante que
é exercido o poder de iniciativa legislativa por um dos entes legitimados, ou
seja, no momento que chega ao conhecimento da Câmara dos Deputados
ou do Senado Federal a existência de um novo projeto de lei para ser
debatido. Assim, a apresentação de um projeto perante a respectiva Casa é
o marco da primeira etapa da deliberação parlamentar (etapa introdutória).
Os projetos de leis de iniciativa dos deputados ou das Comissões da
Câmara deverão ser apresentados aos demais parlamentares durante as
sessões ordinárias do Plenário. Nos outros casos, o projeto deverá ser
encaminhado à Mesa da Câmara dos Deputados (artigo 101, II, RICD). 65 No
Senado, os projetos serão apresentados em Plenário (artigo 235, III, RISF).
Cumpre salientar que todas as matérias quando submetidas à
deliberação
do
Poder
Legislativo
são
denominadas
de
proposições,
conforme preceitua o artigo 100, RICD. 66
Os projetos de leis recebidos pela Mesa da Câmara ou do Senado
serão distribuídos às comissões competentes por meio de despacho do
Presidente da Casa.
Uma vez distribuída a proposição, inicia-se a segunda etapa da
deliberação parlamentar, na qual o projeto de lei seguirá às Comissões
permanentes. Primeiramente, a proposição é submetida à Comissão de
64
65
66
SILVA, José Afonso da. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2. ed. São Paulo:
Malheiros, 2006. p. 276.
Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/processolegislativo/fluxo/plTramitacao>. Acesso em:
04 fev. 2007.
MELO E LIMA, Jarbas de. Processo Legislativo Brasileiro – Disfunções. Dissertação de
Mestrado. 2006.126f.Dissertação (Mestrado em Direito). Pontifícia Universidade Católica do Rio
Grande do Sul, Porto Alegre. p. 82.
20
Constituição, denominada de Comissão de Constituição, Justiça e Redação
na Câmara dos Deputados, e de Comissão de Constituição, Justiça e
Cidadania no Senado Federal.
Cumpre ressaltar que existem duas formas de tramitação de um
projeto de lei: apreciação conclusiva, quando a proposição é votada
diretamente nas comissões sem se submeter ao plenário, salvo se houver
recurso de um décimo dos membros da Casa legislativa (artigo 58, § 2°, I,
CF); e a apreciação em plenário, quando a decisão sobre o projeto couber
ao plenário da Casa após o exame das comissões. 67
As alíneas do artigo 24, II, RICD determinam as matérias sujeitas
obrigatoriamente à apreciação em plenário em face da relevância do
conteúdo regulamentado. Desta forma, é indispensável o exame do Plenário
nos projetos: de lei complementar; de código; de iniciativa popular; de
Comissão; relativos a matéria que não possa ser objeto de delegação,
consoante o § 1º do art. 68 da Constituição Federal; oriundos do Senado, ou
por ele emendados, que tenham sido aprovados pelo Plenário de qualquer
das Casas; que tenham recebido pareceres divergentes; em regime de
urgência.
Na hipótese de aprovação do projeto de lei pela Comissão de
Constituição, este será encaminhado às Comissões Temáticas da Câmara
ou do Senado para o exame do conteúdo e verificação do interesse público
em transformar a matéria em norma jurídica.
O Presidente da Comissão temática após receber o projeto destacará
um relator, o qual será designado para elaborar um parecer sobre a
proposição. Nos projetos sujeitos à apreciação conclusiva, tão logo
nomeado o relator, será aberto um prazo de cinco sessões para a
apresentação de emendas, inclusive oriundas de parlamentares não
pertencentes à comissão (art. 119, RICD). 68
Havendo ou não emendas, será aberto o prazo para o relator elaborar
um parecer sobre a proposição. O relator deverá analisar os aspectos
67
68
Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/processolegislativo/fluxo/plTramitacao>. Acesso em:
04 fev. 2007.
Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/processolegislativo/fluxo/plTramitacao>. Acesso em:
04 fev. 2007.
21
técnico-jurídicos
da
proposição e elaborar sua
conclusão. 69 Após
a
elaboração do parecer sobre a proposição, o projeto será incluído na pauta
da comissão para discussão e votação.
Na data estipulada, a Comissão se reunirá para deliberar sobre o
assunto. O parecer será submetido à discussão, podendo qualquer membro
da comissão fazer uso da palavra. Posteriormente à discussão, procederá a
votação do parecer, no qual os membros da comissão poderão aprová-lo ou
rejeitá-lo, total ou parcialmente, com ou sem emendas ou com substitutivo.
Se aprovado integralmente, o parecer do relator será designado como
parecer da comissão. No entanto, se rejeitado, será destacado um relator
substituto para elaborar o parecer vencedor, o qual será adotado como
parecer da comissão, se aprovado posteriormente. 70
Finda a votação, deve-se verificar se esta é a última comissão a
examinar o projeto. Caso não seja a última, a proposição seguirá
imediatamente
à
comissão
seguinte,
na
qual
passará
pelo
mesmo
procedimento acima descrito. Salienta-se que sempre que a matéria
envolver aspecto financeiro, o projeto deverá ser encaminhado à Comissão
de Finanças e Tributação na Câmara dos Deputados (artigo 32, IX, RICD)
ou à Comissão de Assuntos Econômicos no Senado Federal (artigo 99,
RISF) após a análise da última comissão temática. 71
Quando o projeto de lei não tiver de ser encaminhado à outra
comissão da Casa, o parecer da comissão que realizou o exame, aprovando
ou rejeitando a proposição, será enviado à Mesa e remetido à publicação.
Após o recebimento do projeto de lei pela Mesa, deverá ser publicada
uma notificação no Diário da Casa que analisou a proposição, comunicando
que o projeto, dentro de quarenta e oito horas, estará incluído na Ordem do
Dia do Plenário. 72
Cabe ressaltar, todavia, que os projetos de leis sujeitos à apreciação
conclusiva nas comissões também serão remetido à Mesa e publicados no
69
70
71
72
CARVALHO, Kildare Gonçalves. Técnica Legislativa. 4. ed. atual. ampl. Belo Horizonte: Del
Rey, 2007. p.56-7.
Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/processolegislativo/fluxo/plTramitacao>. Acesso em:
04 fev. 2007.
SILVA, José Afonso da. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2. ed. São Paulo:
Malheiros, 2006. p. 280-1.
SILVA, loc. cit.
22
respectivo Diário. Porém, em seguida, será aberto o prazo para interposição
do recurso previsto no artigo 58, § 2°, I, CF. Trata-se de recurso que pode
ser apresentado pelos parlamentares caso entendam que o projeto de lei
deva ser examinado pelo plenário. 73 A Carta Magna exige como condição de
admissibilidade que o recurso seja apresentado por pelos menos um décimo
dos parlamentares que compõem a Casa. Em caso de provimento, o projeto
será analisado pelo Plenário.
Na hipótese de apreciação conclusiva, desprovido ou inexistindo
recurso, o assunto não será submetido à análise em Plenário. Desta forma,
o projeto aprovado na comissão será encaminhado à Comissão de
Constituição da Casa para elaboração da redação final e, em seguida, será
remetido à Casa legislativa revisora. Por outro lado, em caso de votação
desfavorável ao projeto nas comissões, a proposição rejeitada será
arquivada (artigo 58, § 4°, RICD).
O encaminhamento do projeto de lei ao Plenário demarca o início da
terceira etapa da deliberação parlamentar, qual seja, a discussão em
Plenário. 74
Todo projeto de lei ordinária submetido ao Plenário da Casa será
sempre analisado em turno único, o qual é composto de discussão e
votação.
Após receber o projeto das comissões, a Mesa deverá publicá-lo no
respectivo Diário e em avulsos a serem distribuídos aos parlamentares. Em
seguida, o projeto figurará no interstício da Casa, ou seja, aguardará por
pelo menos duas sessões (na Câmara) ou três dias úteis (no Senado) no rol
de matérias aptas à inclusão na Ordem do Dia. Findo este período, a
proposição estará presente na Ordem do Dia para o início da discussão. 75
Durante o período que o projeto encontra-se na Ordem do Dia para
discussão, os parlamentares poderão fazer uso da palavra, expondo seus
argumentos favoráveis ou contrários à aprovação do projeto. 76
73
74
75
76
Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/processolegislativo/fluxo/plTramitacao>. Acesso em:
04 fev. 2007.
SILVA, José Afonso da. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2. ed. São Paulo:
Malheiros, 2006. p. 283.
SILVA, loc. cit.
Ibidem, p. 284.
23
Finda a discussão, o projeto que não foi emendado estará apto a ser
votado. Havendo emendas, a proposição será remetida às comissões para
apresentação de parecer para, então, poder ser submetida à votação em
Plenário. A votação inaugura a etapa decisória da deliberação parlamentar.
O artigo 47, CF dispõe: “Salvo disposição constitucional em contrário,
as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por
maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros”. Sendo
assim, a aprovação de um projeto de lei ordinária depende do voto favorável
da maioria simples dos membros da Casa desde que presente a maioria
absoluta dos respectivos parlamentares.
Por exemplo, a Câmara dos Deputados é composta por 513
deputados. Portanto, exige-se a presença de, no mínimo, 257 deputados
para a instalação da sessão que votará a proposição. Tendo a maioria
absoluta
dos
presentes,
o
projeto
será
aprovado
se
obtiver
maior
quantidade de votos favoráveis do que contrários. Assim, se presentes 257
deputados, o projeto de lei ordinária será aprovado com 129 votos.
José Afonso da Silva ensina que existem três processos de votação
adotados pelas Casas do Congresso Nacional: simbólico, nominal e secreto.
A votação simbólica é a regra, e consiste em permanecer sentados os
parlamentares favoráveis ao projeto e em levantarem-se os contrários à
aprovação. A votação nominal somente é realizada se requerida por algum
parlamentar e aceita pela Casa. Consiste na chamada em voz alta de cada
parlamentar, devendo este responder sim ou não, de acordo com sua
posição pela aprovação ou rejeição do projeto. Por fim, a votação secreta
realiza-se mediante cédulas impressas depositadas em urna. 77 No Senado,
admite-se a votação secreta por meio eletrônico.
A votação encerra-se quando é apurado o resultado, aprovando ou
rejeitando o projeto. Se aprovado, o projeto será encaminhado à Comissão
de Constituição da Casa Principal para elaboração da redação final e,
posteriormente, será enviado à Casa revisora. Na hipótese de rejeição, o
projeto será arquivado e não poderá ser apresentado novamente na mesma
77
SILVA, José Afonso da. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2. ed. São Paulo:
Malheiros, 2006. p. 286-87.
24
sessão legislativa, salvo proposta da maioria absoluta dos membros de
qualquer das Casas legislativas (artigo 67, CF). 78
O princípio fundamental do bicameralismo no Brasil é que um projeto
para ser aprovado deve ser apreciado por ambas as Casas do Congresso
Nacional. Destarte, o encaminhamento do projeto de lei à Casa revisora é o
marco de início da última etapa da deliberação parlamentar, a saber, a
revisão da elaboração legislativa. 79
Na Casa revisora, o projeto novamente será examinado pelas
comissões. Após, será encaminhado ao Plenário, onde ocorrerá a discussão
e a votação do projeto em turno único (artigo 65, CF).
Se o projeto de lei for aprovado sem emendas pela Casa revisora,
considera-se aceito pelo Congresso Nacional, sendo encaminhado à sanção
do Presidente da República (artigo 65, CF). Todavia, sendo rejeitado pela
Câmara revisora, o projeto será arquivado (artigo 65, CF). 80
Não obstante, a Casa revisora poderá aprovar o projeto de lei com
algumas alterações, isto é, poderá apresentar emendas à proposição
original. Nessa hipótese, o projeto deverá retornar à Casa da deliberação
principal para a análise exclusiva das emendas pelas comissões e, se for o
caso, pelo plenário.
Caso as emendas forem acatadas, o projeto seguirá com elas para o
crivo do Chefe do Executivo. Contudo, se as emendas forem rejeitadas pela
Casa principal, o projeto será encaminhado sem elas para a sanção. 81
Após a aprovação do projeto pelo Congresso Nacional, este deverá
ser formalizado em um documento denominado autógrafo, no qual constará
a cópia do texto da lei, bem como refletirá todas as transformações
ocorridas durante a deliberação parlamentar. 82
3.2.1.1 Emendas
78
79
80
81
82
SILVA, José Afonso da. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2. ed. São Paulo:
Malheiros, 2006. p. 288.
Ibidem, p. 288-89.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 556.
CHIMENTI, Ricardo Cunha et al. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2004. p.
244.
MORAES, op. cit., p. 557.
25
Emenda é a proposição apresentada como acessória de outra,
conforme conceitua o artigo 118, RICD. Trata-se de proposição secundária
que visa alterar o conteúdo de uma proposição principal, que poderá ser
proposta de emenda à Constituição, projeto de lei ordinária, projeto de lei
complementar, projeto de decreto legislativo ou projeto de resolução.
Existem
diversas
espécies
de
emendas.
A
doutrina
costuma
classificá-las em substanciais, que são aquelas que visam alterar o
conteúdo da proposta original, e em formais (modificativas), que são
aquelas que têm por finalidade modificar aspecto formal do projeto. 83
Cabe ressaltar que a apresentação de emendas é prerrogativa
reservada exclusivamente aos parlamentares.
3.2.2 Deliberação Executiva
Encerrada a deliberação parlamentar, o projeto de lei aprovado pelo
Poder Legislativo será encaminhado ao crivo do Presidente da República,
que poderá sancioná-lo ou vetá-lo.
3.2.2.1 Sanção
O artigo 66 CF dispõe: “A Casa na qual tenha sido concluída a
votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que,
aquiescendo, o sancionará”. Desta forma, vê-se que o projeto de lei
aprovado pelo Congresso Nacional deverá passar pela análise do Poder
Executivo antes de ser transformado em lei.
A
sanção
presidencial
constitui-se
requisito
essencial
para
a
transformação do projeto em lei. Por meio da sanção, há a conjugação de
vontades entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo, cujo resultado será
a formação da lei. 84
83
84
SILVA, José Afonso da. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2. ed. São Paulo:
Malheiros, 2006. p. 190-91.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 195.
26
A sanção, embora seja prerrogativa do Presidente da República,
consubstancia-se em um ato legislativo, pois associa o Chefe do Executivo
ao aperfeiçoamento da lei.
Cabe notar, entretanto, que a lei pode surgir sem a sanção quando o
Presidente da República vetar o projeto e este for rejeitado pelo voto da
maioria absoluta dos deputados e senadores em escrutínio secreto,
conforme se desprende do artigo 66, § 4° CF.
Existem dois modos de manifestação da sanção: expresso e tácito. A
sanção será expressa sempre que o Presidente da República formalizar sua
concordância ao projeto no prazo de 15 dias úteis (artigo 66, CF). De outro
lado, a sanção será tácita quando decorrer esse prazo sem o Presidente da
República expressar sua aquiescência ao projeto e também sem formalizar
seu veto (artigo 66, § 3° CF). 85
A sanção presidencial exprime conseqüências de suma importância
para o direito. O principal efeito é a transformação do projeto em lei, pois a
sanção é pressuposto para a perfeição do ato legislativo. 86
3.2.2.2 Veto
O veto é a forma de manifestação de discordância do Presidente da
República com os termos de um projeto de lei submetido a sua apreciação
tão logo aprovado pelo Congresso Nacional. 87
O veto poderá ter dois fundamentos: inconstitucionalidade (veto
jurídico) ou inconveniência (veto político). Por meio do veto jurídico, o
Presidente da República recusa projetos de lei que atentem contra a
Constituição. Atua, assim, como defensor da ordem jurídica, exercendo um
controle de constitucionalidade preventivo cujo objetivo é impedir a entrada
em vigor de uma norma eivada de vícios. O veto político possibilita ao Chefe
85
86
87
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 559.
SILVA, José Afonso da. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2. ed. São Paulo:
Malheiros, 2006. p. 214-15.
MORAES, loc. cit.
27
do Executivo rejeitar projetos de lei cujo conteúdo é contrário ao interesse
público do Governo naquele momento. 88
O veto quanto ao seu alcance pode ser total ou parcial. O veto total
verifica-se quando o Presidente da República recusa o projeto de lei em sua
totalidade. O veto parcial representa inovação do direito brasileiro e
possibilita ao Chefe do Executivo vetar parcialmente o projeto, subtraindo
artigo, inciso, parágrafo ou alínea do texto original (artigo 66, § 2°, CF).
Cabe referir, todavia, que o veto de palavras ou frases isoladas no
texto é vedado pelo direito pátrio, pois se permitido tal mecanismo, o
Presidente da República vetando algumas palavras poderia desnaturar todo
o projeto e, inclusive, fazer uso desse instrumento para legislar.
O veto deve ser manifestado expressamente no prazo de 15 dias úteis
contados do recebimento do projeto, sob pena de o silêncio importar na
sanção (artigo 66, §§ 1° e 3° CF). 89 Além disso, deverá comunicar as razões
do veto ao Presidente do Senado nas 48 horas subseqüentes ao
esgotamento do prazo.
O veto é supressivo, pois somente poderá ser exercido para subtrair o
texto do projeto no todo ou em parte, mas não é possível utilizá-lo para
acrescer algo no projeto de lei. 90
No direito pátrio, o veto é superável ou relativo, pois não tem o
condão de encerrar o processo legislativo e impedir a formação de uma
nova norma jurídica. O objetivo do veto é obstar a imediata conversão do
projeto em lei, devendo o mesmo ser submetido a uma nova análise no
Congresso Nacional. 91
O veto implica no reexame do projeto pelo Poder Legislativo. No
entanto, a reapreciação do projeto deverá ser realizada em sessão conjunta
do Congresso Nacional em escrutínio secreto. O veto será rejeitado se
obtiver voto favorável da maioria absoluta dos deputados e dos senadores
contados separadamente (artigo 66, § 4° CF). Essa análise deve ser feita
em 30 dias a contar do recebimento, sob pena de inclusão do veto na ordem
88
89
90
91
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 217.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 560.
MORAES, loc. cit.
MORAES, loc. cit.
28
do dia da sessão imediata, sobrestando as demais proposições até a
votação final (artigo 66, § 6° CF). 92
Caso o Congresso Nacional decida manter o veto, o projeto de lei
considera-se rejeitado (artigo 67 CF). Porém, se o Poder Legislativo rejeitar
o veto, o projeto de lei considera-se aprovado, devendo ser remetido ao
Chefe do Executivo para a promulgação (artigo 66 § 5°, CF). 93 Vê-se,
portanto, que a rejeição do veto dispensa o consentimento presidencial,
embora sua manifestação seja requisito fundamental para a transformação
do projeto em lei. 94
3.3 FASE COMPLEMENTAR
A fase
complementar encerra
o processo
legislativo
ordinário,
atestando eficácia à norma jurídica mediante a promulgação e a publicação.
Vale ressaltar que tanto a promulgação quanto a publicação incidem sobre a
própria lei, pois com a sanção ou com a rejeição do veto pelo Congresso
Nacional, o projeto de lei torna-se lei perfeita e acabada.
3.3.1 Promulgação
De acordo com Pontes de Miranda, a promulgação “constitui mera
atestação da existência da lei e proclamação da sua executoriedade”. 95
Assim, este ato tem por finalidade certificar a existência de uma nova lei no
ordenamento jurídico que está apta a produzir efeitos perante os cidadãos.
A promulgação declara que a ordem jurídica foi inovada por uma lei válida,
executória e obrigatória. 96
A lei torna-se perfeita e acabada com a sanção ou com a rejeição do
veto pelo Poder Legislativo; porém, só passará a gerar efeitos jurídicos a
partir da promulgação. Celso Ribeiro Bastos assevera: “não se pode extrair
92
93
94
95
96
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 199-200.
SILVA, José Afonso da. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2. ed. São Paulo:
Malheiros, 2006. p. 226.
FERREIRA FILHO, loc cit.
PONTES DE MIRANDA. Comentários à constituição de 1967: com a Emenda nº 1, de 1969.
v. 3, 2. ed. rev. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1970-1972. p. 182.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2000. p. 368.
29
nenhum efeito jurídico de uma lei sancionada antes da promulgação: não
pode ser revogada, não pode ser declarada inconstitucional, enfim, a lei não
existe no mundo jurídico”. 97
A promulgação da lei ordinária e da lei complementar, via de regra,
cabe ao Presidente da República. Na hipótese de sanção expressa, o Chefe
do Executivo irá promulgar a norma jurídica no mesmo documento em que
formalizar sua aquiescência ao projeto (artigo 65 CF).
Quando a sanção é tácita ou o veto é rejeitado pelos parlamentares, a
Constituição Federal fixa um prazo de quarenta e oito horas para o
Presidente da República promulgar a lei. Caso não o faça, o Presidente do
Senado deverá promulgá-la e, se este não a fizer, caberá ao VicePresidente do Senado fazê-la (artigo 66, § 7° CF).
A promulgação é um ato solene e expresso, não existindo ato
promulgatório tácito. Por isso, o silêncio do Presidente da República não
importa na promulgação, mas transfere a obrigação de promulgar a lei ao
Presidente do Senado e, se este não a fizer, caberá ao Vice-Presidente do
Senado realizá-la. 98
3.3.2 Publicação
A publicação é uma comunicação formal dirigida a todos avisando que
a ordem jurídica foi inovada pela promulgação de uma nova lei. Visa
informar a existência e o conteúdo do ato normativo, bem como determinar
o dever de cumpri-lo. 99
A publicação é condição de eficácia da lei e requisito indispensável
para o ato normativo entrar em vigor. Tem por objetivo transmitir a
promulgação da lei aos seus destinatários, fazendo com que todos
presumivelmente conheçam a lei para que ninguém se escuse de cumpri-la,
alegando desconhecimento. 100
97
98
99
100
Ibidem, p. 368.
SILVA, José Afonso da. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2. ed. São Paulo:
Malheiros, 2006. p. 235.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 201.
SILVA, José Afonso da. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2. ed. São Paulo:
Malheiros, 2006. p. 249.
30
A publicação não é regida pela Constituição Federal, mas pela Lei de
Introdução do Código Civil (LICC), Decreto-lei 4.657/1942. De acordo com
Manoel Gonçalves Ferreira Filho, a publicação da lei é competência da
autoridade que promulgá-la, geralmente o Presidente da República. Essa
regra não está expressa no ordenamento jurídico, mas decorre do fato de a
publicação ser a comunicação da promulgação de uma norma jurídica. 101
Ressalta-se, outrossim, que o direito pátrio não fixou prazo para a
publicação da lei.
A publicação, que no Brasil é realizada no Diário Oficial da União,
também tem como atributo determinar a entrada em vigor da lei. No silêncio
do texto legal, a lei entrará em vigência no território nacional após quarenta
e cinco dias de sua publicação e, nos países estrangeiros, três meses
depois de publicada (art. 1°, LICC). Esse lapso temporal entre a data da
publicação e a vigência da lei é denominado de “vacatio legis”, cujo objetivo
é oferecer maior prazo para o conhecimento da norma jurídica. Nada
impede, porém, que a própria lei estabeleça a data em que iniciará sua
vigência, podendo, inclusive, ser fixada para o momento da publicação. 102
Cabe notar, todavia, que a Lei Complementar 95/1998, em seu art. 8°,
estabelece que: “A vigência da lei será indicada de forma expressa e de
modo a contemplar prazo razoável para que dela se tenha amplo
conhecimento, reservada a cláusula ‘entra em vigor na data de sua
publicação’ para as leis de pequena repercussão”.
4 LEI ORDINÁRIA E LEI COMPLEMENTAR
4.1 LEI ORDINÁRIA
A lei possui fundamental relevância no Estado Democrático de Direito
em razão do princípio da legalidade, o qual encontra-se positivado no artigo
101
102
FERREIRA FILHO, op. cit., p. 201-02.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 562.
31
5°, II, CF: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de lei. 103
A lei ordinária é o ato legislativo típico por excelência. É o ato
normativo primário que tem por característica editar normas gerais e
abstratas. 104 A generalidade é corolário do princípio da igualdade formal,
vedando distinções de pessoas ou circunstâncias individuais. A abstração
decorre da generalidade, uma vez que a lei não abrange apenas uma
situação jurídica concreta. 105
A lei ordinária caracteriza-se pela generalidade de seu conteúdo,
podendo tratar de qualquer matéria, salvo algumas exceções previstas na
Constituição Federal. Não poderá regulamentar matéria destinada à lei
complementar, assim como não poderá regular assuntos de competência
exclusiva do Congresso Nacional (artigo 49, CF) e privativa da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal (artigos 51 e 52 CF), pois são reservados
ao âmbito dos decretos legislativos e das resoluções. 106
De outro lado, o legislador constituinte reservou nos incisos do §1°,
do artigo 68, CF, conteúdos que obrigatoriamente devem ser disciplinados
por lei ordinária, os quais são insuscetíveis de delegação.
4.2 LEI COMPLEMENTAR
O artigo 59, II, CF estabelece a lei complementar como espécie
normativa sujeita a um processo legislativo especial e com matéria própria.
De
acordo
com
Alexandre
de
Moraes,
a
finalidade
da
lei
complementar é regular os assuntos que o legislador constituinte entendeu
de fundamental importância, visando conferir aplicabilidade e eficácia à
norma
constitucional.
Não
estando
a
regulamentação
no
texto
constitucional, a modificação de seu conteúdo torna-se mais fácil, pois não
está sujeito ao procedimento das emendas constitucionais, cujos requisitos
103
104
105
106
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2000. p. 360.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 187.
CARVALHO, Kildare Gonçalves. Técnica Legislativa. 4. ed. atual. ampl. Belo Horizonte: Del
Rey, 2007. p. 68.
FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 12. ed. ampl. atual. São
Paulo: Saraiva, 2002, p. 338.
32
de aprovação são mais criteriosos. Porém, ao mesmo tempo, o conteúdo da
lei complementar não poderá ser alterado por lei ordinária em razão da
diferença dos critérios de aprovação, impossibilitando, assim, a alteração
constante de seu conteúdo por processo legislativo ordinário. 107
A diferença entre lei ordinária e lei complementar reside em dois
aspectos. O primeiro é material, pois somente pode ser matéria de lei
complementar aquela que a Constituição Federal expressamente especifica
como conteúdo desta espécie normativa. A Carta Magna estabelece ao
longo de seu texto um rol taxativo de assuntos que obrigatoriamente devem
ser regulamentados por lei complementar. 108 A lei ordinária, por sua vez,
possui um domínio de abrangência residual, isto é, tratará de todas as
matérias de competência legislativa da União sempre que a Constituição
Federal não exigir que o assunto seja regulamentado por lei complementar,
decreto legislativo ou resolução.
A segunda distinção é formal e refere-se ao momento de votação
durante a deliberação parlamentar. O quorum de aprovação da lei
complementar é de maioria absoluta (artigo 69 CF), enquanto o quorum de
aprovação da lei ordinária é de maioria simples (artigo 47 CF). A diferença
parece sutil, mas o efeito prático decorrente desta determinação é
relevante. Salienta-se que a votação por maioria simples fixa-se no número
de presentes, ou seja, o projeto de lei será aprovado se obtiver a maioria
dos votos favoráveis dos parlamentares presentes na sessão, sendo,
portanto, um número variável. Já a votação por maioria absoluta observa-se
o número total de integrantes da Casa Legislativa. O projeto de lei será
aprovado se obtiver votos favoráveis da metade mais um do total dos
parlamentares,
independente
do
número
de
congressistas
presentes
naquela sessão. 109
Cabe sublinhar que a matéria reservada à lei complementar não
poderá ser disciplinada por lei ordinária, sob pena de inconstitucionalidade
da lei por violar preceito constitucional que determina a reserva de
107
108
109
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 569.
FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 12. ed. ampl. atual. São
Paulo: Saraiva, 2002. p. 339.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 569.
33
competência de algumas matérias ao âmbito da lei complementar, uma vez
que esta depende de quorum qualificado para sua aprovação.
4.3 PROCESSO LEGISLATIVO COMPLEMENTAR
O processo legislativo especial de elaboração de leis complementares
é muito semelhante ao processo de criação de leis ordinária, tendo como
distinção essencial o quorum de votação dos respectivos projetos no
plenário das Casas Legislativas.
O processo legislativo complementar, tal como o ordinário, possui três
fases distintas: introdutória, constitutiva e complementar.
A iniciativa da lei complementar compete a qualquer membro ou
Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso
Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos
Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos,
conforme preceitua o artigo 61, CF.
No
entanto,
o
legislador
constituinte
reservou
a
iniciativa
de
determinadas leis complementares a um titular específico. Por exemplo, é
faculdade
do
Procurador-Geral
da
República
a
iniciativa
da
lei
complementar prevista no artigo 128, § 5°. O Supremo Tribunal Federal
possui a exclusividade de propor a iniciativa da lei complementar que institui
o Estatuto da Magistratura (artigo 93 CF), bem como o Tribunal Superior
Eleitoral tem a iniciativa exclusiva da lei complementar prevista no artigo
121 CF (artigo 96, II CF). Ademais, o Presidente da República possui
competência privativa para iniciativa das leis complementares previstas no
artigo 165, § 9° e artigo 166 § 6°, CF. 110
As
demais
leis
complementares
previstas
ao
longo
do
texto
constitucional são de iniciativa legislativa concorrente entre o Poder
Legislativo, o Presidente da República e os cidadãos. 111
A discussão e a votação do projeto de lei complementar seguirá os
termos da deliberação parlamentar do projeto de lei ordinária, uma vez que
110
111
SILVA, José Afonso da. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2. ed. São Paulo:
Malheiros, 2006. p. 315-16.
Ibidem, p. 316.
34
a Carta Magna não determinou nenhum procedimento especial. Apenas
exigiu expressamente que as leis complementares sejam aprovadas por
maioria absoluta (artigo 69, CF).
Desta forma, a proposição deverá ser analisada primeiramente pelas
comissões da Casa legislativa em que se realiza a deliberação principal.
Sendo aprovada seguirá para a apreciação em plenário, onde ocorrerá a
discussão e a votação do projeto.
Caso aprovado pela Casa principal, o projeto será encaminhado para
revisão. Se a Casa da deliberação revisional aprovar por maioria absoluta o
projeto de lei complementar, esta será remetida à sanção presidencial. Caso
a Casa revisora rejeitar o projeto, este será arquivado. Na casa revisional,
podem ser apresentadas emendas, o que fará com que o projeto retorne à
Casa principal para a apreciação destas. Sendo aprovadas por maioria
absoluta, a deliberação parlamentar está encerrada.
O projeto de lei complementar, uma vez aprovado pelo Congresso
Nacional deverá ser remetido ao crivo do Presidente da República, que
poderá sancioná-lo ou vetá-lo. Destarte, o projeto de lei complementar
apenas se transformará em lei com a anuência do Presidente da República
ou com a rejeição de seu veto pelo Poder Legislativo. 112 Por fim, a lei
complementar deverá ser promulgada e publicada.
4.4 HIERARQUIA
Há uma antiga discussão doutrinária sobre a existência ou não de
hierarquia entre a lei complementar e a lei ordinária, o que gera grandes
teses de renomados juristas brasileiros.
O doutrinador Manoel Gonçalves Ferreira Filho manifesta-se pela
existência de hierarquia entre essas espécies normativas. Afirma o autor: “a
lei complementar é um tertium genus interposto, na hierarquia dos atos
normativos, entre a lei ordinária (e os atos que têm a mesma força que esta
– lei delegada) e a Constituição (e suas emendas)”. 113
112
113
SILVA, loc. cit.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 31. ed. rev. ampl.
atual. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 211.
35
O constitucionalista entende que a lei ordinária, a medida provisória e
a
lei
delegada
estão
sujeitas
à
lei
complementar,
ou
seja,
serão
consideradas inválidas se a contrariar. Além disso, salienta que a
designação do quorum de maioria absoluta revela a importância atribuída
pelo constituinte à formação da lei complementar. 114
Paulo Napoleão Nogueira da Silva corrobora a posição de Manoel
Gonçalves Ferreira Filho, sustentando a existência de hierarquia da lei
complementar sobre a lei ordinária. Entende o autor que a posição da lei
complementar no rol das espécies normativas do artigo 59, CF logo abaixo
da emenda constitucional representa a relevância e a hierarquia que detém
sobre a lei ordinária, lei delegada e medida provisória, uma vez que estas
não podem alterar a matéria regulamentada por lei complementar. 115
De outro lado, Michel Temer é defensor ferrenho da inexistência de
hierarquia entre a lei complementar e a lei ordinária. Inicialmente, o
constitucionalista busca definir o que é hierarquia: “hierarquia, para o
Direito, é a circunstância de uma norma encontrar sua nascente, sua fonte
geradora, seu ser, seu engate lógico, seu fundamento de validade, numa
norma superior”. 116 Desta forma, o jurista argumenta que a lei ordinária não
possui seu fundamento de validade na lei complementar, mas pelo contrário,
ambas
as
espécies
normativas
encontram
sua
fonte
geradora
na
Constituição Federal, o que demonstra, segundo o autor, que a lei
complementar e a lei ordinária estão escalonadas no mesmo patamar no
ordenamento jurídico logo abaixo das normas constitucionais.
Desta forma, o doutrinador conclui pela inexistência de hierarquia
entre essas normas jurídicas, entendendo que há, na verdade, apenas
âmbitos materiais distintos atribuídos pelo legislador constituinte a cada
espécie normativa. 117
Em suma, os argumentos citados pela doutrina para aduzir a
existência de hierarquia da lei complementar são: a) posição da lei
complementar no rol do artigo 59, CF abaixo das emendas constitucionais e
114
115
116
117
Ibidem, p. 212.
SILVA, Paulo Napoleão Nogueira da. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 1996. p. 208.
TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 20. ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros,
2005. p. 146-47.
Ibidem, p. 148.
36
acima das demais espécies normativas; b) o quorum qualificado de maioria
absoluta dos membros das duas Casas legislativas do Congresso Nacional
para a aprovação da lei complementar representaria sua superioridade
formal à lei ordinária; c) lei complementar pode revogar lei ordinária, mas
esta não pode alterar o conteúdo daquela. 118
José Souto Maior Borges busca sustentar a ausência de hierarquia
entre as leis, analisando e criticando os argumentos dos doutrinadores que
defendem o escalonamento entre as normas jurídicas.
Com relação à posição topográfica da lei complementar no rol do
artigo 59 CF, o autor rebate essa tese, referindo que se admitisse que a lei
complementar fosse superior à lei ordinária, também significaria que a lei
delegada seria hierarquicamente inferior à lei ordinária, o que não é
verídico. 119
A
exigência
de
quorum
qualificado
para
a
aprovação
da
lei
complementar, segundo o doutrinador, não representa sua superioridade
sobre a lei ordinária, uma vez que a previsão de quorum de maioria absoluta
constitui um requisito formal de existência da lei e não de eficácia, pois
incide na fase de elaboração legislativa. 120
Por fim, o autor assevera que não se pode sustentar a problemática
da revogação das leis diante de campos legislativos distintos, como é o
caso das leis complementares e ordinárias, as quais possuem domínios
materiais diversos. 121
Atualmente, não se tem um posicionamento doutrinário dominante
acerca do tema. Há duas correntes conflitantes, cada qual fundada em
convincentes argumentos.
A primeira aponta a existência de hierarquia
entre a lei complementar e a lei ordinária, enquanto a segunda entende que
há apenas uma divisão material diversa entre as duas espécies normativas.
CONCLUSÃO
118
119
120
121
CARVALHO, Kildare Gonçalves. Técnica Legislativa. 4. ed. atual. ampl. Belo Horizonte: Del
Rey, 2007. p. 613.
BORGES, José Souto Maior. Lei Complementar Tributária. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 1975. p. 23-4.
Ibidem, p. 26-7
Ibidem, p. 25.
37
De
todas
as
espécies
normativas
previstas
no
artigo
59,
da
Constituição da República Federativa do Brasil, a lei ordinária e a lei
complementar são as mais freqüentemente utilizadas, pois são os meios
mais comuns de inovar o ordenamento jurídico, ou seja, criar, modificar ou
extingüir direitos e obrigações individuais.
O processo legislativo é o conjunto de atos pré-determinados pela
Constituição Federal, cujo objetivo é a elaboração da norma jurídica de
acordo com os preceitos constitucionais, a fim de adquirir legitimidade e
tornar-se eficaz perante os cidadãos.
Discute-se na doutrina a existência ou não de hierarquia entre a lei
complementar e a lei ordinária. Atualmente, não se tem um posicionamento
pacífico acerca do tema, mas há um acirrado debate entre duas correntes
antagônicas, cada qual ampara em consistentes argumentos de renomados
constitucionalistas brasileiros.
Embora as teses de ambos destaques doutrinários sejam bem
fundamentadas e lógicas, conclui-se que inexiste hierarquia entre a lei
complementar e a lei ordinária. A posição topográfica da lei complementar
no elenco do artigo 59, CF não representa relação hierárquica, pois tal rol
visa apenas indicar quais são as espécies normativas e não fazer uma
relação das normas jurídicas em razão da relevância para o ordenamento
jurídico.
O quorum especial de maioria absoluta para a aprovação da lei
complementar representa apenas um critério mais rigoroso para sua
aprovação em face da relevância dos assuntos tratados por esta norma
jurídica. Não significa, entretanto, que se encontra em patamar superior à
lei ordinária.
Ademais, o fato de a lei ordinária não ser o meio hábil para revogar a
lei complementar não significa a existência de hierarquia entre essas
espécies normativas. O conteúdo da lei complementar não poderá ser
alterado por lei ordinária, pois os critérios de aprovação daquela são mais
rigorosos do que desta, mas este fato por si só não constitui relação
hierárquica.
Diante do exposto, conclui-se que não há hierarquia entre a lei
complementar e a lei ordinária. Existe, na verdade, um domínio material
38
distinto para cada espécie normativa, no qual não é possível lei ordinária
regulamentar conteúdo de lei complementar.
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