Pró-Reitoria de Graduação
Curso de Engenharia Ambiental
Trabalho de Conclusão de Curso
LICITAÇÕES SUSTENTÁVEIS: ASPECTOS NORMATIVOS E
UM DIAGNÓSTICO DE SUA APLICAÇÃO NO PODER
JUDICIÁRIO FEDERAL
Autor: Jefferson Alves Lopes
Orientador: Msc. Beatriz Rodrigues de Barcelos
Brasília - DF
2014
JEFFERSON ALVES LOPES
LICITAÇÕES SUSTENTÁVEIS: ASPECTOS NORMATIVOS E UM DIAGNÓSTICO DE
SUA APLICAÇÃO NO PODER JUDICIÁRIO FEDERAL
Artigo apresentado ao curso de graduação
em Engenharia Ambiental da Universidade
Católica de Brasília, como requisito parcial
para obtenção do Título de Bacharel em
Engenharia Ambiental.
Orientadora: Msc. Beatriz R. de Barcelos
Brasília-DF
2014
Artigo de autoria de JEFFERSON ALVES LOPES, intitulado ”LICITAÇÕES
SUSTENTÁVEIS: ASPECTOS NORMATIVOS E UM DIAGNÓSTICO DE SUA
APLICAÇÃO NO PODER JUDICIÁRIO FEDERAL”, apresentado como requisito parcial
para obtenção do grau de Bacharel em Engenharia Ambiental da Universidade Católica
de Brasília, em 10 de junho de 2014, defendido e aprovado pela banca abaixo
assinada:
_____________________________________________
Profª. Msc. BEATRIZ RODRIGUES DE BARCELOS
Orientadora
_____________________________________________
Profª. Msc. TATYANE SOUZA N. RODRIGUES
Brasília-DF
2014
Dedico esta obra àqueles que me ensinaram
a referência de vida: meu pai, José Luciano
Lopes, e minha mãe, Márcia Lucia Alves de
Carvalho Lopes.
FLORA E FAUNA
Carlos Drummond de Andrade
Insiste o pássaro no ramo
em proclamar o seu direito
à vida livre ao verde pouso,
Insiste a flor em colorir-se
com as tintas todas matinais,
à revelia do alumínio
e do fumé e do ray-ban.
Troncos vetustos e plumagens
rubras, imperiais palmeiras
– a natureza se requinta
em ofertar a olhos cansados
a perene renovação
da vida acima das catástrofes.
LICITAÇÕES SUSTENTÁVEIS: ASPECTOS NORMATIVOS E UM DIAGNÓSTICO DE
SUA APLICAÇÃO NO PODER JUDICIÁRIO FEDERAL
JEFFERSON ALVES LOPES
RESUMO
Cada vez mais, a questão ambiental tem se tornado foco em discussões locais e
internacionais e sua abordagem vêm sendo desenvolvida, não somente no aspecto
tecnológico, mas, sobretudo no pilar normativo. As Licitações Sustentáveis surgem com
o propósito de uma participação enérgica do Poder Público na indução, no mercado
econômico, de padrões de produção e consumo sustentáveis. Tal proposta permeia,
ainda, os processos internos das empresas – ao incorporarem procedimentos e
ferramentas de cunho sustentável – e reflete no meio social e ambiental. Para uma
abordagem fática, a realização de diagnóstico acerca da aplicação das Compras
Públicas Sustentáveis no Poder Judiciário Federal visa mensurar, de forma factível, o
engajamento do Estado nesse instrumento inovador, sem o afastamento dos princípios
norteadores das contratações públicas: aquisição vantajosa para a Administração
Pública, competitividade isonômica entre os participantes e a promoção do
desenvolvimento nacional sustentável. O objetivo geral deste artigo, portanto, é
apresentar o desenvolvimento do tema Licitações Sustentáveis no país e um
diagnóstico acerca da sua aplicação no Poder Judiciário Federal brasileiro, como forma
de aferição desse modelo de aquisições governamentais associado à responsabilidade
socioambiental do Poder Público. O diagnóstico aplicado às instituições do Poder
Judiciário Federal apresentou uma evolução positiva referente à aplicação dos
fundamentos socioambientais elencados pelo Tribunal de Contas da União nos seus
respectivos Relatórios de Gestão dos anos de 2010, 2011 e 2012.
Palavras-chave: Licitações Sustentáveis.
Administração Pública. Licitações.
Gestão
Ambiental.
Sustentabilidade.
1 INTRODUÇÃO
Nas últimas décadas, a temática ambiental tem sido constante nas discussões e
debates internacionais. E, por isso, as Nações tem procurado integrar o
desenvolvimento econômico com a questão socioambiental. É nesse cenário que
surgem as principais diretrizes para desenvolvimento sustentável.
No Brasil, o setor público, ao perceber sua importância na economia do país,
vem buscando alternativas, normativas e tecnológicas, com vistas à sustentabilidade.
Nesse sentido, nascem as Licitações Sustentáveis, que são as contratações
governamentais visando cunho ambientalmente viável em suas aquisições.
As Licitações Sustentáveis podem ser classificadas como uma das formas de
política pública em que o Estado, com seu poder de compra, visa induzir no mercado
econômico e consumidor um viés socioambiental. Nessa perspectiva, torna-se
fundamental um arcabouço normativo, favorável aos próprios ditames constitucionais e
legais pátrios, que propicie à Administração Pública atingir seus anseios de consumo e,
ao mesmo tempo, proporcione um desenvolvimento sustentável para as presentes e
futuras gerações.
O presente estudo tem como objetivo geral apresentar o desenvolvimento do
tema “Licitações Sustentáveis” no país e um diagnóstico acerca da sua aplicação no
Poder Judiciário Federal brasileiro. Como objetivos específicos têm-se a análise do
desenvolvimento normativo e doutrinário acerca das Licitações Sustentáveis, bem como
seu conhecimento e uso por parte dos órgãos institucionais do Poder Judiciário Federal.
Este artigo desenvolve o tema Licitações Sustentáveis no âmbito do Poder Judiciário
Federal, por este apresentar instituições com atividades estatais congêneres e
contratações de natureza análoga, possibilitando, assim, um cenário homogêneo para
análise e comparação. Além disso, ressalta-se que o Poder Judiciário Federal, de certa
forma, encontra-se presente em todos Estados da Federação, através dos seus
Tribunais Regionais Eleitorais e Tribunais Regionais Trabalhistas, possibilitando futuros
estudos de âmbito regional.
1.1 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E AS LICITAÇÕES
Ao se tratar de assunto inerente à área pública, torna-se necessário o
conhecimento prévio dos pilares fundamentais do Direito Administrativo Brasileiro. A
estrutura administrativa pública do Brasil – de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal – está erguida sob a égide da
Constituição Federal de 1988 da República Federativa do Brasil.
Conforme elencado na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, a
“Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]”. Estes princípios são
intitulados de Princípios Expressos, pois estão abordados objetivamente na
Constituição Federal. Entretanto, o rol dos Princípios que a Administração Pública deve
seguir é mais amplo, no qual são chamados de Princípios Implícitos, comportando
dentre eles: Princípio da Supremacia do Interesse Público, Princípio da Motivação,
Princípio da Razoabilidade, Princípio da Indisponibilidade, Princípio da Autotutela,
Princípio da Finalidade Pública, dentre outros.
Na abordagem dos Princípios Expressos, o Princípio da Legalidade esclarece
que as ações da Administração Pública devem estar atreladas aos atos normativos,
sendo vinculados à vontade expressa legal. Segundo Gasparini (2011, p.61), “qualquer
ação estatal sem o correspondente calço legal, ou que exceda ao âmbito demarcado
pela lei, é injurídica e expõe-se à anulação”. O Princípio da Impessoalidade, conforme
Gasparini (2011, p.62), exige que a “atividade administrativa seja destinada a todos os
administrados, ou seja, a coletividade, sem determinação de pessoa ou descriminação
de qualquer natureza”. No Princípio da Moralidade, Mello (2014, p. 122) expressa que
“a Administração e seus agentes têm de atuar na conformidade de princípios éticos”.
Quanto ao Princípio da Publicidade, Mello (2014, p. 117) destaca que ”consagra-se
nisto o dever administrativo de manter plena transparência em seus comportamentos
[...]. Na esfera administrativa o sigilo só se admite [...] quando imprescindível à
segurança da Sociedade e do Estado”. Dessa forma, todos os atos da Administração
Pública devem ser públicos, de conhecimento geral, salvo exceções expressas
legalmente como atividades relacionadas à segurança nacional, inquérito policial,
processos disciplinares e pedidos de retificação de dados. Referente ao Princípio da
Eficiência, Gasparini (2011, p.76) expressa que é imposto “à Administração Pública a
obrigação de realizar suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento”. Mello
(2014, p. 125) apresenta este Princípio como “Princípio da boa administração”. Esse
Princípio tornou-se expresso na Constituição Federal através da Emenda Constitucional
nº 19/1998, destacando o papel promissor que o Estado necessita desempenhar no
quesito de eficiência.
Avançando ao tema dos Princípios da Administração Pública, Cunha Junior
(2010, p. 57), destaca também o Princípio da Obrigatoriedade da Licitação. Para o
autor, esse Princípio está esboçado no artigo 37, inciso XXI, da Carta Magna, no qual
condiciona a contratação de obras, serviços, compras e alienações à realização de
licitação pública, excetuados os casos especificados na legislação, como os casos de
dispensa e inexigibilidade, previstos em lei. De acordo com o autor:
A licitação é um processo administrativo por meio do qual a Administração
Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato que melhor
atenda ao interesse público. Destina-se a garantir a observância do princípio
constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a
Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os
princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao
instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos.
Tem por objeto as obras, serviços, inclusive de publicidade, compras,
alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública,
quando contratadas com terceiros. A Lei nº 8.666/93 regulou o inciso XXI do
artigo 37 da CF-88 e estabeleceu as normas gerais sobre licitações e contratos
administrativos no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios. Ela instituiu as modalidades de licitação e as
hipóteses de dispensa e inexigibilidade da licitação, entre outras coisas.
Ademais, a Lei nº 10.520/02 criou mais uma modalidade de licitação
denominada pregão.
1.1.1 As Licitações
Por ser mantida com recursos públicos, a Administração Pública necessita de
cautela e zelo quando da contratação de serviços ou obras e compras de produtos para
proveito próprio e, por conseguinte, para a própria sociedade. A definição de Licitação
estende-se sobre os diversos autores. Grau (1995, p. 5 apud MEIRELLES, 2010, p.
281) conceitua Licitação da seguinte forma:
Licitação é o procedimento administrativo mediante o qual a Administração
Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse.
Como procedimento, desenvolve-se através de uma sucessão ordenada de
atos vinculantes para a Administração e para os licitantes, o que propicia igual
oportunidade a todos os interessados e atua como fator de eficiência e
moralidade nos negócios administrativos. Tem como pressuposto a
competição.
Mello (2014, p. 532) conceitua Licitação conforme a seguir:
Licitação – em suma síntese – é um certame que as entidades governamentais
devem promover e no qual abrem disputa entre os interessados e com elas
travar determinadas relações de conteúdo patrimonial, para escolher a
proposta mais vantajosa às conveniências públicas. Estriba-se na idéia de
competição, a ser travada isonomicamente entre os que preencham os
atributos e aptidões necessários ao bom cumprimento das obrigações que se
propõem assumir.
Quanto aos objetivos da licitação, Mello (2014, p. 534, grifo nosso) subscreve:
A licitação, nos termos do que hoje estabelece a legislação, visa a alcançar um
triplo objetivo: proporcionar às entidades governamentais possibilidades de
realizarem o negócio mais vantajoso (pois a instauração de competição entre
ofertantes preordena-se a isto), assegurar aos administrados ensejo de
disputarem a participação nos negócios que as pessoas governamentais
pretendam realizar com os particulares e concorrer para a promoção do
desenvolvimento nacional sustentável.
Assim, surge na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, intitulada de Lei de
Licitações e Contratos, procedimentos e descrições acerca do processo licitatório e de
contratos no âmbito da Administração Pública. Em complemento à legislação pátria
sobre o assunto, também foi publicada a Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002,
instituindo a modalidade de licitação denominada Pregão, visando maior agilidade da
Administração Pública na aquisição de bens e serviços comuns, proporcionando, por
conseguinte, maior eficiência do Estado nas contratações dessa natureza.
Em resumo, as modalidades de licitação são as seguintes:
- Concorrência: modalidade de licitação entre quaisquer interessados para
escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou
remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado na
imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias. Aplica-se para
qualquer valor, sobretudo para obras e serviços de engenharia acima de R$
1.500.000,00 e compras e serviços acima de R$ 650.000,00.
- Tomada de Preço: é a modalidade de licitação entre interessados
devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para
cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas,
observada a necessária qualificação. Aplica-se para obras e serviços de engenharia no
valor até R$ 1.500.000,00 e compras e serviços no valor até R$ 650.000,00.
- Convite: é a modalidade de licitação entre interessados do ramo
pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número
mínimo de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado,
cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na
correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de
até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas. Aplica-se para obras e
serviços de engenharia no valor até R$ 150.000,00 e compras e serviços no valor até
R$ 80.000,00.
- Concurso: é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para
escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou
remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado na
imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias.
- Leilão: é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a
venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente
apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis cuja aquisição haja
derivado de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento, a quem oferecer o
maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação.
- Pregão (Lei nº 10.520/02): modalidade de licitação em que a disputa pelo
fornecimento de bens ou serviços comuns é feita em sessão pública por meio de
propostas de preços escritos e lances verbais.
São critérios de julgamento das propostas apresentadas por licitantes: menor
preço, melhor técnica, técnica e preço e, por fim, maior lance.
A tabela 1 apresentada no ANEXO B esboça, de forma sucinta, o processo
licitatório e seu procedimento para cada modalidade de licitação.
Entretanto, por questões de eficiência e qualidade, esses critérios não tem sido
suficientes para alcançar tal êxito, sendo necessário incorporar outros parâmetros.
Assim, a partir da última década, a Administração tem buscado agregar parâmetros de
qualidade socioambiental em suas contratações.
1.2 O MEIO AMBIENTE E SEUS ASPECTOS LEGAIS
O Planeta Terra, desde a sua formação há cerca de 4,5 bilhões de anos, tem se
evoluído seguindo transformações físico-químicas de caráter espacial e planetária.
Desde sua formação, sua evolução foi se adaptando, sobretudo, às reações químicas
estabelecidas nas suas camadas: biosfera, estratosfera, ionosfera e mesosfera.
O meio ambiente surge com a interação entre os seres vivos e não vivos,
ocorrendo na Terra, afetando assim os ecossistemas e a vida humana. É, portanto, um
conjunto de unidades ecológicas que funcionam como um sistema natural, interligando
todas as espécies vivas do planeta, bem como fatores abióticos - como o solo, subsolo,
rocha, água e ar – numa interdependência para a sua respectiva sobrevivência e
manutenção desse sistema. A manutenção dos sistemas naturais é essencial para a
própria vida das espécies no planeta, inclusive a espécie humana.
A cadeia trófica ou cadeia alimentar e os ciclos biogeoquímicos (ciclo da água,
do carbono, do nitrogênio, do oxigênio) exemplificam de forma prática como ocorre a
interação entre os membros desse grande sistema, chamado Meio Ambiente.
A partir da Revolução Industrial, em meados do século XVIII, iniciou uma jornada
de degradação ao meio ambiente de forma exponencial que segue até os dias de hoje.
Os maiores problemas são: poluição e contaminação das águas, do ar e do solo;
acidentes radioativos; desmatamento em grande escala; extinção de espécies animais
e vegetais; efeito estufa e mudanças climáticas.
O solo, a água e o ar, uma vez contaminados, transformam-se em veículos para
propagação de doenças e demais males sociais, como a fome e a miséria. A
degradação dos habitats e dos ecossistemas ocasionam a extinção de espécies
essenciais para a própria manutenção da natureza, e por conseguinte da vida, pois
diversos seres vivos são responsáveis pela polinização e ampliação dos processos
naturais que mantém os respectivos biomas.
Por isso que, nas últimas décadas, tem aumentado as discussões sobre o tema
e as preocupações sobre ações preventivas e mitigadoras, surgindo, como pilares do
Direito do Meio Ambiente, os Princípios Ambientais. Em relação aos Princípios
Ambientais, Fiorillo (2013, p.70) apresenta:
Aludidos princípios constituem pedras basilares dos sistemas político-jurídicos
dos Estados civilizados, sendo adotados internacionalmente como fruto da
necessidade uma ecologia equilibrada, em conformidade com a realidade
social e os valores culturais de cada Estado.
Com isso, podemos identificar princípios de Política Nacional do Meio
Ambiente e princípios relativos a uma Política Global do Meio Ambiente.
Os princípios da Política Global do Meio Ambiente foram inicialmente
formulados na Conferência de Estocolmo de 1972 e ampliados na ECO-92.
São princípios genéricos e diretores aplicáveis à proteção do meio ambiente.
Por outro lado, os princípios da Política Nacional do meio Ambiente são a
implementação desses princípios globais, adaptados à realidade cultural e
social de cada país. São um prolongamento, uma continuação dos princípios
globais.
- Princípio do Poluidor-Pagador: quanto a esse princípio, Fiorillo (2013, p. 81)
expressa:
Podemos identificar no princípio do poluidor-pagador duas órbitas de alcance:
a) busca evitar a ocorrência de danos ambientais (caráter preventivo); e b)
ocorrido o dano, visa à sua recuperação (caráter repressivo).
Desse modo, num primeiro momento, impõe-se ao poluidor o dever de arcar
com as despesas de prevenção dos danos ao meio ambiente que a sua
atividade possa ocasionar. Cabe a ele o ônus de utilizar instrumentos
necessários à prevenção dos danos. Numa segunda órbita de alcance,
esclarece este princípio que, ocorrendo danos ao meio ambiente em razão da
atividade desenvolvida, o poluidor será responsável pela sua reparação.
- Princípio da Ubiquidade: sobre esse princípio, Fiorillo (2013, p. 131) elenca:
Este princípio vem evidenciar que o objeto de proteção do meio ambiente,
localizado no epicentro dos direitos humanos, deve ser levado em
consideração toda vez que uma política, atuação, legislação sobre qualquer
tema, atividade, obra etc. tiver que ser criada e desenvolvida. Isso porque, na
medida em que possui como ponto cardeal de tutela constitucional a vida e a
qualidade de vida, tudo que se pretende fazer, criar ou desenvolver deve antes
passar por uma consulta ambiental, enfim, para saber se há ou não a
possibilidade de que o meio ambiente seja degradado.
- Princípio da Prevenção: conforme destacado no Princípio 8 da Declaração do
Rio de Janeiro Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, este princípio
expressa que “para atingir o desenvolvimento sustentável e mais alta qualidade de vida
para todos, os Estados devem reduzir e eliminar padrões insustentáveis de produção e
promover políticas demográficas adequadas”.
Em relação a este Princípio, Fiorillo (2013, p. 119) esboça:
De fato, a prevenção é preceito fundamental, uma vez que os danos
ambientais, na maioria das vezes, são irreversíveis e irreparáveis. [...]
Diante da impotência do sistema jurídico, incapaz de restabelecer, em
igualdade de condições, uma situação idêntica à anterior, adota-se o princípio
da prevenção do dano ao meio ambiente como sustentáculo do direito
ambiental, consubstanciando-se como seu objetivo fundamental. [...]
A nossa Constituição Federal de 1988 expressamente adotou o princípio da
prevenção, ao preceituar, no caput do art. 225, o dever do Poder Público e da
coletividade de proteger e preservar o meio ambiente para as presentes e
futuras gerações.
- Princípio da Precaução: Bertogna (in Santos e Barki, 2011, p. 92) integra este
enunciado ao Princípio 15 da Declaração do Rio de Janeiro Sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento de 1992, que diz:
De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser
amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades.
Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de
absoluta certeza cientifica não deve ser utilizada como razão para postergar
medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação
ambiental.
A respeito do Princípio da Precaução, Machado (2011, p.84) apresenta:
[...] Há certeza científica ou há incerteza científica do risco ambiental? Há ou
não unanimidade no posicionamento dos especialistas? Devem, portanto, ser
inventariadas as opiniões nacionais e estrangeiras sobre a matéria. Chegou-se
a uma posição de certeza de que há perigo ambiental? A existência de certeza
necessita se demonstrada, porque vai afastar uma fase de avaliação posterior.
Em caso de certeza do dano ambiental, este deve ser prevenido, como
preconiza o princípio da prevenção. Em caso de dúvida ou de incerteza,
também se deve agir prevenindo. Essa é a grande inovação do princípio da
precaução. A dúvida científica, expressa com argumentos razoáveis, não
dispensa a prevenção.
Em relação aos Princípios da Prevenção e da Precaução, Canotilho e Leite
(2008, p.172) apresentam:
[...] a atuação preventiva é um mecanismo para a gestão dos riscos, voltados,
especificamente, para inibir os riscos concretos ou potenciais, sendo esses
visíveis e previsíveis pelo conhecimento humano. Por seu turno, o princípio da
precaução opera no primeiro momento dessa função antecipatória, inibitória e
cautelar, em face do risco abstrato, que pode ser considerado risco de dano,
pois muitas vezes é de difícil visualização e previsão [...]. Reconhece-se,
assim, que a atuação preventiva, tal como a precaução, busca remédios
antecipatórios conta o dano ambiental, ou seja, tenta criar condições para que
não ocorram situações de degradação ambiental.
- Princípio da Obrigatoriedade da Intervenção do Poder Público: baseado no
expresso 17 da Declaração de Estocolmo Sobre o Meio Ambiente de 1972 que diz:
“Deve ser confiada às instituições nacionais competentes a tarefa de planificar,
administrar e controlar a utilização dos recursos ambientais dos Estados, com o fim de
melhorar a qualidade do meio ambiente”, Machado (2011, p. 113) apresenta este
princípio:
A gestão do meio ambiente não é matéria que se diga respeito somente à
sociedade civil, ou uma relação entre poluidores e vítimas da poluição. Os
países, tanto no Direito interno como no Direito internacional, têm que intervir
ou atuar.
[...]
Os Estados têm o papel de guardiães da vida, da liberdade, da saúde e do
meio ambiente. Garantir a liberdade responsável: liberdade para empreender,
liberdade para descobrir e aperfeiçoar tecnologias, liberdade para produzir e
comercializar, sem arbitrariedades ou omissões dos Estados, liberdade que
mantém a saúde dos seres humanos e o meio ambiente exige um Estado de
Direito, em que existam normas, estruturas, laboratórios, pesquisas e
funcionários, independentes e capazes.
As gerações presentes querem ver os Estados também como protetores do
meio ambiente para as gerações que não podem falar ou protestar. Os
Estados precisam ser os curadores dos interesses das gerações futuras.
Então, não será utopia um Estado de Bem-Estar Ecológico, fundado na
equidade.
Nesse sentido, a preservação do meio ambiente tem se tornado uma bandeira de
cunho social e de valor planetário, abarcando desde ações comunitárias até mundiais,
focando sempre no quesito da existência da fauna e da flora, bem como dos aspectos
abióticos como a água, o solo e o ar, convergindo para a existência humana.
Como resultado desse viés de responsabilidade ambiental, o Brasil publicou a
Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, intitulada Política Nacional do Meio Ambiente,
trazendo um arcabouço de instrumentos e constituindo o Sistema Nacional do Meio
Ambiente (SISNAMA), bem como o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA),
órgão consultivo e deliberativo com a finalidade de deliberar sobre normas e padrões
compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia
qualidade de vida, dentre outras atribuições.
Sobre a inclusão do tema Meio Ambiente na Constituição Federal de 1988,
Machado (2011, p.121) apresenta:
A Constituição Federal de 1988 pela primeira vez no Brasil insere o tema “meio
ambiente” em sua concepção unitária. Não foi, porém, a primeira Constituição
da América Latina a fazê-lo, tendo sido precedida pelas Constituições do
Equador e do Peru de 1979, Chile e Guiana de 1980, Honduras de 1982,
Panamá de 1983, Guatemala de 1985, Haiti e Nicarágua de 1987. Nossos
ancestrais na Europa - Portugal e Espanha – inovaram em 1976 e 1978 –
introduzindo o tema nas Constituições.
A Constituição brasileira garante o direito de todos ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida. Além disso,
conceitua o meio ambiente como “bem de uso comum do povo” e, dessa
forma, não pode ser apropriado e é extracomércio.
A Constituição do Brasil introduziu a proteção ao meio ambiente no Capítulo VI
do Título VIII – Da Ordem Social. Nesse Título também estão elencados outros temas
de caráter social como: seguridade social; sistema de saúde, previdência social,
assistência social; educação, cultura e desporto; ciência e tecnologia; comunicação
social; família, criança, adolescente e idoso; e índios.
O meio ambiente está previsto como sendo de competência da União, dos
Estados e do Distrito Federal, de forma concorrente, conforme o art. 24. Como
competência comum para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estão
previstos a proteção do meio ambiente e o combate à poluição em quaisquer de suas
formas, enunciado no art. 23. Porém, o tema é melhor focado e desenvolvido no art.
225. Na matéria referente às compras, cabe destaque o inciso V do § 1º do mesmo art.
225:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem
de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as
presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
[...]
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos
e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio
ambiente;
Outro artigo que merece destaque na Carta da República é o artigo 170, no qual
agrega os fatores meio ambiente e economia. Conforme Coelho (2014, p. 48), “tal
dispositivo foi objeto de acréscimo pela Emenda Constitucional nº 42, de 19 de
dezembro de 2003, passando a incluir a possibilidade de tratamento diferenciado de
empresas em função dos impactos ambientais negativos gerados na produção de bens
ou na prestação de serviços, in verbis:”
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na
livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os
ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
[...]
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado
conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de
elaboração e prestação.
1.2.1 Os debates internacionais
A Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humana, realizada em
Estocolmo, em 1972, é considerada o marco internacional das discussões dos
problemas ambientais globais, mesmo sendo do início do século XX os primeiros
debates que tratam do assunto. Essa Conferência focou, de forma integrada, as
questões ambientais, econômicas e sociais, inserindo-as no cenário político mundial.
Buscou convergir à atenção e os interesses dos governos do Norte e do Sul e da
opinião pública, propondo acordos e cooperações técnicas entre as Nações,
comprometendo-as com a promoção da integridade do meio ambiente e da melhoria
das condições de vida dos povos mais pobres. Silva (2011) descreve:
A Conferência de Estocolmo de 1972 teve como ponto marcante a contestação
das propostas do Clube de Roma sobre o crescimento zero para os países em
desenvolvimento.
[...]
A Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CMMAD),
criada pela Conferência de Estocolmo, elaborou o Relatório Nosso Futuro
Comum (Relatório Brundtland), em 1987, em que foi cunhado o conceito de
desenvolvimento sustentável, como aquele que atende às necessidades do
presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras para
atenderem também às suas. Para a Comissão, no mínimo, o desenvolvimento
sustentável não deve pôr em risco os sistemas naturais que sustentam a vida
na Terra: a atmosfera, as águas, os solos e os seres vivos. Além disso, afirma
o relatório, o desenvolvimento sustentável é, em essência, um processo de
transformação no qual a exploração dos recursos, a direção dos investimentos,
a orientação do desenvolvimento tecnológico e a mudança institucional se
harmonizam e reforçam o potencial presente e futuro, a fim de atender às
necessidades e aspirações humanas. Após Estocolmo, a mais importante
reunião sobre o tema denominou-se Conferência das Nações Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD) e ocorreu no Rio de Janeiro,
em 1992. A Rio 92 (ou Eco’92), como ficou conhecida a reunião, foi a grande
marca da internacionalização definitiva da proteção ambiental e das questões
ligadas ao desenvolvimento, criando elementos importantes como a Agenda 21
e o Fundo Global para o Meio Ambiente, do Banco Mundial.
[...]
A Conferência Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, realizada em
Joanesburgo em 2002, foi convocada pela ONU com o objetivo de promover
uma revisão decenal do progresso alcançado na implementação dos
resultados da Rio’92. O consenso político obtido dez anos antes em torno do
conceito de desenvolvimento sustentável parecia haver criado uma sólida base
para a colocação em prática das recomendações da Agenda 21.
Assinada na Conferência Rio 92, a Agenda 21 Global, em seu capítulo 4 –
“Mudanças dos padrões de consumo” – apresenta expressamente diversos pontos
relacionados a estimular mudanças nos padrões insustentáveis de consumo. No âmbito
regional, há que se referenciar a Decisão nº 26/07, do Conselho do Mercado Comum,
aprovando a Política de Promoção e Cooperação em Produção e Consumo
Sustentáveis no Mercosul.
Em junho de 2012, foi realizada na cidade do Rio de Janeiro-RJ, no Brasil, a
Conferência das Nações Unidades Sobre Desenvolvimento Sustentável, também
chamada de Rio+20, na qual resultou na publicação do Relatório “O Futuro Que
Queremos”, incorporando o tema Economia Verde na cerne do desenvolvimento
sustentável.
1.3 A SUSTENTABILIDADE
Ao tratar do tema Sustentabilidade, mister destacar o enunciado de Milaré (2011,
p. 82, grifo nosso):
Do ponto de vista ecológico, sustentabilidade refere-se aos recursos naturais
existentes numa sociedade [...]. A sustentabilidade inerente aos próprios
recursos da natureza prende-se às cadeias ecossitêmicas, nas quais a
existência e perpetuação de alguns desses recursos dependem naturalmente
de outros recursos. Sem essa sustentabilidade haveria o comprometimento da
própria biodiversidade, com a aceleração da sua perda, culminando em riscos
ao ecossistema planetário. Como se pode ver, a sustentabilidade vai mais
além dos destinos da espécie humana: ela alcança a perpetuação da vida e o
valor intrínseco da criação ou mundo natural.
Sob a ótica política, a sustentabilidade representa a capacidade de a
sociedade organizar-se por si mesma. [...] Portanto, existem duas
precondições para o desenvolvimento da sustentabilidade: a capacidade
natural de suporte (recursos naturais existentes) e a capacidade de
sustentação (atividades sociais, políticas e econômicas geradas pela própria
sociedade em seu próprio benefício). [...]
Com efeito, a partir do nível máximo hierárquico da Constituição Federal até os
atos menores (como resoluções, regulamentos e portarias), passando pelo
conjunta da legislação infraconstitucional e decretos regulamentadores
relativos ao meio ambiente, fica evidenciada a solicitude do legislador e do
administrador público com a preservação do meio, com a qualidade
ambiental e a qualidade de vida humana, com o manejo acertado dos
recursos ambientais.
Todos os recursos, insumos e produtos utilizados nos processos econômicos
tem alguma relação direta ou indireta com o meio ambiente. E mesmo aqueles
processos que aparentemente não utilizam o meio ambiente, transformam como refúgio
da energia dissipada ou consumida nesse processo.
A cadeia econômica está intimamente integrada com o meio físico, biológico e
químico do ecossistema, que faz parte também dessa cadeia. Sendo assim, surge na
Economia Ambiental mecanismos e instrumentos que inserem essa absorção dos
insumos dos processos econômicos pelo meio ambiente, como, por exemplo, a Taxa
Pigouviana. Segundo a abordagem pigouviana, de acordo com Cánepa (in May, 2010,
p. 80), “o dano causado pela poluição é um custo social, uma externalidade negativa,
resultante do fato de um agente econômico, pela sua atividade, gerar um custo pelo
qual outro agente tem que pagar”.
A sustentabilidade, assim, assume o compromisso de compatibilizar as
necessidades e ações humanas ao nível de aporte e estrutura ambiental, integrando as
dimensões: Economia, Sociedade e Meio Ambiente.
2 METODOLOGIA
O presente artigo desenvolve-se a partir da pesquisa bibliográfica – normativa e
doutrinária – sobre o tema Licitações Sustentáveis, tecendo breves explicações
introdutórias acerca da Administração Pública e das Licitações, de forma geral,
seguindo de uma apresentação sobre Meio Ambiente, atrelado aos aspectos legais, e
Sustentabilidade.
Após, é realizada a análise do Formulário referente às Licitações Sustentáveis,
anexo aos Relatórios de Gestão dos anos de 2010, 2011 e 2012 dos órgãos
institucionais do Poder Judiciário Federal e encaminhados para o Tribunal de Contas da
União (TCU).
O Tribunal de Contas da União tem suas competências atuais previstas nos
artigos 33, § 2º; 71 a 74 e 161, parágrafo único, da Constituição Federal de 1988.
Dentre as competências constitucionais do TCU destaca-se as seguintes, relacionadas
direta ou indiretamente ao exame e julgamento de contas, a saber: julgar as contas dos
administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos; fiscalizar
as contas nacionais das empresas supranacionais; fiscalizar a aplicação de recursos da
União repassados a Estados, ao Distrito Federal ou a Municípios; aplicar sanções e
determinar a correção de ilegalidades e irregularidades em atos e contratos; apurar
denúncias apresentadas por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato
sobre irregularidades ou ilegalidades. A Lei 8666/93 dispõe que cabe ao TCU apreciar
representações apresentadas por licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica
acerca de irregularidades na aplicação da Lei de Licitações e Contratos.
No desempenho de suas atribuições, o TCU recebe e disponibiliza anualmente
por intermédio do seu Portal na Internet os relatórios de gestão das unidades da
Administração Pública Federal – chamadas de Unidades Jurisdicionadas (UJ) – sujeitas
à sua jurisdição, os quais são compostos por um conjunto de demonstrativos e
documentos de natureza contábil, financeira, patrimonial, orçamentária e operacional.
A partir de 2010, o TCU passou a instar as UJ a se manifestarem a respeito da
aplicação das Licitações Sustentáveis e da gestão socioambiental do órgão. Os
Relatórios de Gestão do exercício de 2010 foram elaborados de acordo com as
disposições da Instrução Normativa TCU nº 63/2010, da Decisão Normativa TCU nº
107/2010 e da Portaria TCU nº 277/2010. Enquanto que os Relatórios de Gestão do
exercício de 2011 foram elaborado de acordo com as disposições da Instrução
Normativa TCU nº 63/2010, da Decisão Normativa TCU nº 08/2010 e da Portaria TCU
nº 123/2011. E, por sua vez, os Relatórios de Gestão do exercício de 2012 foram
elaborados de acordo com as disposições da Instrução Normativa TCU nº 63/2010, da
Decisão Normativa TCU nº 119/2012 e da Portaria TCU nº 150/2012. O Formulário que
trata das informações inerentes à adoção de critérios de sustentabilidade ambiental na
aquisição de bens, materiais de tecnologia (TI) e na contratação de serviços ou obras e
também de gestão socioambiental está inserido como Anexo nos atos normativos do
TCU.
Os órgãos institucionais analisados foram as seguintes: Supremo Tribunal
Federal; Conselho Nacional de Justiça; Superior Tribunal de Justiça; Superior Tribunal
Militar; Conselho de Justiça Federal; Tribunal Superior Eleitoral; Tribunal Superior do
Trabalho; Tribunal Regional Federal da 1º Região; Tribunal Regional Federal da 2º
Região; Tribunal Regional Federal da 3º Região; Tribunal Regional Federal da 4º
Região; Tribunal Regional Federal da 5º Região; Tribunal Regional do Trabalho da 1ª à
24ª Região e Tribunal Regional Eleitoral de cada Estado brasileiro. Dessa forma,
totalizou-se a coleta de dados de 64 instituições do Poder Judiciário Federal, sendo
tabulados 192 Formulários. O Modelo do Formulário analisado encontra-se no Anexo A
deste artigo, e apresenta os seguintes fundamentos a serem avaliados pelos órgãos:
1. A UJ tem incluído critérios de sustentabilidade ambiental em suas licitações
que levem em consideração os processos de extração ou fabricação, utilização
e descarte dos produtos e matérias primas.
Se houver concordância com a afirmação acima, quais critérios de
sustentabilidade ambiental foram aplicados?
2.Em uma análise das aquisições dos últimos cinco anos, os produtos
atualmente adquiridos pela unidade são produzidos com menor consumo de
matéria-prima e maior quantidade de conteúdo reciclável.
3. A aquisição de produtos pela unidade é feita dando-se preferência àqueles
fabricados por fonte não poluidora bem como por materiais que não prejudicam
a natureza (ex. produtos de limpeza biodegradáveis).
4. Nos procedimentos licitatórios realizados pela unidade, tem sido
considerada a existência de certificação ambiental por parte das empresas
participantes e produtoras (ex: ISO), como critério avaliativo ou mesmo
condição na aquisição de produtos e serviços.
Se houver concordância com a afirmação acima, qual certificação ambiental
tem sido considerada nesses procedimentos?
5. No último exercício, a unidade adquiriu bens/produtos que colaboram para o
menor consumo de energia e/ou água (ex: torneiras automáticas, lâmpadas
econômicas).
Se houver concordância com a afirmação acima, qual o impacto da aquisição
desses produtos sobre o consumo de água e energia?
6. No último exercício, a unidade adquiriu bens/produtos reciclados (ex: papel
reciclado).
Se houver concordância com a afirmação acima, quais foram os produtos
adquiridos?
7. No último exercício, a instituição adquiriu veículos automotores mais
eficientes e menos poluentes ou que utilizam combustíveis alternativos.
Se houver concordância com a afirmação acima, este critério específico
utilizado foi incluído no procedimento licitatório?
8. Existe uma preferência pela aquisição de bens/produtos passíveis de
reutilização, reciclagem ou reabastecimento (refil e/ou recarga).
Se houver concordância com a afirmação acima, como essa preferência tem
sido manifestada nos procedimentos licitatórios?
9. Para a aquisição de bens e produtos são levados em conta os aspectos de
durabilidade e qualidade de tais bens e produtos.
10. Os projetos básicos ou executivos, na contratação de obras e serviços de
engenharia, possuem exigências que levem à economia da manutenção e
operacionalização da edificação, à redução do consumo de energia e água e à
utilização de tecnologias e materiais que reduzam o impacto ambiental.
11. Na unidade ocorre separação dos resíduos recicláveis descartados, bem
como sua destinação, como referido no Decreto nº 5.940/2006.
12. Nos últimos exercícios, a UJ promoveu campanhas entre os servidores
visando a diminuir o consumo de água e energia elétrica.
Se houver concordância com a afirmação acima, como se procedeu a essa
campanha (palestras, folders, comunicações oficiais, etc.)?
13. Nos últimos exercícios, a UJ promoveu campanhas de conscientização da
necessidade de proteção do meio ambiente e preservação de recursos
naturais voltadas para os seus servidores.
Se houver concordância com a afirmação acima, como se procedeu a essa
campanha (palestras, folders, comunicações oficiais, etc.)?
No Formulário, o órgão institucional destaca o Nível de Avaliação – de 1 a 5 – em
cada fundamento apresentado. A legenda do Formulário é apresentada conforme
abaixo:
(1) Totalmente inválida: Significa que o fundamento descrito na afirmativa é
integralmente não aplicado no contexto da Unidade Jurisdicionada.
(2) Parcialmente inválida: Significa que o fundamento descrito na afirmativa é
parcialmente aplicado no contexto da Unidade Jurisdicionada, porém, em sua
minoria.
(3) Neutra: Significa que não há como afirmar a proporção de aplicação do
fundamento descrito na afirmativa no contexto da Unidade Jurisdicionada.
(4) Parcialmente válida: Significa que o fundamento descrito na afirmativa é
parcialmente aplicado no contexto da Unidade Jurisdicionada, porém, em sua
maioria.
(5) Totalmente válida: Significa que o fundamento descrito na afirmativa é
integralmente aplicado no contexto da Unidade Jurisdicionada.
Com o objetivo de focar no tema Licitações Sustentáveis, no presente artigo
foram desconsiderados os itens 11, 12 e 13 do citado Formulário do TCU, uma vez que
se referem à coleta seletiva, destacada pelo Decreto nº 5.940/2006; a campanha
socioambiental entre os servidores do órgão visando diminuir o consumo de água e de
energia elétrica e, por fim, campanhas de conscientização da necessidade de proteção
do meio ambiente e preservação de recursos naturais. Não foram consideradas
também as informações adicionais, de cunho explicativo, de cada órgão, sendo
tabulados, portanto, somente os aspectos quantitativos e objetivos (Nível de Avaliação)
de cada fundamento respondido. Ressalta-se, ainda, que, durante a tabulação dos
dados, foram discriminados com um traço (-) aqueles itens que os órgãos não inseriram
o respectivo Nível de Avaliação.
A análise dos Formulários referentes às Licitações Sustentáveis foi realizada por
meio da tabulação simples dos Fundamentos elencados pelo TCU nos respectivos
Relatórios de Gestão dos Exercícios de 2010, 2011 e 2012 respondidos pelos órgãos
institucionais, sendo discutido, sobretudo, a aplicação do tema relacionado às Compras
Públicas Sustentáveis no âmbito do Poder Judiciário Federal.
Por fim, o presente artigo subdivide-se nos seguintes capítulos:
-
Introdução:
A Administração Pública e as Licitações
O Meio Ambiente e Seus Aspectos Legais
A Sustentabilidade
- As Licitações Sustentáveis
- As Licitações Sustentáveis no Poder Judiciário Federal
- Análise do Formulário sobre Licitações Sustentáveis anexo aos
Relatórios de Gestão dos órgãos institucionais do Poder Judiciário
Federal
3 RESULTADOS
3.1 AS LICITAÇÕES SUSTENTÁVEIS
A partir desse cenário que surge no âmbito nacional e internacional, o Brasil vem
desenvolvendo mecanismos, tecnológicos e normativos, com vistas ao desenvolvimento
sustentável. Nesse aparato, estão incluídas as Licitações Sustentáveis, também
chamadas de Ecolicitações, Ecoaquisições, Licitações Positivas, Compras
Amigavelmente Sustentáveis, Compras Verdes, ou Compras Públicas Sustentáveis
(CPS). Nessa temática, Castro (2012, p. 31) diferencia os termos “Licitações Verdes” e
“Licitações Sustentáveis”. A autora explica que enquanto aquela limita-se à adoção de
critérios apenas ambientais nos processos licitatórios, esta última estende a adoção
incorporando critérios tanto ambientais quanto sociais.
Ampliando o conhecimento acerca desse tópico, Biderman (2006, p. 21)
preceitua Licitação Sustentável da seguinte forma:
A licitação sustentável é uma solução para integrar considerações ambientais e
sociais em todos os estágios do processo da compra e contratação dos
agentes públicos (de governo) com o objetivo de reduzir impactos à saúde
humana, ao meio ambiente e aos direitos humanos. A licitação sustentável
permite o atendimento das necessidades específicas dos consumidores finais
por meio da compra de produto que oferece o maior número de benefícios para
o ambiente e a sociedade.
De acordo com Betiol et al (2012, p.40), “estimativas apontam que essas
aquisições, obras e outros contratos de serviços somam de 10% a 16% do Produto
Interno Bruto (PIB) – números que o governo está revendo, pois, em valores de 2011
(PIB=R$ 4 trilhões), a quantia representaria entre 600 e 800 bilhões de reais [...]”. Esse
potencial consumidor tem despertado no setor público caráter indutor nas mudanças no
padrão de produção e consumo. Observa-se, portanto, a forte influência que as
Licitações Sustentáveis podem oferecer no mercado econômico, afetando os padrões
de produção e consumo no país. A figura 1 apresentada no ANEXO C representa
sucintamente, a atuação do Poder Público, das Empresas Privadas e da Sociedade nas
relações de consumo e produção.
As ações voltadas para uma política de cunho ambiental, como as Licitações
Sustentáveis, são fundamentais na construção sustentável do desenvolvimento.
Lustosa et al (in May, 2010, p.166) aborda essa integração política conforme a seguir:
A política ambiental é necessária para induzir ou forçar os agente econômicos
a adotarem posturas e procedimentos menos agressivos ao meio ambiente, ou
seja, reduzir a quantidade de poluentes lançados no meio ambiente e
minimizar a depleção dos recursos naturais.
No caso das indústrias, os recursos naturais são transformados em matériasprimas e energia, gerando impactos ambientais iniciais (desmatamento,
emissões de gases poluentes, erosão de solos, entre outros). As matériasprimas e energia são os insumos da produção, tendo como resultados o
produto final e os rejeitos industriais – fumaça, resíduos sólidos e efluentes
líquidos. Após a utilização do produto final, ele é descartado e vira lixo. Como
os recursos naturais utilizados nos processos industriais são finitos, e muitas
vezes não renováveis, a utilização deve ser racional a fim de que o mesmo
recurso possa servir para a produção atual e também para as gerações futuras
– esse é o princípio do desenvolvimento sustentável.
Na escala mundial, Biderman (2006, p. 29) expõe a difusão dessa iniciativa nos
diversos países:
A Coréia do Sul foi um dos primeiros países do mundo a aprovar uma lei
federal de licitação sustentável, visando, entre outros objetivos, fomentar e
expandir o mercado de produtos sustentáveis. O país desenvolveu sistema
governamental de certificação ambiental e selos verdes para identificar
produtos e serviços sustentáveis, a fim de fomentar as atividades de licitação
sustentável e o mercado de negócios sustentáveis.
Nos Estados Unidos foi aprovado regulamento durante o governo Clinton
(Executive Order number 12.873), que estabeleceu regras de respeito ao meio
ambiente e à cidadania em licitações públicas, como o papel, óleos
lubrificantes refinados novamente e pneus reaproveitados.
A União Européia adotou novas normas sobre licitação sustentável (diretivas)
em março de 2004, que explicitamente estabeleceram que as autoridades
públicas podem incluir critérios ambientais em seus procedimentos licitatórios.
Cresce hoje na Europa o número de países que adotam medidas de licitação
sustentável.
A Suíça tem sistema implementado e lei em vigor. Apesar de não integrar o
sistema europeu, desenvolveu padrões para produtos e serviços e promove
treinamentos de agentes de governo e de educadores.
Nesse tema acerca das Licitações Sustentáveis em outros países, Coelho (2014,
p.60) apresenta:
Na América do Sul, além do Brasil, tramita no Legislativo colombiano, desde
02/05/2012, o referenciado Projeto de Lei n. 237, que disciplina a aquisição de
bens e ou serviços, com critérios ambientais, pelo setor público.
O mesmo autor (2014, p. 141), ainda, complementa:
Outros critérios relacionados a impactos ambientais, tão importantes quanto
necessários para fundamentar direitos sociais nos processos de licitação
pública, foram, de maneira exemplificativa – uma vez que tais direitos
encontram-se em permanente construção – tratados no “Guia de Compras
Públicas Sustentáveis”, de iniciativa do Governo da República Argentina (2011,
p. 24), por meio do Escritório Nacional de Compras do Conselho de Ministros,
documento que, ao realçar a importância da política de compras sustentáveis,
fornece subsídios e orientações, aponta barreiras e desafios para a sua
implantação, indica oportunidades de incorporar variáveis ambientais e sociais
aos procedimentos de aquisição, fornecendo exemplos e relatando
experiências de sucesso.
No Brasil, a Lei nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009, que instituiu a Política
Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), apresenta em suas diretrizes e em seus
instrumentos o estímulo a padrões sustentáveis de produção e consumo:
Art. 5º São diretrizes da Política Nacional sobre Mudança do Clima:
[...]
XIII - o estímulo e o apoio à manutenção e à promoção:
a) de práticas, atividades e tecnologias de baixas emissões de gases de efeito
estufa;
b) de padrões sustentáveis de produção e consumo.
[...]
Art. 6o São instrumentos da Política Nacional sobre Mudança do Clima:
[...]
VI - as medidas fiscais e tributárias destinadas a estimular a redução das
emissões e remoção de gases de efeito estufa, incluindo alíquotas
diferenciadas, isenções, compensações e incentivos, a serem estabelecidos
em lei específica;
[...]
XII - as medidas existentes, ou a serem criadas, que estimulem o
desenvolvimento de processos e tecnologias, que contribuam para a redução
de emissões e remoções de gases de efeito estufa, bem como para a
adaptação, dentre as quais o estabelecimento de critérios de preferência nas
licitações e concorrências públicas, compreendidas aí as parcerias públicoprivadas e a autorização, permissão, outorga e concessão para exploração de
serviços públicos e recursos naturais, para as propostas que propiciem maior
economia de energia, água e outros recursos naturais e redução da emissão
de gases de efeito estufa e de resíduos; (grifo nosso)
Conforme elencado no artigo 3º da PNMC:
Art. 3º a PNMC e as ações dela decorrentes, executadas sob a
responsabilidade dos entes políticos e dos órgãos da administração pública,
observarão os princípios da precaução, da prevenção, da participação cidadã,
do desenvolvimento sustentável e o das responsabilidades comuns, porém
diferenciadas, este último no âmbito internacional.
A Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010, que instituiu a Política Nacional de
Resíduos Sólidos, apresenta como um dos seus objetivos, no artigo 7º, o estímulo à
adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e serviços e a
priorização de produtos ambientalmente sustentáveis nas aquisições e contratações
governamentais:
Art. 7º São objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos
[...]
III - estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de
bens e serviços;
[...]
XI - prioridade, nas aquisições e contratações governamentais, para:
a) produtos reciclados e recicláveis;
b) bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões
de consumo social e ambientalmente sustentáveis;
[...]
XV - estímulo à rotulagem ambiental e ao consumo sustentável.
O Estatuto da Cidades – Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 – também traz
menção a adequados padrões de produção e consumo:
Art. 2º política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes
diretrizes gerais:
[...]
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de
expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental,
social e econômica do Município e do território sob sua área de influência.
Inovadora, sobretudo, foi a alteração na Lei de Licitações e Contratos. O artigo 3º
da Lei nº 8.666/1993, que esboça os princípios a serem seguidos nos procedimentos
licitatórios, passou a apresentar em seu texto o tema de sustentabilidade ambiental. O
presente texto foi alterado pela Lei nº 12.349, de 15 de dezembro de 2010,
incorporando o aspecto do desenvolvimento sustentável em seus ditames:
Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional
da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a
promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e
julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade
administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento
objetivo e dos que lhes são correlatos. (grifo nosso)
Sobre essa inovação legal, Furtado (2013, p.30) acrescenta:
Apresentada dessa maneira, torna-se simples a compreensão da real extensão
da nova finalidade da licitação: uma vez que a Administração tenha a
necessidade de realizar uma contratação para suprir alguma necessidade, que
faça de forma a promover também o desenvolvimento nacional sustentável.
Para regulamentar o art. 3º da Lei nº 8.666/93, foi publicado o Decreto nº 7.746,
de 5 de junho de 2012, estabelecendo critérios, práticas e diretrizes para a promoção
do desenvolvimeno naiconal sustentável nas contratações realizadas pela
administração pública federal, e instituindo a Comissão Interministerial de
Sustentabilidade na Administração Pública (CISAP):
Art. 1o Este Decreto regulamenta o art. 3o da Lei no 8.666, de 21 de junho de
1993, para estabelecer critérios, práticas e diretrizes gerais para a promoção
do desenvolvimento nacional sustentável por meio das contratações realizadas
pela administração pública federal direta, autárquica e fundacional e pelas
empresas estatais dependentes, e institui a Comissão Interministerial de
Sustentabilidade na Administração Pública – CISAP.
Art. 2o A administração pública federal direta, autárquica e fundacional e as
empresas estatais dependentes poderão adquirir bens e contratar serviços e
obras considerando critérios e práticas de sustentabilidade objetivamente
definidos no instrumento convocatório, conforme o disposto neste Decreto.
Parágrafo Único. A adoção de critérios e práticas de sustentabilidade deverá
ser justificada nos autos e preservar o caráter competitivo do certame.
Art. 3o Os critérios e práticas de sustentabilidade de que trata o art. 2o serão
veiculados como especificação técnica do objeto ou como obrigação da
contratada.
Art. 4o São diretrizes de sustentabilidade, entre outras:
I – menor impacto sobre recursos naturais como flora, fauna, ar, solo e água;
II – preferência para materiais, tecnologias e matérias-primas de origem local;
III – maior eficiência na utilização de recursos naturais como água e energia;
IV – maior geração de empregos, preferencialmente com mão de obra local;
V – maior vida útil e menor custo de manutenção do bem e da obra;
VI – uso de inovações que reduzam a pressão sobre recursos naturais; e
VII – origem ambientalmente regular dos recursos naturais utilizados nos bens,
serviços e obras.
Art. 5º A administração pública federal direta, autárquica e fundacional e as
empresas estatais dependentes poderão exigir no instrumento convocatório
para a aquisição de bens que estes sejam constituídos por material reciclado,
atóxico ou biodegradável, entre outros critérios de sustentabilidade.
Art. 6º As especificações e demais exigências do projeto básico ou executivo
para contratação de obras e serviços de engenharia devem ser elaboradas,
nos termos do art. 12 da Lei nº 8.666, de 1993, de modo a proporcionar a
economia da manutenção e operacionalização da edificação e a redução do
consumo de energia e água, por meio de tecnologias, práticas e materiais que
reduzam o impacto ambiental.
Art. 7o O instrumento convocatório poderá prever que o contratado adote
práticas de sustentabilidade na execução dos serviços contratados e critérios
de sustentabilidade no fornecimento dos bens.
Devido aos grandes eventos esportivos que o Brasíl sediará (Jogos Olímpicos e
Paralímpicos de 2016 e Copa do Mundo de 2014) e àquele que sediou (Copa das
Confederações da Federação Internacional de Futebol Associação de 2013), foi
publicada a Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011, instituindo o Regime Diferenciado
de Contratações Públicas (RDC), que visa, sobretudo, a ampliação da eficiência nas
contratações públicas, a manutenção da competitividade entre os licitantes, o incentivo
à inovação tecnológica, a promoção da troca de experiências e tecnologias em busca
da melhor relação entre custos e benefícios para o setor público, o tratamento
isonômico entre os licitantes e a seleção da proposta mais vantajosa para a
administração pública. Apesar da referida Lei pouco se aplicar, no momento, aos
órgãos do Poder Judiciário Federal, por objetivar eventos e finalidades determinados,
observa-se que tal instrumento legal possui grandes inovações no tratamento licitatório.
Como ilustração e enriquecimento ao presente Artigo, transcreve-se, a seguir, pontos
relevantes acerca do tema sustentabilidade ambiental na citada Lei:
Art. 3o As licitações e contratações realizadas em conformidade com o RDC
deverão observar os princípios da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da eficiência, da probidade
administrativa, da economicidade,
do desenvolvimento nacional
sustentável, da vinculação ao instrumento convocatório e do julgamento
objetivo.
[...]
Art. 4o Nas licitações e contratos de que trata esta Lei serão observadas as
seguintes diretrizes:
[...]
III - busca da maior vantagem para a administração pública, considerando
custos e benefícios, diretos e indiretos, de natureza econômica, social ou
ambiental, inclusive os relativos à manutenção, ao desfazimento de bens e
resíduos, ao índice de depreciação econômica e a outros fatores de igual
relevância;
[...]
§ 1o As contratações realizadas com base no RDC devem respeitar,
especialmente, as normas relativas à:
I - disposição final ambientalmente adequada dos resíduos sólidos
gerados pelas obras contratadas;
II - mitigação por condicionantes e compensação ambiental, que serão
definidas no procedimento de licenciamento ambiental;
III - utilização de produtos, equipamentos e serviços que,
comprovadamente, reduzam o consumo de energia e recursos naturais;
IV - avaliação de impactos de vizinhança, na forma da legislação
urbanística;
[...]
Art. 10. Na contratação das obras e serviços, inclusive de engenharia, poderá
ser estabelecida remuneração variável vinculada ao desempenho da
contratada, com base em metas, padrões de qualidade, critérios de
sustentabilidade ambiental e prazo de entrega definidos no instrumento
convocatório e no contrato.
(grifo nosso)
À luz das Licitações Sustentáveis, no âmbito federal, deve-se destaque a
Instrução Normativa nº 01/SLTI/MPOG, de 19 de janeiro de 2010, do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), que dispõe sobre os critérios de
sustentabilidade ambiental na aquisição de bens, contratação de serviços ou obras pela
Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional e dá outras
providências. A IN 01/2010-SLTI/MPOG é apresentada, no setor público federal, como
o instrumento normativo inicial no tema Licitações Sustentáveis. Nela são elencados os
aspectos de sustentabilidade ambiental a serem inseridos nos editais de Licitação para
a contratação de serviços, bens e/ou obras públicas, conforme segue brevemente:
Art. 1º Nos termos do art. 3º da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, as
especificações para a aquisição de bens, contratação de serviços e obras por
parte dos órgãos e entidades da administração pública federal direta,
autárquica e fundacional deverão conter critérios de sustentabilidade
ambiental, considerando os processos de extração ou fabricação, utilização e
descarte dos produtos e matérias-primas.
Em paralelo, registra-se também a Portaria nº 02/SLTI/MPOG, de 16 de março
de 2010, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), que dispõe
sobre as especificações padrão de bens de Tecnologia da Informação no âmbito da
Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional e dá outras
providências. O artigo 1º denomina como “TI Verde” essa aquisição inovadora em
material de informática, como a seguir:
Art. 1º ...
§1º Em atendimento à Instrução Normativa nº 01 de 19 de janeiro de 2010 da
SLTI/MP, contemplar preferencialmente as especificações de bens citadas com
configurações aderentes aos computadores sustentáveis, também chamados
TI Verde, utilizando assim materiais que reduzam o impacto ambiental.
(grifo nosso)
A Câmara dos Deputados, através do Ato da Mesa nº 4, de 5 de maio de 2011,
dispôs sobre a adoção de critérios socioambientais na aquisição de bens, contratação,
execução e fiscalização de serviços e obras daquela Casa Legislativa. Alguns Estados
da Federação também disporam de atos normativos acerca das Ecolicitações. É o caso
dos Estados de São Paulo e Minas Gerais. O governo paulista instituiu o Programa
Estadual de Contratações Públicas Sustentáveis por meio do Decreto nº 53.336, de 20
de agosto de 2008, enquanto o estado mineiro estabeleceu diretrizes para a promoção
do desenvolvimento sustentável nas contratações públicas estadual através do Decreto
nº 46.105, de 12 de dezembro de 2012.
Abordando num viés prático, a Consultoria Jurídica da União no Estado de São
Paulo (CJU/SP), unidade integrante da Consultoria-Geral da União (CGU) da
Advocacia-Geral da União (AGU), elaborou um Guia Prático de Licitações Sustentáveis.
Este Guia, que em março de 2013 se encontra em sua 3º edição, “tem por objetivo
agrupar, num único documento de fácil acesso, as informações legais mais relevantes,
do ponto de vista ambiental, sobre objetos que fazem parte do dia-a-dia das licitações e
contratações de qualquer órgão público” (Csipai, 2013, p.2), tornando importante
ferramenta para os órgãos e setores interessados em implementar estratégias de
Compras Verdes.
Em síntese, o objetivo das Compras Públicas Sustentáveis pode ser expresso
como a integração do menor preço e da melhoria da qualidade ambiental, conforme
destaca Coelho (2014, p. 44, grifo nosso):
As licitações deixaram de ser meros procedimentos de compra do Estado para
se transformar em mecanismos ambientais de desenvolvimento econômico e
social do País, na busca da sustentabilidade, sem perder de vista os
inafastáveis comandos constitucionais da isonomia e da seleção da proposta
mais vantajosa para a Administração, determinação contida no art. 3º da Lei nº
8.666/93, com redação dada pela Lei nº 12.349/2010. [...] Logo, o contratante
público, ao deflagrar procedimento de compra governamental, deve, de agora
em diante, manter os olhares voltados, simultaneamente, para dois importantes
elementos na seleção de produtos ou serviços a serem adquiridos: o preço
minimizado e a qualidade ambiental maximizada.
3.1.1 As vantagens nas Licitações Sustentáveis
Expresso no art. 3º da Lei nº 8.666/93, o termo “seleção da proposta mais
vantajosa para a administração” é um dos pilares fundamentais para a contratação por
parte da Administração Pública. De forma simplória, muitos gestores assimilam
equivocadamente a vantajosidade exclusivamente ao menor preço. No Acórdão TCU nº
1978/2009, o Ministro Marcos Bemquerer Costa subsidia o assunto da seguinte forma:
[...] o conceito da proposta mais vantajosa, inserido no caput do artigo 3º da Lei
n. 8.666/93, não se confunde com o de “mais barato”, visto que sua
compreensão pressuporia o atendimento das exigências constitucionais de
economicidade e eficiência; em seguida, ampara o entendimento nos
ensinamentos de Antônio Carlos Cintra do Amaral, textualmente: “é comum
considerar-se que a maior vantagem para a Administração está sempre no
menor preço. Isso reflete o entendimento, equivocado, de que a lei consagra a
tese de que o mais barato é sempre o melhor, sem contemplação com a
técnica e a qualidade. Esse entendimento não corresponde ao disposto na Lei
8.666/93 e conflita com os princípios da razoabilidade, eficiência e
economicidade, que regem os atos administrativos, inclusive os procedimentos
licitatórios”.
Sobre o assunto, Costa (2011, p. 20) esclarece:
[..] a Administração também deve analisar os custos e não somente o preço
quando define de quem vai contratar, quanto vai demandar e quanto está
disposta a pagar. Deve ela verificar a vantajosidade não apenas financeira,
mas também ambiental dos produtos a serem adquiridos. [...] a vantajosidade
não deve estar atrelada exclusivamente ao fator financeiro. Ao Estado, são
devidas prestações satisfatórios aliadas à qualidade apropriada.
[...] Conclui-se que o gestor deve se atentar para o aspecto ambiental sem se
esquecer de considerar o princípio da eficiência. Por fim, tolera-se que o custo
da licitação sustentável seja superior, ainda que se pondere o ciclo de vida do
produto, desde que tal custo não seja exorbitante ou desarrazoado.
Acerca da economicidade, Barcessat (in Santos e Barki, 2011, p. 76) expressa:
O princípio da economicidade determina que os recursos financeiros sejam
geridos de modo adequado, para que se obtenham os maiores benefícios
pelos menores custos.
Outrora, exegetas mais conservadores poderiam argumentar que a
incorporação da variável ambiental às licitações não atenderia ao princípio da
economicidade. Todavia, tal argumento não mais se sustenta, vez que a
adoção da variável ambiental às licitações atende a economicidade. Eventual
aumento imediato de custo de produtos e serviços pode ser compensado, a
médio e longo prazo, pela redução dos danos ambientais.
Consolidando o entendimento sobre a economicidade, Costa (2011, p. 23)
conclui “que a vantajosidade não deve ser medida somente tendo por base o preço
uma vez que há outros fatores que podem tornar uma proposta mais vantajosa
malgrado seu preço mais elevado”.
Para a efetiva aplicação das diretrizes norteadoras das Ecolicitações, faz-se
necessário a realização de parâmetros objetivamente definidos e verificáveis de
critérios ambientais, para que não haja conflito com os demais princípios da Licitação:
competitividade isonômica e proposta mais vantajosa para a Administração. Por isso,
Costa (2011, p. 30) destaca:
Assim ao gestor cabe mais um desafio: conciliar no procedimento licitatório o
menor preço, sem restringir a competitividade, avaliando o impacto ambiental
da aquisição além de verificar a viabilidade por meio da disponibilidade no
mercado de produtos com as características definidas nos termos de
referência.
A partir dessa visão incorporadora dos critérios ambientais aos procedimentos
licitatórios, Costa (2011, p. 30) estabelece pedagogicamente os aspectos relevantes
das Licitações Sustentáveis. Conforme o autor, “o círculo central é o ponto ótimo no
qual há uma intersecção que leva em consideração todos os aspectos relevantes para
dar efetividade às licitações sustentáveis”.
O autor, ainda, (2011, p. 97, grifo nosso) reforça a idéia, complementando:
Como constatado, o padrão a ser superado com mais urgência é o da licitação
baseada exclusivamente no menor preço, a ceder espaço, gradualmente, a
parâmetros ecológicos, de modo que a melhor proposta atenda ao imperativo
ecorresponsável de conjugar “vantajosidade” econômica à Administração e
impacto mínimo ao meio ambiente, demudando, assim, o critério menor preço
para o melhor preço, permeado de fatores econômicos, sociais e
ambientais.
No viés empresarial, as Licitações Sustentáveis também podem ser vistas de
modo positivo, sobretudo no quesito de responsabilidade social, bastante focado na
última década no âmbito de mercado consumidor. No que tange a esse aspecto, Dias
(2011, p.188) defende:
De modo geral, uma empresa, quando incorpora em seus processos as
exigências da legislação ambiental, adota um planejamento mais cuidadoso,
que impacta toda a organização e representa uma ascensão a um grau
superior de gestão em que a organização é vista como um agente responsável
no contexto social, que tem obrigações e deveres como qualquer indivíduo.
Acrescente-se a isso o aspecto positivo que é ter boa reputação no mercado.
O fato é que a conduta empresarial ambientalmente pouco ética está cada vez
mais encontrando dificuldades para se manifestar, e aqueles que ainda o
fazem atuam na marginalidade, comportando-se de forma escusa, conscientes
da execução de práticas irresponsáveis.
[...]
O investimento ecológico deve ser visto como mais uma oportunidade de gerar
novos negócios, novos nichos de mercado e posicionar-se na vanguarda de
um segmento ou setor, o que dará visibilidade maior à organização. Hoje,
todos os bens manufaturados e comercializados de maneira ambientalmente
responsável encontram um maior espaço no mercado, em particular nas
regiões e países mais desenvolvidos, embora essa tendência esteja cada vez
mais se disseminando para um contingente maior de pessoas de todas as
camadas sociais e regiões, em virtude de incremento do processo de
globalização, que aproxima os mais distantes agrupamentos humanos.
[...]
A responsabilidade ambiental está contida dentro da responsabilidade social
empresarial, e deve ser entendida como parte integrante desta, nunca de
forma isolada.
Ainda nesse âmbito empresarial, Milaré (2011, p. 583) apresenta uma iniciativa
da Bolsa de Valores de São Paulo (BOVESPA), no qual busca esboçar para os
investidores a responsabilidade socioambiental das corporações:
O “Índice de Sustentabilidade Empresarial”, criado a partir de uma iniciativa da
Bolsa de Valores de São Paulo (BOVESPA), visa avaliar ações de
determinadas empresas comprometidas com políticas socioambientais
corretas, permitindo que os investidores privilegiem aquelas que atuam de
forma sustentável. Afinal, empresas irresponsáveis para com o meio ambiente
podem causar enormes passivos ambientais, ensejando indenizações
milionárias para a recuperação do meio ambiente e para a reparação dos
danos causados a terceiros, o que não raro implica a desvalorização das suas
ações em mercado aberto.
3.1.2 Padrões de Produção e Consumo Sustentáveis: as Licitações Sustentáveis
como papel indutor no mercado econômico e consumidor
Lançado em 23 de novembro de 2011 pelo Governo Federal, o Plano de Ação
para Produção e Consumo Sustentáveis (PPCS) é o documento de diretriz das ações
de governo, do setor produtivo e da sociedade que orientam o País para padrões mais
sustentáveis de produção e consumo. O PPCS contempla uma série de ações com
enfoque participativo e de comunicação. Em seu primeiro ciclo, de 2011 a 2014, o
PPCS focará seus esforços em seis áreas principais: Educação para o Consumo
Sustentável; Varejo e Consumo Sustentável; Aumento da Reciclagem; Compras
Públicas Sustentáveis; Construções Sustentáveis e Agenda Ambiental na
Administração Pública (A3P).
Importante salientar a referência apresentada pelo Tribunal de Contas da União,
em seu Acórdão nº 1752/2011, no que se refere na busca de padrões de consumo e de
produção sustentáveis, conhecido como Processo Marrakech:
[...] em 2002, na Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio+10),
em Johanesburgo, foi proposta a elaboração de um conjunto de programas
para apoiar e fortalecer iniciativas nacionais e regionais na busca de padrões
de consumo e de produção mais sustentáveis, conhecido como Processo
Marrakech e coordenado pelo Programa das Nações Unidas para o Meio
Ambiente (PNUMA) e pelo Departamento de Assuntos Econômicos e Sociais
das Nações Unidas (UNDESA). O Brasil aderiu a esse Processo em 2007.
(grifo nosso)
A Gestão Ambiental incorpora-se com força exponencial para um foco visando o
desenvolvimento social e economicamente sustentável. Agra Filho (in Calijuri e Cunha,
2013, p. 696) expressam de forma cristalina esse entendimento:
As demandas sociais estão associadas aos objetivos de desenvolvimento de
uma sociedade, e esses objetivos são determinados em função das
pretensões de padrões de produção e consumo de cada sociedade. Esses
padrões estão vinculados aos bens e produtos consumidos e/ou produzidos
por uma determinada sociedade e se refletem nas demandas sobre os
recursos naturais e nas intervenções. A realidade ambiental é, portanto, uma
conseqüência de processos dinâmicos e interativos que ocorrem entre os
diversos componentes do ambiente natural e social, os quais são
determinados pelo padrão de consumo almejado pela sociedade.
Os impactos ambientais, sejam benéficos ou prejudiciais, geralmente se
manifestam ou são identificados em virtude das alterações no meio ambiente
ou de situações indesejáveis da qualidade ou das condições ambientais.
Assim, o processo de geração dos impactos ambientais ocorre mediante o
seguinte encadeamento de ações: as demandas sociais, movidas pelas
necessidades e aspirações da sociedade, levam à condução de
determinadas intervenções que constituem o conjunto de atividades sociais e
econômicas para a produção de bens e serviços. Para isso, são feitas
alterações nos sistemas ambientais e são utilizados recursos desses
sistemas, o que resulta em diferentes possibilidades de impactos ambientais,
favoráveis ou desfavoráveis. As atividades humanas refletem as demandas
sociais que impõem determinados usos de recursos e intervenções nos
sistemas ambientais. O desafio da gestão ambiental reside, portanto, em
atingir resultados benéficos necessários para a sociedade sem prejuízo e
comprometimento da disponibilidade e das condições ambientais.
[...] a gestão ambiental demanda um arranjo institucional que determine a
responsabilidade de todas as instituições públicas e estabeleça mecanismos
de participação pública nas suas instâncias decisórias. (grifo nosso)
Associado ao tema Licitações Sustentáveis e Produção e Consumo
Sustentáveis, importante mencionar o papel da logística reversa nesse processo.
Coelho (2014, p.100) esboça essa integração da seguinte forma:
A Administração Pública deve atentar ainda para a oportunidade de minoração
de impactos ambientais que reside na gradual ampliação, a todos os
fabricantes de produtos que contenham substâncias altamente poluentes, das
exigências relacionadas à logística reversa, já aplicada a pilhas e baterias
elétricas e pneus, transferindo-se aos fornecedores a responsabilidade, ao fim
do ciclo de vida útil dos bens, recolhê-los e reaproveitá-los ou descartá-los de
forma segura e adequada, por meio de procedimentos que não apresentem
risco aos seres vivos e ao meio ambiente.
Mister ressaltar, também, o caráter regulatório das Licitações Sustentáveis no
mercado econômico. Barcessat (in Santos e Barki, 2011, p. 72) apresenta:
[...] o ordenamento jurídico pátrio permite, sem sombra de dúvidas, a utilização
da conjugação entre a regulação social e a ordenação da atividade econômica,
de modo a fomentar o desenvolvimento socioambiental.
[...] o art. 173 da Constituição Federal permite que o Estado, em situações
especiais, intervenha no domínio econômico quando necessário aos
imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo. É o que
denominamos regulação.
[...] Assim, se o art. 173 permite até mesmo a intervenção do Estado na
Economia, quando necessário aos imperativos de relevante interesse coletivo,
por que haveria impedimento para que o mesmo Estado, utilizando-se do seu
poder de compra, direcione suas licitações para almejar um meio ambiente
ecologicamente equilibrado?
Portanto, possibilitar e estimular iniciativas de licitação sustentável prestigia a
idéia de bem comum, assim como a noção de relevante interesse coletivo, a
fundamentar o uso do instituto da licitação como instrumento de intervenção na
economia. É a famosa função regulatória da licitação, que denominamos
regulação social.
Dessa forma, observa-se o grande potencial regulatório que as Licitações
Sustentáveis podem incorporar no mercado econômico, objetivando posturas social e
ambientalmente mais eficazes por parte das empresas e organizações de caráter
público e, sobretudo, privado.
3.2 AS LICITAÇÕES SUSTENVÁVEIS NO PODER JUDICIÁRIO FEDERAL
Conforme preceitua a Constituição Federal de 1988, em seu art. 103-B §4º,
compete ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ) o controle da atuação administrativa e
financeira do Poder Judiciário. Nesse diapasão, o CNJ publicou a Recomendação nº
11, de 22 de maio de 2007, que recomenda aos Tribunais das esferas federal e
estadual a adoção de políticas públicas voltadas para formação e recuperação de um
ambiente ecologicamente equilibrado. Apresenta-se a Recomendação Ipsis litteris (grifo
nosso):
RECOMENDAÇÃO Nº 11, de 22 de maio de 2007.
Recomenda aos Tribunais relacionados nos incisos II a VII do art. 92 da
Constituição Federal de 1988, que adotem políticas públicas visando à
formação e recuperação de um ambiente ecologicamente equilibrado, além da
conscientização dos próprios servidores e jurisdicionados sobre a necessidade
de efetiva proteção ao meio ambiente, bem como instituam comissões
ambientais para o planejamento, elaboração e acompanhamento de medidas,
com fixação de metas anuais, visando à correta preservação e recuperação do
meio ambiente.
A Presidente do Conselho Nacional de Justiça, no uso de suas atribuições, e
Considerando a recente discussão mundial sobre o aquecimento global, suas
causas e conseqüências nefastas para a existência de vida no planeta;
Considerando a efetiva influência do Poder Público na atividade
econômica nacional, especialmente através das compras necessárias
para o bom desenvolvimento de suas atividades e efetiva prestação de
serviços ao público em geral;
Considerando que a Administração Pública tem papel preponderante na
criação de novos padrões de consumo e produção, na condição de
grande consumidora e usuária dos recursos naturais;
Considerando o disposto no art. 225 da CF/1988, estabelecendo que todos têm
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações;
Considerando a decisão plenária na sessão do dia 15/05/2007, exarada nos
autos do Pedido de Providências nº 1435;
RESOLVE:
RECOMENDAR aos Tribunais relacionados nos incisos II a VII do art. 92 da
Constituição Federal de 1988 que adotem políticas públicas visando à
formação e recuperação de um ambiente ecologicamente equilibrado, além da
conscientização dos próprios servidores e jurisdicionados sobre a necessidade
de efetiva proteção ao meio ambiente, bem como instituam comissões
ambientais para o planejamento, elaboração e acompanhamento de medidas,
com fixação de metas anuais, visando à correta preservação e recuperação do
meio ambiente, tais como, por exemplo:
a) utilização de papel reciclado e não clorado nos impressos do Poder
Judiciário, sejam de natureza administrativa ou processual;
b) instituição da coleta seletiva de resíduos, destinando recipientes individuais
para plástico, papel, metal e vidro, e a ulterior doação do material coletado a
entidades assistenciais que se responsabilizem pela correta utilização do
material para a devida reciclagem;
c) aquisição de impressoras que imprimam, automaticamente, em frente e
verso;
d) aquisição de bens e materiais de consumo que levem em consideração
o tripé básico da sustentabilidade: ambientalmente correto, socialmente
justo e economicamente viável;
e) utilização sustentável da energia e dos combustíveis; e
f) utilização de edifícios com observância da proteção ao meio ambiente.
Publique-se e encaminhe-se cópia desta Recomendação a todos os Tribunais
acima referidos.
Ministra Ellen Gracie
Presidente
No aspecto das Contratações Sustentáveis no âmbito do Poder Judiciário
Federal, merece destaque a recente publicação, em março de 2014, da 2º Edição do
Guia de Contratações Sustentáveis da Justiça do Trabalho, elaborado pelo Conselho
Superior da Justiça do Trabalho, colegiado vinculado ao Tribunal Superior do Trabalho
(TST). O referido Guia visa tornar concreto os critérios ambientais nas licitações,
definindo um rol de itens sustentáveis nas aquisições por parte dos órgãos da Justiça
do Trabalho.
3.3 ANÁLISE DO FORMULÁRIO SOBRE LICITAÇÕES SUSTENTÁVEIS ANEXO AOS
RELATÓRIOS DE GESTÃO DOS ÓRGÃOS INSTITUCIONAIS DO PODER
JUDICIÁRIO FEDERAL
Para o presente estudo, optou-se por esboçar o tema Compras Públicas
Sustentáveis no âmbito do Poder Judiciário Federal, por favorecer a modelagem de um
cenário homogêneo, para análise e comparação, vez que há maior possibilidade de
contratações de natureza análoga entre seus órgãos.
Cabe destacar o recente entendimento do Tribunal de Contas da União acerca
do tema, segundo os ditames do Acórdão nº 2380/2012 da 2ª Câmara, no qual orientou
que as contratações públicas atentem para a finalidade de desenvolvimento nacional
sustentável, conforme abaixo:
Os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de 2ª
Câmara, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos artigos 1º, inciso
I; 16, inciso I; 17 e 23, inciso I, da Lei 8.443/92, c/c os artigos 1º, inciso I; 143,
inciso I, alínea "a"; 207 e 214, inciso I, do Regimento Interno, em julgar
regulares as contas a seguir relacionadas, dar quitação plena aos
responsáveis, e fazer as determinações sugeridas, de acordo com os
pareceres emitidos nos autos.
[...]
1.5.Determinações/Recomendações/Orientações:
1.5.1. dar ciência à Superintendência Regional do Departamento de Polícia
Federal no Piauí, que:
1.5.1.1. no âmbito da administração pública federal, direta, autárquica e
fundacional, tanto em face do disposto no art. 3º da Lei 8.666/93, quanto
da IN/MPOG 1, de 19/1/2010, as especificações para a aquisição de bens,
contratação de serviços e obras, deverão conter critérios de
sustentabilidade ambiental, atentando-se para os processos de extração
ou fabricação, utilização e descarte dos produtos e matérias-primas que
deram origem aos bens ou serviços a serem contratados;
(grifo nosso)
Fundamento 1. A UJ tem incluído critérios de sustentabilidade ambiental em suas
licitações que levem em consideração os processos de extração ou fabricação,
utilização e descarte dos produtos e matérias primas.
FUNDAMENTO
ANO 2010
INDICADOR 1/2010
4
16%
1
ANO 2011
5 8% 0%
5
3% 2%
INDICADOR 1/2011
1
37%
4
27%
ANO 2012
INDICADOR 1/2012
1
23%
5
17%
1
0% 9%
2
33%
4
25%
3
17%
2
22%
3
16%
2
29%
3
16%
Fonte: Do Autor
Observa-se, no primeiro momento, a redução do Nível de Avaliação 1 –
Totalmente Inválida e o incremento do Nível de Avaliação 2 – Parcialmente Inválida,
evidenciando considerável evolução do órgão no item avaliado. Cabe destaque também
o resultado obtido no ano de 2012, esboçando que mais de 40% dos órgãos do Poder
Judiciário Federal estão aplicando nas licitações, em sua maioria, critérios de
sustentabilidade ambiental que levem em consideração os processos de extração ou
fabricação, utilização e descarte dos produtos e matérias primas.
Fundamento 2. Em uma análise das aquisições dos últimos cinco anos, os
produtos atualmente adquiridos pela unidade são produzidos com menor
consumo de matéria-prima e maior quantidade de conteúdo reciclável.
FUNDAMENTO
ANO 2010
INDICADOR 2/2010
4
19%
ANO 2011
5 3% 0%
1
11%
2
INDICADOR 2/2011
5
4
0% 2%
17%
ANO 2012
1
11%
5
8% 0%
INDICADOR 2/2012
4
20%
2
28%
1
5%
2
34%
2
33%
3
37%
3
39%
3
33%
Fonte: Do Autor
Neste item, há um aumento no Nível de Avaliação 2 – Parcialmente Inválida,
apresentando discreta aplicação no Poder Judiciário Federal. Entretanto, é observada
também a grande proporção do Nível de Avaliação 3 – Neutra, significando que aos
órgãos não há como afirmar a proporção da aplicação do item em análise. Por outro
lado, é necessário cautela na análise do Nível de Avaliação 3, pois pode-se inferir,
como conclusão, desconhecimento do órgão acerca da aplicação do item elencado,
uma vez que denota-se, tal item, neutralidade na proporção da aplicação do
fundamento descrito.
Fundamento 3. A aquisição de produtos pela unidade é feita dando-se preferência
àqueles fabricados por fonte não poluidora bem como por materiais que não
prejudicam a natureza (ex. produtos de limpeza biodegradáveis).
FUNDAMENTO
ANO 2010
INDICADOR 3/2010
4
17%
5 8% 0%
ANO 2011
INDICADOR 3/2011
1
22%
ANO 2012
1
17%
INDICADOR 3/2012
5
16%
- 1
2% 6%
4
23%
3
3
23%
5
5% 2%
2
30%
3
23%
2
35%
2
30%
4
27%
3
14%
Fonte: Do Autor
Apresenta-se considerável decréscimo do Nível de Avaliação 1 – Totalmente
Inválida, decaindo sua participação de 22% para 6%. Em uma visão global, apesar do
Nível de Avaliação 2 – Parcialmente Inválida sobressair aos demais Níveis, é
necessário destacar a evolução somada dos Níveis 4 - Parcialmente válida e 5 –
Totalmente Válida na aplicação deste fundamento. Acredita-se que essa destacada
evolução deve-se à maior facilidade de se aplicar este dispositivo, tendo em vista a
vasta opção de produtos identificados no mercado consumidor como biodegradáveis.
Fundamento 4. Nos procedimentos licitatórios realizados pela unidade, tem sido
considerada a existência de certificação ambiental por parte das empresas
participantes e produtoras (ex: ISO), como critério avaliativo ou mesmo condição
na aquisição de produtos e serviços.
FUNDAMENTO
ANO 2010
INDICADOR 4/2010
5
4 8%
8%
4
ANO 2011
INDICADOR 4/2011
0%
4
11%
3
11%
3
13%
2
9%
1
64%
2
17%
ANO 2012
5
5% 2%
5
11% 2%
INDICADOR 4/2012
1
52%
1
39%
4
22%
3
3%
2
23%
Fonte: Do Autor
Este fundamento apresentou a maior porcentagem do Nível de Avaliação 1 –
Totalmente Inválida. Observa-se, ainda, decréscimo do Nível de Avaliação 1, nos anos
de 2011 e 2012, e aumento dos Níveis de Avaliação 2 – Parcialmente Inválida e 4 –
Parcialmente Válida. Cabe ressaltar, que Costa (2011, p. 34) comenta o tema acerca
das certificações da seguinte forma:
Em vista da existência desse instrumento [Certificado ISO], o gestor público,
para atender aos normativos ambientais, poderia fazer constar do instrumento
editalício a exigência de apresentação de certificados ISO como requisito de
habilitação. Entretanto, tal prática não é aceita pelo TCU por não ter amparo
legal a exigência de apresentação, pelo licitante, de certificado de qualidade
ISO-9001 para fim de habilitação, uma vez que tal exigência não integra o rol
de requisitos de capacitação técnica, previstos no art. 30 da Lei nº 8.666/93.
[...] Ao especificar um produto no termo de referência, o gestor não deve exigir
a apresentação do certificado ISO, no entanto, pode fazer constar do
instrumento convocatório as características que compõem o certificado,
visando selecionar o bem mais adequado técnica e ambientalmente.
[...]
Tendo em vista esse dado e a impugnação de editais pela Corte de Contas nos
quais constavam a exigência de certificações, é salutar que haja uma revisão
do anexo ambiental dos relatórios de gestão a fim de evitar que se crie a
sensação que o TCU esteja fomentando a exigência de tais certificações.
No Acórdão nº 1687/2013 do Tribunal de Contas da União, o Ministro-Relator
Valmir Campelo, manifestou que a exigência de atestados e certificados de
conformidade de produtos deve ser acompanhada de justificativa, devidamente
fundamentada, conforme a seguir:
2. No essencial, a representante pleiteia, à peça 1, p. 21, a impugnação do
edital atinente ao referido pregão, em especial da parte que trata das
exigências para qualificação técnica estabelecidas no item 9, subitem 9.3.4,
alíneas “b”, “c” e “d”, a saber:
[...]
9.3.4. Relativos à Qualificação Técnica:
[...]
c. Apresentar Certificado de Aprovação para Destinação de Resíduos
Industriais - CADRI, bem como o FSC (Forest Stewardship Council) ou
Conselho de Manejo Florestal ou equivalente comprovando que o fabricante
somente se utiliza de matéria-prima de origem florestal certificada. Com base
na Instrução Normativa nº 01 de 19.01.2010 - Dispõe sobre os critérios de
sustentabilidade na aquisição de bens, pela Administração Publica Federal
direta, que assim discorre:
[...]
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão
do Plenário, ante as razões expostas pelo relator, em:
[...]
9.2. dar ciência a Unifesp que:
[...]
9.2.2. a exigência de atestados ou de certificados de conformidade de
produtos, a exemplo dos previstos nas alíneas “b”, “c” e “d” do subitem “9.3.4.”
do edital do Pregão Eletrônico nº 9/2013, deve estar acompanhada de
justificativa, devidamente fundamentada, em atenção ao art. 3º, § 1º, I, da
Lei 8.666/1993; (grifo nosso)
Com essas informações, pode-se concluir que esse fundamento necessita ser
melhor discutido no âmbito do setor público para que sua aplicação seja considerada
legalmente satisfatória ou insatisfatória e, a partir disso, poder-se-ia obter diagnóstico
sobre a real efetividade no presente item no Poder Judiciário Federal, objeto de análise
deste artigo, e nas Licitações, de forma geral.
Fundamento 5. No último exercício, a unidade adquiriu bens/produtos que
colaboram para o menor consumo de energia e/ou água (ex: torneiras
automáticas, lâmpadas econômicas).
FUNDAMENTO
ANO 2010
INDICADOR 5/2010
2%
ANO 2011
1
9%
INDICADOR 5/2011
2
13%
5
32%
5
25%
ANO 2012
1
2% 8% 2
5%
INDICADOR 5/2012
3
19%
5
5
40%
2%
1
5%
2
11%
3
8%
3
14%
4
30%
4
41%
4
34%
Fonte: Do Autor
Satisfatoriamente, os órgãos do Poder Judiciário Federal apresentaram grande
aplicação deste item em seus processos licitatórios, comportando entre 62% e 74%.
Percebe-se tal resultado ao analisar conjuntamente os Níveis de Avaliação 4 Parcialmente válida e 5 – Totalmente Válida. Infere-se, com isso, a menor dificuldade
em se aplicar o referido fundamento nas Licitações. Esse fato pode ser expresso,
sobretudo, devido à maior disponibilidade e acessibilidade desses produtos no mercado
consumidor, de forma geral.
Importante observar também que o Selo Procel, produto do Programa Nacional
de Conservação de Energia Elétrica – Procel contribui sobremaneira a referência do
consumidor quanto à eficiência energética do equipamento, e, por conseguinte, a
aquisição por parte do Poder Público em suas contratações de obras, serviços e
produtos.
Fundamento 6.
No último exercício, a unidade adquiriu bens/produtos
reciclados (ex: papel reciclado).
FUNDAMENTO
ANO 2010
ANO 2011
1
0% 9%
INDICADOR 6/2010
INDICADOR 6/2011
2
16%
5
48%
6
3
2%
ANO 2012
3%
INDICADOR 6/2012
1
2% 9%
2
16%
5
37%
1
11%
2
11%
5
37%
3
8%
3
5%
4
25%
4
30%
4
31%
Fonte: Do Autor
Contrariamente ao avanço do quesito socioambiental no Poder Judiciário
Federal, observa-se discreto decréscimo, em conjunto, dos Níveis de Avaliação 4 Parcialmente válida e 5 – Totalmente Válida neste fundamento. Observa-se, no entanto,
evolução do Nível de Avaliação 3 – Neutra, esboçando que a Unidade Jurisdicionada
não tem como afirmar a proporção da aplicação do presente fundamento.
Importante destacar que diversos órgãos do Poder Judiciário do país – como
Tribunais – vem adotando procedimentos de digitalização dos seus respectivos
Processos, resultando em maior agilidade no trâmite de documentos. Entretanto, a
digitalização de documentos em papel reciclado pode afetar de forma negativa a
qualidade do material em formato digital. Obtendo-se, assim, como conseqüência o
desuso desse tipo de papel no âmbito das instituições.
Apesar disso, cabe mencionar que há grande participação dos órgãos do
Judiciário Federal na aplicação do referido fundamento.
Fundamento 7. No último exercício, a instituição adquiriu veículos automotores
mais eficientes e menos poluentes ou que utilizam combustíveis alternativos.
FUNDAMENTO
ANO 2010
INDICADOR 7/2010
7
5%
5
36%
ANO 2011
INDICADOR 7/2011
1
25%
2
3%
4
20%
3
11%
3%
5
38%
ANO 2012
1
20%
INDICADOR 7/2012
11%
2
8%
4
17%
3
14%
1 2
6%2%
3
13%
4
17%
5
51%
Fonte: Do Autor
Ao referenciar este fundamento, deve-se remeter, anteriormente, à Lei nº 9.660,
de 16 de junho de 1998, que dispõe sobre a substituição gradual da frota oficial de
veículos e dá outras providências. Em seu art. 1º, cita-se:
Art. 1o Qualquer aquisição ou substituição de veículos leves para compor a
frota oficial, ou locação de veículos de propriedade de terceiros para uso oficial
somente poderá ser realizada por unidades movidas a combustíveis
renováveis.
[...]
§ 2o Excluem-se da obrigatoriedade prevista neste artigo os veículos
componentes da frota das Forças Armadas, os de representação dos titulares
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e,
conforme dispuser regulamento, aqueles destinados à prestação de serviços
públicos em faixas de fronteira e localidades desprovidas de abastecimento
com combustíveis renováveis.
A partir dessa referência, observa-se que há grande proporção e evolução, em
conjunto, dos Níveis de Avaliação 4 - Parcialmente válida e 5 – Totalmente Válida neste
fundamento, e a involução dos Níveis de Avaliação 1 – Totalmente Inválida e 2 Parcialmente Inválida, inferindo resultado satisfatório na aquisição de veículos menos
poluidores. Entretanto, deve-se realizar análise pormenorizada e datalhada acerca
desse assunto, uma vez que, com a grande oferta e disponbilidade de veículos flex
(bicombustíveis), tal fato não garante que o combustível utilizado esteja sendo de fonte
renovável e menos poluente.
Fundamento 8. Existe uma preferência pela aquisição de bens/produtos passíveis
de reutilização, reciclagem ou reabastecimento (refil e/ou recarga).
FUNDAMENTO
ANO 2010
INDICADOR 8/2010
4
16%
8
5
5%
ANO 2011
0%
0%
1
33%
4
11%
1
43%
3
17%
2
13%
5
14%
INDICADOR 8/2012
4
13%
1
51%
3
15%
ANO 2012
5 8% 3%
INDICADOR 8/2011
3
19%
2
16%
2
23%
Fonte: Do Autor
Apesar do Nível de Avaliação 1 – Totalmente Inválida ser o resultado Modal
deste fundamento, pode-se constatar, a partir da tabulação de informações, seu
decréscimo no decorrer dos anos. Observa-se também discreto crescimento dos Níveis
de Avaliação 2 – Parcialmente Inválida e 5 – Totalmente Válida, expressando,
minoritariamente, aplicação deste fundamento nos processos licitatórios no Poder
Judiciário Federal.
Fundamento 9. Para a aquisição de bens e produtos são levados em conta os
aspectos de durabilidade e qualidade de tais bens e produtos.
FUNDAMENTO
ANO 2010
INDICADOR 9/2010
0%
ANO 2011
1
2
3% 6% 3
2%
INDICADOR 9/2011
4
20%
9
5
69%
2%
1
2%
ANO 2012
2
0%
INDICADOR 9/2012
0%
3
9%
4
27%
5
60%
1 2
3
0% 2%
6%
4
33%
5
59%
Fonte: Do Autor
Os órgãos do Poder Judiciário Federal apresentaram grande participação deste
fundamento em suas contratações e aquisições. Destacam-se os Níveis de Avaliação 4
– Parcialmente Válida e 5 – Totalmente Válida, em uma proporção conjunta acima de
80%, na aplicação deste fundamento. Sobressai-se, nessa análise, o Nível de
Avaliação 5 – Totalmente Válida, inclusive como resultado Modal. Com esse fato, podese inferir que os órgãos, objeto de análise deste artigo, não estão apresentando
dificuldades e/ou barreiras na aquisição de bens e produtos com durabilidade e
qualidade adequadas.
Fundamento 10. Os projetos básicos ou executivos, na contratação de obras e
serviços de engenharia, possuem exigências que levem à economia da
manutenção e operacionalização da edificação, à redução do consumo de energia
e água e à utilização de tecnologias e materiais que reduzam o impacto ambiental.
FUNDAMENTO
ANO 2010
INDICADOR 10/2010
10
5
30%
5%
ANO 2011
1
8%
2
9%
3
9%
4
39%
INDICADOR 10/2011
5
20%
1
5% 5%
ANO 2012
2
11%
3
16%
4
43%
INDICADOR 10/2012
2%
1
3%
5
33%
2
9%
3
11%
4
42%
Fonte: Do Autor
Primeiramente, torna-se relevante os conceitos de Projeto Básico e Executivo,
conforme o art. 6º da Lei nº 8.666/93:
IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com
nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo
de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações
dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o
adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que
possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo
de execução, devendo conter os seguintes elementos:
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da
obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de
forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as
fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e
montagem;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos
a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os
melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter
competitivo para a sua execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos
construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra,
sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra,
compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas
de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em
quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados;
X - Projeto Executivo - o conjunto dos elementos necessários e suficientes à
execução completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da
Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT;
A partir dos conceitos abordados, importante salientar que os critérios e práticas
de sustentabilidade nas construções englobam novos prédios, bem como a
manutenção, reforma, ampliação, adaptação e mudança na utilização dos prédios já
existentes.
Similar comportamento ao fundamento 9, os órgãos do Poder Judiciário Federal
apresentaram grande participação deste fundamento, destacando-se os Níveis de
Avaliação 4 – Parcialmente Válida e 5 – Totalmente Válida. Entretanto, o Nível de
Avaliação 4 – Parcialmente Válida se sobressai, sendo o próprio resultado Modal na
análise. Observa-se, com isso, que os órgãos institucionais do Poder Judiciário Federal
estão apresentando certa facilidade nas questões editalícias acerca da economia da
manutenção e operacionalização da edificação, da redução do consumo de energia e
água e da utilização de tecnologias e materiais que reduzam o impacto ambiental.
Por trata-se de obras e serviços de engenharia, relevante ressaltar que a
Resolução CNJ nº 114, de 20 de abril de 2010, dispõe sobre o planejamento, a
execução e o monitoramento de obras no poder judiciário; os parâmetros e orientações
para precificação, elaboração de editais, composição de BDI, critérios mínimos para
habilitação técnica e cláusulas essenciais nos novos contratos de reforma ou
construção de imóveis no Poder Judiciário; a referência de áreas a serem utilizadas
quando da elaboração de novos projetos de reforma ou construção de imóveis no
Poder Judiciário; e a premiação dos melhores projetos de novas obras no âmbito do
Poder Judiciário.
4 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
O presente artigo almejou em apresentar os principais aspectos das Compras
Públicas Sustentáveis, permeando, panoramicamente, pelos princípios da
Administração Pública e das Licitações até os princípios doutrinários ambientais e de
sustentabilidade, apresentando, sobretudo, o arcabouço normativo sobre as
Ecoaquisições, esboçando seu caráter indutor nos padrões de produção e consumo
sustentáveis e as vantagens na adoção desse modelo de compras governamental.
Além disso, as Licitações Sustentáveis inserem o setor público em um cenário
inovador na busca da qualidade ao abordar critérios que sobressaem à referência
exclusiva do preço do serviço ou produto a ser adquirido. Dessa forma, podem-se
alocar as Compras Públicas Sustentáveis no patamar de uma nova geração no que
trata sobre as aquisições públicas: numa abordagem histórica, a Lei nº 8.666/1993
surge com a característica principal de controle das compras governamentais, enquanto
que a Lei nº 10.520/2002 (Pregão) traz uma visão de eficiência nas contratações
públicas ao tornar o processo de aquisição mais rápido. Assim, as Ecolicitações tornamse produto evolutivo das contratações estatais.
No entanto, não se deve afastar a realidade de que a estratégia de se incorporar
critérios sustentáveis nas compras estatais ainda não está concretizada em diversos
órgãos públicos. Apesar da seara jurídico-normativa que ampara tais critérios, a
Administração Pública ainda é resistente à inserção de condições socioambientais.
Acredita-se, talvez, porque seja necessário catálogo oficial que interprete e conduza,
objetivamente, os produtos e serviços que são amparados no cerne ambiental, sem, no
entanto, inviabilizar o caráter competitivo das licitações, o que facilitaria os setores
responsáveis pelas compras.
O estudo sobre a aplicação das diretrizes das Compras Públicas Sustentáveis
nos órgãos institucionais do Poder Judiciário Federal, a partir da tabulação simples dos
fundamentos inerentes às Licitações Sustentáveis em seus respectivos Relatórios de
Gestão dos anos de 2010, 2011 e 2012, mostra-se como subsídio e aferição desse
modelo de aquisições governamentais associado à responsabilidade socioambiental do
Poder Público. Para tal estudo e amostragem, foram abordados os órgãos institucionais
do Poder Judiciário Federal por estes apresentar atividades congêneres e,
conseqüentemente, contratações de natureza análogas, possibilitando um cenário
homogêneo para análise e comparação. Na análise dos respectivos Relatórios,
observa-se, majoritariamente, uma evolução positiva, por parte dessas instituições, na
aplicação dos fundamentos socioambientais elencados pelo TCU.
O conhecimento prévio acerca dessa estratégia de política pública traz para os
gestores da área ambiental – tanto integrantes de empresas privadas quanto de órgãos
públicos – uma importante ferramenta para a aplicação de tecnologias e o
aprimoramento nos processos internos das próprias corporações privadas e no âmbito
das instituições públicas. Essa ferramenta de gestão pode tornar-se de importância
fundamental, sobretudo com a finalidade de inovar e adaptar os procedimentos das
empresas privadas visando condições sustentáveis e de amparo legal – como
Licenciamentos Ambientais – e de aplicação de melhoria na qualidade de serviços –
como um Sistema de Gestão Ambiental (SGA). Para o setor público, o profissional pode
aprimorar o assessoramento técnico quanto à aquisição de produtos e, sobretudo,
serviços de obras e de engenharia por parte do Poder Estatal, como por exemplo, na
análise do Projeto de Gerenciamento de Resíduo de Construção Civil (PGRCC),
conforme destaca a Instrução Normativa nº 01/2010 do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (MPOG).
Por fim, este estudo reforça o papel fundamental do Estado e das organizações
privadas no efetivo tratamento de proteção e preservação do meio ambiente
ecologicamente equilibrado em consonância com o desenvolvimento do país.
SUSTAINABLE PUBLIC BIDDINGS: REGULATORY ASPECTS AND A DIAGNOSIS
OF ITS APPLICATION IN THE FEDERAL JUDICIARY
5 ABSTRACT
Increasingly, the environmental issue has become a focus on local and international
discussions and his approach has been developed, not only in the technological aspect,
but especially in the normative pillar. The sustainable public biddings arise for the
purpose of a strong participation of the Government in the induction, in the economic
market, patterns of production and consumption sustainable. This proposal also
permeates the internal processes of enterprises – to Incorporate sustainable procedures
and stamp tools – and reflects the social and environmental. For a factual approach,
performing diagnostics on the implementation of the sustainable public biddings in the
Federal Judiciary aims to measure, doable form, form the engagement of the State in
this innovative instrument without the removal of the guiding principles of public
procurement: advantageous acquisition for Public Administration, isonomic
competitiveness among participants and promote sustainable national development.
The purpose of this article is therefore to present the development of the theme
Sustainable Public Biddings in the country and a diagnosis of their implementation in the
Brazilian Federal Judiciary, as a way of admeasurement of this government
procurement model associated with the environmental responsibility of the Government.
The diagnosis applied to the institutions of the Federal Judiciary presented a positive
development in the implementation fundamentals of social and environmental listed by
the Court of Audit in their respective Management Reports for the years 2010, 2011 and
2012.
Keywords: Sustainable Public Biddings. Environmental Management. Sustainability.
Public Administration. Bids.
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dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, a legislação
da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) e a legislação da Empresa Brasileira de
Infraestrutura Aeroportuária (Infraero); cria a Secretaria de Aviação Civil, cargos de
Ministro de Estado, cargos em comissão e cargos de Controlador de Tráfego Aéreo;
autoriza a contratação de controladores de tráfego aéreo temporários; altera as Leis n os
11.182, de 27 de setembro de 2005, 5.862, de 12 de dezembro de 1972, 8.399, de 7 de
janeiro de 1992, 11.526, de 4 de outubro de 2007, 11.458, de 19 de março de 2007, e
12.350, de 20 de dezembro de 2010, e a Medida Provisória n o 2.185-35, de 24 de
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Disponível
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___.Conselho Nacional de Justiça. Recomendação nº 11, de 22 de maio de 2007.
Recomenda aos Tribunais relacionados nos incisos II a VII do art. 92 da Constituição
Federal de 1988, que adotem políticas públicas visando à formação e recuperação de
um ambiente ecologicamente equilibrado, além da conscientização dos próprios
servidores e jurisdicionados sobre a necessidade de efetiva proteção ao meio ambiente,
bem como instituam comissões ambientais para o planejamento, elaboração e
acompanhamento de medidas, com fixação de metas anuais, visando à correta
preservação e recuperação do meio ambiente. Disponível em:
<http://www.cnj.jus.br/atos-administrativos/atos-da-presidencia/322-recomendacoes-doconselho/12093-recomenda-no-11>. Acesso em: 12 mar. 2014.
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Dispõe sobre: I - O planejamento, a execução e o monitoramento de obras no poder
judiciário; II - Os parâmetros e orientações para precificação, elaboração de editais,
composição de BDI, critérios mínimos para habilitação técnica e cláusulas essenciais
nos novos contratos de reforma ou construção de imóveis no Poder Judiciário. III - A
referência de áreas a serem utilizadas quando da elaboração de novos projetos de
reforma ou construção de imóveis no Poder Judiciário; IV - A premiação dos melhores
projetos de novas obras no âmbito do Poder Judiciário. Disponível em:
<http://www.cnj.jus.br/images/atos_normativos/resolucao/resolucao_114_20042010.pdf
>. Acesso em: 20 abr. 2014.
____. Conselho Nacional de Justiça. Pedido de Providências 1435. Solicita edição de
recomendação/resolução sobre utilização de papel reciclado, licitação sustentável, etc.
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____. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Portaria SLTI nº 02, de 16 de
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e dá outras providências. Disponível em: < http://www.comprasnet.gov.br/>. Acesso em:
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____. Tribunal de Contas da União. Sobre a prestação de contas ao TCU. Disponível
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extraordinarias/sobre_prestacao_contas. Acesso em: 10 mar. 2014.(b)
____. Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 1978/2009. Processo n. 006.065/20088. Relatório de Levantamento de Auditoria. FISCOBRAS/2008. Disponível em: <
https://contas.tcu.gov.br/juris/SvlHighLight?key=ACORDAO-LEGADO79547&texto=2b2532384e554d41434f5244414f253341313937382b4f522b4e554d5245
4c4143414f253341313937382532392b414e442b2b2532384e554d414e4f41434f524441
4f253341323030392b4f522b4e554d414e4f52454c4143414f25334132303039253239&s
ort=DTRELEVANCIA&ordem=DESC&bases=ACORDAO-LEGADO;DECISAOLEGADO;RELACAO-LEGADO;ACORDAO-RELACAOLEGADO;&highlight=&posicaoDocumento=0&numDocumento=1&totalDocumentos=3>.
Aceso em: 10 mar. 2014.
____. Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 1.752/2011. Processo n. 017.517/20109. Autoria Operacional Avaliação das Ações Adotadas pela Administração Pública
Federal Acerca do Uso Racional e Sustentável de Recursos Naturais. Disponível em: <
https://contas.tcu.gov.br/juris/SvlHighLight?key=ACORDAO-LEGADO92695&texto=2b4e554d41434f5244414f253341313735322b414e442b2b4e554d414e4f
41434f5244414f25334132303131&sort=&ordem=&bases=ACORDAOLEGADO;RELACAO-LEGADO;DECISAO-LEGADO;SIDOC;ACORDAO-RELACAOLEGADO;>. Acesso em: 10 mar. 2014.
____. Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 1.687/2013. Processo n 012.130/20133. Representação de Licitante. Possíveis Irregularidades no Pregão Eletrônico
promovido pela Univerdisade Federal de São Paulo-UNIFESP. Disponível em: <
https://contas.tcu.gov.br/juris/SvlHighLight?key=ACORDAO-LEGADO115243&texto=2b2532384e554d41434f5244414f253341313638372b4f522b4e554d524
54c4143414f253341313638372532392b414e442b2b2532384e554d414e4f41434f52444
14f253341323031332b4f522b4e554d414e4f52454c4143414f25334132303133253239&
sort=DTRELEVANCIA&ordem=DESC&bases=ACORDAO-LEGADO;DECISAOLEGADO;RELACAO-LEGADO;ACORDAO-RELACAOLEGADO;&highlight=&posicaoDocumento=0&numDocumento=1&totalDocumentos=2>
Acesso em: 10 mar. 2014.
____. Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 2.380/2012. Processo n. 028.613/20112. Disponível em: <https://contas.tcu.gov.br/juris/SvlHighLight?key=ACORDAORELACAO-LEGADO-97394-10-201223802012&texto=2b2532384e554d41434f5244414f253341323338302b4f522b4e554d5
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4414f253341323031322b4f522b4e554d414e4f52454c4143414f2533413230313225323
9&sort=DTRELEVANCIA&ordem=DESC&bases=ACORDAO-LEGADO;DECISAOLEGADO;RELACAO-LEGADO;ACORDAO-RELACAOLEGADO;&highlight=&posicaoDocumento=0&numDocumento=2&totalDocumentos=3>.
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ANEXO A
Formulário do Tribunal de Contas da União (TCU) sobre a Gestão Ambiental e
Licitações Sustentáveis
Decisão Normativa TCU Nº 107, de 27/10/2010
Quadro A.10.1 - Gestão Ambiental e Licitações Sustentáveis
Portaria TCU 123/2011, de 12/05/2011
Quadro A.10.1 - Gestão Ambiental e Licitações Sustentáveis
Decisão Normativa TCU n.º 119, de 18/01/2012
Quadro A.9.1 - Gestão Ambiental e Licitações Sustentáveis
Aspectos sobre a gestão ambiental
Licitações Sustentáveis
1. A UJ tem incluído critérios de sustentabilidade ambiental em suas
licitações que levem em consideração os processos de extração ou
fabricação, utilização e descarte dos produtos e matérias primas.
▪ Se houver concordância com a afirmação acima, quais critérios de
sustentabilidade ambiental foram aplicados?
2. Em uma análise das aquisições dos últimos cinco anos, os produtos
atualmente adquiridos pela unidade são produzidos com menor consumo
de matéria-prima e maior quantidade de conteúdo reciclável.
3. A aquisição de produtos pela unidade é feita dando-se preferência
àqueles fabricados por fonte não poluidora bem como por materiais que
não prejudicam a natureza (ex. produtos de limpeza biodegradáveis).
4. Nos procedimentos licitatórios realizados pela unidade, tem sido
considerada a existência de certificação ambiental por parte das empresas
participantes e produtoras (ex: ISO), como critério avaliativo ou mesmo
condição na aquisição de produtos e serviços.
▪ Se houver concordância com a afirmação acima, qual certificação
ambiental tem sido considerada nesses procedimentos?
5. No último exercício, a unidade adquiriu bens/produtos que colaboram
para o menor consumo de energia e/ou água (ex: torneiras automáticas,
lâmpadas econômicas).
▪ Se houver concordância com a afirmação acima, qual o impacto da
aquisição desses produtos sobre o consumo de água e energia?
6. No último exercício, a unidade adquiriu bens/produtos reciclados (ex:
papel reciclado).
▪ Se houver concordância com a afirmação acima, quais foram os
produtos adquiridos?
7. No último exercício, a instituição adquiriu veículos automotores mais
eficientes e menos poluentes ou que utilizam combustíveis alternativos.
▪ Se houver concordância com a afirmação acima, este critério específico
utilizado foi incluído no procedimento licitatório?
Avaliação
1
2
3
4
5
8. Existe uma preferência pela aquisição de bens/produtos passíveis de
reutilização, reciclagem ou reabastecimento (refil e/ou recarga).
▪ Se houver concordância com a afirmação acima, como essa preferência
tem sido manifestada nos procedimentos licitatórios?
9. Para a aquisição de bens/produtos é levada em conta os aspectos de
durabilidade e qualidade de tais bens/produtos.
10. Os projetos básicos ou executivos, na contratação de obras e serviços
de engenharia, possuem exigências que levem à economia da
manutenção e operacionalização da edificação, à redução do consumo de
energia e água e à utilização de tecnologias e materiais que reduzam o
impacto ambiental.
11. Na unidade ocorre separação dos resíduos recicláveis descartados,
bem como sua destinação, como referido no Decreto nº 5.940/2006.
12. Nos últimos exercícios, a UJ promoveu campanhas entre os servidores
visando a diminuir o consumo de água e energia elétrica.
▪ Se houver concordância com a afirmação acima, como se procedeu a
essa campanha (palestras, folders, comunicações oficiais, etc.)?
13. Nos últimos exercícios, a UJ promoveu campanhas de conscientização
da necessidade de proteção do meio ambiente e preservação de recursos
naturais voltadas para os seus servidores.
▪ Se houver concordância com a afirmação acima, como se procedeu a
essa campanha (palestras, folders, comunicações oficiais, etc.)?
Considerações Gerais:
LEGENDA
Níveis de Avaliação:
(1) Totalmente inválida: Significa que o fundamento descrito na afirmativa é integralmente não
aplicado no contexto da UJ.
(2) Parcialmente inválida: Significa que o fundamento descrito na afirmativa é parcialmente aplicado
no contexto da UJ, porém, em sua minoria.
(3) Neutra: Significa que não há como afirmar a proporção de aplicação do fundamento descrito na
afirmativa no contexto da UJ.
(4) Parcialmente válida: Significa que o fundamento descrito na afirmativa é parcialmente aplicado
no contexto da UJ, porém, em sua maioria.
(5) Totalmente válida: Significa que o fundamento descrito na afirmativa é integralmente aplicado no
contexto da UJ.
ANEXO B
Tabela 1 - Modalidades e Tipos de Licitação
Concorrência
Fases:
Procedimento
1º
Edital (conjunto
de regras a
serem seguidas
na realização do
procedimento
licitatório e do
contrato com a
administração
pública)
2º
Habilitação
(verificação e
apreciação dos
documentos
apresentados
3º Classificação
(julgamento das
propostas com
classificação pela
ordem de
preferência)
4º Homologação
(aprovação do
procedimento)
Tomada de
Preço
Fases:
1º
Edital
2º
Habilitação
3º
Classificação
Concurso
Leilão
A Lei nº
8.666/93
não
estabelece
disciplina
própria.
Cada
concurso o
fará
especialme
nte para si.
A Lei nº
8.666/93
não
estabelec
e
disciplina
própria.
Cada
concurso
o fará
especial
mente
para si.
4º
Homologação
5º
Adjudicação
Obs:
Diferencia-se
da concorrêcia
em dois
momentos:
prazo de
publicação do
edital e fase de
habilitação
Pregão
Disciplinado na
Lei nº 10.520/02
Fases:
1º
Edital
(convocação)
2º
Credenciamento
3º
Apresentação
das propostas
(competição).
Possibilidade de
lances verbais.
Convite
Fases:
1º CartaConvite
2º
Classificação
3º
Adjudicação
4º
Homologação
4º Classificação
(julgamento)
5º Habilitação (só
para o vencedor
da menor
proposta)
6º Adjudicação
7º Homologação
Critério de seleção
da proposta
(Tipo)
5º Adjudicação
(atribuição ao
vencedor do
objeto da
licitação)
1) Melhor Preço
2) Melhor
Técnica
3) Técnica e
Preço
4) Maior Lance
ou Oferta
1) Melhor
Preço
2) Melhor
Técnica
3) Técnica e
Preço
4) Maior Lance
ou Oferta
Fonte: Adaptado de Biderman (2006, p.34)
1) Melhor
Técnica
1) Maior
Lance ou
Oferta
1) Maior Lance
ou Oferta
1) Melhor
Preço
2) Melhor
Técnica
3) Técnica e
Preço
4) Maior Lance
ou Oferta