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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA –
PROPPEC
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS – CEJURPS
PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS – PMGPP
PRESSUPOSTOS DA ARRECADAÇÃO TRIBUTÁRIA, CRISES E SOLUÇÕES NO
CONTEXTO DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE SANTA CATARINA.
ALEXANDRE ALVES
Itajaí (SC), 2014
1
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA –
PROPPEC
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS – CEJURPS
PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS – PMGPP
PRESSUPOSTOS DA ARRECADAÇÃO TRIBUTÁRIA, CRISES E SOLUÇÕES NO
CONTEXTO DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE SANTA CATARINA.
Alexandre Alves
Dissertação apresentada à Banca Examinadora no Mestrado
Profissional em Gestão de Políticas Públicas da Universidade do
Vale do Itajaí - UNIVALI, sob a orientação do Prof. Dr. Flávio
Ramos como exigência parcial para obtenção do título de Mestre
em Gestão de Políticas Públicas.
Itajaí (SC), 2014
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3
Dedico este trabalho à minha esposa Juliana
Fernanda Sens Alves, por tudo o que representa
em minha vida.
4
AGRADECIMENTOS
Primeiramente, elevo a Deus o meu agradecimento maior, pela minha vida,
pela minha saúde e pela sua proteção em todos os momentos.
Aos meus familiares, pelo carinho e apoio, aos meus pais Miriam e Valdir
Alves pelo esforço e dedicação para direcionar a minha vida profissional aos estudos
e a gestão pública municipal.
Aos meus orientadores, Professores Flávio Ramos e Eduardo Guerini, por
terem me acompanhado ao longo desse estudo, apoiando-me, orientando-me e
incentivando-me para um desenvolvimento acadêmico íntegro e pleno, e pelo
respeito à minha individualidade. A vocês, o meu respeito e apreço.
Aos Professores do Curso de Gestão de Políticas Públicas, da Universidade
do Vale do Itajaí, Mestres de categoria, pela importância na minha formação, que
muito contribuíram para a ampliação de meus conhecimentos.
À FECAM, especialmente ao meu amigo Celso Vedana, por proporcionar o
desenvolvimento da minha carreira profissional na defesa do movimento
municipalista e na gestão das administrações públicas municipais do estado de
Santa Catarina.
À UNIVALI, pela excelência de seu ensino.
Aos meus colegas de Curso, que se fizeram importantes durante essa
jornada.
A todos, muito obrigado!
5
“Não faça planos modestos. Eles não têm a magia
necessária para atiçar o sangue dos homens [...].
Faça grandes planos. Mire alto na esperança e no
trabalho, lembrando-se que um plano nobre lógico,
uma vez registrado, jamais desaparecerá”.
(D. Hudson Burnhan)
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RESUMO
Esta Dissertação, ao realizar um estudo de caso para pesquisar os pressupostos da
arrecadação tributária, crises e soluções no contexto dos Municípios do Estado de
Santa Catarina, teve por objetivo geral: “Analisar os aspectos da centralização fiscal
no Governo Federal e os impactos causados aos Municípios do Estado de Santa
Catarina, na última década”. Para tanto, o estudo utilizou a pesquisa bibliográfica e
documental, com levantamento de dados junto à Federação Catarinense de
Municípios (FECAM). Os resultados apontam que, no Brasil, sempre prevaleceu a
centralização, tornando os Estados cada vez mais dependentes da União. A
Constituição Federal de 1988 foi a mais importante para os Municípios, haja vista
que estes ganharam um poder maior para tributar e administrar seus próprios
tributos. No entanto, concomitantemente à descentralização de recursos fiscais em
favor dos Estados e Municípios houve, também, uma absorção maior de encargos
por parte destes níveis de governo, embora de maneira descoordenada e
diferenciada em cada uma das regiões, o que causou sério problema financeiro às
municipalidades, tal qual a da não transferência de recursos aos Municípios na
mesma proporção das responsabilidades transferidas. Esse é o grande impasse do
Pacto Federativo brasileiro. No caso do Estado de Santa Catarina, por este se
organizar, política e administrativamente, com o apoio das Associações de
Municípios, conta com a forte representatividade da Federação Catarinense de
Municípios (FECAM). Dos impactos produzidos pela crise fiscal sobre as finanças
municipais catarinenses, a pesquisa aponta: a municipalização da execução das
políticas públicas; a diminuição do Valor do Fundo de Participação dos Municípios
(FPM); a desoneração da União sobre Tributos compartilhados com os Municípios; o
aumento de Despesas Públicas com Educação para Cumprimento do Piso Nacional
do Magistério; os Termos de Ajustamento de Conduta (TACs). Aponta, ainda, que os
principais indicadores de vulnerabilidade financeira na gestão pública municipal
catarinense são: i) nível de arrecadação com recursos próprios e transferências
constitucionais; ii) limite de endividamento; iii) capacidade de investimento. Contudo,
vários Municípios catarinenses vêm implementando ações, visando à melhoria da
tributação municipal em suas cidades, como é o caso de Brusque, Guabiruba, e São
Lourenço do Oeste. Conclui-se que a característica central do processo de
descentralização no Brasil, atualmente, é a sua descoordenação, razão pela qual se
assiste a uma progressiva generalização do conflito federativo, provocando
verdadeira disparidade socioeconômica. Por este motivo, são observados frequentes
conflitos entre as demandas por maior autonomia tributária dos Estados e
Municípios mais desenvolvidos e a pressão por aumento de transferências
compensatórias pelos de menor grau de desenvolvimento. A legislação tributária por
si só não garante os resultados esperados pelos Municípios catarinenses. Para que
se exija a aplicação do princípio da eficiência, torna-se necessária a introdução de
práticas administrativas e de recursos tecnológicos afinados com a capacitação dos
executores do processo.
Palavras-chave: Arrecadação Tributária. Centralização Fiscal. Descentralização
Fiscal. Pacto Federativo.
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ABSTRACT
This dissertation consists of a case study to investigate the premises of tax
collection, and the crises and solutions in the context of Municipalities in the State of
Santa Catarina. The overall objective was: "To analyze the aspects of fiscal
centralization in the federal government and the impacts on the municipalities of the
State of Santa Catarina in the last decade". A literature and document review was
carried out, and a survey of data from the Santa Catarina Federation of Municipalities
(FECAM). The results show that in Brazil, centralization has always prevailed,
making the States increasingly dependent on the Union. The Federal Constitution of
1988 was very important for the municipalities, as it gave them greater power to
collect taxes and administer their own taxes. However, alongside decentralization of
fiscal resources in favor of the states and municipalities, there was also a greater
absorption of charges by these levels of government, albeit in an uncoordinated way,
that differed from region to region. This led to serious financial problems for the
municipalities, such as the non-transfer of funds to the municipalities in proportion to
the liabilities transferred. This is the great stumbling block of the Brazilian Federative
Pact. In the State of Santa Catarina, to organize it politically and administratively,
with the support of the Associations of Municipalities, there is strong representation
of the Santa Catarina Federation of Municipalities (FECAM). Some of the impacts
produced by the fiscal crisis on the municipal finances of Santa Catarina are:
municipalization of the implementation of public policies; a decrease in the value of
the Municipalities Participation Fund (FPM); unburdening of the Union on taxes
shared with the municipalities; an increase in public spending on education to comply
with the basic salary for teaching professionals and Terms of Adjustment of Conduct
(TAC). The research also points out also that main indicators of financial vulnerability
in the municipal public management of Santa Catarina are: i) level of tax collected
from their own resources and constitutional transfers; ii) borrowing limit; and iii)
investment capacity. However, several municipalities in the state are implementing
actions aimed at improving municipal taxation in their cities, as is the case of
Brusque, Guabiruba and São Lourenço do Oeste. We conclude that the central
feature of the decentralization process in Brazil is currently its lack of coordination,
which is why we are witnessing a progressive generalization of federal conflict,
causing real socioeconomic disparity. For this reason, frequent conflicts are seen
between demands for greater fiscal autonomy of the states and more developed
municipalities, and the pressure for increased compensatory transfers due to the
lower levels of development. Tax legislation alone does not guarantee the results
expected by the municipalities of the state. To require the application of the principle
of efficiency, it is necessary to introduce administrative practices and technological
resources that are in line with the training of those who implement the process.
Keywords: Tax Collection. Fiscal centralization. Fiscal Decentralization. Federative
Pact.
8
LISTA DE FIGURAS
Figura 1. Mesorregiões do Estado de Santa Catarina ........................................ 128
Figura 2. Complexos Industriais do Estado de Santa Catarina......................... 129
Figura 3. Associações de Municípios no Estado de Santa Catarina ................ 131
Figura 4. Distribuição das SDRs e CDRs no Estado de Santa Catarina ........... 132
9
LISTA DE QUADROS
Quadro 1. Alterações relevantes da evolução histórico-constitucional do
sistema tributário brasileiro ................................................................................... 58
Quadro 2. Resumo das receitas de competência municipal, das transferências
da União e dos Estados aos Municípios. .............................................................. 88
Quadro 3. Resumo das mudanças estruturais ocorridas na década de 1990 e na
primeira década de 2000. ...................................................................................... 116
Quadro 4. Missão, Visão e Valores da FECAM ................................................... 136
Quadro 5. Serviços prestados pela FECAM aos Municípios ............................. 216
Quadro 6. Projetos executados pela FECAM ...................................................... 218
10
LISTA DE TABELAS
Tabela 1. Variação temporal do percentual da arrecadação do IR e IPI destinado
ao FPM ..................................................................................................................... 73
Tabela 2. Alíquotas aplicadas sobre o faturamento líquido para obtenção do
valor da CFEM ......................................................................................................... 80
Tabela 3. Sistema tributário nacional e repartição das receitas na CRFB/88 .... 94
Tabela 4. Receita Tributária por Competências – 2009 e 2010 ............................ 99
Tabela 5. Arrecadação dos Entes Federados – período de 2000 a 2012 .......... 102
Tabela 6. Arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializados e da
Contribuição de Intervenção de Domínio Econômico (Valores em Milhões)... 118
Tabela 7. Estimativa de Perdas dos Municípios Catarinenses causados pelas
Desonerações ........................................................................................................ 120
Tabela 8. Estimativa das Desonerações Tributárias no Brasil de 2009 a 2013 120
Tabela 9. Evolução Populacional por Municípios Catarinenses entre 2000/2010
................................................................................................................................ 127
Tabela 10. Variação nominal das transferências da União aos Municípios ..... 143
Tabela
11.
Receitas
Tributárias
–
Arrecadação
Própria
(IPTU)
por
Município/Ano........................................................................................................ 151
Tabela 12. Municípios catarinenses com piores médias de arrecadação do IPTU
................................................................................................................................ 159
Tabela
13.
Receitas
Tributárias
–
Arrecadação
Própria
(ISSQN)
por
Município/Ano........................................................................................................ 164
Tabela 14. Receitas Tributárias – Arrecadação Própria (ITBI) por Município/Ano
................................................................................................................................ 174
Tabela
15.
Receitas
Tributárias
–
Arrecadação
Própria
(Taxas)
por
Município/Ano........................................................................................................ 184
Tabela 16. Receitas Tributárias – Arrecadação Própria (Contribuições de
Melhorias) por Município/Ano .............................................................................. 194
Tabela 17. Dívida Consolidada dos Municípios Catarinenses – 2002 a 2012... 205
Tabela 18. Capacidade de Investimentos dos Municípios Catarinenses – 2002 a
2012 ........................................................................................................................ 209
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LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1. Disparidade socioeconômica entre os entes da federação no período
de 2000 a 2011 ......................................................................................................... 97
Gráfico 2. Peso relativo do FPM sobre as receitas correntes, conforme a
população municipal ............................................................................................. 142
Gráfico 3. Dívida consolidada dos municípios catarinenses no período de 2002
a 2012 ..................................................................................................................... 205
Gráfico 4. Investimento total e investimento próprio dos municípios
catarinenses - 2002 a 2012 ................................................................................... 209
Gráfico 5. Transferências de Capital e investimento próprio dos municípios
catarinenses - 2002 a 2012 ................................................................................... 210
12
LISTA DE ABREVIATURAS E/OU SIGLAS
AF
AFB
AI
AIR
AMAI
AMARP
AMAUC
AMAVI
AMEOSC
AMERIOS
AMESC
AMFRI
AMMOC
AMMVI
AMNOROESTE
AMOSC
AMPLANORTE
AMPLASC
AMREC
AMUNESC
AMURC
AMUREL
AMURES
AMVALI
ANC
ANVISA
ARIS
Art.
BRICs
CASAN
CEJURPS
CDRs
CFEM
CFSS
CGM
CIB
CIDASC
CIDE
CIGA
CIT
CNM
CNS
Cofins
CONASS
CONFAZ
Assistência Farmacêutica
Assistência Farmacêutica Básica
Atos Institucionais
Adicional de Imposto de Renda
Associação dos Municípios do Alto Irani
Associação dos Municípios do Alto Vale do Rio do Peixe
Associação dos Municípios do Alto Uruguai Catarinense
Associação dos Municípios do Alto Vale do Itajaí
Associação dos Municípios do Extremo Oeste de Santa Catarina
Associação dos Municípios do Entre Rios
Associação dos Municípios do Extremo Sul Catarinense
Associação dos Municípios da Foz do Rio Itajaí
Associação dos Municípios do Meio Oeste Catarinense
Associação dos Municípios do Médio Vale do Itajaí
Associação dos Municípios do Noroeste Catarinense
Associação dos Municípios do Oeste de Santa Catarina
Associação dos Municípios do Planalto Norte Catarinense
Associação dos Municípios do Planalto Sul de Santa Catarina
Associação dos Municípios da Região Carbonífera
Associação dos Municípios do Nordeste de Santa Catarina
Associação de Municípios da Região do Contestado
Associação dos Municípios da Região de Laguna
Associação dos Municípios da Região Serrana
Associação dos Municípios do Vale do Itapocu
Assembleia Nacional Constituinte
Agência Nacional de Vigilância Sanitária
Agência Reguladora Intermunicipal de Saneamento
Artigo
Bloco econômico dos países em desenvolvimento: Brasil,
Rússia, Índia, China
Companhia Catarinense de Água e Saneamento
Centro de Ciências Sociais e Jurídicas
Conselhos de Desenvolvimento Regional
Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais
Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
Controladoria Geral do Município
Comissão Intergestores Bipartite
Companhia Integrada de Desenvolvimento de Santa Catarina
Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico
Consórcio de Informática na Gestão Pública Municipal
Comissão Intergestores Tripartite
Confederação Nacional dos Municípios
Conselho Nacional de Saúde
Contribuição para Financiamento da Seguridade Social
Conselho Nacional de Secretários de Saúde
Conselho Nacional de Política Fazendária
13
CPMF
CRFB/88
CSLL
CTB
CTN
DCL
DESENVESC
DNPM
DRU
EGEM
EPAGRI
FAS/DF
FDRIs
FEAS
FECAM
FEF
FEX
FHC
FINAM
FINOR
FMAS
FMI
FNAS
FNDCT
FNDE
FPM
FORUMCAT
FSE
FUNASA
FUNDEB
FUNDEF
GRANFPOLIS
IBGE
ICMS
IECME
INEP
INOVALE
INPC
IOF
IPCA
IPI
IPMF
IPTU
IPVA
Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
Carga Tributária Bruta
Código Tributário Nacional
Dívida Consolidada Líquida
Conselho Estadual de Desenvolvimento de Santa Catarina
Departamento Nacional de Produção Mineral
Desvinculação das Receitas da União
Escola de Gestão Pública Municipal
Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de Santa
Catarina
Fundo de Assistência Social do Distrito Federal
Fóruns de Desenvolvimento Regional Integrado
Fundos Estaduais de Assistência Social
Federação Catarinense de Municípios
Fundo de Estabilização Fiscal
Auxílio Financeiro para Fomento às Exportações
Fernando Henrique Cardoso
Fundo de Investimento da Amazônia
Fundo de Investimento do Nordeste
Fundos Municipais de Assistência Social
Fundo Monetário Internacional
Fundo Nacional de Assistência Social
Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
Fundo de Participação dos Municípios
Fórum Catarinense de Desenvolvimento
Fundo Social de Emergência
Fundação Nacional de Saúde
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e
de Valorização dos Profissionais da Educação
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério
Associação dos Municípios da Grande Florianópolis
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
Imposto Estadual sobre Consumo de Motor a Explosão
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira
Polo de Inovação do Vale do Rio do Peixe
Índice Nacional de Preços ao Consumidor
Imposto sobre Operações Financeiras
Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo
Imposto sobre Produtos Industrializados
Imposto Provisório sobre Movimentação ou Transmissão de
Ativos Financeiros
Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores
14
IR
IRPF
IRPJ
ISS-QN
ITBI
ITCMD
ITR
IVA
LC
LDO
LOA
LOAS
LRF
MAC
MDS
MEC
MP
MS
NFS-e
PAB
PAC
PACS
PDDE
PDRAE
PEC
PIB
PIS
PGV
PMGPP
PNAE
PNAF
PNATE
PPA
PPI
PROER
Imposto de Renda
Imposto de Renda da Pessoa Física
Imposto de Renda de Pessoa Jurídica
Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza
Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis
Imposto de Transmissão Causa Mortis
Imposto sobre Propriedade Territorial Rural
Imposto sobre Valor Agregado
Lei Complementar
Lei de Diretrizes Orçamentárias
Lei Orçamentária Anual
Lei Orgânica da Assistência Social
Lei de Responsabilidade Fiscal
Média e Alta Complexidade em saúde
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Ministério da Educação
Medida Provisória
Ministério da Saúde
Nota fiscal eletrônica de serviço
Piso de Atenção Básica
Plano de Aceleração do Crescimento
Programa Agentes Comunitários de Saúde
Programa Dinheiro Direto na Escola
Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado
Proposta de Emenda à Constituição
Produto Interno Bruto
Programa de Integração Social
Planta Genérica de Valores
Programa de Mestrado em Gestão de Políticas Públicas
Programa Nacional de Alimentação Escolar
Política Nacional de Assistência Farmacêutica
Programa Nacional de Apoio ao Transporte
Plano Plurianual
Programação Pactuada Integrada
Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do
Sistema Financeiro Nacional
PSF
Programa Saúde da Família
PT
Partido dos Trabalhadores
RCL
Receita Corrente Líquida
REDECIM
Rede Catarinense de Informações Municipais
RFB
Receita Federal do Brasil
SIA/SUS
Sistema de Informações Ambulatoriais
SAS
Secretaria de Atenção à Saúde
SDRs
Secretarias de Desenvolvimento Regional
Siafi
Sistema Integrado de Administração Financeira
SICONV
Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse
SIH/SUS
Sistema de Informações Hospitalares
Simples Nacional Regime especial de tributação que possibilita o pagamento de
(Supersimples)
diversos tributos por meio de alíquota única
15
SINE
SNVE
SUS
TACs
TCU
UNIVALI
VISA
Sistema Nacional de Emprego
Sistema Nacional de Vigilância Epidemiológica
Sistema Único de Saúde
Termos de Ajustamento de Conduta
Tribunal de Contas da União
Universidade do Vale do Itajaí
Vigilância Sanitária
16
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 18
1 CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO FEDERATIVA – ASPECTOS
HISTÓRICOS, ECONÔMICOS E POLÍTICOS NA EVOLUÇÃO DO SISTEMA
TRIBUTÁRIO BRASILEIRO ..................................................................................... 24
1.1 Breve Histórico-Constitucional da Evolução do Sistema Tributário Brasileiro ..... 24
1.1.1 Período Colonial (1530-1815) .......................................................................... 24
1.1.2 Período Imperial (1822 a 1889) ........................................................................ 27
1.1.3 A República Velha (1889 a 1930) e a Constituição de 1891 ............................ 28
1.1.4 A Era Vargas (Primeiro período: 1930 a 1937) e a Constituição de 1934 ........ 30
1.1.5 O Estado Novo (1937 a 1945) e a Constituição de 1937 ................................. 32
1.1.6 A Nova República (1946 a 1963) e a Constituição de 1946 ............................. 34
1.1.7 A Ditadura Militar (1964 a 1985): a Emenda Constitucional n. 18 de 1965 e a
Constituição de 1967................................................................................................. 36
1.1.8 A Junta Governativa Provisória (31 de agosto a 30 de outubro/1969) e a
Emenda Constitucional n. 1 de 1969......................................................................... 39
1.1.9 O Estado Democrático de Direito e a Constituição de 1988............................. 41
1.1.10 Pós-Constituição de 1988 – a Conjuntura Atual ............................................. 46
1.1.10.1 Os ajustes no governo Fernando Henrique Cardoso (1992 a 1995) ........... 47
1.1.10.2 Os ajustes no governo Lula (2003 a 2010).................................................. 51
1.1.10.3 Os ajustes no governo Dilma Rousseff (2011 aos dias atuais) ................... 54
1.2 Aspectos Econômicos da Tributação Municipal no Brasil ................................... 66
1.2.1 As receitas de competência municipal ............................................................. 67
1.2.2 Transferências Constitucionais ........................................................................ 71
1.2.2.1 Transferências da União ............................................................................... 72
1.2.2.2 Transferências Estaduais para os Municípios ............................................... 81
1.2.3 Transferências Voluntárias ............................................................................... 84
1.2.4 Outras Transferências do Governo Federal ..................................................... 86
2 CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO – O DILEMA DO PACTO
FEDERATIVO ........................................................................................................... 90
2.1 O Pacto Federativo e a Descentralização – Uma Abordagem Conceitual .......... 90
2.2 O Dilema do Pacto Federativo na Seara Tributária – A Distribuição Desigual para
Estados e Municípios ................................................................................................ 97
17
2.3 Mudanças Estruturais ........................................................................................ 104
2.3.1 As mudanças estruturais na década de 1990 ................................................ 105
2.3.2 As mudanças estruturais na primeira década de 2000 .................................. 112
2.4 A Crise Fiscal dos Municípios no Brasil............................................................. 117
3 ANÁLISE DA CRISE DA GESTÃO FINANCEIRA MUNICIPAL EM SANTA
CATARINA NA ÚLTIMA DÉCADA......................................................................... 126
3.1 O Estado de Santa Catarina e seus Municípios ................................................ 126
3.1.1 A Federação Catarinense de Municípios e sua representatividade junto às
Associações dos Municípios ................................................................................... 134
3.2 Impactos da Centralização Federativa na Crise Fiscal dos Municípios
Catarinenses na Última Década dos Anos 2000 ..................................................... 139
3.2.1 Municipalização da execução das políticas públicas...................................... 139
3.2.2 Diminuição do Valor do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) .......... 141
3.2.3 Desoneração da União sobre tributos compartilhados com os municípios .... 143
3.2.4 Aumento de Despesas Públicas com Educação para Cumprimento do Piso
Nacional do Magistério ............................................................................................ 144
3.2.5 Termos de Ajustamento de Conduta - TACs .................................................. 145
3.3 Principais Indicadores de Vulnerabilidade Financeira na Gestão Pública
Municipal Catarinense ............................................................................................. 149
3.3.1 Nível de arrecadação de recursos com tributos próprios ............................... 150
3.3.2 Limite de endividamento................................................................................. 203
3.3.3 Capacidade de investimento .......................................................................... 207
3.4 Práticas de Gestão Tributária Municipal em Santa Catarina ............................. 212
3.4.1 No âmbito dos municípios .............................................................................. 212
3.4.2 No âmbito da FECAM..................................................................................... 215
CONCLUSÃO ......................................................................................................... 222
REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 236
ANEXO 1 PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL .................................... 253
18
INTRODUÇÃO
O tema “Pressupostos da Arrecadação Tributária, Crises e Soluções no
Contexto dos Municípios do Estado de Santa Catarina”, com vistas a discorrer sobre
a arrecadação tributária, apresentando a concentração da arrecadação e a
instituição de políticas sociais por parte do governo federal, bem como a
concentração de autoridade nas relações intergovernamentais, nasce comprometido
com o debate atual sobre a reforma tributária nacional e a dependência financeira
dos municípios ao governo federal. Isso porque o Sistema Federativo implica, muitas
vezes, no desequilíbrio fiscal entre as diferentes esferas de governo, sobretudo,
entre unidades locais e governo central. Se por um lado, parte expressiva da receita
orçamentária é captada nas esferas locais e regionais da Federação, por outro, a
competência de arrecadação na grande maioria dos impostos é da esfera nacional,
o que implica na necessidade de mecanismos de redistribuição de receitas. A
distribuição de recursos intergovernamentais é fonte de constante conflito. De uma
forma geral, os governos locais assumem não receber apropriadamente recursos do
governo central.
O estudo está inserido na Área de Concentração da Gestão de Políticas
Públicas: instituições, cultura e sustentabilidade do Curso de Mestrado Profissional
em Gestão de Políticas Públicas (PMGPP) da Universidade do Vale do Itajaí
(UNIVALI), Centro de Ciências Sociais e Jurídicas (CEJURPS), e aborda o conjunto
de estratégias que podem ser adotadas atualmente pelos Municípios do Estado de
Santa Catarina, para administração e gerenciamento dos seus recursos, visando à
melhoria de sua eficiência, no que tange à qualidade de controle das receitas e à
eficiência dos gastos com recursos públicos.
A importância dos Municípios na gestão pública brasileira tem aumentado
visivelmente nos últimos anos. Decorrente da promulgação da Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88) – quando foram descentralizados
e municipalizados alguns dos principais serviços públicos essenciais – esse
fenômeno se ancora ainda na consolidação da democracia e na maior cobrança da
sociedade por resultados junto às esferas de poder mais próximas a ela.
A CRFB/88 determinou a concentração de recursos ao Governo Federal,
estabelecendo a forma de repartição das receitas e, por consequência, sua
19
capacidade de coordenação de políticas públicas. Com isso, restou aos Municípios a
compensação por um sistema de transferências fiscais.
Ocorre que, se o Governo Federal concentra a arrecadação de recursos
financeiros em seus cofres e descentraliza aos Estados e Municípios os encargos
para a implementação de novos programas e instituição de políticas públicas, não
descentralizando os recursos, fica novamente o Município sem ter condições de
atender à demanda. Como observa Matias-Pereira (2012a, p. 1):
As Prefeituras, [...], estão em crise econômica, principalmente por causa da
queda das transferências da União e do aumento das despesas. Para a
entidade existe uma omissão dos demais governos – Estado e União – com
as suas obrigações em relação aos Municípios.
Neste passo, cabe ao gestor público municipal aguardar a vontade política do
Governo Federal em transferir recursos aos Municípios de forma voluntária – o
chamado “pires na mão” –, com incontáveis viagens à capital federal, ou mesmo
buscar soluções na arrecadação própria.
Para agravar ainda mais esta situação, a crise econômica que eclodiu em
2008 mudou drasticamente o cenário fiscal brasileiro, com reflexos nos Municípios.
Nos termos de Porto, Ventura e Garson (2009, p. 107):
Desde novembro de 2008, a arrecadação federal começou a cair e, a partir
de então, apresenta sempre resultado inferior ao alcançado no mesmo mês
do ano anterior. No caso dos municípios brasileiros, segundo a
Confederação Nacional dos Municípios (CNM), no primeiro semestre de
2009 o total de repasses federais somou R$ 24,4 bilhões, contra R$ 24,9
bilhões no primeiro semestre do ano passado. Descontada a inflação do
período, medida pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), a
perda real foi de 7,7% em comparação com o mesmo período de 2008.
Diante desse contexto, a pesquisa tem como reflexão a seguinte indagação,
que norteia o estudo: “De que forma os Municípios catarinenses buscam soluções
para incrementar sua arrecadação própria?”.
Os Municípios catarinenses vêm, de forma isolada, buscando soluções para
incrementar sua arrecadação própria, seja por meio do aumento de tributos, seja por
ações como atualização da Planta Genérica de Valores (PGV), dos cadastros, entre
outras. Desse modo, esta Dissertação de Mestrado Profissional intenta apresentar
as experiências exitosas dos Municípios catarinenses, que possam auxiliar os
gestores na reformulação das suas políticas fiscais, tendo como objetivo aumentar a
20
arrecadação e, principalmente, organizar a estrutura administrativa, para obter
cadastros atualizados e eficiência na prestação dos serviços à coletividade.
Para responder à questão de pesquisa, elaborou-se os objetivos do trabalho,
tanto o institucional quanto o geral e os específicos.
O objetivo institucional é produzir uma Dissertação de Mestrado para
obtenção do Título de Mestre em Gestão de Políticas Públicas pelo Curso de
Mestrado Profissional em Gestão de Políticas Públicas, vinculado ao Programa de
Pós-Graduação da Universidade do Vale do Itajaí (UNIVALI).
Por sua vez, delineou-se o objetivo geral como: “Analisar os aspectos da
centralização fiscal no Governo Federal e os impactos causados aos Municípios do
Estado de Santa Catarina, na última década”.
Quanto aos objetivos específicos, elaborou-se os seguintes:
I. Descrever os impactos da centralização federativa na crise fiscal dos Municípios
catarinenses;
II. Demonstrar os principais elementos que têm motivado a crise financeira na
gestão pública municipal catarinense;
III. Apontar as experiências de gestão tributária dos Municípios catarinenses,
lastreados por indicadores de eficiência financeira.
Como hipótese, tem-se que: “É possível, para os Municípios do Estado de
Santa Catarina, melhorar o nível de suas receitas por meio de uma administração
financeira e tributária bem estruturada, utilizando-se de sistemas de gestão e apoio
de tecnologias – como cadastros multifuncionais, por exemplo. Além disso, é
plausível uma melhoria do planejamento e do desempenho da administração
financeira municipal, por meio de mecanismos de apoio à decisão e sistemas de
indicadores estratégicos, financeiros e operacionais”.
A presente pesquisa justifica-se pela sua relevância e importância do
problema estudado em termos acadêmicos e sua contribuição para a administração
pública municipal e fiscal.
Em termos acadêmicos, a pesquisa contribui para o avanço da discussão
sobre a arrecadação tributária, no contexto dos Municípios catarinenses, ao alinharse ao paradigma da administração pública municipal e fiscal, uma vez que, na
atualidade, os Municípios contrastam com dois grandes processos que dificultam a
gestão das finanças públicas.
21
O primeiro é a dependência financeira dos Municípios frente aos repasses de
recursos federais que, somada às crescentes oscilações e dificuldades de previsão
e controle de seus níveis – ocorridas por razões macroeconômicas e conjunturais da
economia brasileira –, dificultam a programação financeira e o planejamento das
ações municipais. O segundo, por sua vez, resulta do constante aumento na
responsabilização de gerir programas do governo federal, sem aporte financeiro de
recursos necessários para sua manutenção.
Ressalta-se que tanto a CRFB/88 quanto as anteriores adotaram o regime de
separação de fontes tributárias, estabelecendo impostos de competência exclusiva
da União, Estados e Municípios.
Diante desses e de outros problemas que permeiam a administração
financeira dos Municípios, faz-se da maior importância desenvolver meios de
controle que deem suporte a uma gestão eficiente dos escassos recursos públicos,
tendo em vista a execução dos serviços e demandas da sociedade.
Destaca-se, ainda, que, somente a partir de uma gestão eficiente de seus
recursos financeiros e a descentralização arrecadatória destes, será possível
construir bases sólidas para seus programas, e poderão voltar-se com maior
segurança aos seus objetivos primordiais enquanto entes da federação, promovendo
o bem-estar de seus cidadãos e almejando contribuir para a construção de uma
sociedade livre, justa e solidária.
Já em termos da administração pública municipal e fiscal, o trabalho contribui
ao se discorrer sobre a descentralização que emerge nesse contexto como o
caminho a ser seguido, numa leitura da estrutura tributária brasileira, formada por
tributos de competência federal, estadual e municipal. Os impostos e taxas são os
principais tributos responsáveis pelo desenvolvimento dos Municípios, bem como
para o processo de equilíbrio financeiro do País. Para ser sólido, o crescimento deve
acontecer de dentro para fora, ou seja, a partir do menor nível da federação para o
maior, de modo a trazer benefícios a toda a sociedade.
Um Município que consegue recolher e aplicar com eficiência os tributos
ingressa em um ciclo de desenvolvimento econômico, financeiro e social, por meio
de busca e aplicação de novas ferramentas administrativas, melhoria da
arrecadação, ampliação de investimentos e geração de novos recursos que possam
gerar soluções para os problemas básicos, a exemplo da saúde, educação,
segurança e moradia, satisfazendo às necessidades da população.
22
Quanto aos Procedimentos Técnicos, a partir de Gil (2002), a pesquisa é
classificada como: bibliográfica, documental, levantamento de dados e estudo de
caso. Assim, o Método utilizado na fase de Investigação é tanto o de análise da
literatura como de análise documental sobre os processos de gestão financeira nas
municipalidades catarinenses, buscando-se confrontar ambas as fontes.
A pesquisa bibliográfica foi constituída, principalmente, de livros, trabalhos
acadêmicos e artigos de periódicos, verificando as contribuições de diversos
autores, tendo por foco o tema da pesquisa.
As estratégias analisadas vieram a partir do estudo de casos e de pesquisas
realizadas junto aos Municípios de Santa Catarina, por meio de dados coletados
com a Federação Catarinense de Municípios (FECAM), constituindo-se, desse
modo, na pesquisa documental.
O estudo de casos possibilitou aprofundar o conhecimento da problemática
junto aos Municípios catarinenses. Tratou-se, assim, de investigar o fenômeno
dentro de seu contexto real, o que, para Gil (2008, p. 79):
[...] se fundamenta na idéia de que a análise de uma unidade de
determinado universo possibilita a compreensão da generalidade do mesmo
ou, pelo menos, o estabelecimento de bases para uma investigação
posterior, mais sistemática e precisa.
Para a compreensão da abordagem que esta Dissertação possui, estruturouse o trabalho em cinco partes, sendo que, nesta primeira parte, dedicada à
Introdução, faz-se uma explanação do tema principal, com breves considerações
dos fatos que originaram a pesquisa. Expõe-se, para tanto, informações que
orientam a pesquisa, tais como: o estabelecimento do problema, a questão de
pesquisa, os objetivos, a justificativa, a metodologia e a própria estruturação da
Dissertação.
Na segunda parte do trabalho, destinada ao primeiro capítulo, são discutidos
os pressupostos teóricos acerca do tema, razão pela qual a sua organização reflete
uma análise em duas etapas principais. A primeira apresenta um breve históricoconstitucional da evolução do Sistema Tributário Brasileiro, que abrange o Período
Colonial, o Imperial, a República Velha, a Era Vargas, o Estado Novo, a Nova
República, passando pela Ditadura Militar, pela Junta Governativa Provisória, e pelo
Estado Democrático de Direito, culminando com a conjuntura atual, em que são
23
discorridos os ajustes no governo Fernando Henrique Cardoso, no governo Luiz
Inácio Lula da Silva e no governo Dilma Rousseff. Já a segunda mostra os aspectos
econômicos da tributação municipal no Brasil, momento em que são abordadas as
receitas
de
competência
municipal,
as
transferências
constitucionais,
as
transferências da União, as transferências estaduais para os municípios, bem como
as transferências voluntárias e outras transferências de programa de governo,
complementando, assim, a abordagem principal deste trabalho.
A terceira parte traz o segundo capítulo que trata da descentralização e do
dilema do Pacto Federativo. Para melhor compreensão dessa abordagem, os
assuntos foram subdivididos da seguinte forma: primeiramente, foram apresentados
os conceitos de pacto e de descentralização, para, em seguida, ser exposto o dilema
do pacto federativo na seara tributária, gerado pela distribuição desigual de recursos
para Estados e Municípios. Sequencialmente, a abordagem gira em torno das
mudanças estruturais na década de 1990 e primeira década dos anos 2000,
finalizando-se com a crise fiscal dos Municípios no Brasil.
A quarta parte destina-se à apresentação do terceiro capítulo, que analisa a
crise da gestão financeira municipal em Santa Catarina, compreendendo a última
década dos anos 2000. Para melhor compreensão dessa abordagem, realiza-se a
análise em quatro etapas: a primeira contextualiza o Estado de Santa Catarina e
seus Municípios; a segunda descreve os impactos da centralização federativa na
crise fiscal dos Municípios catarinenses na última década; a terceira demonstra os
principais indicadores de vulnerabilidade financeira na gestão pública municipal
catarinense; a quarta aponta as práticas de gestão tributária municipal de Santa
Catarina, lastreados por indicadores de eficiência financeira.
Por fim, na quinta e última parte, é apresentada a conclusão a que se chegou
com o desenvolvimento do trabalho. Aqui, está sendo avaliado se os objetivos foram
atingidos, assim como se a hipótese levantada se confirma. Encerra-se o trabalho
com as referências correspondentes aos autores citados no decorrer do estudo,
seguidas do Anexo.
24
1 CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO FEDERATIVA – ASPECTOS
HISTÓRICOS, ECONÔMICOS E POLÍTICOS NA EVOLUÇÃO DO SISTEMA
TRIBUTÁRIO BRASILEIRO
Neste Capítulo, são discutidos os pressupostos teóricos acerca do tema,
razão pela qual a sua organização reflete uma análise em duas etapas principais.
A primeira apresenta um breve histórico-constitucional da evolução do
Sistema Tributário Brasileiro, que abrange o Período Colonial, o Imperial, a
República Velha, a Era Vargas, o Estado Novo, a Nova República, passando pela
Ditadura Militar, pela Junta Governativa Provisória, e pelo Estado Democrático de
Direito, culminando com a conjuntura atual, em que são discorridos os ajustes no
governo Fernando Henrique Cardoso, no governo Luiz Inácio Lula da Silva e no
governo Dilma Rousseff.
A segunda mostra os aspectos econômicos da tributação municipal no Brasil,
momento em que são abordadas as receitas de competência municipal, as
transferências constitucionais, as transferências da União, as transferências
estaduais para os municípios, bem como as transferências voluntárias e outras
transferências de programa de governo, complementando, assim, a abordagem
principal deste trabalho.
1.1 Breve Histórico-Constitucional da Evolução do Sistema Tributário Brasileiro
O desenvolvimento histórico do sistema tributário brasileiro esteve sempre
condicionado pelas urgências advindas da dinâmica da sociedade, influenciada por
fatores característicos de sua cultura (ALMEIDA, 2011) e de outros países,
revelando nas instituições tributárias as contradições e os avanços do sistema
jurídico positivo, nos diversos períodos de sua formação até aos dias atuais.
1.1.1 Período Colonial (1530-1815)
Segundo Ulisses Filho (2002), a atividade fiscal no Brasil iniciou-se no século
XVI, tendo se manifestado simultaneamente à exploração econômica da madeira
denominada “pau-brasil”.
25
Nos termos de Campos (2004), surge, nesse período, o "quinto do pau-brasil"
(quinta parte do produto da venda da madeira), considerado o primeiro tributo
brasileiro, decorrente da exploração da árvore nativa pau-brasil. Nessa época,
eclode o problema de redistribuição tributária. Contudo, para Ulisses Filho (2002),
não havia de fato um sistema tributário na época do Brasil Colônia, período em que
o regime administrativo e econômico estava submetido por Portugal, mas, sim, um
amontoado de tributos que eram exigidos pela coroa portuguesa, sem observância a
um mínimo de coerência, ordenação ou metodologia. Logo, afirma-se que existia um
regime e não um sistema tributário propriamente dito.
Por estarem no Brasil há pouco tempo, os portugueses não dispunham de um
sistema organizado de arrecadação de impostos, somente algumas indicações.
Também não havia um sistema tributário sistematizado nem preocupações de cunho
orçamentário. Amed e Negreiros (2000) argumentam que em nenhum momento os
colonizadores se preocuparam em saber quando seria feita a arrecadação e nem
como estes valores seriam gastos.
Ainda de acordo com Amed e Negreiros (2000, p. 47) “esse início de prática
tributária trazia consigo vícios e defeitos que se perpetuariam por toda a história do
Brasil”. Em virtude da distância que separava Portugal do Brasil, muitos modos de
burlar o fisco foram sendo criados. Segundo estes autores, é unanimidade entre os
historiadores a ideia de que a sonegação fiscal sempre esteve presente em todo o
Brasil Colônia e que era constante a corrupção por parte do funcionário régio que
respondia pela arrecadação. Portanto, a forma como foram escolhidos os tributos a
serem cobrados e a maneira como isto seria feito, e por quem, resultaram na
institucionalização das fraudes fiscais.
Numa fase posterior (Governo Geral 1), conforme Campos (2004), os tributos
foram classificados, quanto à periodicidade, em dois grupos: ordinários e
extraordinários. Estes decorriam de atividades excepcionais, como gastos com
guerras e proteção armada; aqueles com despesas cotidianas constantes. Quanto
às espécies, ainda nesse período, os tributos foram divididos em:
1
Como as capitanias eram doadas para os capitães em caráter definitivo, Portugal criou o Governo
Geral, como forma de centralizar a administração colonial, e, ainda, retomar aquelas capitanias que
não haviam sido ocupadas por seus donatários nos termos da lei que as regia. Amed e Negreiros
(2000) afirmam que a falta de organização tributária foi um aspecto fundamental na decisão
portuguesa de buscar a centralização político-administrativa.
26
- Derramas: independiam dos rendimentos dos contribuintes, ou seja, não
eram proporcionais à renda da população. Na verdade, as derramas não
consistiram num novo tributo, mas na cobrança da diferença em relação ao
que deveria ter sido pago e não foi (ex: cobrança do quinto do ouro em
atraso);
- Fintas: proporcionais à renda do contribuinte;
- Contribuições: espécie de designação subsidiária, aquele que não era nem
derrama nem fintas. (CAMPOS, 2004, p. 77).
Segundo Amed e Negreiros (2000), neste período de Governo Geral, em 17
de dezembro de 1548, D. João III instituiu um Regimento Régio, denominado Lei
Tributária, com o intuito de tornar mais eficiente a arrecadação, nomeando Antônio
Cardoso de Barros para o cargo de Provedor-Mor da Real Fazenda. Este fez
alterações muito significativas no sistema fazendário, instalando portos de
fiscalização e arrecadação nas capitanias do Nordeste e na Região Sul, construindo
sedes para órgãos da fazenda e armazéns para as alfândegas nas capitanias.
Iniciou ainda a descentralização do sistema fazendário ao instalar Provedorias
parciais em todas as capitanias e implantar um novo modelo de organização, que
passou a exigir escriturações em livros próprios submetidos a fiscalizações
periódicas.
Seguindo novamente o pensamento de Campos (2004), por volta de 1630 a
1654, no domínio holandês em Pernambuco 2, o centro do açúcar, houve a vigência
de uma Constituição Brasil-Holandesa, onde estabelecia a figura do escuteto (chefe
administrativo municipal), ao qual cabia a função, dentre outras, de exator da
fazenda, ou seja, cobrador dos impostos. Posteriormente, ocorre um fato relevante
para a formação da personalidade jurídica brasileira: a vinda da família real
portuguesa. Com isso, fixou-se a sede da metrópole no Brasil e os portos foram
abertos para as Nações amigas, ou seja, o relacionamento comercial tornou-se mais
intenso entre o Brasil e outras Nações.
Surgem, a partir disso, de acordo com os esclarecimentos de Campos (2004),
os impostos de importação, dando ensejo não apenas à arrecadação, como também
ao protecionismo dos produtos internos ou ao incentivo à exportação. Ademais,
destaca-se o chamado imposto de sisa dos bens de raiz, incidente sobre a
transmissão imobiliária por ato intervivos, antecessor do Imposto sobre Transmissão
2
“Envolvidos em conflitos no Velho Continente, os lusos descuidaram da nova conquista e permitiram
invasões no Brasil. Entre essas, destacamos a ocupação holandesa em Pernambuco, pelo exercício
de um verdadeiro poder tributário, mas os estrangeiros foram afinal expulsos em 1654.” (ALMEIDA,
2011, p. 132).
27
de Bens Imóveis (ITBI). Ou, ainda, os direitos de 10% exigidos sobre os
vencimentos dos funcionários da Fazenda e da Justiça, predecessor do Imposto de
Renda (IR).
Segundo Amed e Negreiros (2000), em 3 de março de 1770, já estando então
superado o modelo fazendário implantado por Antônio Cardoso de Barros, Portugal
substituiu as Provedorias pelas Juntas da Fazenda. Por meio de atos legislativos, os
“Estancos”, a Fazenda Real começou a exercer o controle sobre as entradas de
mercadorias estabelecendo, de “comum acordo” com os colonos, de onde e quais
mercadorias poderiam ser importadas, de acordo com a realidade, com a
conveniência e os lucros da Coroa. Dessa forma, a sonegação estava praticamente
sob controle.
A partir de então, o sistema tributário brasileiro foi sendo moldado, jurídica,
econômica e politicamente, por várias Constituições, até chegar aos dias atuais,
conforme se poderá apreciar na próxima seção.
1.1.2 Período Imperial (1822 a 1889)
Com a Independência do Brasil, em 7 de setembro de 1822, conforme Ulisses
Filho (2002), a primeira Constituição brasileira, promulgada em 1824, conferiu os
primeiros contornos de sistema ao ordenamento tributário. Ocorreu em um período
de enormes dificuldades financeiras. Por esta razão, reformas radicais abrangeram
todos os setores da administração: abolição das Capitanias, extinção dos privilégios
pessoais, independência do Judiciário e instituição do Tribunal do Júri. Surgem, a
partir de então, os primeiros institutos de limitação ao poder de tributar do Estado,
sob a influência do emergente liberalismo europeu que consagrava em suas
Constituições o respeito aos direitos e garantias dos contribuintes. Uma das suas
características era a acentuada centralização dos poderes, uma vez que as
províncias não possuíam competência legislativa sobre matéria tributária.
Concorde com o acima exposto, Campos (2004) salienta que o movimento de
Independência deu origem à Constituição de 1824, onde a amplificação do ideal
liberal predominou; havia uma intensa preocupação em limitar o Estado, nos
preceitos individualistas, tornando, as questões sociais, matérias secundárias.
Dessa forma, o processo legislativo foi influenciado pelo liberalismo, originando leis
do mesmo teor. Nesse período, reinou um sistema de arrecadação bastante caótico,
28
em que os tributos eram cobrados de maneira cumulativa. Estabeleceu-se, ainda, a
classificação em: receitas gerais; receitas provinciais; e receitas municipais.
Sob o aspecto tributário, o Brasil independente herdou do período colonial
uma estrutura precária. De algum modo, como ressaltam Amed e Negreiros (2000),
o momento da Independência do Brasil apontava para uma desejada separação dos
dois países, inclusive por causa dos excessos fiscais que vinham de Portugal.
Segundo Almeida (2011), sob o regime monárquico, a economia brasileira
que era baseada na exportação da safra de cana-de-açúcar, gerava significativa
receita para o governo, contudo, com tendências à estagnação. E, para manter a
hegemonia política do Império, D. Pedro I contraiu empréstimos internacionais,
elevando consideravelmente o ônus tributário sobre os súditos. Assim, os
proprietários rurais pressionaram a saída do Imperador, por meio de insurgências
contra a exacerbada carga tributária, bem como por rebeliões separatistas e
federativistas.
Em 7 de abril de 1831, D. Pedro I abdicou do trono e, como D. Pedro II tinha
apenas cinco anos, até a proclamação de sua maioridade (aos quinze anos) o País
foi governado por regentes. Amed e Negreiros (2000) observam que o período
regencial representa para o setor administrativo grande avanço na transformação do
regime
fiscal,
sendo
considerado
pelos
estudiosos
como
um
marco
na
sistematização dos impostos no Brasil.
Transcorridos alguns anos, com as Leis n. 16, de 12 de agosto de 1834, e n.
99, de 31 de outubro de 1835, Ulisses Filho (2002) expõe que as Províncias
passaram a gozar de autonomia política e financeira – as quais não podiam
prejudicar as imposições gerais do Estado –, possibilitando-lhes a criação de fontes
próprias de receitas tributárias, diversas das do Poder Central, e a definição dos
tributos de seus respectivos municípios.
Em suma, o período final do Império de D. Pedro II deu-se em clima de
relativa tranquilidade, excetuando-se o período próximo à sua saída, causada pela
Proclamação da República, que aconteceria em 15 de novembro de 1889.
1.1.3 A República Velha (1889 a 1930) e a Constituição de 1891
Durante o período denominado República Velha, o Brasil passou a ser dirigido
pelos grandes produtores e pela elite proprietária, situados nos Estados mais ricos
29
(São Paulo 3 e Minas Gerais 4). Antes concentrado no Imperador, o poder foi
descentralizado pelos Estados mais ricos, em prejuízo dos demais Estados de
pouca expressão econômica. Assim, de acordo com Almeida (2011, p. 135),
arraigava-se a noção de autonomia federativa, e cujo “tributo passou a ser utilizado
como forma de obtenção de receitas apenas para esses Estados mais
desenvolvidos. A competência tributária era exercida de forma livre [...]”, e cabia a
cada Estado determinar os impostos a serem cobrados, bem como a maneira de
como o fariam.
Segundo Ulisses Filho (2002), Proclamada a República, em 15 de novembro
de 1889, a segunda Constituição foi promulgada em 1891, instituindo o regime
federativo, passando as províncias a constituírem os “Estados Unidos do Brasil”.
Estabeleceu a Carta Magna a distribuição dos tributos de competência da União e
dos Estados, sendo, contudo, omissa no tocante à dos Municípios, deixando tal
responsabilidade a ser definida pelos Estados. Como se não bastasse, permitia o
exercício da competência concorrente entre a União e os Estados, possibilitando a
bitributação.
Do ponto de vista tributário, a Constituição de 1891 firmou a competência
tributária da União e dos Estados por meio de um sistema de discriminação rígida de
rendas tributárias. Muitos dos impostos existentes na época do Império foram
aproveitados, tendo sido redistribuídos de acordo com a estrutura republicana. Amed
e Negreiros (2000), contudo, indicam duas falhas que o novo modelo tributário
apresentava: a superposição de tributos, sendo que, muitas vezes, União e Estado
estavam concorrendo do ponto de vista tributário. E o outro ponto era o fato do
sistema não contemplar os Municípios, ficando os seus tributos a critério do Estado,
prática essa herdada do período regencial.
O Sistema Tributário estabelecido teve a seguinte composição, segundo
Amed e Negreiros (2000):
Receita Tributária da União:
• Impostos sobre importação de procedência estrangeira;
• Direitos de entrada, saída e estadia de navios; e
• Taxas de selos, correios e telégrafos federais.
3
São Paulo constituía-se no mais importante centro cafeeiro do País (ALMEIDA, 2011).
Minas Gerais constituía-se na mais importante região aurífera e diamantífera do Brasil. (ALMEIDA,
2011).
4
30
Receita Tributária dos Estados:
• Imposto Sobre a exportação de mercadorias de sua própria produção;
• Imposto Sobre imóveis rurais e urbanos;
• Imposto Sobre transmissão de propriedade;
• Imposto Sobre indústrias e profissões;
• Taxa de selo; e
• Contribuições concernentes aos seus telégrafos e correios.
Receita Tributária dos Municípios:
Como já se comentou, o modelo tributário instituído pela Constituição de 1891
não atribuiu competência tributária aos Municípios, sendo que os impostos seriam
atribuídos nas respectivas leis de organização municipal.
Nesse percurso histórico, é de se citar ainda, com base em Campos (2004),
que, atrelada à crise econômica mundial, no final da década de 20, eclode a
chamada Revolução de 30, que culminou com a criação, por meio do Decreto n.
21.930, de 11 de maio de 1932 (BRASIL, 1932), das contribuições de melhoria
(espécie de tributo prevista no vigente Código Tributário), visando reconstruir o País
que estava saindo de uma guerra. A partir de então, nasce a Constituição Social
Democrata, em 1934.
1.1.4 A Era Vargas (Primeiro período: 1930 a 1937) e a Constituição de 1934
Como se abordou até então, o panorama do sistema tributário brasileiro até a
Era Vargas 5 assentava-se nas diretrizes da Constituição de 1891, a qual se
caracterizou pela repartição da competência tributária em virtude da criação da
figura dos Estados-membros.
A Era Vargas foi caracterizada pela forte centralização, diametralmente
oposta ao período precedente, tal qual se observa nas palavras de Amed e
Negreiros (2000, p. 28):
Da extrema descentralização político-administrativa do período precedente,
o país organizou-se a partir de uma forte centralização. A grande ação do
regime Vargas voltou-se para a eliminação de qualquer regionalismo, fosse
5
A Era Vargas assim ficou conhecida historicamente, no período compreendido entre os anos de
1930 até 1945, no qual Getúlio Vargas se manteve no poder.
31
este político ou econômico. Buscou-se criar condições para um
desenvolvimento econômico calcado na industrialização. Mexeu-se de
maneira radical nas relações trabalhistas, que passaram a ser mediadas
pelo Estado; daí a introdução de uma legislação trabalhista, coroada pela
criação da CLT.
Este período histórico foi marcado pela transição de um modelo econômico
arcaico para uma, ainda incipiente e rudimentar, industrialização. A sociedade em
geral ansiava por mudanças de ordem constitucional na Era Vargas, sobretudo na
esperança do retorno ao Estado de Direito. Assim, em 1932 foi instaurado o poder
constituinte originário, que culminou na Constituição de 1934, que corrigiu os
principais defeitos do sistema tributário anteriormente vigente, pois:
a) definiu os tributos próprios dos Municípios (art. 13, §2º), que passaram a
gozar de autonomia financeira com fontes próprias de receitas tributárias; b)
estabeleceu melhor as áreas de competência privativa da União, dos
Estados e dos Municípios; c) limitou a competência concorrente pela
definição do instituto da bitributação (art. 10, VII, parágrafo único, e art. 11),
impedindo,
assim,
que
impostos
idênticos
fossem
cobrados
simultaneamente pela União e pelos Estados, estabelecendo que, no caso
do exercício da competência concorrente, prevalecia o imposto criado pela
União; d) ampliou a competência privativa da União, atribuindo-lhe os
impostos sobre o consumo de mercadorias, sobre a renda e sobre a
transferência de fundos para o exterior; e) incluiu o imposto sobre vendas e
consignações na competência privativa dos Estados; f) proibiu os
denominados impostos de trânsito, interestaduais e intermunicipais; g)
manteve o princípio da uniformidade tributária em todo o território nacional;
h) manteve o princípio da legalidade tributária. (ROSA JÚNIOR, 1999,
p.234).
O que predominou nesta Constituição foi uma mescla de ideologias,
democráticas com tendências liberalizantes, uma vez que o país entrava na era da
industrialização. Mas havia da mesma forma tendências nacionalistas com forte
componente corporativista. Já do ponto de vista tributário, a Constituição de 1934
preocupou-se com alterações significativas do sistema. Nas palavras de Amed e
Negreiros (2000, p. 262), as principais modificações ocorridas versaram sobre:
a) ampliação do elenco dos tributos da União (Imposto de Consumo e
Imposto de Renda);
b) Estados contemplados com o imposto de vendas e consignações;
c) Municípios tiveram impostos privativos definidos. Foi a primeira
Constituição a dar aos Municípios um lugar na partilha tributária;
d) há clareza na discriminação das rendas tributárias entre as três esferas
do governo;
e) consignou-se um conceito de bi-tributação, proibindo-a;
f) não era mais possível o exercício cumulativo, prevalecendo o imposto da
União.
32
A Constituição Federal de 1934 traz, nos artigos 6, 8 a 11, 13, 17 e 18,
preceitos constitucionais referentes ao sistema tributário da época (BRASIL, 1934).
Nestes artigos, foram disciplinados os impostos e taxas os quais seriam decretados
pelos entes federativos representados pela União, Estados e Territórios, excluídos
os Municípios, bem como as competências de cada ente e as vedações
constitucionais à tributação.
Pode-se observar no texto constitucional a incidência dos impostos sobre
renda, importação, consumo (excetuados os combustíveis dos motores à explosão),
transferência de fundos para o exterior, atos, instrumentos e contratos emanados do
governo, propriedade territorial (exceto a urbana), transmissão de propriedade
(causa mortis, intervivos), vendas e consignações, indústrias e profissões,
exportação de mercadorias.
Segundo Campos (2004), a duração da Constituição de 1934, contudo, foi
bastante curta (apenas 3 anos), tendo em vista a promulgação de uma nova Carta
em 1937, a terceira do período republicano, que teve um caráter próprio da situação
política mundial da época, autoritária e ditatorial, iniciando, desse modo, o período
denominado Estado Novo.
1.1.5 O Estado Novo (1937 a 1945) e a Constituição de 1937
De acordo com a concepção de Campos (2004), o período entre guerras, a
mudança econômica pela qual passava o Brasil, de uma economia primária, que se
preocupava em fornecer produtos para outros mercados e com mínima preocupação
referente ao mercado interno, o crescimento sem infraestrutura adequada,
culminaram em crise interna, pois a dívida interna crescera, as necessidades da
população mudaram em função do ingresso na economia de mercado e as
exposições desses motivos fervilhavam pelas ruas dos principais centros do País. O
resultado decorrente dessa união de fatores foi a instituição do Estado Novo,
momento em que o poder foi centralizado e a ditadura foi instituída por Getúlio
Vargas.
Assim, sob a égide da ditadura, instaura-se a Constituição de 1937, a
conhecida "polaca", pouco respeitada, flexível.
33
Essa constituição denominada de ‘polaca’, em referência ao seu paradigma
que foi a constituição polonesa, foi de inspiração tipicamente autoritária,
advinda do golpe promovido pelo ditador Getúlio Vargas, tendo se
inaugurado o período conhecido em nossa história constitucional como o
‘Estado Novo’. (ULISSES FILHO, 2002, p. 435).
De acordo com Campos (2004), a Carta Magna de 1937 erigia o Presidente
da República à autoridade máxima do Estado e a quem competia sancionar,
promulgar e fazer publicar toda e qualquer lei. Neste período, diversas leis de Direito
Tributário foram efetivadas, destacando-se: o processo executivo fiscal e a outorga à
União da competência privativa para tributar certos impostos. Esta criou o Adicional
de Imposto de Renda (AIR), destinado para pessoas solteiras, viúvas, e casais sem
filhos; visava estimular o crescimento populacional. Além disso, foram suspensos o
Imposto Estadual sobre Consumo de Motor a Explosão (IECME) e o municipal sobre
rendas de imóveis rurais. Disto resultou a unificação dos impostos de consumo e de
renda, que ficaram aos cuidados da União.
No entendimento de Ulisses Filho (2002), a Constituição outorgada em 1937
manteve o sistema da anterior e não angariou maiores inovações. Sobreleva
ressaltar que criou o imposto único sobre a produção e o comércio, a distribuição e o
consumo, e também a importação e a exportação do carvão mineral nacional e dos
combustíveis e lubrificantes líquidos de qualquer origem.
Em suma, mesmo havendo algumas garantias, a Carta Constitucional de
1937 não cumpriu seus mandamentos, principalmente quanto às atribuições do
Poder Executivo e Legislativo. O que prevaleceu foi a instituição da ditadura e a
concentração do poder. No entanto, algumas características importantes desta
Constituição podem ser enfatizadas, tais como: a proteção à propriedade privada,
aumento dos direitos e garantias individuais, a proteção ao trabalho e a intervenção
na ordem econômica. As modificações no sistema tributário também foram
observadas por Amed e Negreiros (2000, p. 265), que assim expõem:
[...] a Constituição de 1937 tinha as seguintes características tributárias:
a) suprimiam-se determinados impostos e unificavam-se outros, como o de
consumo e o de renda;
b) a competência tributária era distribuída por três esferas públicas;
c) municípios continuavam com receitas insuficientes para o normal
atendimento de suas atribuições;
d) havia um campo concorrente para a União e os Estados, sendo,
entretanto, vedada a bi-tributação, pois prevaleceria o imposto decretado
pela União.
34
O texto da Constituição Federal de 1937 dispôs, nos artigos 20, 23 e 28, as
competências da União, Estados e Municípios quanto aos impostos que lhes cabiam
(BRASIL, 1937), sendo possível observar que, por estas mudanças empreendidas, o
Estado brasileiro assegurava o pacto federativo, mas na distribuição de receitas
tributárias não havia equidade entre os respectivos entes, tornando a realidade
financeira de cada um deles diferenciada, no provimento das suas necessidades.
Embora Getúlio Vargas tivesse apoio das massas e de setores da economia,
sobretudo agrário e industrial, calcados no progresso nunca experimentado pelo
Estado brasileiro e centrado no sistema tributário favorável, o panorama mundial
começava a mudar com o final da Segunda Guerra Mundial, onde o autoritarismo e
a concentração de poder cedia lugar à necessidade de liberdades e democracia.
Germinam daí as sementes para a Constituição de 1946.
1.1.6 A Nova República (1946 a 1963) e a Constituição de 1946
Com a mudança no ambiente político, que influenciava a organização da
sociedade com o fim da Segunda Guerra Mundial (1945), observa-se neste mesmo
ano a necessária promulgação de uma nova Constituição Nacional, a de 1946, que
restabeleceu o regime democrático e trazia outra discriminação para as rendas
tributárias de modo mais rígido. Na acepção de Campos (2004), o novo sistema
tributário organizado nesta recente Carta Magna fundamentava-se em três
premissas: coexistência de um sistema tributário autônomo para cada unidade da
federação (União, Estados e Municípios), adoção de uma classificação jurídica dos
impostos e a autonomia para as entidades da federação por meio de impostos
privativos, complementada pela Emenda Constitucional n. 5 que defendia a receita
dos Municípios com a discriminação de rendas em favor desta. Os Estados, porém,
continuaram sobrecarregados de despesas não cobertas pelos impostos de sua
competência e como única saída desta situação precária, como sempre, foi a
majoração dos impostos, neste caso, o de vendas e consignações e a criação de
taxas exorbitantes. Em 1946, a situação financeira do país era novamente grave e
as mudanças tributárias mais uma vez se faziam indispensáveis e urgentes.
A ordem econômica e social inscrita na Constituição Federal de 1946, em seu
artigo 145 (BRASIL, 1946), inaugura os princípios nos quais, a partir de então, seria
35
a filosofia que conduziria o País, ou seja, a ordem econômica fundada na justiça
social, a livre iniciativa e a valorização do trabalho.
A Constituição de 1946, dotada de caráter democrático, tentou quebrar a
centralização do poder, apoiando os Municípios e lhes atribuindo receitas próprias.
Colhem-se os pontos destacados na obra de Campos (2004, p. 89):
- o desaparecimento das referências à bitributação feitas nas Constituições de 1934
e 1937, entendendo-se que toda ela seria inconstitucional, sem que isto precisasse
ser dito;
- o conceito expresso da contribuição de melhoria para a hipótese de valorização do
imóvel em consequência de obras públicas;
- as limitações ao poder de tributar foram ampliadas, tornando-se imunes os
templos, bens e serviços de partidos políticos, instituições educacionais e
assistenciais e o papel destinado exclusivamente a jornais, periódicos e livros;
- os impostos deveriam ser, sempre que possível, pessoais e graduados pela
capacidade econômica do contribuinte;
- a visão de proteger os setores mais pobres, reduzindo a antiga tradição da
tributação regressiva, onde se onera mais os que menos têm capacidade de pagar;
- o instituto do direito anglo-saxão (grants-in-aid) que implicava na redistribuição de
tributos arrecadados pela competência federal para a órbita estadual e municipal.
Na concepção de Ulisses Filho (2002), a Carta Maior de 1946, além de
manter os princípios básicos dos textos constitucionais precedentes, aperfeiçoou o
sistema tributário nacional, fortalecendo os Municípios, provendo-os de tributação
própria e lhes repassando determinadas participações na arrecadação de impostos
da União e dos Estados-membros. Na sua vigência, foram instituídas leis tributárias
de grande relevância, como a Lei n. 854, de 10 de outubro de 1949, que
regulamentou a contribuição de melhoria, e a Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964,
que alinhou as normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos
orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Frisa-se que a Constituição de 1946 trazia alguns princípios constitucionais,
porém veiculados de forma esparsa e inconsistente, em nível de sistema. Portanto,
diante do crescimento nacional e de sua economia, uma reforma da Carta Magna
era necessária.
Dentro de um quadro político institucional extremamente deteriorado por
divisões profundas e radicais, as Forças Armadas intervêm, tomando o poder em 31
36
de março de 1964. Do ponto de vista legal, o novo regime orientou-se pela utilização
de Atos Institucionais (AI), instrumentos esses que concediam uma aparente
legalidade às ações do governo, até que fosse elaborada uma nova Constituição,
como se discorrerá a seguir.
1.1.7 A Ditadura Militar (1964 a 1985): a Emenda Constitucional n. 18 de 1965 e a
Constituição de 1967
As intervenções militares foram recorrentes na história da República
brasileira. Antes de 1964, porém, nenhuma dessas interferências resultou num
governo presidido por militares. Em março de 1964, contudo, os militares assumiram
o poder por meio de um golpe e governaram o País nos 21 anos subsequentes,
instalando um regime ditatorial, que restringiu o exercício da cidadania e reprimiu
com violência todos os movimentos de oposição.
Na seara econômica, segundo Campos (2004), o governo colocou em prática
um projeto desenvolvimentista que produziu resultados bastante contraditórios,
tendo em vista que o País ingressou em uma fase de industrialização e de
crescimento econômico, acelerados, sem que beneficiasse, porém, a maioria da
população, em particular a classe trabalhadora. Ainda na área econômica, o governo
colheu os frutos do chamado milagre econômico 6, que representou a fase áurea de
desenvolvimento do País, obtido por meio da captação de enormes recursos e de
financiamentos externos. Todos esses recursos foram investidos em infraestrutura:
estradas, portos, hidrelétricas, rodovias e ferrovias expandiram-se e serviram como
base de sustentação do vigoroso crescimento econômico. O Produto Interno Bruto
(PIB) chegou a crescer 12% ao ano e milhões de empregos foram gerados. Em
curto e médio prazo, esse modelo de desenvolvimento beneficiou a economia, mas,
em longo prazo, o Brasil acumulou uma dívida externa cujo pagamento (somente
dos juros) bloqueou a capacidade de investimento do Estado.
Na área política, o Regime Militar previu dificuldades crescentes e custos
políticos altíssimos para a corporação militar e para o País, caso os militares
permanecessem no poder indefinidamente. Por essa razão, foi iniciado o processo
6
Período de prosperidade da economia brasileira, conhecido como o “milagre econômico”, que gerou
um clima de euforia e ufanismo geral na sociedade. A propaganda oficial do governo elaborou
slogans que expressavam nitidamente o contexto da época, como por exemplo, frases do tipo:
“Ninguém segura mais este país”, ou, ainda, “Brasil, ame-o ou deixe-o”.
37
de distensão lenta e gradual em direção à abertura e à redemocratização. Com o
intuito de colocar em prática o resgate ao nacionalismo e independência do capital
estrangeiro no financiamento das obras de grande porte e da industrialização de
base no Brasil, o período de Ditadura Militar trouxe aspectos relacionados à
tributação bastante importantes. Assim, de acordo com a intenção de modificar a
economia brasileira, lançou-se a reforma tributária brasileira em 1965.
Assim, em 1º de dezembro de 1965, segundo Ulisses Filho (2002), restou
aprovada a Emenda n. 18 à Carta Magna de 1946, a qual reformulou todo o sistema
tributário brasileiro, pois, ao revés do que ocorrera nas Constituições anteriores,
reuniu a matéria tributária em um só capítulo denominado “Sistema Tributário
Nacional”.
De acordo com Amed e Negreiros (2000, p. 285) uma análise das mudanças
estabelecidas pela Emenda Constitucional n. 18, de 1965, permite verificar que o
seu texto: procurou estabelecer um sistema tributário nacional; discriminou os
impostos com referência às suas bases econômicas; suprimiu vários impostos do
sistema tributário; alterou a competência fiscal de alguns impostos; manteve e
reforçou certas normas voltadas à unidade econômica e política do País; trouxe
incentivos à coordenação de atividades entre a União, os Estados e os Municípios;
concentrou impostos na competência da União; alterou regras de distribuição de
arrecadação; trouxe maior unidade para certas normas fiscais; e estabeleceu nova
discriminação de rendas tributárias.
No
cerne
fiscal,
conforme
Campos
(2004),
destacam-se
mudanças
significativas com a reforma e a reestruturação do sistema com duas características:
estruturação sob um programa de ação econômica com um planejamento global e
obediência a três objetivos fundamentais: financeiro, social e econômico. O déficit de
caixa, porém, requeria solução urgente. Assim, sabendo que a reforma tributária
necessária não poderia ser implementada de uma única vez, o governo dividiu seu
plano de ação em três etapas.
Na primeira etapa de trabalho, foram adotadas medidas de emergência, como
a instituição de correção monetária de débitos tributários e definição do crime de
sonegação fiscal, também a captação de recursos para a cobertura do déficit
existente e a recuperação do prestígio da dívida pública. Em uma segunda etapa,
buscou-se uma melhoria na arrecadação. E, por fim, na terceira, foi criada uma
comissão especial para elaborar uma nova discriminação de rendas e promover a
38
reforma tributária em si. O trabalho da dita comissão se arrastou pelo ano de 1965
até a apresentação do anteprojeto que trazia a propositura de duas emendas à
Constituição, chamadas de “A”, que dispunha sobre normas legislativas, e “B”, que
modificava o próprio sistema tributário nacional. Estas emendas foram aprovadas
sob o nome de Emenda Constitucional número 18 e ofereceu ao país a tão esperada
nova discriminação de rendas tributárias, a discriminação de competências e adotou
uma classificação de imposto baseada em nomenclatura econômica (CAMPOS,
2004).
Em suma, entre outros avanços, suprimiu alguns impostos federais, estaduais
e municipais, com o intuito de extinguir a multiplicidade cumulativa dos tributos. Além
disso, Ulisses Filho (2002) salienta que os impostos foram classificados de acordo
com suas bases econômicas, dividindo-se da seguinte forma: sobre o comércio
exterior, sobre o patrimônio e a renda, sobre a produção e a circulação, e os
impostos especiais. Criou-se, dessa forma, um aprimorado instrumento de
redistribuição de rendas entre os entes político-administrativo da Federação, sob a
forma de cotas de participação. Por outro lado, deixou transparecer a ideologia
autoritária dos militares que concentraram a discriminação de rendas sob o seu
poder, exaurindo a autonomia financeira dos Estados e Municípios que
permaneceram, praticamente, com duas modalidades de impostos em sua
competência tributária: impostos sobre o patrimônio e a renda e sobre a produção e
a circulação.
A Emenda Constitucional n. 18/1965 (BRASIL, 1965) foi, portanto, a semente
do Código Tributário Nacional (CTN), veiculado, à época, como lei ordinária, mas
recebendo, posteriormente, eficácia de Lei Complementar (LC), quando da
promulgação da Constituição de 1967. Nos dizeres de Ulisses Filho (2002, p. 452):
Durante o período em que vigorou, o sistema tributário nacional
implementado pela Emenda Constitucional n. 18/65 não sofreu maiores
alterações pelos ordenamentos constitucionais subsequentes, [...].
Entrementes, a estrutura tributária montada não resistiu à sucessão de
crises que marcaram o período mais recente de nossa história, desde a
denominada fase do ‘milagre brasileiro’ até os anos 80, quando se iniciou o
processo de redemocratização e distensão política.
A partir da Emenda Constitucional n. 18/1965 (BRASIL, 1965), as alterações
feitas no sistema tributário surtiram efeitos que aprimoraram a eficiência deste
39
sistema, com enfoque principal quanto ao potencial de arrecadação e melhoria da
qualidade da administração tributária, em detrimento da equidade.
Em 24 de janeiro de 1967, foi promulgada uma nova Constituição brasileira,
com o objetivo de criar uma Federação centralizada com as entidades federativas
subordinadas à União, nos seus aspectos de maior relevância, incluindo, assim, no
âmbito federal, uma série de competências que antes pertenciam a Estados e
Municípios 7.
Embora a Constituição de 1967 tenha dedicado dez artigos (18 a 28) à
tributação, desdobrando-se estes em mais de setenta regras ou mandamentos de
direito tributário, contudo, como indica Ulisses Filho (2002), o constituinte de 1967,
praticamente, manteve o sistema tributário preconizado pela reforma de 1965,
exceto no tocante à outorga de competência da União para decretar outros impostos
além dos já existentes, desde que não tivessem base de cálculo e fato gerador,
idênticos aos dos impostos já previstos.
Na concepção de Matos (2007), os anos de 1967 e 1968 foram dedicados à
efetiva implementação do novo sistema tributário nacional e, mesmo com a pouca
duração da Constituição que o instituiu, o sistema tributário lançou ideias mantidas
na Constituição seguinte, a de 1969, tendo em vista a manutenção de preceitos,
como a discriminação de rendas e o sistema no seu formato uno e nacional.
1.1.8 A Junta Governativa Provisória (31 de agosto a 30 de outubro/1969) e a
Emenda Constitucional n. 1 de 1969
Com base em Ulisses Filho (2002), cumpre esclarecer que, embora alguns
estudiosos e analistas políticos da época aceitem como certa a Constituição de
1969, na verdade, trata-se da Emenda Constitucional n. 1, proposta em 17 de
outubro de 1969 (BRASIL, 1969), que foi uma alteração feita pela Junta Governativa
Provisória de 1969, que assumiu o poder no Brasil em 31 de agosto de 1969.
Referida Emenda caracteriza-se pela institucionalização dos Atos Institucionais (AI),
editados até então pelo Regime Militar, instaurado pelo Golpe Militar de 31 de março
de 1964, causando um endurecimento jurídico da ditadura. Contrariamente ao que
ocorre com outras Emendas Constitucionais, que normalmente destacam apenas
7
As competências tributárias estão estabelecidas nos artigos 21, 23 e 24 da Constituição de 1967
(BRASIL, 1967).
40
alterações textuais efetuadas, essa Emenda trouxe todo o texto constitucional da
Carta Magna de 1967, desde seu primeiro artigo, inclusive, os trechos não alterados.
Assim, essa Constituição recebeu mais de 26 emendas constitucionais, até ser
substituída pela Constituição de 1988.
De acordo com os ensinamentos de Matos (2007), o Brasil, durante os anos
de 1978 a 1982, passa a conhecer os reflexos da reforma implementada pela
Emenda Constitucional n. 18, de 1965, por meio de dados estatísticos, destacandose os seguintes resultados satisfatórios:
[...] conferência de caráter nacional e integrado ao sistema tributário
nacional, atribuição de racionalidade econômica aos tributos e conceito
mais seguro às espécies tributárias, criação de mecanismos de
compensação nas distribuições de rendas fiscais, transformação do sistema
em instrumento de política econômica e aumento da arrecadação. (MATOS,
2007, p. 3).
A autora Matos (2007, p. 3) aponta, também, alguns problemas, tais como:
[...] as receitas dos estados e municípios (próprias e transferidas) não
faziam jus às despesas, má administração dos impostos, número excessivo
de leis tributárias e confusão na aplicação das mesmas e na orientação dos
contribuintes trazendo assim prejuízo aos cofres públicos, também a
impontualidade da União no repasse em detrimento das entidades
federadas, agravamento da situação estatal pela elevada taxa de inflação,
de juros e correções monetárias.
Desse modo, em decorrência do déficit e agravamento da situação
econômica, na concepção de Matos (2007), o Estado busca uma implementação
urgente de receitas, materializada pela Emenda n. 23, de 1984, que altera
dispositivos da Constituição vigente, a fim de aumentar a receita tributária. Também
o Decreto-lei n. 2.186, de 1984, que institui o imposto sobre serviço de comunicação,
e a Emenda n. 27, de 1985, que traz para os Estados o novo imposto sobre
propriedade de veículos automotores, além de alterar a participação dos Estados e
Municípios.
Com o término da Ditadura Militar, em 1985, e, diante da realidade brasileira
naquele momento histórico, a crescente defasagem das leis tributárias faz surgir a
urgente necessidade de aperfeiçoamento do sistema fiscal, além do que a
sociedade ansiava por um Estado Democrático de Direito, assunto este a ser
discorrido na sequência.
41
1.1.9 O Estado Democrático de Direito e a Constituição de 1988
Como se abordou até o momento, a década de 1980, no Brasil, foi marcada
por profundas mudanças sociais, políticas e institucionais, reflexos do intenso
processo de busca pela democratização da gestão pública brasileira. Nesse cenário,
são travados fortes embates entre o poder estatal, movimentos sociais e
organizações da sociedade civil, desencadeando-se uma trajetória de lutas pela
ampliação democrática, que visava assegurar a participação da sociedade nos
processos decisórios da gestão e controle dos recursos públicos.
Com o fim do regime militar, foi necessária a transição para um Estado
Democrático de Direito, que se deu por meio da promulgação de uma nova
Constituição, esta, elaborada de forma democrática, conforme a configuração do
Estado, preocupada em garantir os direitos para que não se ocorresse uma
arbitrariedade por parte do Estado. Por seu contexto histórico, o legislador originário,
prevendo que mudanças poderiam ocorrer, acabou por instituir cláusulas pétreas,
em que deixam resguardados os direitos fundamentais e a forma de Estado.
Assim, a trajetória política brasileira durante o final do regime militar resultou
num legado de suma importância para compreender sistemicamente a reforma
tributária de 1988, embutida na emergente Constituição Federal.
A Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988
(CRFB/88), que dispõe, no seu título VI, sobre a "Tributação e o Orçamento"
(BRASIL, 1988). Dentro deste título, há uma divisão, a saber:
a) trata dos princípios gerais e das limitações do poder de tributar;
b) discrimina as receitas dos impostos pela União, por Estados e o Distrito Federal e
pelos Municípios;
c) dispõe sobre a repartição das receitas tributárias.
A respeito do capítulo do sistema tributário na CRFB/88, extrai-se de
Dornelles (s.d., p. 7) o seguinte comentário:
O texto do capítulo do sistema tributário promulgado na Constituição de
1988 reflete em sua quase totalidade o que tinha sido concebido e
detalhado na Comissão Temática da Tributação, Orçamentos e Finanças,
antes citada. Nela, foi construído um forte consenso político. A imposição de
perdas de receitas ao governo federal tinha sido acordada desde o início
dos trabalhos da Constituinte e suas autoridades optaram por pouco
interferir nos debates. Quando um grupo de constituintes, conhecido como
Centrão, optou por apresentar substitutivos globais ao relatório da
42
Comissão de Sistematização, praticamente nenhuma mudança relevante foi
proposta nos capítulos dedicados à tributação e aos orçamentos públicos.
A Constituição de 1988, no seu capítulo tributário, manteve praticamente a
estrutura da Emenda nº 18 de 1966. O IR e o IPI continuaram sendo o carro
chefe da arrecadação da União e o ICM (que se tornou ICMS), a principal
fonte de arrecadação dos estados.
A CRFB/88 principiou sua elaboração a partir de 1986, quando foi instituída a
Assembleia Nacional Constituinte (ANC) juntamente com o Congresso Nacional,
cujos membros foram eleitos diretamente pela população, a qual demonstrava
reação natural aos vinte anos anteriores de regime militar e forte centralização
política e financeira. A Subcomissão de Tributos estava vinculada à Comissão de
Orçamento, Sistema Financeiro e Tributos, tendo como relator o Deputado José
Serra e presidente o Deputado Francisco Dornelles. Os Deputados Benito Gama e
Fernando Coelho foram, respectivamente, o presidente e o relator da Subcomissão.
Segundo Rodrigues (2008, p. 23):
A ANC buscou incorporar na Constituição que estava sendo elaborada as
vontades de descentralização política e de recursos fiscais que ficaram nas
mãos do poder central enquanto o governo militar se manteve no poder.
Com o posterior enfraquecimento do regime militar, a descentralização fiscal
iniciou-se e os governos subnacionais lutaram em busca de maiores
recursos fiscais e autonomia no trato de seus impostos.
Desse modo, a CRFB/88 buscou o fortalecimento da federação como um
todo, em detrimento da União, permitindo que esta situação se refletisse nas
finanças públicas, por meio da ampliação do grau de autonomia fiscal dos Estados e
Municípios, que, por sua vez, exigiam a desconcentração dos recursos tributários,
que se materializou na majoração do repasse aos Estados e Municípios, e na
extinção de alguns impostos, antes pertencentes à União, que tiveram suas bases
incorporadas ao que viria a ser o Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e
Serviços (ICMS), cuja legislação e arrecadação seriam estaduais. Assim, uma
característica marcante da CRFB/88 foi a de promover a ampliação do direito à
proteção social, razão pela qual o então Presidente da ANC, Deputado Ulysses
Guimarães, denominou-a de "Constituição Cidadã". Nesse sentido, nos termos de
Rodrigues (2008, p. 24):
A Constituição representa o ponto máximo do estado de bem-estar
brasileiro, atendendo, ao menos em parte, a demanda das classes mais
baixas da sociedade, pois neste sentido não só garante a continuidade dos
43
serviços que já eram prestados pelo Estado em seu período anterior, como
amplia as responsabilidades do governo, principalmente aquelas relativas à
assistência social voltada aos menos favorecidos, principalmente nos
pontos relativos à saúde e à previdência.
Na seara tributária, as discussões na ANC tiveram como ponto de partida o
entendimento de que o CTN, aprovado em 1967, e ainda em vigor naquele
momento, havia trazido melhoramentos do ponto de vista fiscal, mas necessitava
adequar-se à nova realidade da economia e à nova ordem democrática instalada no
Brasil. Nesse sentido, Moraes (1996) aponta os principais aspectos fiscais que
constavam da pauta de discussões da ANC: descentralização e fortalecimento da
autonomia dos Estados e Municípios; atenuação dos desequilíbrios regionais do
País; maior justiça fiscal e proteção ao contribuinte; simplificação da tributação e a
sua adequação às necessidades de modernização do sistema produtivo; garantia de
um mínimo de uniformidade nacional ao sistema tributário, nos seus princípios
básicos, mediante a preservação da figura da lei complementar em matéria
tributária; crescente progressividade do imposto sobre produtos industrializados; e
criação de novos impostos.
Nos dizeres de Amed e Negreiros (2000, p. 294), o novo texto constitucional
enfatizou:
[...] Descentralização e fortalecimento da autonomia dos Estados e dos
Municípios; atenuação dos desequilíbrios regionais do país; maior justiça
fiscal e proteção ao contribuinte; simplificação da tributação e sua
adequação às necessidades de modernização do sistema produtivo;
garantia de um mínimo de uniformidade nacional ao sistema tributário, nos
seus princípios básicos, mediante a preservação da figura da lei
complementar em matéria tributária; crescente progressividade do imposto
sobre produtos industrializados; criação de novos impostos.
Como se pode notar, a noção de desconcentração tributária veio à pauta de
discussões com força relevante, apoiada tanto pelos governos dos Municípios e dos
Estados, como pela população e pelos parlamentares, de um modo geral. Entendiase que, por trás desta noção, estava um processo de ampliação da democracia e
que, concedendo faculdades às esferas subnacionais, o caminho tomado seria
condizente com as mudanças políticas que transcorriam no país, como a volta das
eleições diretas para presidente, que ocorreu em 1989.
Dentre as principais características do sistema tributário nacional descrito na
CRFB/88, pode-se destacar a ruptura com o modelo de arrecadação centralizador
44
da União e da autonomia conferida aos Estados-membros e Municípios quanto à
receita tributária.
Na concepção de Varsano (1997, p. 10), contudo, o sistema tributário
brasileiro sofreu significativa deterioração, posto que:
A descentralização dos recursos sem a previsão de concomitante processo
ordenado de transferência de encargos do governo central para os
subnacionais concentrou o desequilíbrio fiscal previamente existente na
União. Além disso, a ampliação do papel social do Estado, promovida pela
Constituição, provocou deterioração adicional das contas públicas.
Ao longo dos anos seguintes, a União reagiu ao desequilíbrio que lhe foi
imposto de dois modos. Do lado da despesa, fez a chamada Operação
Desmonte. Do lado da receita, aumentou tributos não partilhados com os
estados e municípios. Ou seja, pouco uso fez do IR — Imposto de Renda —
e do IPI — Imposto sobre Produtos Industrializados —, que têm qualidade
razoável, e abusou de contribuições sociais cumulativas, que têm efeitos
econômicos nefastos, ainda que pouco percebidos em uma economia
fechada e com inflação altíssima. De fato, as contribuições cumulativas, que
correspondiam à cerca de 6% da arrecadação total do país ao final da
década de 80, responderam, em 2001, por nada menos que 19% da receita
dos três níveis de governo. A qualidade do sistema tributário sofreu,
portanto, forte deterioração.
Os problemas decorrentes desse novo texto constitucional foram sentidos
mais tarde, pois a União reduziu o seu aporte financeiro originado dos tributos,
conforme mencionou José Serra (1999), citado por Amed e Negreiros (2000, p. 295):
Na Constituinte, procuramos dar mais autonomia aos Estados e Municípios
com a descentralização tributária, mas sem nenhuma racionalidade; na
verdade, foi fruto de pressões políticas. Demos mais flexibilidade para o
estabelecimento de alíquotas mais altas do ICMS e a situação dos Estados
e Municípios melhorou. Porém, com essa nova repartição, criamos um
grande problema para a União, que procura ampliar sua receita com
contribuições, onerando o setor produtivo, aumentando a carga fiscal
indireta e reduzindo a competitividade da produção nacional perante o
mercado internacional.
Desse modo, depara-se, mais uma vez, com o desequilíbrio entre os entes
federativos, no que se refere à distribuição de receitas, tendo que se equacionar o
problema de alguma forma. A forma adotada pela União foi a criação de inúmeras
contribuições sociais, previstas no texto constitucional. Ademais, não bastando a
desigualdade no pagamento dos tributos, observou-se, também, que os Estadosmembros começaram a travar a chamada “Guerra Fiscal” 8 assentada no ICMS, a fim
8
“Trata-se de um jogo de ações e reações travado entre governos estaduais (e adicionalmente entre
governos municipais) com o intuito de atrair investimentos privados ou de retê-los em seus territórios”.
(DULCI, 2002, p. 1).
45
de atrair empresas para os seus territórios e aumentar, assim, suas fontes de
receita.
A respeito da centralização versus descentralização fiscal, Miranda e Oliveira
(2010, p. 50) salientam que é questão essencial quando se trata de sistema
tributário, pois:
[...] a depender de como a política tributária esteja conduzindo o processo
de municipalização, é possível identificar se um determinado contexto tende
à centralização ou à descentralização fiscal. Registre-se, entretanto, que a
investigação da dinâmica da centralização/descentralização fiscal, por si só,
não traz maiores contribuições para a compreensão da estruturação
federativo-fiscal do Estado. Assim, importa abordar esta dinâmica a partir de
parâmetros que conduzam a uma boa ‘qualidade’ do sistema tributário
nacional e da sua composição federativa.
Depreende-se, assim, que a questão da centralização e da descentralização
fiscal carece de uma sistematização do conhecimento produzido a seu respeito, a
qual permita a melhor visualização dos entendimentos então defendidos,
considerando claramente os critérios sob os quais eles foram construídos. A respeito
desse conhecimento, segundo a concepção de Arretche (2005, p. 70): “Os estudos
empíricos sobre centralização-descentralização nas federações são, regra geral,
pouco conclusivos e convincentes devido, em grande parte, à dificuldade em
estabelecer critérios precisos de classificação”.
Ainda de acordo com Arretche (2005, p. 72), há muitos equívocos quando se
afirma que estruturas fiscais centralizadas seriam próprias de regimes autoritários e,
descentralizadas, de regimes democráticos. A adoção de tais entendimentos viria,
portanto, a ignorar a identificação de “quais questões específicas foram objeto de
disputa federativa”.
Em resumo, depois de um longo período de concentração tributária, o fim do
regime militar é acompanhado por pressões dos entes federativos para que lhes
sejam concedidas uma maior autonomia financeira e ampliada arrecadação. A
CRFB/88 é, assim, um símbolo para tais pretensões, pois configura uma nova
estrutura tributária, mais desconcentrada e ainda mais voltada para as necessidades
sociais brasileiras. Neste momento, o surgimento de uma série de iniciativas em
matéria tributária foi essencial para dar ao sistema tributário um tom cada vez mais
degradante, principalmente no que tange ao peso da carga tributária sobre os
diversos estratos sociais, com distintos níveis de renda, constatando-se a
46
deterioração da qualidade da estrutura tributária, que perde qualquer resquício de
composição de um modelo pensado para o desenvolvimento do País, razões pelas
quais mereceu o seguinte comentário de Martins (2000, p. 18):
O sistema é caótico, com superposições de incidências e elevado nível de
complexidade. Gera um custo fantástico de administração para contribuintes
e para os diversos Erários, facilitando a sonegação dolosa e impondo, para
muitos setores, a inadimplência sobrevivencial, como forma de evitar a
falência. Necessita, urgentemente, ser mudado.
Desse modo, a contrapartida oferecida à sociedade, na forma da justiça social
instrumentalizada pelo tributo, não foi efetivada, o que demandou outras reformas,
conforme se discorrerá a seguir.
1.1.10 Pós-Constituição de 1988 – a Conjuntura Atual
Em relação à CRFB/88, muito embora tivessem procurado construir uma
Constituição Federal que detivesse instrumentos de coerção para que o setor
público aumentasse suas responsabilidades sociais, no período pós-Constituição de
1988, contudo, o sistema tributário foi usado, basicamente, para cumprir as metas
de ajustes fiscais estabelecidas pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), por meio
do acordo de ajuda financeira traçado durante a crise econômica que começara nos
anos 80. Nesse sentido, Oliveira (2010, p. 42) salienta que, dessa forma, o sistema
tributário assumiu a forma de um instrumento “antinômico” do crescimento
econômico, da equidade e da federação.
Segundo Rezende et al. (2007), todas as distorções e incompatibilidades
trazidas à legislação tributária na CRFB/88 – dentre elas o descolamento entre as
novas obrigações do Estado e as fontes de financiamento para arcar com essas
ações – poderiam ser corrigidas na revisão do texto constitucional prevista para o
ano de 1993. No entanto, a turbulência política do período, com o impeachment do
então Presidente Fernando Collor de Melo, criou um cenário no qual não havia um
projeto minimamente organizado para dar início a qualquer discussão de revisão
constitucional. A proximidade das eleições incitou à decisão de postergar a devida
revisão para o novo mandato presidencial, a ser iniciado em 1995, sendo conduzida,
dessa forma, pelo presidenciável eleito no ano anterior. Outros fatores de
47
conjuntura, contudo, obstaculizaram a realização efetiva de uma correção estrutural
do texto de 1988.
1.1.10.1 Os ajustes no governo Fernando Henrique Cardoso (1992 a 1995)
Com a saída do presidente Collor de Melo, Itamar Franco, seu vice, assume a
presidência e anuncia, em 1994, um novo plano de combate à hiperinflação – que
voltava a ameaçar o País. Este plano, denominado de Plano Real, diferentemente
dos anteriores, consegue acertar em cheio o processo de aceleração inflacionária,
domando o mecanismo descontrolado de aumento de preços e trazendo de volta a
estabilidade da moeda brasileira. Desse modo, a euforia que tomou conta do País
nos primeiros meses de 1995 desmobilizou as ações para encaminhar a revisão
constitucional, já que as necessidades latentes relativas ao sistema tributário
desapareceram momentaneamente. Assim, optou-se, entre o final do governo Itamar
Franco até os primeiros meses do governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC),
por uma série de ajustes que, segundo Rezende et al. (2007, p. 74), ampliou ainda
mais as distorções que o ajuste fiscal vinha acarretando para as políticas sociais e
para a federação:
1. Restrição dos gastos dos governos subnacionais, via lançamento do Plano de
Ação Imediata, em junho de 1993 9.
2. Criação do Imposto Provisório sobre Movimentação ou Transmissão de Ativos
Financeiros (IPMF) 10, que seria cobrado até o último dia de 1994, com alíquota
máxima de 0,25%. Sua incidência se dava de forma cumulativa, retomando o
crescimento dos impostos dessa natureza na carga tributária brasileira.
3. Aumento das alíquotas do Imposto de Renda da Pessoa Física (IRPF) – de 10%
para 15% e de 25% para 26,6% -, além da criação de uma alíquota extra, de 35%, a
vigorar nos anos de 1994 e 1995.
4. Criação de um instrumento de desvinculação das receitas da União, chamado de
Fundo Social de Emergência (FSE), que consistia na permissão à União de separar
20% da receita de impostos e contribuições de sua competência antes de transferir
9
Os bancos estaduais foram, notadamente, foco deste Plano, já que eram vistos como instituições
capazes de operar sem restrições orçamentárias.
10
Aprovado pela Emenda Constitucional n. 3, de 17 de março de 1993 (BRASIL, 1993a).
48
os recursos aos Estados e Municípios, e utilizá-los em políticas sociais previstas na
CRFB/88.
Tais medidas fizeram parte de um diagnóstico feito pelo governo federal de
que, para o funcionamento do Plano Real, ao menos em primeira mão, seria
necessário o fortalecimento da âncora fiscal, obtido por meio de ajustes fiscais que
priorizavam o corte de gastos públicos com políticas sociais. Segundo Oliveira
(2010), o aumento da arrecadação, somado ao crescimento expressivo da economia
em 1994 (5,8%) e ao superávit primário gerado por todo o setor público no mesmo
ano (de 5,6% do PIB) fortaleceram a sensação de que as reformas do Estado que
seriam realizadas em 1995 acabavam de se tornar, de fato, dispensáveis.
Nos dizeres de Campos (2004, p. 77):
Com este programa, diz-se buscar o equilíbrio das contas públicas, o que
representaria um passo decisivo na redefinição do modelo econômico
brasileiro. Este programa, que trouxe mudanças no regime fiscal do País,
seria um desdobramento necessário do Plano Real, que buscou: a
estabilização da moeda, o crescimento sustentado com mudança estrutural
e ganhos de produtividade, além da melhoria progressiva das condições de
vida da população brasileira.
A euforia pelo desempenho econômico de 1994, contudo, pode ter sido um
dos ingredientes que engatilhou a armadilha contida no Plano Real, “que
transformaria a economia brasileira numa economia de endividamento, aumentando
tanto sua fragilidade externa quanto fiscal” (OLIVEIRA; NAKATANI, 2003 apud
OLIVEIRA, 2010, p. 44).
O otimismo dos primeiros anos do Plano Real se dissolveria, todavia, pouco
tempo depois. O Plano Real tinha em sua engenharia elementos que fragilizaram o
Brasil no que diz respeito às relações estabelecidas com a economia global,
afastando as possibilidades de crescimento por vários anos e restringindo o poder
de traçar, de forma razoavelmente independente, os rumos da economia. Qualquer
perspectiva de realização de uma reforma tributária, neste contexto, passou a ser
descartada das ambições do governo federal. A justificativa baseava-se no fato de
que uma reforma profunda poderia significar perda de receitas e aumento da
vulnerabilidade externa do país. Procurou-se, então, prorrogar o funcionamento da
política de ajustes da legislação, que havia se inaugurado no pós-Constituição de
1988, com a finalidade permanente de aumentar a arrecadação, provendo recursos
49
para a tentativa de formação dos superávits primários. Segundo Oliveira (2010),
somente em 1996, iniciou-se uma gama de ajustes, tais como:
1. Criação da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF),
substituindo o Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira (IPMF),
prorrogando, na prática, um imposto que tinha o dia 31 de dezembro de 1994 como
data limite de operação;
2. Prorrogação do Fundo Social de Emergência (FSE), rebatizando-o de Fundo de
Estabilização Fiscal (FEF), e ampliando o prejuízo dos Municípios e Estados, que
incorriam em perdas de receita derivadas deste instrumento;
3. Desoneração de exportações, acarretando perda de recursos dos governos
subnacionais, uma vez que se propôs o ressarcimento dos exportadores da
cobrança
do
Programa
de
Integração
Social
(PIS)
e
Contribuição
para
Financiamento da Seguridade Social (Cofins), via cobrança do Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI), esvaziando os Fundos de Transferência para Estado
e Municípios; e desonerou-se o ICMS das exportações de produtos primários,
semielaborados e sobre a aquisição dos bens de capital;
4. Medidas que aumentaram as alíquotas de outros tributos federais, dentre as
quais:
a. Criação de um adicional de 10% do Imposto de Renda de Pessoa Jurídica (IRPJ)
sobre parcela de lucro superior a 240 mil reais;
b. Proibição de várias deduções para cálculo do lucro real, como base da
Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL);
c. Inclusão das sociedades de profissões remuneradas na mesma regulamentação
tributária no que se refere ao pagamento de IR e Cofins;
d. Aumento da alíquota de Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) de 6% para
15% nas operações de crédito;
e. Aumento da alíquota do Imposto de Renda de Pessoa Física (IRPF) de 25% para
27,5%;
f. Aumento da alíquota do Imposto de Renda (IR) para rendimentos provenientes de
aplicações financeiras em renda fixa de 15% para 20%;
g. Aumento do Imposto de Importação em 3 pontos percentuais em janeiro de 1998;
h. Aumento da alíquota de IPI incidente sobre automóveis em cinco pontos
percentuais;
50
i. Redução dos incentivos fiscais ao amparo do Fundo de Investimento da Amazônia
(FINAM) e Fundo de Investimento do Nordeste (FINOR) em 30%.
Na prática, tais alterações não contribuíram para melhorar a equidade do
sistema tributário nacional, mas pura e simplesmente para aumentar a arrecadação.
Rezende et al. (2007) destacam que o fato das alterações da legislação tributária do
final dos anos 90 e do início dos anos 2000 constituírem um conjunto de ajustes
provisórios desencadeou uma contradição intrínseca ao aumento da carga tributária,
tornando seus acréscimos insuficientes para fazer frente ao objetivo pretendido – o
alcance dos superávits primários.
Como se pode depreender do exposto, o sistema tributário estava
inteiramente voltado, neste momento, para satisfazer às necessidades de
estabilização econômica presentes no pensamento dominante. De acordo com esta
visão teórica, uma relação entre dívida e PIB muito elevada levaria os investidores a
acreditarem que as obrigações não seriam honradas pelo País se não fosse operado
um processo de aumento de impostos e mantidas elevadas as taxas de juro. Nesta
condição de fornecer recursos para aliviar o nível da alta dívida brasileira,
alimentada pelo altíssimo patamar da taxa de juros, o sistema tributário brasileiro
havia se distanciado significativamente de qualquer compromisso redistributivo ou
desenvolvimentista. As mudanças operadas desde 1993 acarretaram o aumento da
carga tributária brasileira que, em 2005, atingiu o maior nível já observado na
história do País, conforme Rezende et al. (2007).
Ademais, a política tributária guiou-se no sentido de aumentar o controle da
União sobre os gastos a serem realizados pelas esferas subnacionais com os
recursos provenientes da arrecadação. Nesse sentido, de acordo com Rezende et
al. (2007), uma nova tendência se estabelece na década de 90, correspondente ao
enfraquecimento dos Estados, que, além de perderem participação no bolo
arrecadatório, passam a ter menor autonomia de gasto. Esse processo faz parte dos
esforços para o corte de gastos públicos, com intenção de não provocar
expectativas pessimistas dos investidores em relação ao futuro do Plano Real, o que
significava demonstrar responsabilidade financeira da gestão pública.
Diante do até aqui exposto, pode-se perceber que a década de 90 e o início
dos anos 2000 trouxeram ao sistema tributário brasileiro uma série de ajustes desordenados e sem uma estrutura sólida – em nome da resolução de dificuldades
financeiras que o País enfrentou, principalmente a partir do Plano Real, que
51
combateu com sucesso o crescimento dos preços. Tais ajustes não resolveram
alguns dos problemas da estrutura tributária, no que concerne ao combate das
desigualdades de renda, e agravaram outras mazelas, referentes à falta de
autonomia das esferas subnacionais e à alta carga de tributos paga pelos brasileiros
– em especial pelo consumidor. De outro lado, os serviços oferecidos pelo Estado –
que na CRFB/88 tomaram forma da formatação de um Estado preocupado com a
Seguridade Social – têm suas formas de financiamentos competindo com os gastos
astronômicos com os juros e encargos da dívida pública. A prioridade, na década de
1990, foi, indubitavelmente, direcionada para cumprir o ajuste fiscal – e isso se deu
em meio a uma conjuntura em que o custo para o Brasil seria altíssimo, devido às
elevadas taxas de juros.
1.1.10.2 Os ajustes no governo Lula (2003 a 2010)
O governo Lula, comparativamente ao governo anterior, revelou-se com a
forte tendência ao Estado Social. Amparado na ideia e na evidência de que o País
encontrava-se estagnado, com elevada desigualdade social e concentração de
riqueza nas mãos de poucos segmentos sociais, o governo houve por bem
empreender estratégias que conduziram ao reaparelhamento estatal e aumento de
programas de transferência de renda.
Segundo observa Santi (2008, p. 227), o governo Lula assumiu os limites e
fracassos do período do governo FHC, no que se refere à coordenação federativa,
que, especificamente no campo tributário, envolve: “[…] mudanças no sistema
tributário, principalmente na lógica de cobrança do ICMS, a fim de neutralizar os
efeitos perversos da Guerra Fiscal”.
Desde o período em que Lula iniciou seu governo, o Brasil experimentou forte
crescimento econômico, decorrente da ascensão do desenvolvimento do chamado
BRICs 11, porém, com redução das desigualdades sociais longe do ideal. A carga
tributária no Governo Lula, contudo, também sofreu elevação, justificada pela
manutenção de um Estado aparelhado e voltado, segundo a ideologia adotada pelo
presidente, à justiça social. No entanto, há diferenças significativas nas variações de
11
Bloco econômico de países em desenvolvimento, formado pelo Brasil, Rússia, Índia e China.
52
carga tributária ocorrida no governo de FHC e o governo de Lula. Nesse sentido,
Alencar e Gobetti (2008, p. 12) afirmam que:
Apesar de semelhantes em magnitude, a expansão da carga tributária da
União nos dois períodos demarcados (1992-2000 e 2000-2007) é de
natureza distinta: o primeiro período (não detalhado) foi caracterizado
principalmente pela criação (ou majoração de alíquotas) de contribuições
sociais e econômicas não partilháveis com estados e municípios, em
decorrência da necessidade do governo federal de aumentar seu superavit
primário; o segundo período (recente) está sendo caracterizado pela
expansão tanto de tributos que integram a base de partilha, como o IR e os
royalties, quanto daqueles que não integram essa base, como a CSLL, e
tem relação com o aumento de lucratividade da economia e com a
expansão das atividades do setor petrolífero.
No campo tributário, a atuação do governo Lula deu-se justamente com a
aprovação da Emenda Constitucional n. 42, de 19 de dezembro de 2003 (BRASIL,
2003a), centrando seus esforços, basicamente, no aumento da receita tributária,
incentivo às empresas e ajustamento da repartição das receitas tributárias entre os
entes federativos (União, Estados-membros e Municípios).
Segundo Carvalho e Brami-Celentano (2007, p. 50), a reforma realizada no
primeiro mandato do presidente Lula trouxe mudanças significativas:
As exportações de mercadorias e serviços ficaram isentas de ICMS (art.155,
2°, X), o que tornou constitucional o princípio de não exportação da carga
tributária nacional.
Além de prorrogar a DRU até 2007 e manter a CPMF de 0,38%, a Emenda
transferiu 25% da CIDE para os estados (18,75%) e municípios (6,25%) a
partir de 2004. O ITR passou a ser imposto progressivo e a arrecadação e a
administração podem ser transferidas para municípios que o desejarem,
mantida a competência da União para instituí-lo (art.153, 4°, III).
Ainda de acordo com Carvalho e Brami-Celentano (2007, p. 51):
Esta mudança foi justificada pela otimização do recolhimento pelos
governos locais, mais próximos dos contribuintes, e pelo aprofundamento
da descentralização tributária.
As alíquotas mínimas de IPVA passaram a ser fixadas pelo Senado
(art.155, 6°), para harmonizar o imposto e evitar a guerra fiscal neste
terreno, o que restringiu a autonomia dos estados sobre um tributo de sua
competência.
Por fim, para as micro e pequenas empresas, ficou definida a possibilidade
de criação, por lei complementar, de um regime especial unificado de
tributação que implicará o recolhimento mensal, mediante documento único
de arrecadação, dos tributos dos três níveis de governo (art.146, III, d).
‘Super Simples’ ou ‘Simples Nacional’, como o regime é conhecido, unifica a
tributação de empresas que tenham faturamento bruto anual que varie de
R$ 240 mil a R$ 2,4 milhões.
53
Ademais, o governo Lula manteve a herança de seu antecessor no que diz
respeito à questão do Fundo de Estabilização Fiscal (FEF), que passou a se
denominar de Desvinculação das Receitas da União (DRU), a qual foi aprovada pela
Emenda Constitucional n. 56, de 20 de dezembro de 2007 (BRASIL, 2007a), com os
mesmos objetivos, aumento de receitas sem necessidade de repartição.
A tendência do governo Lula esteve voltada à satisfação da equidade, embora
haja quem admita que houvesse continuísmo da política tributária vista no governo
FHC, conforme observado por Carvalho e Brami-Celentano (2007, p. 51):
Uma avaliação favorável dirá que a reforma tributária de 2003 foi prova de
um pragmatismo inevitável por parte de um governo que dispunha de
margens de manobra muito estreitas na área fiscal, constrangido
duplamente pela necessidade de gerar superávits primários e pelas
dificuldades para atuar em área politicamente muito sensível. É certo que o
enorme poder de pressão dos beneficiados pela concentração de renda e
de riqueza dificulta qualquer avanço na área fiscal que atenda a objetivos
sociais. Não é menos verdade, porém, que o presidente recém-eleito
dispunha, em 2003, de grande legitimidade para empreender algumas
iniciativas um pouco mais ousadas.
O que ocorreu, ao contrário, foi a continuidade das propostas de reforma
apresentadas e discutidas durante os dois mandatos do PSDB, do que
resultou uma reforma em que os objetivos sociais ocuparam espaços muito
modestos, como uma espécie de prêmio de consolação para os setores que
viam na eleição de Lula e do PT a possibilidade de mudanças mais
profundas no país.
É de se ressaltar, ainda, que, no governo Lula, foi elaborada uma Proposta de
Emenda à Constituição (PEC), a PEC 233/2008 (BRASIL, 2008a), a qual dispõe
sobre a reforma tributária. O teor desta reforma tem por objetivo a criação de novos
impostos simplificadores: Imposto sobre Valor Agregado (IPVA); Imposto sobre
Grandes Fortunas; Novo ICMS; extinguir a contribuição sobre salário-educação,
incorporação da CSLL sobre o Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas;
modificação do sistema de repartição do ICMS com os municípios, criação de Fundo
de Estabilização de Receitas, Criação do Fundo de Desenvolvimento Regional, bem
como aperfeiçoamento da Política de Desenvolvimento.
As metas às quais a proposta da reforma tributária contida na PEC 233/2008
(BRASIL, 2008a) estariam orientadas a alcançar são:
1. Desoneração Tributária: redução do número de tributos e do custo de
cumprimento das obrigações tributárias pelas empresas e pelos consumidores;
2. Aumento da formalidade, com distribuição mais equitativa da carga tributária;
54
3. Correção de distorções, diminuindo da oneração sobre investimentos e
exportações;
4. Eliminação da guerra fiscal;
5. Aperfeiçoamento da política de desenvolvimento regional;
6. Aprimoramento das relações entre a União e os entes federados, visando
melhorar o federalismo fiscal no Brasil;
7. Simplificação da estrutura tributária, eliminando tributos e desburocratizando a
legislação tributária. (BRASIL, 2008a).
A PEC 233/2008 (BRASIL, 2008a), que consiste na proposta de reforma
tributária de 2008 elaborada pelo governo Lula, contudo, não entrou em vigor.
Com o término do mandato de Lula, em 1º de janeiro de 2011, Dilma Vana
Rousseff assume a Presidência da República, com a finalidade de dar
prosseguimento à política econômica de seu antecessor, ambos do mesmo partido
político, o Partido dos Trabalhadores (PT).
1.1.10.3 Os ajustes no governo Dilma Rousseff (2011 aos dias atuais)
No início de sua gestão, a presidente Dilma Rousseff inseriu a questão
tributária na sua Agenda de reformas, com a adoção de uma nova estratégia: a
reforma seria fatiada, na tentativa de transpor os obstáculos do Congresso para a
aprovação da matéria. Segundo Werneck (2012, p. 13):
Em programas de reforma, fatiamento e gradualismo podem ser decisões
politicamente sábias desde que não sejam simples cortinas de fumaça para
acobertar improvisação, opção reiterada por remendos e falta de visão
estratégica. Com a reforma tributária, o que se quer é a construção, ainda
que demorada, de um sistema de extração fiscal mais coerente e
defensável. Não de uma colcha de retalhos que vai assumindo formatos
surpreendentes e indesejáveis, à medida que vai sendo costurada sem
qualquer critério, ao sabor das urgências de curto prazo. Sem um mapa, por
simplificado que seja, é difícil que reforma tão complexa possa chegar a
bom termo.
A reforma tributária fatiada, anunciada por Dilma Rousseff, seguiria quatro
linhas de menor resistência: 1. aceleração da devolução dos créditos de PIS/Cofins;
2. elevação dos limites de enquadramento no Simples (uma promessa de campanha
da presidente Dilma Rousseff); 3. alteração pontual da legislação do ICMS para
55
minimizar os efeitos da guerra fiscal; e 4. desoneração da folha de pagamento das
empresas.
No tocante à aceleração da devolução dos créditos de PIS/Cofins, finalidade
do governo é fundir as duas contribuições para simplificar a estrutura fiscal. Essa
fusão pode vir acompanhada de um leque maior de insumos que podem ser
creditados na apuração do tributo a pagar. Nas palavras de Cintra (2012, p. 1):
Evidentemente, transformar dois tributos em um e reduzir as restrições de
créditos são medidas que tornariam a rotina das empresas e do fisco um
pouco mais simples. Apurar e pagar o PIS/Cofins único exigiria menor
quantidade de guias, formulários e declarações por parte das firmas. Para a
Receita Federal, a ampliação dos insumos que podem ser creditado
proporcionaria mais facilidade em termos de fiscalização.
Sobre a elevação dos limites de enquadramento no Simples, trata-se de
reajuste de 50% das tabelas de enquadramento das micro e pequenas empresas no
Simples Nacional (Supersimples), regime especial de tributação que possibilita o
pagamento de diversos tributos por meio de alíquota única, conforme previsto na Lei
Complementar n. 139, de 10 de novembro de 2011 (BRASIL, 2011a).
Com o ajuste de 50% nas tabelas de tributação, a receita bruta anual
máxima para que as microempresas possam optar pelo regime simplificado
passa de R$ 240 mil para R$ 360 mil por ano. Para a pequena empresa, a
nova faixa de enquadramento irá de R$ 360 mil até o teto de R$ 3,6
milhões. O projeto também amplia o limite para o Empreendedor Individual
(EI), de R$ 36 mil para R$ 60 mil anuais. (TRIBUTÁRIO NET, 2011, p. 1)
Segundo o Tributário Net (2011), a medida se aplica aos tributos federais,
municipais e estaduais sujeitos a alíquota única do Simples Nacional, fato que, na
avaliação dos parlamentares que aprovaram o projeto, as alterações promovidas no
Simples Nacional não apenas beneficiarão micro e pequenos empresários, mas
deverão servir, também, de estímulo à economia brasileira, medida importante,
segundo eles, no enfrentamento da crise mundial.
Já em relação à alteração pontual da legislação do ICMS, ainda no final de
2010, na transição de governos, foi apresentado o Projeto de Resolução do Senado,
com o objetivo de uniformizar a alíquota interestadual do ICMS nas operações de
importação, retirando, de tal forma, o espaço para concessão de incentivos. Na
56
ocasião, recebeu a denominação de “Guerra dos Portos”12, para definir o
alastramento de incentivos fiscais estaduais sobre o ICMS na importação. A matéria,
contudo, iniciou sua tramitação somente em 2011 e, um ano depois, foi aprovada
com votação expressiva (52 a favor; 12 contra; 03 abstenções), redundando na
Resolução do Senado Federal n. 13/2012. Entretanto, tal proposta foi considerada
inconstitucional, perante o Supremo Tribunal Federal.
A partir de então, unindo-se ao Conselho Nacional de Política Fazendária
(CONFAZ) que também realizava discussões em torno de uma reforma no ICMS, o
governo Dilma enviou ao Congresso nova proposta. Mais uma vez, contudo, a
reforma do ICMS no Congresso chegou a um impasse, mesmo apresentando
condições favoráveis inéditas à sua aprovação. Conforme Vescovi, Hartung e
Ferraço (2013, p. 5):
Ao contrário do que se imagina, há razoável consenso no Congresso sobre
a importância e urgência de se promover melhorias no modelo do ICMS. O
Congresso fez o debate em consonância com seu papel institucional e
dentro da lógica política e federativa brasileira. As tramitações costumam
travar quando levam à concentração de poderes na União e à perda de
autonomia federativa.
Ainda na concepção de Vescovi, Hartung e Ferraço (2013), o impasse criado
no Congresso leva a crer que os Estados querem ter o seu próprio sistema de
incentivos e, assim, preservar um espaço de autonomia em relação à União. Com
isso, fica claro que o Congresso demonstra estar atento à questão do
desenvolvimento regional, razão pela não aceita mudanças tributárias que
negligenciem a autonomia dos Estados e enfraqueçam a federação.
Quanto à desoneração da folha de pagamento das empresas, o governo
Dilma, contudo, diante das dificuldades encontradas para a aplicação da reforma
tributária, optou pela adoção de medidas menos abrangentes, restritas, inicialmente,
a um projeto piloto focado em pequeno número de setores. Segundo Werneck
(2012, p. 14):
12
Segundo o Estadão (2013, p. 1): “A guerra dos portos transformou-se numa das formas mais
aberrantes da guerra fiscal praticada por alguns Estados contra outros. Por meio dela, Estados por
onde entram produtos importados concediam benefício fiscal, reduzindo para 4% a alíquota do ICMS.
Nas operações interestaduais, o ICMS é dividido entre o Estado de origem e o de destino. Estados da
Região Sudeste, por exemplo, cobram 12% de ICMS. Nessas operações, empresas beneficiadas
pela redução de imposto podiam contabilizar créditos no Estado de origem, como se tivessem
recolhido o tributo pela alíquota cheia (sem desconto) e descontá-los no Estado de destino. Pagavam
menos tributos e obtinham uma vantagem competitiva desleal sobre as empresas do Estado de
destino”.
57
De um lado, o governo quis dar à iniciativa a conotação de experimento,
plenamente reversível à luz das circunstâncias: um projeto-piloto. De outro,
tentou manter viva a esperança de ampliação do escopo do projeto, com
paulatina incorporação de outros setores. Mas sem exagerar. Deixou mais
do que claro que, a curto prazo, isso não seria possível. O programa ficaria
restrito aos quatro setores que, segundo as autoridades fazendárias,
haviam manifestado mais interesse na desoneração da folha. Por outro
lado, o governo jamais escondeu que acalentava a ideia de dar ao projetopiloto uma conotação mais grandiosa de preparação para uma mudança
mais abrangente de base tributária.
No início de abril de 2012, entretanto, preocupado com a rápida
desaceleração da economia, o governo, por meio de medida provisória, estendeu o
esquema de desoneração a 11 outros setores, ao mesmo tempo em que reduziu a
alíquota de contribuição sobre faturamento que já vinha sendo paga por setores que
já haviam sido incluídos no projeto piloto. E, em meados de julho de 2012, ao votar a
Medida Provisória n. 563, encaminhada pelo Poder Executivo ao Congresso em abril
de 2012, a Câmara dos Deputados aprovou, para grande contrariedade do governo,
a adição de vários outros setores ao esquema de desoneração. Nos dizeres de
Werneck (2012, p. 15): “Percebendo que o nome do jogo era o favorecimento a
setores específicos, escolhidos a dedo, o Congresso rapidamente se mobilizou para
incluir sua própria lista de agraciados no esquema de desoneração”.
Por fim, o governo Dilma sanciona a Lei n. 12.715, de 17 de setembro de
2012 (BRASIL, 2012a), que altera a alíquota das contribuições previdenciárias sobre
a folha de salário devida pelas empresas e dá outras providências.
Findada a abordagem do percurso histórico-constitucional do sistema
tributário brasileiro, e, a fim de sintetizar os pontos mais importantes ora
apresentados, elaborou-se o Quadro 1, que resume as alterações relevantes do
sistema tributário brasileiro sofridas ao longo do tempo, culminando com a
Constituição Federal de 1988 até aos dias atuais.
58
Quadro 1. Alterações relevantes da evolução histórico-constitucional do sistema tributário brasileiro
PERÍODO
Brasil Colônia
(1530-1815)
CONSTITUIÇÃO
“Constituição
Brasil-Holandesa”
PRINCIPAIS ALTERAÇÕES OCORRIDAS
- Abertura dos portos a Nações amigas.
CONSEQUÊNCIAS
- O sistema tributário brasileiro foi sendo moldado,
jurídica, econômica e politicamente.
- Surgem os impostos de importação.
- Surge o imposto de sisa dos bens de raiz, incidente sobre a
transmissão imobiliária por ato intervivos.
Brasil Império
(1822 a 1889)
Constituição de
1824
- 10% exigidos sobre os vencimentos dos funcionários da
Fazenda e da Justiça.
- Surgimento dos primeiros institutos de limitação ao poder
de tributar do Estado.
- Reinou um sistema de arrecadação bastante caótico.
- Acentuada centralização dos poderes.
- Os tributos eram cobrados de maneira cumulativa.
A República
Velha
(1889 a 1930)
A Era Vargas
(Primeiro
período: 1930 a
1937)
Constituição de
1891
- Estabeleceu-se a classificação em: receitas gerais; receitas
provinciais; e receitas municipais.
- Instituiu o regime federativo.
- Concentração do poder.
- Estabeleceu a distribuição dos tributos de competência da
União e dos Estados, sendo, contudo, omissa no tocante à
dos Municípios, deixando tal responsabilidade a ser definida
pelos Estados.
Constituição de
1934
- Permitiu o exercício da competência concorrente entre a
União e os Estados, possibilitando a bitributação.
- Ampliação do elenco dos tributos da União (Imposto de
Consumo e Imposto de Renda);
- Estados contemplados com o imposto de vendas e
consignações;
- Municípios tiveram impostos privativos definidos. Foi a
primeira Constituição a dar aos Municípios um lugar na
partilha tributária;
- Há clareza na discriminação das rendas tributárias entre as
- Breve duração (apenas 3 anos);
- A situação política mundial da época era autoritária e
ditatorial.
59
três esferas do governo;
- Consignou-se um conceito de bitributação, proibindo-a;
- Não era mais possível o exercício cumulativo, prevalecendo
o imposto da União.
O Estado Novo
(1937 a 1945)
Constituição de
1937
- Fundamentou-se em três premissas: coexistência de um
sistema tributário autônomo para cada unidade da federação
(União, Estados e Municípios); adoção de uma classificação
jurídica dos impostos e a autonomia para as entidades da
federação por meio de impostos privativos.
- Resultou a unificação dos impostos de consumo e de
renda, que ficaram aos cuidados da União.
- Proteção à propriedade privada;
- Aumento dos direitos e garantias individuais;
- Erigiu o Presidente da República à autoridade máxima do
Estado e a quem competia sancionar, promulgar e fazer
publicar toda e qualquer lei.
- Proteção ao trabalho;
- Intervenção na ordem econômica.
- Diversas leis de Direito Tributário foram efetivadas,
destacando-se: o processo executivo fiscal e a outorga à
União da competência privativa para tributar certos impostos.
- Criou o Adicional de Imposto de Renda (AIR), destinado
para pessoas solteiras, viúvas, e casais sem filhos;
- Foram suspensos o Imposto Estadual sobre Consumo de
Motor a Explosão (IECME) e o municipal sobre rendas de
imóveis rurais.
- Os Estados continuaram sobrecarregados de
despesas não cobertas pelos impostos de sua
competência e, como única saída desta situação
precária, foi a majoração dos impostos, neste caso, o de
vendas e consignações e a criação de taxas
exorbitantes.
- O autoritarismo e a concentração de poder cede lugar
à necessidade de liberdades e democracia.
60
A Nova
República (1946
a 1963)
Constituição de
1946
- Ordem econômica fundada na justiça social, a livre
iniciativa e a valorização do trabalho.
- É dotada de caráter democrático.
- Tentou quebrar a centralização do poder, apoiando os
Municípios e lhes atribuindo receitas próprias.
- Desaparecem as referências à bitributação feitas nas
Constituições de 1934 e 1937.
- O conceito expresso da contribuição de melhoria para a
hipótese de valorização do imóvel em consequência de
obras públicas;
- As limitações ao poder de tributar foram ampliadas,
tornando-se imunes os templos, bens e serviços de partidos
políticos, instituições educacionais e assistenciais e o papel
destinado exclusivamente a jornais, periódicos e livros;
- Os impostos deveriam ser, sempre que possível, pessoais,
e graduados pela capacidade econômica do contribuinte;
- A visão de proteger os setores mais pobres, reduzindo a
antiga tradição da tributação regressiva, onde se onera mais
os que menos têm capacidade de pagar;
- O instituto do direito anglo-saxão (grants-in-aid) que
implicava na redistribuição de tributos arrecadados pela
competência federal para a órbita estadual e municipal.
- Além de manter os princípios básicos dos textos
constitucionais precedentes, aperfeiçoou o sistema
tributário nacional, fortalecendo os Municípios,
provendo-os de tributação própria e lhes repassando
determinadas participações na arrecadação de impostos
da União e dos Estados-membros.
- Na sua vigência, foram instituídas leis tributárias de
grande relevância, como a Lei n. 854, de 10 de outubro
de 1949, que regulamentou a contribuição de melhoria,
e a Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, que alinhou
as normas gerais de direito financeiro para a elaboração
e controle dos orçamentos da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios.
- A Constituição de 1946 trazia alguns princípios
constitucionais, porém veiculados de forma esparsa e
inconsistente, em nível de sistema. Portanto, diante do
crescimento nacional e de sua economia, uma reforma
da Carta Magna era necessária.
61
A Ditadura Militar
(1964 a 1985)
Emenda n. 18 de
1965
- Reformulou todo o sistema tributário brasileiro.
- Reuniu a matéria tributária em um só capítulo denominado
“Sistema Tributário Nacional”.
- Estruturação sob um programa de ação econômica com um
planejamento global e obediência a três objetivos
fundamentais: financeiro, social e econômico.
- Deixou transparecer a ideologia autoritária dos
militares que concentraram a discriminação de rendas
sob o seu poder, exaurindo a autonomia financeira dos
Estados e Municípios que permaneceram, praticamente,
com duas modalidades de impostos em sua
competência tributária: impostos sobre o patrimônio e a
renda e sobre a produção e a circulação.
- Foi a semente do Código Tributário Nacional (CTN.
- Proposta realizada em três etapas:
1) instituição de correção monetária de débitos tributários e
definição do crime de sonegação fiscal, também a captação
de recursos para a cobertura do déficit existente e a
recuperação do prestígio da dívida pública;
2) Melhoria na arrecadação;
3) Foi criada uma comissão especial para elaborar uma nova
discriminação de rendas e promover a reforma tributária em
si.
- As alterações feitas no sistema tributário surtiram
efeitos que aprimoraram a eficiência deste sistema, com
enfoque principal quanto ao potencial de arrecadação e
melhoria da qualidade da administração tributária, em
detrimento da equidade.
- Suprimiu alguns impostos federais, estaduais e municipais,
com o intuito de extinguir a multiplicidade cumulativa dos
tributos.
- Os impostos foram classificados de acordo com suas bases
econômicas.
Constituição de
1967
Junta
Governativa
Provisória
(De 31 de agosto
Emenda
Constitucional n.
1 de 1969
- Criou um aprimorado instrumento de redistribuição de
rendas entre os entes político-administrativo da Federação,
sob a forma de cotas de participação.
- Praticamente, manteve o sistema tributário preconizado
pela reforma de 1965, exceto no tocante à outorga de
competência da União para decretar outros impostos além
dos já existentes, desde que não tivessem base de cálculo e
fato gerador idênticos aos dos impostos já previstos.
- Manteve o texto da Constituição de 1967.
- Implementou os Atos Institucionais (AI)
- Os anos de 1967 e 1968 foram dedicados à efetiva
implementação do novo sistema tributário nacional.
- O sistema tributário lançou ideias mantidas na
Constituição seguinte, a de 1969, tendo em vista a
manutenção de preceitos, como a discriminação de
rendas e o sistema no seu formato uno e nacional.
- Em decorrência do déficit e agravamento da situação
econômica, o Estado busca uma implementação
urgente de receitas, materializada pela Emenda n. 23,
de 1984, que altera dispositivos da Constituição vigente,
62
a 30 de outubro
de 1969)
Estado
Democrático de
Direito
Constituição de
1988
a fim de aumentar a receita tributária.
- Também o Decreto-lei n. 2.186, de 1984, que institui o
imposto sobre serviço de comunicação, e a Emenda n.
27, de 1985, que traz para os Estados o novo imposto
sobre propriedade de veículos automotores, além de
alterar a participação dos Estados e Municípios.
- Buscou o fortalecimento da federação como um todo.
- A descentralização dos recursos sem a previsão de
concomitante processo ordenado de transferência de
- Extinguiu alguns impostos, antes pertencentes à União, que encargos do governo central para os subnacionais
tiveram suas bases incorporadas ao que viria a ser o
concentrou o desequilíbrio fiscal previamente existente
Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
na União.
(ICMS), cuja legislação e arrecadação seriam estaduais.
- Além disso, a ampliação do papel social do Estado,
promovida pela Constituição, provocou deterioração
- Descentralização e fortalecimento da autonomia dos
adicional das contas públicas.
Estados e Municípios;
- Atenuação dos desequilíbrios regionais do País;
- Maior justiça fiscal e proteção ao contribuinte;
- Simplificou a tributação e a sua adequação às
necessidades de modernização do sistema produtivo;
- Garantiu um mínimo de uniformidade nacional ao sistema
tributário, nos seus princípios básicos, mediante a
preservação da figura da lei complementar em matéria
tributária;
- Houve uma crescente progressividade do imposto sobre
produtos industrializados;
- Criação de novos impostos.
- Ao longo dos anos seguintes, a União reagiu ao
desequilíbrio que lhe foi imposto de dois modos: o lado
da despesa, fez a chamada Operação Desmonte. Do
lado da receita, aumentou tributos não partilhados com
os Estados e Municípios.
- Pouco uso fez do Imposto de Renda e do Imposto
sobre Produtos Industrializados;
- Abusou de contribuições sociais cumulativas, que têm
efeitos econômicos nefastos, ainda que pouco
percebidos em uma economia fechada e com inflação
altíssima.
- as contribuições cumulativas, que correspondiam à
cerca de 6% da arrecadação total do país ao final da
década de 80, responderam, em 2001, por nada menos
que 19% da receita dos três níveis de governo.
- A qualidade do sistema tributário sofreu, portanto, forte
deterioração.
- Os Estados-membros começaram a travar a chamada
“Guerra Fiscal” assentada no ICMS, a fim de atrair
empresas para os seus territórios e aumentar, assim,
63
Pós-Constituição
de 1988
Governo FHC
(1992 a 1995)
- Implementação do Plano Real:
- Ajustes necessários:
1. Restrição dos gastos dos governos subnacionais, via
lançamento do Plano de Ação Imediata, em junho de 1993.
2. Criação do Imposto Provisório sobre Movimentação ou
Transmissão de Ativos Financeiros (IPMF), que seria
cobrado até o último dia de 1994, com alíquota máxima de
0,25%. Sua incidência se dava de forma cumulativa,
retomando o crescimento dos impostos dessa natureza na
carga tributária brasileira.
3. Aumento das alíquotas do Imposto de Renda da Pessoa
Física (IRPF) – de 10% para 15% e de 25% para 26,6% -,
além da criação de uma alíquota extra, de 35%, a vigorar
nos anos de 1994 e 1995.
4. Criação de um instrumento de desvinculação das receitas
da União, chamado de Fundo Social de Emergência (FSE),
que consistia na permissão à União de separar 20% da
receita de impostos e contribuições de sua competência
antes de transferir os recursos aos Estados e Municípios, e
utilizá-los em políticas sociais previstas na CRFB/88.
suas fontes de receita.
- O pacote de alterações ampliou ainda mais as
distorções que o ajuste fiscal vinha acarretando para as
políticas sociais e para a federação.
- Em 1996, iniciou-se uma gama de novos ajustes:
1. Criação da Contribuição Provisória sobre Movimentação
Financeira (CPMF), substituindo o Imposto Provisório sobre
Movimentação Financeira (IPMF), prorrogando, na prática,
um imposto que tinha o dia 31 de dezembro de 1994 como
data limite de operação;
2. Prorrogação do Fundo Social Europeu (FSE), rebatizandoo de Fundo de Estabilização Fiscal (FEF), e ampliando o
prejuízo dos Municípios e Estados, que incorriam em perdas
de receita derivadas deste instrumento;
3. Desoneração de exportações, acarretando perda de
recursos dos governos subnacionais, uma vez que se propôs
o ressarcimento dos exportadores da cobrança do Programa
de Integração Social (PIS) e Contribuição para
Financiamento da Seguridade Social (Cofins), via cobrança
do IPI, esvaziando os Fundos de Transferência para Estado
e Municípios; e desonerou-se o ICMS das exportações de
produtos primários, semielaborados e sobre a aquisição dos
- Na prática, as alterações de 1996 não contribuíram
para melhorar a equidade do sistema tributário nacional,
mas pura e simplesmente para aumentar a
arrecadação.
- Os ajustes desencadearam o aumento da carga
tributária, tornando seus acréscimos insuficientes para
fazer frente ao objetivo pretendido – o alcance dos
superávits primários.
64
Governo Lula
(2003 a 2010)
bens de capital;
4. Medidas que aumentaram as alíquotas de outros tributos
federais, dentre as quais:
a. Criação de um adicional de 10% do Imposto de Renda de
Pessoa Jurídica (IRPJ) sobre parcela de lucro superior a 240
mil reais;
b. Proibição de várias deduções para cálculo do lucro real,
como base da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
(CSLL);
c. Inclusão das sociedades de profissões remuneradas na
mesma regulamentação tributária no que se refere ao
pagamento de IR e Cofins;
d. Aumento da alíquota de Imposto sobre Operações
Financeiras (IOF) de 6% para 15% nas operações de crédito;
e. Aumento da alíquota do Imposto de Renda de Pessoa
Física (IRPF) de 25% para 27,5%;
f. Aumento da alíquota do IR para rendimentos provenientes
de aplicações financeiras em renda fixa de 15% para 20%;
g. Aumento do Imposto de Importação em 3 pontos
percentuais em janeiro de 1998;
h. Aumento da alíquota de IPI incidente sobre automóveis
em cinco pontos percentuais;
i. Redução dos incentivos fiscais ao amparo do Fundo de
Investimento da Amazônia (FINAM) e Fundo de Investimento
do Nordeste (FINOR) em 30%.
- Emenda Constitucional n. 42, de 19 de dezembro de 2003.
- Centrou seus esforços, basicamente, no aumento da
receita tributária, incentivo às empresas e ajustamento
da repartição das receitas tributárias entre os entes
federativos (União, Estados-membros e Municípios).
- Emenda Constitucional n. 56 de 20 de dezembro de 2007.
- Implementou o Fundo de Estabilização Fiscal, que
passou se denominar de Desvinculação das Receitas
da União (DRU), com os mesmos objetivos, aumento de
receitas sem necessidade de repartição.
- Tendência voltada à satisfação da equidade.
- Elaboração da PEC 233/2008, com o objetivo da criação de
novos impostos simplificadores: Imposto sobre Valor
Agregado (IPVA); Imposto sobre Grandes Fortunas; Novo
ICMS; extinguir a contribuição sobre salário-educação,
incorporação da CSLL sobre o Imposto de Renda das
- Não entrou em vigor.
65
Governo Dilma
Rousseff
(2011 aos dias
atuais)
Pessoas Jurídicas; modificação do sistema de repartição do
ICMS com os municípios, criação de Fundo de Estabilização
de Receitas, Criação do Fundo de Desenvolvimento
Regional, bem como aperfeiçoamento da Política de
Desenvolvimento.
- Adoção de Reforma Fatiada, seguindo quatro linhas de
menor resistência:
- Transformar dois tributos em um e reduzir as restrições
de créditos são medidas que tornariam a rotina das
empresas e do fisco um pouco mais simples.
1. aceleração da devolução dos créditos de PIS/Cofins;
- Apurar e pagar o PIS/Cofins único exigiria menor
2. elevação dos limites de enquadramento no Simples;
3. alteração pontual da legislação do ICMS para minimizar os quantidade de guias, formulários e declarações por parte
das firmas.
efeitos da guerra fiscal;
4. desoneração da folha de pagamento das empresas.
- Para a Receita Federal, a ampliação dos insumos que
podem ser creditado proporcionaria mais facilidade em
termos de fiscalização.
- As alterações promovidas no Simples Nacional não
apenas beneficiarão micro e pequenos empresários,
mas deverão servir, também, de estímulo à economia
brasileira, medida importante, segundo eles, no
enfrentamento da crise mundial.
- Os Estados querem ter o seu próprio sistema de
incentivos e, assim, preservar um espaço de autonomia
em relação à União.
Fonte: Elaborado pelo autor.
66
1.2 Aspectos Econômicos da Tributação Municipal no Brasil
Como observa Rezende (2001, p. 335), os Municípios, na CRFB/88, foram
reconhecidos como membros da federação “em pé de igualdade com os Estados no
que diz respeito a direitos e deveres ditados pelo regime federativo”.
Desse modo, em decorrência da autonomia municipal instituída pelo Art. 18
da CRFB/88, aos Municípios fica assegurada a administração própria no que se
refere a assuntos de seu interesse, especialmente com relação aos tributos de sua
competência e à organização dos serviços públicos locais.
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do
Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
todos autônomos, nos termos desta Constituição.
§ 1º - Brasília é a Capital Federal.
§ 2º - Os Territórios Federais integram a União, e sua criação,
transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão
reguladas em lei complementar.
§ 3º - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou
desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou
Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente
interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei
complementar.
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios,
far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei
Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante
plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos
Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da
lei. (BRASIL, 1988).
Assim, as principais consequências desse fenômeno são o vasto campo de
competência
impositivo
dos
Municípios
e
a
instituição
de
transferências
compensatórias da União semelhantes àquelas feitas em benefício dos Estados. A
relativa independência dos Municípios, no que se refere ao poder do governo do
Estado, assegurada pela posição singular que ocupam no sistema tributário, é
acompanhada de desequilíbrios na repartição da receita tributária nacional, o que
dificulta ainda mais a negociação de reformas que tragam proposta de novo
equilíbrio federativo.
Ademais,
o
Sistema
Tributário
Nacional
assenta-se
na
técnica
de
discriminação das rendas entre as entidades autônomas da Federação. A
discriminação de rendas é a partilha de competência tributária entre os vários níveis
de poder, é a qualificação financeira que corresponde à habilitação política das
unidades federadas.
67
A competência tributária é a capacidade para criar tributos, ou como salienta
Carrazza (2004, p. 83): “[...] é a aptidão para criar tributos, descrevendo (ou
alterando) por meio de lei (no caso, ordinária), seus elementos essenciais, a dizer,
suas hipóteses de incidência, seus sujeitos ativos e passivos, suas bases de cálculo
e suas alíquotas”.
Isso posto, passa-se, a seguir, a discorrer sobre as receitas de competência
municipal, verificadas na CRFB/88.
1.2.1 As receitas de competência municipal
A CRFB/88 estabeleceu, dentro do Título VI. Da Tributação e do Orçamento,
um capítulo exclusivo para tratar do Sistema Tributário Nacional.
Entre os princípios gerais que norteiam o Sistema Tributário Nacional (Arts.
145 a 162 da CRFB/88) e que consagram a autonomia dos entes federados,
encontra-se o disposto no Art. 145 da Constituição Federal vigente:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão
instituir os seguintes tributos:
I impostos;
II taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva
ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao
contribuinte ou postos a sua disposição;
III contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas. (BRASIL, 1988)
O Art. 145 estabeleceu a autonomia formal dos Municípios, mas a
competência tributária no campo político e administrativo se deu com a promulgação
do Art. 156 da CRFB/88, ao estabelecer a competência de instituir impostos aos
Municípios:
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:
I – propriedade predial e territorial urbana;
II – transmissão “inter vivos”, a qualquer título, por ato oneroso, de bens
imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis,
exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição;
III – serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II,
definidos em lei complementar. (BRASIL, 1988)
As competências tributárias dos Municípios estão dispostas nestes dois
artigos (Art.145 e 156 da CRFB/88), dos quais se destacam a permissão tributária
para instituir três impostos municipais, taxas pela prestação de serviços e pelo
68
exercício do poder de polícia e as contribuições de melhorias. Sobre esta matéria
tem o Município a competência privativa e autonomia política para legislar.
Sendo assim, o Município é dotado de autonomia e capacidade jurídica,
investido de competências político-administrativas e tributárias, características
destacadas por Carrazza (2004, p. 120), nos seguintes termos:
Instituindo e arrecadando livremente seus tributos, o Município reafirma sua
ampla autonomia, em relação às demais pessoas jurídicas.
Nem o governo federal nem o estadual podem interferir no exercício da
competência tributária dos Municípios.
Entre as espécies de tributos estabelecidos pela CRFB/88, estes ficaram com
o exercício e plena capacidade político-administrativa de instituir, fiscalizar e
arrecadar o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU),
Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis – intervivos (ITBI) e o Imposto sobre
Serviços de Qualquer Natureza (ISS-QN).
Conforme estabelece o Art. 32 do CTN: o IPTU é o imposto instituído sobre a
propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão
física, localizado na zona urbana do Município. O CTN ainda estabelece que “zona
urbana” 13 é aquela definida em lei municipal, observado o requisito mínimo da
existência de 2 (dois) dos melhoramentos públicos referidos no §1º do Art. 32 do
CTN (BRASIL, 1966).
A base de cálculo para o IPTU é o valor venal14 do imóvel, devendo ser o
preço à vista que o imóvel alcançaria se colocado à venda em condições normais no
mercado imobiliário, como é definido no Art. 33 do CTN (BRASIL, 1966).
Sua incidência se dá sobre a propriedade urbana, já que a arrecadação do
imposto provém da propriedade, do domínio útil ou da posse de propriedade imóvel,
localizada em zona urbana ou extensão urbana, como determinado no CTN
(BRASIL, 1966). Se a área for rural, é cabido o Imposto sobre Propriedade Territorial
13
Segundo Averbeck (2003), a propriedade é considerada urbana quando se encontrar em áreas
aprovadas por leis municipais e órgãos competentes, sendo eles destinados à habitação, comércio e
indústria, prestação de serviços ou ainda que estejam em áreas onde tenham sido construídas ou
mantidas no mínimo dois melhoramentos pelo Município, como calçamento, abastecimento de água,
esgoto, iluminação pública, escola primária ou posto de saúde.
14
Valor venal é o valor que o bem alcançaria se fosse efetuada a negociação de venda, ou seja, o
preço de mercado, sem nenhum valor nele acrescentado, como juros de financiamento ou mobiliário
nele inserido, sendo calculado, segundo Coelho (2001, p. 517 apud CRUZ E SOUZA, 2008, p. 1),
após ser terminada a construção, quando a Prefeitura faz uma avaliação no imóvel e o insere no
Cadastro Imobiliário.
69
Rural (ITR). A base de cálculo do IPTU é o valor venal, isto é, uma estimativa que o
Poder Público realiza sobre o preço de determinados bens, no caso, os imóveis em
que o imposto incide.
O ITBI é o imposto sobre a Transmissão Intervivos, a qualquer título, por Ato
Oneroso, de Bens Imóveis, por Natureza ou Acessão Física, e de Direitos Reais
sobre Imóveis, exceto os de Garantia, bem como Cessão de Direitos à sua
Aquisição (BRASIL, 1988).
A CRFB/88 dividiu o ITBI Estadual, como era conhecido, em dois impostos: o
ITBI Municipal e o ITCMD Estadual, este último chamado de Imposto de
Transmissão Causa Mortis (herança e legados, em virtude de falecimento de uma
pessoa natural) e o Imposto sobre Transmissão Intervivos (referente a atos, fatos ou
negócios jurídicos celebrados entre pessoas) (BRASIL, 1988). Até a Constituição de
1988 estavam ambos na competência dos Estados.
O ITBI tem como fato gerador a transmissão intervivos, a qualquer título, por
ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais
sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos à sua aquisição.
(BRASIL, 1988).
Esta foi uma das principais conquistas municipalistas na CRFB/88, mas, como
os Municípios não atualizam suas Plantas Genéricas de Valores Imobiliários e
também não possuem uma estrutura de servidores públicos capacitados e
orientados para gerar resultados financeiros de arrecadação, estas receitas
mínguam nos cofres públicos municipais. Como estabelece Sabbag (2010, p. 337):
A base de cálculo do ITBI é o valor venal dos bens imóveis transmitidos ou
direitos reais concedidos, é o valor de mercado, sendo irrelevante o preço
de venda constante da escritura. Será o preço de venda, à vista, em
condições normais de mercado, consoante doutrina pacífica e legislação
(Art. 156, II, da CF/88; art. 35 do CTN).
O ITBI é exigido no momento da lavratura de escritura de alienação
imobiliária, sendo que o recolhimento é totalmente destinado aos cofres públicos
municipais. Já o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS-QN) possui
como fato gerador a prestação de serviço (seja por empresa ou profissional
autônomo) de serviços descritos na lista de serviços da Lei Complementar n. 116,
de 31 de julho de 2003 (BRASIL, 2003b).
70
Os recursos advindos desse tributo são as empresas ou profissionais
autônomos os quais prestam este serviço tributável. Além disso, os Municípios
podem atribuir às empresas ou aos indivíduos que tomam os serviços a
responsabilidade pelo recolhimento do imposto.
Conforme a Lei complementar n. 116, de 31 de julho de 2003, em seu artigo
3o: “O serviço considera-se prestado e o imposto devido no local do estabelecimento
prestador ou, na falta do estabelecimento, no local do domicílio do prestador”
(BRASIL, 2003b), ou seja, o recolhimento é feito pelo Município em que o serviço foi
prestado. Como afirma Barreto (2009, p. 337):
[...] o nosso sistema tributário não tolera a exigência de tributo antes da
ocorrência do fato gerador. Normas legais que prevejam a incidência de
ISS, antes de concretizada a prestação de serviços, são inválidas, por
descompassadas com o sistema.
Nesse sentido, com a conclusão do serviço prestado, surge a obrigação
tributária, por isso diz-se que o pagamento deve ser posterior. A obrigação tributária
só deverá ser feita quando o serviço for realmente prestado, não tendo validez uma
obrigação tributária onde não tenha sido realizada, de fato, a prestação dos serviços.
É claro que a expectativa dos Municípios com a vigente Constituição Federal acabou
sendo frustrada, pois queriam uma participação mais efetiva na arrecadação
tributária. Nesse sentido, Dornelles (s.d., p. 1) esclarece que:
A Constituição de 1988 modernizou os impostos e descentralizou suas
receitas, mas, nos outros títulos que não eram o das finanças públicas,
abriu caminho para a formação de outro sistema, no qual ficou fácil
aumentar a carga, explorar bases arcaicas e recentralizar as receitas.
Culminou que o Governo Central ficou com a autonomia de instituir os
principais tributos e utilizar artifícios para implementação de políticas públicas, sendo
a União a detentora dos maiores tributos. Nesse sentido, o que se percebeu é que,
com a autonomia de maior relevância por parte da União, existiu uma forte tendência
no Governo Federal em não distribuir corretamente os recursos aos Estados e
Municípios, deixando de compartilhar os recursos e concentrando os mesmos em
seus cofres. Isso é percebido pelo fato de que o Governo Federal acaba
promovendo uma brecha vertical à medida que esse governo superior arrecada mais
71
do que gasta diretamente enquanto os governos de esfera inferior gastam mais do
que arrecadam.
O que se observa é que a descentralização do País acabou permanecendo
na teoria. São muitas ações que demonstram a invasão de competências entre os
entes federados e a disputa tributária entre estas esferas governamentais. A esse
respeito, Cimadon (2007, p. 147) afirma que:
[...] um dos maiores problemas para a proteção da Autonomia dos Estados
Federados é a repartição das receitas tributárias que, a princípio, objetivam
promover certo igualitarismo socioeconômico entre Estados e entre
Municípios, mas, na prática, centraliza recursos e incentiva a corrupção e a
distribuição por critérios obscuros.
Mesmo com a autonomia dos Estados e Municípios em arrecadar seus
próprios tributos, essa arrecadação ainda não garante, a esses entes da federação,
condições plenas de manutenção de seu território.
1.2.2 Transferências Constitucionais
A fim de reforçar a autonomia político-administrativa e financeira, a CRFB/88
define um sistema de transferências incondicionais entre a União, Estados e
Municípios, que podem ser de dois tipos: diretas e indiretas (mediante a formação de
fundos especiais). Independentemente do tipo, as transferências sempre ocorrem do
governo de maior nível para os de menores níveis, isto é, o sentido é da União para
os Estados e da União para os Municípios ou dos Estados para seus respectivos
Municípios. Para o Direito Financeiro, transferências:
[...] são cotas de recursos financeiros que uma entidade pública deve
transferir a outra e que são incluídas como receita apropriada no orçamento
da beneficiária, e como despesa a ser realizada no orçamento da entidade
que se obriga a repassar a transferência (Art. 6° §1° da LC n° 4.320/64).
(BRASIL, 1964).
A Lei Complementar n. 4.320/64, em seu parágrafo 4° do Art. 12, estabelece
a classificação das transferências:
Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas
às quais não corresponda contraprestação direta de bens e serviços,
inclusive para contribuições e subvenções a atender à manutenção de
outras entidades de direito público ou privado. (BRASIL, 1964).
72
Assim, outra fonte de arrecadação dos Municípios são as transferências
constitucionais estabelecidas no Art. 159 da CRFB/88, como se passará a discorrer
na sequência.
1.2.2.1 Transferências da União
As transferências federais tiveram destaque na Reforma Tributária de 1965/67
e vêm sido discutidas na CRFB/88. As transferências federais seguem diversos
objetivos. A União detém o maior montante de recursos do País. É o ente federado
que maior arrecadação de tributos retém, por isso será a União quem disponibilizará
de maiores recursos para promover melhorias nos governos subnacionais e locais.
Para os Municípios, o Governo Federal dispõe dos seguintes repasses:
• Fundo de Participação dos Municípios (FPM)
O Fundo de Participação dos Municípios (FPM) é a ferramenta pela qual a
União se utiliza para o repasse de recursos aos Municípios. Os critérios utilizados
para o cálculo dos coeficientes de participação dos Municípios estão baseados na
Lei n. 5.172/66 (Código Tributário Nacional) (BRASIL, 1966) e no Decreto-Lei n.
1.881/81 (BRASIL, 1981).
De acordo com a Secretaria do Tesouro Nacional (2002), o cálculo é feito com
base em informações prestadas ao Tribunal de Contas da União (TCU) até o dia 31
de outubro de cada ano pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) 15.
Tais informações são compostas da população de cada Município e da renda per
capta de cada Estado.
O Fundo teve origem pela Emenda Constitucional n. 18, de 1º de dezembro
de 1965 (BRASIL, 1965). No início, o FPM estava formado por 10% do produto da
arrecadação dos Impostos sobre Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI). Atualmente, contudo, conforme a Secretaria do Tesouro
Nacional (2002), os recursos do Fundo são recursos advindos da arrecadação do
15
Anualmente, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), órgão responsável pela
realização do Censo Demográfico, divulga estatística populacional dos Municípios, e o Tribunal de
Contas da União, com base nessa estatística, publica no Diário Oficial da União os coeficientes dos
Municípios.
73
Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados, sendo 23,5% da
receita líquida destinados ao FPM.
Com a Emenda Constitucional n. 55, de 20 de setembro de 2007, os
Municípios passaram a receber mais 1% do FPM, sendo depositado nos cofres
municipais até o dia 10 de dezembro de cada ano (BRASIL, 2007b).
Segundo a Confederação Nacional de Municípios (CNM) (s.d.), a composição
do FPM é assim distribuída:
• FPM capitais: 10% do total do Fundo divididos entre as 27 capitais, tendo como
critério a população e o inverso da renda per capita do Estado, com um limitador,
qual seja: que 85% do total sejam destinados às Regiões Norte, Nordeste e
Centro-Oeste e 15% às Regiões Sul e Sudeste;
• FPM Interior: fica com 86,4% do total do Fundo e é destinado a todos os
Municípios do País, tendo como critério a população;
• FPM - Fundo de Reserva: fica com 3,6% do total do Fundo e é destinado aos
Municípios do interior que tenham população acima de 142.633 habitantes.
Como demonstrado pela Secretaria do Tesouro Nacional (2002), várias
alterações ocorreram na legislação referente ao FPM, das quais grande parte ligada
ao percentual da arrecadação do IR e do IPI reservado ao FPM, conforme se pode
visualizar na Tabela 1 a seguir:
Tabela 1. Variação temporal do percentual da arrecadação do IR e IPI destinado
ao FPM
Dispositivo Legal
Código Tributário Nacional (1966)
Ato Complementar 40/1968
Emenda Constitucional 5/1975
Emenda Constitucional 17/1980
Emenda Constitucional 23/1983
Emenda Constitucional 27/1985
Constituição Federal de 1988
Emenda Constitucional 55/2007
FPM (%)
10,0
5,0
6,0
7,0
8,0
9,0
10,0
10,5
13,5
16,0
17,0
20,0
20,5
21,0
21,5
22,0
22,5
+ 1,0
(a) A partir da promulgação da Constituição.
(b) Em 2007, a partir da arrecadação do mês de setembro.
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (2002, p. 5).
Vigência
1967/68
1969/75
1976
1977
1978
1979/80
1981
1982/83
1984
1985
1985/88
(a)
1988
1989
1990
1991
1992
a partir de 1993
(b)
a partir de2007
74
Outro repasse feito pelo Governo Federal aos Municípios é o IPI-Exportação,
conforme apresentado a seguir:
• IPI-Exportação
Os Municípios que se localizam em Estados exportadores recebem 25% dos
valores destinados a esses Estados, como disposto no inciso II do Art. 159, a saber:
Art. 159. A União entregará:
[...]
II - do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados,
dez por cento aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor
das respectivas exportações de produtos industrializados. (BRASIL, 1988)
O imposto de exportação possui como fato gerador a saída de produtos
nacionais do território nacional, conforme define o Art. 23 do Código Tributário
Nacional.
Art. 23. O imposto, de competência da União, sobre a exportação, para o
estrangeiro, de produtos nacionais ou nacionalizados tem como fato gerador
a saída destes do território nacional. (BRASIL, 1966)
De modo contrário ao imposto de importação, o imposto de exportação tem
menor arrecadação tributária. Harada (2004, p. 375) completa afirmando que:
Autores existem que advogam sua eliminação ou então sua restrição como
forma de aumentar a competitividade de produtos nacionais nos mercados
internacionais. A fim de viabilizar a conquista do mercado exterior, esse
imposto, realmente, deve ser instituído e cobrado com muita cautela.
Segundo o Tribunal de Contas da União (TCU) (BRASIL, 2008b, p. 30), os
recursos que estão agregados ao IPI-Exportação “compreendem 10% da
arrecadação líquida do Imposto sobre Produtos Industrializado – IPI”. A arrecadação
bruta do IPI é contada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB). A
Secretaria também contabiliza essas arrecadações líquidas no Sistema Integrado de
Administração Financeira (Siafi) do Governo Federal, informando, ao Banco do
Brasil, o montante que será transferido, que corresponde a 10% da arrecadação
líquida contabilizada.
75
O sujeito passivo do imposto é o exportador, ou seja, qualquer pessoa que
promova a saída do produto nacional ou nacionalizado. Quanto ao fato gerador, temse a saída do território nacional, como indica o Art. 23 do CTN (BRASIL, 1966).
Em relação à base de cálculo do IPI-Exportação, o TCU (2008, p. 31) assim
dispõe:
O cálculo é feito tendo por base os valores das exportações ocorridas nos
doze meses antecedentes a 1º de julho do ano imediatamente anterior ao
do exercício de referência. É considerado apenas o valor dos produtos
industrializados exportados para o exterior na proporção do ICMS que
deixou de ser exigido em razão da não-incidência prevista no item “a” do
inciso X e da desoneração prevista no item “f” do inciso XII, ambos do § 2°
do art. 155 da Constituição.
A competência para apurar os valores exportados e comunicá-los ao TCU
até o dia 25 de julho de cada ano é da Secretaria de Comércio Exterior do
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.
Nesse sentido, a base de cálculo do imposto se dá pela: quantidade de
mercadoria; pela expressão monetária do produto exportado, sendo o preço normal
e o preço da arrematação.
As alíquotas estão previstas na Tarifa Aduaneira do Brasil, elas podem ser
divididas em: i) Específicas, que se referem ao valor em dinheiro, o qual incide sobre
a unidade de medida que está prevista em lei; e ii) a alíquota Ad Valorem, que é a
aplicação da alíquota sobre o valor de operação. A alíquota máxima é de 150%.
• Auxílio Financeiro para Fomento às Exportações – FEX
O imposto foi criado para auxiliar os entes federados em estímulo às
exportações. São repassados ao Estado, normalmente, 75% da arrecadação, e, aos
Municípios, 25%. Para a União, a aplicação desses recursos deve ser
exclusivamente para as exportações. A aplicação desses recursos em outros
aspectos constitui uma irregularidade. O FEX, no entanto, não se constitui de uma
obrigatoriedade no que se refere ao investimento desse recurso a políticas de saúde
e educação.
Os recursos provenientes desse imposto são repassados aos Estados e
Municípios desde 2007, na conta Auxílio para Fomento das Exportações (FEX).
Esse recurso tem como objetivo complementar os recursos da Lei Kandir. O imposto
é um fundo instituído pela União que visa promover aos Estados, Municípios e
76
Distrito Federal o impulso para exportações. Referindo-se à Lei Kandir, a
Confederação Nacional de Municípios (2008, p. 28) ressalta que:
A Lei Complementar n. 87, de 13 de setembro de 1996, desonerou do
pagamento do ICMS as exportações de produtos industrializados
semielaborados e produtos primários e permitiu o aproveitamento de
créditos do imposto referente à compra de bens de capital, fornecimento de
energia elétrica e serviços de comunicações. O texto original previa a
compensação financeira aos estados e municípios pela perda de
arrecadação decorrente da medida durante seis anos (podendo chegar até
10 anos, conforme o comportamento das perdas). [...]. A partir de agosto de
2000, o mecanismo de cálculo do ressarcimento foi alterado por força da Lei
Complementar n. 102, de 11 de julho de 2000. A partir de então, o valor que
a União entregará é fixo. Cada estado recebe de acordo com seu
coeficiente de participação (LC n. 102/2000, anexo 2.1), não mais
dependendo do comportamento da arrecadação. Esse dispositivo previa a
volta do seguro-receita a partir de 2003; entretanto, a Lei Complementar n.
115, de 26 de dezembro de 2002, ampliou a vigência dessa modalidade de
transferência até dezembro de 2006, sendo que, desde então, o montante
da compensação depende de negociações com a União por ocasião da
votação de seu orçamento. Isso tem provocado a redução dessa
compensação, que vem sendo substituída pelo chamado Auxílio aos
Estados Exportadores (FEX), que tem o atrativo, para estados e municípios,
de não ser vinculado à educação e à saúde; no entanto, na soma dos dois
repasses, tem sido mantido o valor nominal repassado desde 2006, o que
significa perda real para estados e municípios.
Todos os anos, os recursos provenientes desse imposto são destinados aos
entes públicos por meio de Medida Provisória (MP). No entanto, deixa claro que o
objetivo é o fomento das exportações, conforme previsto no Art. 1º da Medida
Provisória 585/2012 16, que autoriza o repasse:
Art. 1° A União entregará aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios
o montante de R$ 1.950.000.000,00 (um bilhão e novecentos e cinquenta
milhões de reais), com o objetivo de fomentar as exportações do País, de
acordo com os critérios e condições previstos nesta Medida Provisória.
(BRASIL, 2012b).
Segundo a Confederação Nacional de Municípios (s.d.), a distribuição entre
os Estados, os quais receberão 75% dos recursos e entre os Municípios que ficam
com 25%, serão partilhados conforme os coeficientes da cota-parte do Imposto
sobre Circulação de Mercadoria e Prestação de Serviços (ICMS) aplicado no ano de
exercício. Deve-se dizer que o Distrito Federal não recebe os recursos desse Fundo.
16
Convertida na Lei n. 12.789, de 2013, que manteve a mesma redação neste referido art. 1º.
(BRASIL, 2013).
77
• Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico – CIDE
Instituída pela Lei n. 10.336, de 19 de dezembro de 2001, o imposto está
incidido sobre a importação e comercialização de petróleo, gás natural e álcool
etílico combustível. Os derivados desses produtos também estão agregados ao
imposto.
Desse modo, o imposto incide sobre os produtos importados e sua
comercialização. Possui como fato gerador os combustíveis e seus derivados. Tem
como contribuintes o produtor, o formulador e o importador (podendo ser pessoa
física ou jurídica) dos combustíveis, como demonstra o Art. 3º da Lei n. 10.336, de
2001.
o
Art. 3 A Cide tem como fatos geradores as operações, realizadas pelos
o
contribuintes referidos no art. 2 , de importação e de comercialização no
mercado interno de:
I - gasolinas e suas correntes;
II - diesel e suas correntes;
III - querosene de aviação e outros querosenes;
IV - óleos combustíveis (fuel-oil);
V - gás liqüefeito de petróleo, inclusive o derivado de gás natural e de nafta;
e
VI - álcool etílico combustível. (BRASIL, 2001a).
Da arrecadação total do imposto, 71% estão destinados ao orçamento da
União, sendo os outros 29% distribuídos entre os Estados e o Distrito Federal,
levando em conta aspectos como: a extensão da malha viária, o consumo de
combustíveis e a população, sendo esta definida de acordo com o IBGE. Os
recursos que foram distribuídos devem seguir um critério de aplicação, portanto,
devem reverter suas aplicações em:
• Programas ambientais que visem à redução de efeitos da poluição que é causada
pelo vazamento ou mesmo pelo uso de combustíveis;
• Subsídios que estejam relativos à compra de combustíveis;
• Melhoria da infraestrutura no sistema de transporte.
A base do cálculo da CIDE é a unidade de medida estipulada em lei. Em
janeiro de 2003, as alíquotas e os limites de dedução tiveram redução, como
estipulou o Decreto n. 4.565, de 1° de janeiro de 2003 (BRASIL, 2003c).
De acordo com o artigo 1°B da Lei 10.336/2001, dos recursos que são
arrecadados pela CIDE, 25% são transferidos aos Estados, que repassam 25% das
78
cotas aos Municípios, e estes devem destinar tais recursos em programas de
infraestrutura de transportes e logística (BRASIL, 2001a).
A CIDE se caracteriza pela intervenção no domínio econômico. No entanto,
essa intervenção possui uma função extrafiscal. Nesse sentido, essa atividade
tributária não está objetivando ao lucro para os cofres públicos. Os recursos
adquiridos devem ser aplicados ao financiamento da intervenção que forneceu apoio
à instituição. Segundo Amaro (2003, p. 54): “Trata-se de contribuições que, à vista
do próprio Art. 149, só podem destinar-se a instrumentar a atuação da União no
domínio econômico, financiando os custos e encargos pertinentes”.
• Imposto Territorial Rural – ITR
A arrecadação desse Imposto ocorre quando há o domínio útil ou a posse
do imóvel, dentro da propriedade rural. A CRFB/88 regulou a cobrança do imposto
no Art. 153, inciso VI, também estabelecendo a repartição com os Municípios.
Para a CRFB/88, 50% da arrecadação do imposto devem ser destinados aos
Municípios. No entanto, houve uma modificação, o ITR também poderá ser
fiscalizado e cobrado pelos Municípios, obedecendo à lei.
Art. 153 - Compete à União instituir impostos sobre:
VI - propriedade territorial rural;
§ 4º - O imposto previsto no inciso VI do caput:
III - será fiscalizado e cobrado pelos Municípios que assim optarem, na
forma da lei, desde que não implique redução do imposto ou qualquer outra
forma de renúncia fiscal. (BRASIL, 1988)
Nesse sentido, 100% do produto da arrecadação estarão pertencendo ao
Município o qual teve fiscalização e arrecadação. Segundo o Art. 29 do Código
Tributário Nacional:
Art. 29 - O imposto, de competência da União, sobre a propriedade territorial
rural tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de
imóvel por natureza, como definido na lei civil, localização fora da zona
urbana do Município. (BRASIL, 1966)
Para efeitos, considera-se, pelo Código Tributário Nacional, aquela zona
situada fora da área urbana, expressa no § 1º Art. 32 (BRASIL, 1966).
79
Com a Lei n. 8.022, de 12 de abril de 1990 (BRASIL, 1990), esse imposto
passa a ser de competência da Receita Federal. Nesse cenário, surgiram algumas
distorções, como salienta Harada (2004, p. 386): “A Receita Federal, desde logo,
orientou o recadastramento das propriedades rurais com o intuito de considerar
como valor da terra nua - base de cálculo do imposto – o valor de mercado”.
Harada (2004, p. 386) ainda descreve que essa situação teve agravamento
com “A indexação desse valor que, em época de inflação aguda, como aquela que
antecedeu o advento do Plano Real, acarretava uma extraordinária ‘valorização’ da
terra nua, sem qualquer correspondência no mercado imobiliário”.
A mudança do órgão arrecadador promoveu alterações na legislação,
introduzidas pela Lei n. 8.847, de 28 de janeiro de 1994. Essa alteração eliminou
praticamente todos os incentivos de exploração da terra, o que resultou no não
pagamento generalizado do setor agrícola (HARADA, 2004).
Os Municípios, desde 2008, recebem por meio de convênio com a Receita
Federal do Brasil (RFB), 100% do produto de arrecadação de competência da
União.
A função do ITR é extrafiscal. Parte dessa receita é destinada ao Município
arrecadador e está em uma proporção variável. Nesse sentido, quem realizar maior
fiscalização terá parte mais expressiva do Imposto.
Esse imposto deve ser pago pelo contribuinte, seja pessoa física ou jurídica,
que detiver um imóvel na área rural. A propriedade do contribuinte desse modo
varia, se estiver em solo urbano ou rural. Na primeira hipótese, o contribuinte
pagaria pelo Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU). Na
segunda hipótese, o contribuinte pagará o Imposto Territorial Rural (ITR). Não há um
meio específico e/ou exclusivo para a aplicação dos recursos provenientes desse
imposto.
• Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais – CFEM
Onde há extração de recursos minerais são destinados 65% da arrecadação
da CFEM. É importante dizer que praticamente todos os Municípios possuem algum
tipo de extração mineral, e, assim, terão o devido repasse.
O Art. 20 da CRFB/88 define a utilização desses recursos minerais,
destacando a compensação financeira pela exploração, em seu parágrafo 1º:
80
Art. 20. São bens da União:
[...]
§ 1º - É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União,
participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de
recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros
recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar
territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por
essa exploração. (BRASIL, 1988)
Segundo os Estudos Técnicos CNM, realizados pela Confederação Nacional
de Municípios (2013, p.180):
Esta Compensação Financeira é calculada sobre o valor do faturamento
líquido (receita da comercialização menos custos e tributos) obtido por
ocasião da venda do produto mineral. Ou seja, existe uma alta correlação
entre o valor arrecadado pela CFEM e os preços de mercado dos minérios.
As alíquotas aplicadas sobre o faturamento líquido para obtenção do valor
da CFEM variam de acordo com a substância mineral [...] e são pagas
mensalmente.
A Confederação Nacional de Municípios (2013) ainda apresenta as alíquotas
aplicadas sobre o faturamento líquido para obtenção do valor da CFEM, dispostas
na Tabela 2.
Tabela 2. Alíquotas aplicadas sobre o faturamento líquido para obtenção do
valor da CFEM
Alíquota
Substância
3%
Minério de alumínio, manganês, sal-gema e potássio
2%
Ferro, fertilizante, carvão, demais substâncias
1%
Ouro
0,20%
Pedras preciosas, pedras coradas lapidáveis, carbonetos e metais nobres
Fonte: Confederação Nacional de Municípios (2013, p. 180).
A administração da CFEM cabe ao Departamento Nacional de Produção
Mineral (DNPM), que baixa as normas e exerce a fiscalização na arrecadação da
CFEM. O inciso IX do Art. 3º da Lei n. 8.876/94 assim a define:
Art. 3º A autarquia DNPM terá como finalidade promover o planejamento e o
fomento da exploração e do aproveitamento dos recursos minerais, e
superintender as pesquisas geológicas, minerais e de tecnologia mineral,
bem como assegurar, controlar e fiscalizar o exercício das atividades de
mineração em todo o território nacional, na forma do que dispõe o Código
de Mineração, o Código de Águas Minerais, os respectivos regulamentos e
a legislação que os complementa [...].
[...]
IX - baixar normas e exercer fiscalização sobre a arrecadação da
compensação financeira pela exploração de recursos minerais, de que trata
o § 1º do art. 20 da Constituição Federal; (BRASIL, 1994).
81
A Compensação Financeira está calculada sobre o valor do faturamento
líquido, obtido pela venda do produto mineral. O faturamento líquido corresponde ao
valor da venda do produto mineral, descontando-se os tributos que o incidem: ICMS,
PIS, COFINS, além das despesas de transporte e seguro.
A arrecadação da CFEM será distribuída com 2% para o Fundo Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT); 10% ao Ministério de Minas e
Energia que serão repassados ao Departamento Nacional de Produção Mineral
(DNPM), o qual fornecerá 2% desta cota-parte à proteção mineral em regiões
mineradoras. Para o Estado onde foi extraído o recurso mineral, serão destinados
23% e, para o Município produtor no qual se localizam os recursos, haverá repasse
de 65%.
É oportuno ressaltar que os recursos provenientes da CFEM não devem estar
sujeitos em aplicações, tais como: o pagamento de dívidas ou mesmo no quadro
permanente de pessoal dos entes federativos. Os recursos recolhidos devem manter
seu quadro de aplicação referente a políticas de cunho social, como: saúde e
educação, e de cunho ambiental, atuando na melhoria dos instrumentos que lidem
com a preservação ambiental.
1.2.2.2 Transferências Estaduais para os Municípios
Como já abordado, os Municípios têm direito a uma parte das receitas dos
governos Federal e Estadual. Dentre as transferências dos Estados aos Municípios,
destaca-se: o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de
Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) e o Imposto
sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), como se discorrerá a seguir.
• Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de
Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS
De acordo com o inciso IV do Art. 158 da CRFB/88, 25% da arrecadação do
imposto são destinados aos Municípios (BRASIL, 1988).
Em relação ao fato gerador do ICMS, o Decreto-lei n. 406, de 31 de dezembro
de 1968, em seu Art. 1º, estabelece:
82
Art. 1º O impôsto sôbre operações relativas à circulação de mercadorias
tem como fato gerador:
I - a saída de mercadorias de estabelecimento comercial, industrial ou
produtor;
II - a entrada, em estabelecimento comercial, industrial ou produtor, de
mercadoria importada do exterior pelo titular do estabelecimento;
III - o fornecimento de alimentação, bebidas e outras mercadorias em
restaurantes, bares, cafés e estabelecimentos similares. (BRASIL, 1968)
O fato gerador do ICMS se dá pela circulação de mercadorias. O imposto
incide sobre os serviços de telecomunicação, de transporte intermunicipal e
interestadual, da importação e sobre a prestação de serviço com emprego de
material.
Em resumo, tem-se que referido imposto tem como fato gerador três meios:
• A circulação de mercadorias;
• A prestação de serviços de transporte (interestadual e intermunicipal);
• A prestação de serviços de comunicação.
Quanto aos transportes, a prestação desses serviços entre Municípios que
pertençam à mesma unidade federada ou entre Estados diferentes está
representando o fato gerador do imposto. Conforme afirma Sabbag (2010, p. 346):
“Portanto, por exclusão, os serviços de transportes dentro do território do Município
(transporte inframunicipal) estão fora do campo de incidência do ICMS. São alvo,
sim, de incidência do ISS [...]”.
O ICMS foi instituído pela reforma tributária da Emenda Constitucional
n.18/65, e representa cerca de 80% da arrecadação dos Estados. O imposto incide
sobre o valor agregado, fazendo parte do princípio da não cumulatividade, além do
que tem caráter essencialmente fiscal. Em regra geral, o ICMS incidirá sobre a
circulação de bens, em que ocorre a mudança de titularidade entre os sujeitos da
relação. Desse modo, a mudança de um estabelecimento, sem que haja mudança
na titularidade, não constitui um fato gerador.
• Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores - IPVA
Referido imposto teve surgimento com a Emenda Constitucional n. 27, de 28
de novembro de 1985 (BRASIL, 1985), acrescentando o inciso III ao Art. 23 da
Emenda n. 1, de 1969 (BRASIL, 1969), outorgando aos Estados a competência para
instituir esse imposto.
83
A CRFB/88, no inciso III do Art. 158, determina que 50% deste imposto
devem ser repassados aos Municípios onde se encontram licenciados os veículos. O
imposto é anual e a propriedade do veículo, seja qual for a espécie, se caracteriza
como fato gerador (BRASIL, 1988).
O sujeito passivo do imposto é o proprietário do veículo automotor, podendo
ser pessoa física ou jurídica. O fato gerador é representado pela propriedade de
veículo automotor, seja qual for a espécie (automóveis, motocicletas, caminhões,
embarcações, aeronaves entre outros). Para os efeitos, o anexo “I” do Código de
Trânsito Brasileiro, promulgado pela Lei n. 9.503, de 23 de setembro de 1997, define
veículo automotor:
[...] todo veículo a motor de propulsão que circule por seus próprios meios, e
que serve normalmente para o transporte viário de pessoas e coisas, ou
para tração viária de veículos utilizados para o transporte de pessoas e
coisas. O termo compreende os veículos conectados a uma linha elétrica e
que não circulam sobre trilhos (ônibus elétrico). (BRASIL, 1997a).
A base de cálculo do imposto é o valor venal do veículo ou seu preço de
tabela. A alíquota será feita na lei ordinária do Estado. Deve ser proporcional, não
havendo limite máximo para instituir. A alíquota no País vai de 2% a 3,5%, podendo
chegar a 4% em alguns Estados.
Há isenções no imposto para algumas ocasiões como, por exemplo, veículos
que estejam com a finalidade socioeconômica específica, tais como: agroindústria,
transporte público de passageiros, entre outros. Esse imposto é de significativa
importância aos Municípios, pois, atualmente, o número de carros em circulação
teve grande aumento. Nesse sentido, os governos municipais demonstram a
importância do recolhimento desse recurso para atribuí-los na execução de políticas
para o Município.
É de extrema importância o repasse desses recursos financeiros, para que
haja o bom desenvolvimento dos Municípios, afastando qualquer possibilidade de
crises financeiras. Esses repasses constitucionais devem ser repassados de forma
correta, contendo as fiscalizações, para que não haja possíveis desvios a outros
cofres. Ademais, contribuem para que os Municípios tenham possibilidades de
melhoria nas ofertas de políticas públicas para a população. Se esses recursos
forem
repassados
corretamente,
o
Município
terá
condições
plenas
de
desenvolvimento, pois, além da entrada de recursos advindos de tributos municipais,
84
outros recursos que são arrecadados de repasses federais serão distribuídos. O
Município, assim, torna-se um ente federado que detém a capacidade de promover o
desenvolvimento de sua localidade e também de seu País.
A evolução desses repasses ocorreu conforme foram surgindo necessidades
estaduais e municipais. As transferências constitucionais foram delimitadas pela
CRFB/88 no contexto federalista de descentralização. Mesmo que os Municípios e
os Estados possam arrecadar seus próprios recursos, conforme a CRFB/88, os
governos federal e estadual devem repassar mais recursos, a fim de promover
condições para que os entes federados possam manter-se estabilizados.
1.2.3 Transferências Voluntárias
De modo geral, pode-se conceituar as transferências voluntárias como os
instrumentos de cooperação financeira nas esferas de governo, cooperação esta em
geral orientada para investimentos necessários para a implementação de políticas
públicas, as quais, no entendimento de Santos (2010) são disposições, medidas e
procedimentos que expressam a direção política e ser adotada pelo Estado e que
orientam e determinam as ações estatais relacionadas às tarefas de interesse
público. Refletem, portanto, as intenções do Estado para com a sociedade.
O caput do Art. 25 da Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 - Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF) -, define transferência voluntária como sendo a:
Art. 25. [...] entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da
Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que
não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao
Sistema Único de Saúde. (BRASIL, 2000).
Segundo o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (BRASIL, 2009),
dentre
os
principais
instrumentos
jurídicos
utilizados
para
formalizar
as
transferências voluntárias para outros entes estão os Convênios e os Contratos de
Repasse. Essencialmente, essas duas modalidades se distinguem a partir dos
objetivos de cada um dos pactuantes.
No convênio [...] o objetivo é o de realizar determinado interesse comum.
[...] os partícipes se reúnem de forma articulada para a construção de um
resultado final perseguido por todos, que se traduz em benefício para a
coletividade. O espírito aqui é o da mútua colaboração ou da cooperação,
85
voltado para atender ao dever institucional compartilhado pelos envolvidos,
sem que cada participante retire proveito individual posto de forma
antagônica para o outro. (BRASIL, 2009, p.7).
Por sua vez, nos Contratos de Repasse, cada uma das partes envolvidas no
acordo tem interesse específico e diferente da outra parte. Nesse sentido, segundo o
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (BRASIL, 2009, p. 7): “[...] o
proveito gerado exclusivamente para um só é possível pelo cumprimento da
obrigação imposta ao outro. O resultado final é apropriado de formas distintas por
cada lado”.
No tocante ao aspecto operacional, as transferências voluntárias executadas
por meio de Convênios são realizadas por acordo formal entre a entidade
repassadora e a entidade receptora dos recursos. Ao passo que, nas transferências
realizadas por meio de Contratos de Repasse, ocorre intermediação da transação
por instituição financeira federal considerada apta a lidar com a gestão dos recursos
e com o acompanhamento da devida aplicação no programa governamental.
(BRASIL, 2009).
Ainda conforme o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (BRASIL,
2009), novas regras para disciplinar os instrumentos de transferência voluntária
foram instituídas pelo Decreto n. 6.170, de 25 de julho de 2007 (BRASIL, 2007c) e
pela Portaria Interministerial n. 127, de 29 de maio de 2008 (BRASIL, 2008c). A
grande novidade trazida foi a criação do Sistema de Gestão de Convênios e
Contratos de Repasse (SICONV), com a utilização da rede mundial de
computadores (Internet), por meio do Portal dos Convênios17, para registrar todos os
atos referentes ao processo de operacionalização das transferências voluntárias.
De acordo com o Tribunal de Contas da União (BRASIL, 2008d), desde 1º de
julho de 2008 a utilização do Portal é obrigatória para a celebração, liberação de
recursos, acompanhamento da execução e a prestação de contas. No Portal de
Convênios estão disponíveis todos os programas do Governo Federal passíveis de
Convênios e Contratos de Repasse.
17
Disponível em: <www.convenios.gov.br>.
86
1.2.4 Outras Transferências do Governo Federal
O Governo Federal ainda realiza outras transferências aos Estados e
Municípios brasileiros, tais como:
• Transferência do Fundo Nacional da Assistência Social (FNAS)
Segundo a Federação Catarinense de Municípios (FECAM) (2001), o Fundo
Nacional de Assistência Social (FNAS), no âmbito da Assistência Social, foi instituído
pela Lei n. 8.742/93 (Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS) (BRASIL, 1993b) e
regulamentado, naquele momento, pelo Decreto n. 1.605/95 (BRASIL, 1995).
Entretanto, com a última alteração da LOAS, realizada por intermédio da Lei n.
12.435/2011 (BRASIL, 2011b), foi necessário a revisão do decreto do FNAS, sendo
publicado, dessa forma, o Decreto n. 7.788, de 15 de agosto de 2012 (BRASIL,
2012c), que revogou o Decreto anterior.
• Transferências do Sistema Único de Saúde (SUS)
A partir da ordenação estabelecida na CRFB/88, foi constituído o Sistema
Único de Saúde (SUS), regulamentado pelas Leis n. 8080/1990 e n. 8142/1990 (Leis
Orgânicas da Saúde), com participação concorrente da União, Estados e Municípios.
Prevê-se também que esse Sistema seja financiado por recursos dos orçamentos da
seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além
de outras fontes. Dentre os Programas que fazem parte do SUS, cita-se:
Epidemiologia e Controle de Saúde; Assistência Farmacêutica Básica; Vigilância
Sanitária (VISA); Piso de Atenção Básica (PAB Fixo); Programa Agentes
Comunitários de Saúde (PACS); Programa de Saúde da Família (PSF); Fundo
Nacional de Saúde que significa Média e Alta Complexidade (MAC) em saúde.
• Transferências de Recursos do FNDE
Regulamentado pela Medida Provisória n. 339 de 2006 (BRASIL, 2006a) e
aprovado pela Emenda Constitucional n. 53, de 6 de dezembro de 2006 (BRASIL,
2006b), o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) é uma
87
autarquia vinculada ao Ministério da Educação, tendo como objetivo o investimento
de recursos financeiros em alguns programas e projetos ligados ao Ensino
Fundamental (6/7 a 14 anos), como também à Educação Infantil (0 a 5/6 anos), ao
Ensino Médio (15 a 17 anos) e à Educação de Jovens e Adultos. Foi criado com a
finalidade de prestar assistência financeira e técnica e executar ações que
contribuam para melhorias na educação.
Atualmente, vários programas são financiados e executados pelo FNDE, tais
como: Salário-Educação; Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE); Programa
Nacional de Alimentação Escolar (PNAE); Programa Nacional de Apoio ao
Transporte (PNATE).
• Transferências de Recursos do FUNDEB
O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) foi criado pela Emenda
Constitucional n. 53, de 19 de dezembro de 2006 (BRASIL, 2006b), e regulamentado
pela Lei n. 11.494, de 20 de junho de 2007 (BRASIL, 2007d), e pelo Decreto n.
6.253 de 2007 (BRASIL, 2007e), em substituição ao Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF),
que vigorou de 1998 a 2006.
Ao final da seção que tratou dos Aspectos Econômicos da Tributação
Municipal no Brasil, e, para melhor fixação do que foi exposto em relação às
transferências constitucionais, elaborou-se o Quadro 2 que resume as receitas de
competência municipal, bem como as transferências da União e dos Estados aos
Municípios.
88
Quadro 2. Resumo das receitas de competência municipal, das transferências da União e dos Estados aos Municípios.
COMPETÊNCIA
MODALIDADE
• Impostos
Receitas Municipais
• Taxas
• Contribuição de Melhoria
• Fundo de Participação dos Municípios (FPM)
• IPI-Exportação
Transferências da
União
• Auxílio Financeiro para Fomento às Exportações
(FEX)
• Contribuições de Intervenção no Domínio
Econômico (CIDE)
• Imposto Territorial Rural (ITR)
Transferências
Estaduais
Transferências
Voluntárias
Outras Transferências
• Compensação Financeira pela Exploração de
Recursos Minerais (CFEM)
• Imposto sobre Circulação de Mercadorias e
Prestação de Serviços de Transporte
Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicação (ICMS)
• Imposto sobre a Propriedade de Veículos
Automotores (IPVA)
• Instrumentos de Cooperação Financeira:
- Convênios;
- Contratos de Repasse
• Transferências do Fundo Nacional da
Assistência Social (FNAS)
• Transferências do Sistema Único de Saúde
(SUS)
ESPÉCIES
- Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU)
- Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis – intervivos (ITBI)
- Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS-QN)
- Pela prestação de serviços e pelo exercício do poder de polícia
- Decorrente de obras públicas
Recursos advindos da arrecadação do Imposto de Renda e do Imposto sobre
Produtos Industrializados, sendo 23,5% da receita líquida destinados ao FPM.
- Os Municípios que se localizam em Estados exportadores recebem 25% dos valores
destinados a esses Estados
- São repassados aos Municípios 25% da arrecadação total da União.
- O imposto está incidido sobre a importação e comercialização de petróleo, gás
natural e álcool etílico combustível. Os derivados desses produtos também estão
agregados ao imposto.
- 100% do produto da arrecadação estarão pertencendo ao Município o qual teve
fiscalização e arrecadação.
- Onde há extração de recursos minerais são destinados 65% da arrecadação da
CFEM.
- Repasse de 25% da arrecadação do Estado aos Municípios.
- 50% deste imposto devem ser repassados aos Municípios onde se encontram
licenciados os veículos. O imposto é anual e a propriedade do veículo, seja qual for a
espécie, se caracteriza como fato gerador.
- Orientados para a implementação de Políticas Públicas.
- transferência voluntária
- transferência convenial
- repasse fundo a fundo (Estados e Municípios)
- Epidemiologia e Controle de Saúde
- Assistência Farmacêutica Básica
- Vigilância Sanitária (VISA)
- Piso de Atenção Básica (PAB-Fixo)
- Programa Agentes Comunitários de Saúde (PACS)
- Programa de Saúde da Família (PSF)
- Média e Alta Complexidade (MAC)
89
• Transferências de Recursos do Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educação (FNDE)
• Transferências de Recursos do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação (FUNDEB)
Fonte: Elaborado pelo autor.
- Transferências do Salário-Educação
- Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE)
- Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE)
- Programa Nacional de Apoio ao Transporte (PNATE)
- Na esfera estadual, o FUNDEB abrange o Ensino Fundamental e Médio, e, na
esfera municipal, a Educação Infantil (creches e pré-escolas) e o Ensino
Fundamental.
90
2 CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO – O DILEMA DO PACTO
FEDERATIVO
Este Capítulo trata da descentralização e do dilema do Pacto Federativo. Para
melhor compreensão dessa abordagem, os assuntos foram subdivididos da seguinte
forma:
primeiramente,
foram
apresentados
os
conceitos
de
pacto
e
de
descentralização, para, em seguida, ser exposto o dilema do Pacto Federativo na
seara tributária, gerado pela distribuição desigual de recursos para Estados e
Municípios.
Na sequência, a abordagem gira em torno das mudanças estruturais na
década de 1990 e primeira década dos anos 2000, finalizando-se com a crise fiscal
dos Municípios no Brasil.
2.1 O Pacto Federativo e a Descentralização – Uma Abordagem Conceitual
Segundo o dicionarista Ferreira (2006), o termo Federação, etimologicamente,
origina-se do latim foederatione, que significa aliança, pacto e, portanto, é o
processo de integração política, é a aliança, sociedade ou união de Estados livres e
soberanos que abrem mão de suas soberanias para se fundirem num único Estado
nacional, porém mantendo a autonomia, conforme o estabelecido em uma
Constituição. Assim, a noção de Estado Federal, num primeiro contato conceitual,
imprime a ideia de uma união de Estados.
Para Dias (2007, p. 2), o sistema de Federação:
[...] é técnica de organização do Estado que se consagrou em parcela
significativa dos países ocidentais desde a independência americana,
geralmente em função de peculiaridades étnicas ou geográficas desses
Estados nacionais.
A técnica de organização federada se funda, pois, em repartição de
competências entre os entes que a compõem. No Brasil temos, nos termos
da Constituição de 1988, talvez a mais complexa e ambiciosa partilha de
competências, já que estão assentadas em um modelo que combina
competências divididas de maneira horizontal e vertical, incidindo sobre a
produção normativa, a execução de funções públicas e a geração e
distribuição de receitas. Essa combinação pode incidir de maneira direta ou
indireta em nosso federalismo fiscal, na medida em que possibilita
diferentes tipos de regulação estatal sobre a dinâmica financeira dos entes
federativos.
91
Também para Arretche (2002), nos Estados federativos, diferentes níveis de
governo têm autoridade sobre a mesma população e território. O governo central e
os governos subnacionais são independentes entre si, são atores políticos
autônomos, com poder para implementar suas próprias políticas.
O Brasil, como preceitua a CRFB/88, é uma federação de cooperação 18,
porém, de acordo com Santos (2007), por ser fruto da Constituição Republicana de
1891, como já se abordou anteriormente, tornou-se uma federação orgânica de
poderes superpostos, na qual os Estados-membros devem organizar-se à imagem e
semelhança da União, devendo, suas Constituições particulares, espelhar-se na
Constituição Federal e suas leis subordinadas ao princípio da hierarquia, do que se
depreende que é possível conceber o Federalismo, em linhas gerais, como uma das
formas de Estado historicamente verificadas, onde o exercício do poder é
compartilhado. Há, neste caso, um governo federal e os governos estaduais
autônomos. A estes é dado fixar, autonomamente, sua própria organização
normativa, administrativa e financeira, sendo que de forma limitada, ou seja, dentro
dos quadrantes firmados pela Lei Máxima do Estado.
Para Dallabrida e Zimermann (2009, p. 14), citando Bercovici (2004):
[...] o Federalismo previsto na Constituição de 1891, é moldado no
federalismo dualista clássico, o que praticamente ignorou a cooperação
entre União e entes federados, pois restringia o auxílio federal aos Estados
exclusivamente nos casos de calamidade pública.
18
Segundo Santos (2007), em relação aos tipos históricos de Estados federais, consta registro da
existência das seguintes modalidades: dualista, cooperativo, de integração, de equilíbrio, assimétrico
e orgânico. O federalismo dualista tem como ideal separar em duas esferas estanques o poder
estatal, de um lado a União e de outro os Estados-membros. Há uma repartição horizontal de
competências, sem qualquer possibilidade de existência de atribuições comuns entre os entes
federados. Já o federalismo de cooperação se baseia no pressuposto de que a associação das partes
componentes está na origem da federação e torna inseparável a ideia de união, aliança e
cooperação. Caracteriza-se, assim, na solidariedade que envolve permanentes contatos entre as
comunidades locais e a comunidade central. Representa forma crescente de federalismo no cenário
mundial. O federalismo de integração, por sua vez, compreende a modalidade de associação em que
também prevalece a ideia de cooperação, sendo que esta conduz a uma crescente centralização,
tornando-se mais próximo de um Estado Unitário constitucionalmente descentralizado do que a uma
verdadeira federação. O federalismo de equilíbrio busca, por meio da solidariedade entre os entes
federados, uma paridade entre seus componentes no que tange à população, à riqueza, ao território e
ao poder. O equilíbrio é um fator preponderante na manutenção da autonomia dos Estados-membros
e da não centralização como princípios da Federação, e pode ser alcançado por intermédio dos
meios oferecidos pelo federalismo cooperativo, que visam à amenização das disparidades
normalmente constatadas entre os entes federados. No federalismo orgânico, por sua vez, verifica-se
o desequilíbrio, pela presença marcante do ente federal. Ocorre nos Estados em que a Constituição
busca pormenorizar o modelo governamental a ser adotado pelas unidades federativas, deixando
uma margem de autonomia decisória insignificante. A expressão federalismo orgânico tem como
fundamento científico a ideia de organismo, que seria o Estado, cuja preocupação maior é a
manutenção deste conjunto orgânico, ainda que em prejuízo de alguma de suas partes.
92
Desse modo, é possível se perceber que a Federação brasileira nasce de
uma decisão governamental, que transformou um Estado unitário, com províncias
sem autonomia, em Federação de províncias autônomas. É justamente esta garantia
de autoridade e de recursos que gera a autonomia dos entes federados.
Também como já abordado, a CRFB/88 criou o paradigma do Estado
Democrático de Direito, que pressupõe a vinculação dos atos estatais e do legislador
à Constituição Federal. O princípio federativo é estabelecido nos Arts. 1º e 18 da
CRFB/88:
Art. 1º - A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito e tem como fundamentos [...]. (BRASIL, 1988).
Art. 18 - A organização político-administrativa da República Federativa do
Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
todos autônomos, nos termos desta Constituição. (BRASIL, 1988).
Depreende-se, assim, que o processo democrático, com o fortalecimento do
Federalismo, foi restabelecido em 1988 com a promulgação do novo texto
constitucional que, além de estabelecer a democracia como valor fundamental,
introduziu a autonomia municipal, traduzida na capacidade de auto-organização,
autogoverno, autolegislação e autoadministração, uma evidência da ampliação do
processo de descentralização política e administrativa. Ela não se limitou a
assegurar a mera autonomia aos Municípios, mas os elevou à condição de ente
federado, configurando três esferas governamentais - União, Estados e Municípios –
as quais recebem seus poderes, suas atribuições e competências, claramente
delimitadas no texto constitucional. Aí está presente uma forte característica do
federalismo: o princípio da descentralização, que está caracterizado na distribuição
de competências, tanto material como normativa.
Em sua obra “Elementos de Direito Constitucional”, Temer (2010) ressalta as
delimitações da essência de uma Federação: a descentralização política fixada na
Constituição; a participação das ordens jurídicas parciais na vontade criadora da
ordem jurídica nacional; e a possibilidade de autoconstituição, coexistindo, com a
Constituição Federal, as Constituições locais. Além destes, cita, como requisitos
essenciais à manutenção do Estado Federal, a rigidez constitucional e a existência
de um órgão constitucional incumbido do controle de constitucionalidade das leis. O
Pacto Federativo brasileiro, na concepção de Temer (2010, p. 65), é “forma de
93
Estado cujo objetivo é manter reunidas autonomias regionais”, e é composto por
elementos essenciais e assecuratórios, sendo que os primeiros são:
[...] descentralização política fixada na Constituição (ou, então, repartição
constitucional de competência), participação da vontade das ordens
jurídicas parciais na vontade criadora da ordem jurídica nacional e
possibilidade de autoconstituição (existência de Constituições locais).
(TEMER, 2010, p. 65).
Já os segundos elementos, os assecuratórios, são, segundo Temer (2010,
p.65), “a rigidez constitucional e a existência de um órgão constitucional incumbido
do controle da constitucionalidade das leis”. O autor resume sua explicação,
salientando que:
Em síntese: quando se diz que o Estado federado ‘tem Constituição’,
significa que cada unidade da Federação tem um texto magno, uma lei
maior, que é o fundamento de validade de toda normatividade local. Sobre
os negócios locais há texto legal supremo no Estado (a Constituição
estadual) ao qual deve prestar obediência a legislação ordinária. (TEMER,
2010, p. 65).
Desse modo, é possível se verificar que o sistema federativo faz parte da
cultura brasileira e que o constituinte de 1988 trabalhou para fortalecer os Estados e
os Municípios, especialmente na descentralização do exercício do poder políticotributário. Nos termos de Dallabrida e Zimermann (2009, p. 15), contudo:
Quando discutimos a descentralização como princípio básico do
federalismo, não podemos esquecer a descentralização de recursos. O
equilíbrio da federação depende de uma eqüitativa distribuição dos recursos
públicos, não só os tributários, mas também de outras receitas da União,
dos investimentos das empresas estatais federais, os incentivos fiscais
regionais e setoriais e dos empréstimos do sistema financeiro público
federal.
Na concepção de Almeida (2005), em geral, ao se discorrer sobre
descentralização, se coloca a existência de um centro – o governo central de um
País. O movimento de descentralização seria a transferência de responsabilidades e
atribuições desse governo central: 1. para governos subnacionais (no Brasil,
Estados e Municípios); 2. para entidades governamentais semi-independentes,
como autarquias e fundações; ou 3. para a sociedade. Neste último caso,
encontram-se duas formas distintas: a transferência de responsabilidades para a
iniciativa privada (mediante privatização, conveniamento ou contratação de
94
serviços); e a participação da sociedade civil nas decisões, acompanhamento e/ou
avaliação e fiscalização das políticas públicas.
Assim,
para
que
se
alcancem
com
plenitude
os
efeitos
dessa
descentralização administrativa, política e tributária, que incidem diretamente na
eficiência da gestão pública e no desenvolvimento conjunto da Nação, entretanto,
impõe-se a necessidade de razoável equilíbrio econômico entre os entes políticos.
Do contrário, a existência de um grande ente federado dominando geográfica e
economicamente os Estados-membros menores conduz à bancarrota do sistema,
pois fere a imperiosa paridade que deve existir entre os componentes federativos.
Ocorre que o problema surge no momento da não transferência de recursos
aos Municípios na mesma proporção das responsabilidades transferidas. Esse é o
grande impasse do Pacto Federativo brasileiro. União e Estados, ao longo destes
anos
pós-Constituição
Federal
de
1988,
transferiram
progressivamente
responsabilidades aos Municípios, mas não os recursos na mesma proporção,
conforme se pode constatar na Tabela 3.
Tabela 3. Sistema tributário nacional e repartição das receitas na CRFB/88
Item
Tipo
União
Estados
Municípios
Regiões N,
NE, CO
IMPOSTOS DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO (ART. 153 e 154)
I
II - Importação
100%
II
IE - Exportação
90%
10%
III
IR - Renda e Proventos
53%
21,5%
22,5%
3%
IV
IPI - Produtos Industrializados
53%
21,5%
22,5%
3%
V
IOF - Operações Crédito/Câmbio e Seguros
100%
VI
ITR - Propriedade Territorial Rural
50%
50%
VII
IGF - Grandes Fortunas
100%
VIII
CPMF- Contribuição Provisória sobre
100%
Movimentação Financeira
IMPOSTOS DE COMPETÊNCIA DOS ESTADOS (ART. 155)
I
ITBI - Transmissão Bens Imóveis e Doação
100%
(Causa Mortis)
II
ICMS - Circulação Mercadorias e Serviços
75%
25%*
III
IPVA - Propriedade de Veículos Automores
50%
50%
IMPOSTOS DE COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS (ART. 156)
I
IPTU - Predial e Territorial Urbano
100%
II
ITBI - Transmissão Inter Vivos de Bens
100%
Imóveis
III
ISQN – Serviços de Qualquer Natureza
100%
19
* A partir de 1988, 15% sobre Impostos de Estados e Municípios ficam retidos para formar o FUNDEF .
20
Atualmente, FUNDEB .
Fonte: Vedana (2002, p. 199)
19
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais
da Educação (FUNDEF).
20
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da
Educação (FUNDEB).
95
Foi com a criação do FUNDEF, que começou a descentralização dos
recursos, sendo, parte destes, vinculados à Educação, que priorizava quatro faixas
de valores por aluno/ano.
Passados 10 anos de sua vigência, o FUNDEF deixou de existir, dando lugar
ao FUNDEB, que somente se materializou com a aprovação da Emenda
Constitucional n. 53, em 19 de dezembro de 2006, regulamentada em definitivo pela
Lei n. 11.494, de 20 de junho de 2007, abrangendo, assim, não somente a
Educação Fundamental, mas toda a Educação Básica, priorizando 11 faixas
constituídas da Educação Infantil, 1ª a 4ª série urbana, 1ª a 4ª série rural, 5ª a 8ª
série urbana, 5ª a 8ª série rural, Ensino Médio urbano, Ensino Médio rural, Ensino
Médio Profissionalizante, Educação de Jovens e Adultos e Educação Especial, além
da educação indígena e de quilombolas. Assim, é necessária a vinculação de outras
receitas ao Fundo, provenientes dos Estados, Municípios, Distrito Federal e
Transferências Constitucionais da União. Tem vigência de 14 anos, a partir da
promulgação da Emenda Constitucional n. 53/2006, ou seja, encerrar-se-á no final
de 2020.
O FUNDEB foi implantado gradativamente nos três primeiros anos, com a
seguinte progressão, prevista no Art. 31 da referida Lei 11.494/2007:
Art. 31. Os Fundos serão implantados progressivamente nos primeiros 3
(três) anos de vigência, conforme o disposto neste artigo.
o
o
§ 1 A porcentagem de recursos de que trata o art. 3 desta Lei será
alcançada conforme a seguinte progressão:
I - para os impostos e transferências constantes do inciso II do caput do art.
155, do inciso IV do caput do art. 158, das alíneas a e b do inciso I e do
inciso II do caput do art. 159 da Constituição Federal, bem como para a
o
o
receita a que se refere o § 1 do art. 3 desta Lei:
a) 16,66% (dezesseis inteiros e sessenta e seis centésimos por cento), no
o
1 (primeiro) ano;
o
b) 18,33% (dezoito inteiros e trinta e três centésimos por cento), no 2
(segundo) ano; e
o
c) 20% (vinte por cento), a partir do 3 (terceiro) ano, inclusive;
II - para os impostos e transferências constantes dos incisos I e III do caput
do art. 155, inciso II do caput do art. 157, incisos II e III do caput do art. 158
da Constituição Federal:
o
a) 6,66% (seis inteiros e sessenta e seis centésimos por cento), no 1
(primeiro) ano;
o
b) 13,33% (treze inteiros e trinta e três centésimos por cento), no 2
(segundo) ano; e
o
c) 20% (vinte por cento), a partir do 3 (terceiro) ano, inclusive.
o
o
§ 2 As matrículas de que trata o art. 9 desta Lei serão consideradas
conforme a seguinte progressão:
I - para o ensino fundamental regular e especial público: a totalidade das
o
matrículas imediatamente a partir do 1 (primeiro) ano de vigência do
Fundo;
96
II - para a educação infantil, o ensino médio e a educação de jovens e
adultos:
o
a) 1/3 (um terço) das matrículas no 1 (primeiro) ano de vigência do Fundo;
o
b) 2/3 (dois terços) das matrículas no 2 (segundo) ano de vigência do
Fundo;
o
c) a totalidade das matrículas a partir do 3 (terceiro) ano de vigência do
Fundo, inclusive.
o
§ 3 A complementação da União será de, no mínimo:
o
I - R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhões de reais), no 1 (primeiro) ano de
vigência dos Fundos;
o
II - R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais), no 2 (segundo) ano de
vigência dos Fundos; e
III - R$ 4.500.000.000,00 (quatro bilhões e quinhentos milhões de reais), no
o
3 (terceiro) ano de vigência dos Fundos.
o
o
§ 4 Os valores a que se referem os incisos I, II e III do § 3 deste artigo
serão atualizados, anualmente, nos primeiros 3 (três) anos de vigência dos
Fundos, de forma a preservar em caráter permanente o valor real da
complementação da União.
o
o
§ 5 Os valores a que se referem os incisos I, II e III do § 3 deste artigo
serão corrigidos, anualmente, pela variação acumulada do Índice Nacional
de Preços ao Consumidor – INPC, apurado pela Fundação Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, ou índice equivalente que lhe
venha a suceder, no período compreendido entre o mês da promulgação da
o
o
Emenda Constitucional n 53, de 19 de dezembro de 2006, e 1 de janeiro
de cada um dos 3 (três) primeiros anos de vigência dos Fundos.
o
o
§ 6 Até o 3 (terceiro) ano de vigência dos Fundos, o cronograma de
complementação da União observará a programação financeira do Tesouro
Nacional e contemplará pagamentos mensais de, no mínimo, 5% (cinco por
cento) da complementação anual, a serem realizados até o último dia útil de
cada mês, assegurados os repasses de, no mínimo, 45% (quarenta e cinco
por cento) até 31 de julho e de 100% (cem por cento) até 31 de dezembro
de cada ano.
o
o
§ 7 Até o 3 (terceiro) ano de vigência dos Fundos, a complementação da
União não sofrerá ajuste quanto a seu montante em função da diferença
entre a receita utilizada para o cálculo e a receita realizada do exercício de
o
o
referência, observado o disposto no § 2 do art. 6 desta Lei quanto à
distribuição entre os fundos instituídos no âmbito de cada Estado. (BRASIL,
2007a).
Não obstante a ampliação da base de incidência e da alíquota de
subvinculação, o FUNDEB não representa a inclusão de novos recursos para o
sistema educacional como um todo, visto que se limita apenas e tão somente à
redistribuição de grande parte dos recursos já constitucionalmente vinculados à
Educação. Convém observar, porém, que nesta nova sistemática de financiamento
da Educação Básica entram, proporcionalmente, mais alunos do que verbas,
minando o efeito positivo da ampliação dos recursos do FUNDEB, propalado pelo
Governo Federal. A esse respeito, Davies (2008, p. 43) faz a seguinte análise,
referindo-se ao decorrer da vigência do FUNDEB:
[...] o impacto positivo do acréscimo, a partir do terceiro ano, de 5% (de 15%
para 20%) dos impostos do FUNDEF (ICMS, FPE, FPM, IPI – Exportação e
LC 87/96), que são os mais vultosos, e de 20% de impostos novos (IPVA,
ITCMD e ITR), que não representam volumes proporcionalmente
97
significativos em termos nacionais, será bastante reduzido ou mesmo
anulado pela inclusão das matrículas de educação infantil, EJA e ensino
médio.
Com isso, os Municípios sofrem as mais variadas cobranças feitas todos os
dias pela população em relação aos gestores municipais, uma vez que são estes as
autoridades locais que convivem diretamente com as pessoas, como se abordará na
sequência.
2.2 O Dilema do Pacto Federativo na Seara Tributária – A Distribuição Desigual para
Estados e Municípios
Como discorrido anteriormente, a CRFB/88 prescreve os recursos financeiros,
tanto para os Estados quanto para o Distrito Federal e Municípios, que devem
ocorrer por intermédio de duas fontes: repartição de receitas e competência
tributária. Contudo, segundo Rezende (2001), a fim de reduzir as disparidades
socioeconômicas e promover o desenvolvimento integral e integrado de todo o País,
a União faz uso de instrumentos fiscais, principalmente do sistema tributário,
arrecadando determinados tributos de regiões mais ricas e repassando-os,
posteriormente, a regiões mais pobres. Por este motivo, são observados frequentes
conflitos entre as demandas por maior autonomia tributária dos Estados e
Municípios mais desenvolvidos e a pressão por aumento de transferências
compensatórias pelos de menor grau de desenvolvimento.
Para demonstrar a disparidade socioeconômica entre os entes da federação,
apresenta-se o Gráfico 1 que abrange o período de 2000 a 2011.
Gráfico 1. Disparidade socioeconômica entre os entes da federação no período de 2000 a 2011
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (BRASIL, 2012d)
98
Coadunando com o exposto, Santos (2006) salienta que o compromisso do
Federalismo brasileiro deve ser o de organizar a heterogeneidade dos territórios
integrados (sem homogeneizá-los, já que suas diferenças culturais devem ser
consideradas), com o fim de garantir aos cidadãos de cada uma dessas unidades
federadas um mínimo de recursos associados às necessidades básicas, de maneira
que os níveis de prestação de bens públicos sejam similares em todo o País. Nos
termos de Rezende et al. (2006, p. 29):
Em federações com grandes diferenças de renda entre as unidades federais
como é o caso da maioria [...] uma substancial descentralização,
principalmente as bases tributárias, implica o enfraquecimento das
possibilidades do governo central promover a redução das disparidades.
Esse é o caso brasileiro, e a Guerra Fiscal só faz dificultar, sobremaneira, o
equilíbrio entre os entes e, por conseguinte, a conservação de uma estrutura
cooperativa, tal qual disposto na CRFB/88. As consequências da má repartição de
receitas podem deixar o Pacto Federativo em estado vulnerável, já que os entes
tentam compensar possível falta de recurso por meio das guerras fiscais, a fim de
cobrir quaisquer dificuldades de aporte de recursos financeiros por parte da União.
Entende-se, assim, que a tributação brasileira apresenta um cenário arrecadatório
muito prejudicial ao Pacto Federativo, uma vez que a União fica com a maior parcela
dos tributos arrecadados, em detrimento dos demais entes federados. Nesse
sentido, Harada (2004, p. 44) explana que:
[...] apesar do sempre enfatizado princípio federativo, insuscetível de
supressão por emenda constitucional, não há como deixar de reconhecer o
gigantismo do poder Central. A União, além de concentrar em suas mãos os
principais impostos, detém a competência residual nesta matéria.
A disparidade entre os entes federados é facilmente traduzida em números
reais, como por exemplo, o estudo realizado pela Receita Federal do Brasil, no ano
de 2010, revela que, entre 2009 e 2010, a arrecadação de tributos por parte da
União beirou os 70%; a dos Estados alcançou pouco mais de 25% e a dos
Municípios aproximou-se dos 4,9% do total arrecadado no período (BRASIL, 2011c).
Esses dados podem ser constatados na Tabela 4.
99
Tabela 4. Receita Tributária por Competências – 2009 e 2010
Tributo/Competência
R$ milhões
1.055.440,23
2009
% PIB
33,14%
%
100,00%
Total
da
Receita
Tributária
Tributos do Governo 737.037,69
23,14%
69,83%
Federal
Tributos do Governo 270.046,37
8,48%
25,59%
Estadual
Tributos do Governo 48.356,17
1,52%
4,58%
Municipal
Fonte: Adaptada da Receita Federal do Brasil (2011c, p. 9).
R$ milhões
1.233.491,32
2010
% PIB
33,56%
%
100,00%
862.275,64
23,46%
69,91%
311.197,30
8,47%
25,23%
60.018,38
1,63%
4,87%
O principal desafio do Federalismo brasileiro é conciliar o máximo de
descentralização com uma adequada capacidade de redução das desigualdades
regionais. Assim, as transferências fiscais do Governo Estadual e Federal surgiram
como importante ferramenta de solução de desequilíbrios verticais, formados pelo
descompasso entre a capacidade de tributar e a responsabilidade de gastos entre os
diversos níveis governamentais (disparidades entre níveis de governo), e de
desequilíbrios horizontais (disparidades entre as unidades federativas da mesma
esfera), decorrente das diferenças inter-regionais de renda dos entes federados.
Em virtude da distribuição desigual, Gadelha (2010, p. 83) afirma: “[...] essa
partilha não consegue abarcar um montante de receita necessário ao financiamento
dos gastos públicos municipais e estaduais” e salienta:
[...] os constituintes de 1988 não atenderam às transformações
contemporâneas da sociedade; olvidaram o novo estágio de globalização,
desprezando a maior necessidade de harmonia entre os entes federados.
Manteve-se, portanto, de forma velada, uma hierarquia, sobretudo,
financeira econômica, não por determinação da Carta Política de 1988, mas
pela omissão em apresentar mecanismos concretos impeditivos de
interferência financeira horizontal. (GADELHA, 2010, p. 55).
Assim sendo, a União, em razão dessa concentração, impede a real
autonomia dos demais entes federados, induzindo a uma constatação de que não
existe, na prática, Pacto Federativo no Brasil. Diante disso, segundo a concepção de
Rezende et al. (2006, p.104):
Com a superposição de poderes tributários, o governo federal e os estados
competem na tributação de mercadorias em geral, nos combustíveis, nos
transportes, nas comunicações e na energia elétrica, ao passo que União e
municípios disputam a tributação dos serviços. Tal competição se dá em
prejuízo dos contribuintes e é fonte de conflito na federação. A sobreposição
de poderes tributários foi acompanhada do aumento da cumulatividade dos
impostos, acarretando danos à competitividade da produção nacional.
100
Além da descentralização dos recursos fiscais, outro ponto observado por
Dallabrida e Zimermann (2009, p. 16) refere-se à descentralização dos serviços
públicos, por meio de políticas públicas21, que, para os autores, são:
[...] decorrentes da nova repartição de competências, a qual foi orientada
pelo princípio da predominância do interesse. Daí resulta que diversos
serviços e políticas públicas, antes executadas pelo poder central e
regional, passaram a ser responsabilidade dos municípios.
Nesse
sentido,
outro
aspecto
da
descentralização,
que
influencia
negativamente o desempenho fiscal, refere-se ao atendimento da demanda social
frente ao descompromisso da União com a prestação de determinados serviços
públicos considerados prioritários. Martins Filho (2007, p. 37) expõe que, mesmo
com a descentralização de recursos empreendida a partir da CRFB/88:
[...] os orçamentos dos estados e municípios continuavam desequilibrados
em razão, sobretudo, do descompromisso da União com a produção de
bens e serviços de natureza social. Assim, os estados e os grandes e
médios municípios buscaram recompor a sua capacidade de gastos
mediante financiamento das suas posições devedoras junto aos bancos
estaduais, o que minou grande parte do esforço de estabilização
macroeconômica do governo federal (baseado no controle da base
monetária), bem como vulnerabilizou a posição desses bancos no mercado
financeiro.
A esse respeito, Loureiro e Abrucio (2003, p. 4) ressaltam que, enquanto os
Estados e Municípios fortaleceram-se ao longo do processo de redemocratização
pela conquista de novos recursos e de autonomia, não houve, em paralelo, o
desenvolvimento de mecanismos de responsabilidade federativa no campo fiscal,
pois “estados e municípios endividaram-se com a certeza de que a União socorreria
a todos e, de fato, estes débitos foram sistematicamente renegociados”.
A descentralização do País significou, ainda, a distribuição do poder de
organizar cada território. Então, se a descentralização expressou as competências
para os entes federados em instituir políticas sociais que favoreçam o
desenvolvimento da sociedade, ela trouxe, também, o poder para essas instâncias
de governo executar tais políticas. Nesse sentido, afirma Farah (2002, p. 127):
21
Segundo Teixeira (2002, p. 2), políticas públicas: “[...] são diretrizes, princípios norteadores de ação
do poder público; regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade,
mediações entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas explicitadas,
sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas, linhas de financiamentos) que
orientam ações que normalmente envolvem aplicações de recursos públicos”.
101
[...] a descentralização não significa apenas transferir atribuições, de forma
a garantir eficiência, mas é vista, sobretudo, como redistribuição de poder,
favorecendo a democratização das relações entre Estado e sociedade, bem
como do acesso aos serviços.
Como se depreende do até aqui exposto, a má tributação põe em risco a
Federação em, ao menos, dois aspectos: coloca o Pacto em situação de perigo,
diante da criação de uma hierarquização em que a União se sobrepõe aos demais
entes federados, na medida em que esses passam a depender de transferências
voluntárias, tolhendo a autonomia que deveria estar garantida pela CRFB/88 (pacto
cooperativo); e a superposição de poderes, devidamente acompanhada do aumento
da cumulatividade de impostos, acarretando danos à competitividade da produção
nacional, proporcionando a verticalização da produção (não há fragmentação do
processo produtivo, ocasionando perda em sua eficiência), em detrimento do melhor
aproveitamento das vantagens locacionais.
Em relação à arrecadação de tributos, constata-se que a União detém a maior
parcela dos recursos recebidos (Tabela 5), fato que serve de motivação para que os
entes federados busquem formas de compensação, sendo uma delas a Guerra
Fiscal, que dá a noção de disputa que afeta os interesses da Nação brasileira, tanto
de forma horizontal (entre os próprios Estados ou somente entre os Municípios)
quanto vertical (entre a União e os Estados, União e Municípios e Estados e
Municípios). Segundo Tramontin (2002), a Guerra Fiscal traz prejuízos frente às
justificativas de ganho. O principal argumento de qualquer ente federado é a
geração de empregos, o qual não é suficientemente forte para convencer. Nas
palavras do autor:
Alguns dados levantados nos oferecem elementos básicos para uma
conclusão no sentido de que os principais beneficiários dessa disputa por
investimentos são os empreendedores agraciados com as benesses
públicas. Os benefícios sociais propalados, principalmente a criação de
emprego, não convencem, se levados em conta os montantes investidos,
até porque muitos compromissos firmados não são cumpridos pelos
beneficiários. (TRAMONTIN, 2002, p.141).
102
Tabela 5. Arrecadação dos Entes Federados – período de 2000 a 2012
Arrecadação Total
União
Estados
Municípios
Ano
Arrec.
(Bilhões)
Participação
PIB
Disponível
(Bilhões)
Participação
PIB
(%)
Partilha
Disponível
(Bilhões)
Participação
PIB
(%)
Partilha
Disponível
(Bilhões)
Participação
PIB
(%)
Partilha
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
400,33
475,94
567,21
639,04
742,23
860,87
951,11
1.079,91
1.261,11
1.297,73
1.554,35
1.718,73
1.859,84
33,94%
36,55%
38,38%
37,59%
38,23%
40,09%
40,14%
40,58%
41,59%
40,06%
41,23%
41,48%
42,24%
240,41
275,89
328,67
372,69
437,12
509,41
565,92
642,34
747,13
770,38
951,54
1.027,20
1.108,62
20,38%
21,19%
22,24%
21,92%
22,51%
23,72%
23,88%
24,14%
24,64%
23,78%
25,24%
24,79%
25,18%
60,05%
57,97%
57,94%
58,32%
58,89%
59,17%
59,50%
59,48%
59,24%
59,36%
61,22%
59,77%
59,61%
89,69
117,48
138,99
156,45
180,59
206,29
224,87
253,20
296,24
303,50
348,10
396,17
430,28
7,60%
9,02%
9,41%
9,20%
9,30%
9,61%
9,49%
9,51%
9,77%
9,37%
9,23%
9,56%
9,77%
22,40%
24,68%
24,50%
24,48%
24,33%
23,96%
23,64%
23,45%
23,49%
23,39%
22,40%
23,05%
23,14%
70,23
82,56
99,56
109,89
124,52
145,16
160,33
184,37
217,74
223,86
254,71
295,35
320,94
5,95%
6,34%
6,74%
6,46%
6,41%
6,76%
6,77%
6,93%
7,18%
6,91%
6,76%
7,13%
7,29%
17,54%
17,35%
17,55%
17,20%
16,78%
16,86%
16,86%
17,07%
17,27%
17,25%
16,39%
17,18%
17,26%
2000
2001
2002
2003
União
60,05%
57,97%
57,94%
58,32%
Estados
22,40%
24,68%
24,50%
24,48%
Municípios
17,54%
17,35%
17,55%
17,20%
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (BRASIL, 2012d)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
58,89%
24,33%
16,78%
59,17%
23,96%
16,86%
59,50%
23,64%
16,86%
59,48%
23,45%
17,07%
59,24%
23,49%
17,27%
59,36%
23,39%
17,25%
61,22%
22,40%
16,39%
59,77%
23,05%
17,18%
59,61%
23,14%
17,26%
103
Como se pode notar, a Guerra Fiscal revela somente perdas para os entes
federados que dela participam. Nesse sentido, Tramontin (2002, p. 143) explica que:
[...] no início, os Estados (aqui se incluem os Municípios) que participam de
guerra fiscal, tem benefícios. No entanto, como o passar do tempo, as
renúncias representam perda da capacidade de investimentos, pois os
recursos que entram nos cofres públicos como pagamento de impostos,
saem imediatamente para financiar as empresas incentivadas, o que resulta
na incapacidade de realização de outros investimentos e a possibilidade de
trazer outras empresas. Como consequência natural ocorre a queda na
participação do PIB, e surge daí maior dependência de transferência de
recursos oriundos da União.
Quase sempre, a fatura da Guerra Fiscal é paga pelos entes federados
enquanto as empresas são as vencedoras. Segundo Tramontin (2002, p. 141): “Na
realidade, os verdadeiros beneficiados são as empresas que obtêm as vantagens
fiscais”. O autor também esmiúça o que seriam as “concessões de incentivos” e
como elas ocorrem na prática:
Os incentivos, de uma forma geral, evidenciam-se pelas concessões de
benefícios de natureza tributária (isenções, redução da base de cálculo do
ICMS, etc.), de ordem material (doação de terrenos e infra-estrutura) e
benefícios financeiros (devolução de impostos e concessões de créditos
com juros abaixo do mercado). (TRAMONTIN, 2002, p. 137).
Depreende-se, portanto, que a Guerra Fiscal tem origem, na maioria das
vezes, nas concessões fiscais (isenções ou renúncias fiscais) à revelia das leis
tributárias vigentes, como ocorre com as isenções e abatimentos de ICMS 22
concedidos pelos Estados brasileiros a empresas privadas sem a realização de
convênios, sob o pretexto de impulsionar a economia e gerar empregos em
determinada localidade. Em suma, as regras de distribuição de recursos públicos
definidos na CRFB/88 por si só indicam as alterações importantes que sofreram as
relações financeiras entre a União, os Estados e os Municípios. Contudo, deve-se
ressaltar que as relações intergovernamentais não se restringiram apenas ao caráter
22
Ressalta-se que isenções e benefícios, no que diz respeito ao ICMS, somente podem ser
concedidos após o cumprimento dos requisitos propostos na CRFB/88, em seu art. 155, § 2º, inc. VI e
inc. XII, alínea “g”, que assevera que caberá à “lei complementar regular a forma como, mediante
deliberação dos Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais, serão
concedidos e revogados” (BRASIL, 1988). No caso, a Lei Complementar é a de número 24, de 7 de
janeiro de 1975, que trata das concessões de isenções e incentivos relacionados ao ICMS, as quais
serão legalmente concedidas, quando são aprovadas, por unanimidade, pelos Estados-membros
presentes às reuniões do CONFAZ, aplicando-se, inclusive, aos Estados que não compareceram,
conforme preceitua o artigo 7º da referida Lei Complementar (BRASIL, 1975).
104
financeiro.
Houve
mudanças
estruturais,
quer
políticas,
administrativas
e
institucionais que assumiram papel relevante no ordenamento do sistema, e que
culminaram na crise fiscal dos Municípios brasileiros. A década de 1990 e primeira
década dos anos 2000 foram determinantes nesse sentido. Este, então, é o assunto
a ser tratado na próxima seção.
2.3 Mudanças Estruturais
Na história recente do Brasil, poucos períodos foram palco de tão profundas e
complexas transformações como as que transcorreram ao longo das últimas três
décadas. Desde o final dos anos de 1970, por exemplo, atravessou-se um período
de profunda crise econômica, associado a um processo inflacionário sem
precedente na história do País, que exigiram uma drástica correção de rumo. Tal
correção, apesar de lenta, veio ocorrendo desde então, tornando-se perceptível
apenas no início da década de 1990. Nesse período, já se podia observar que a
economia nacional exigia reformas estruturais profundas para sua sobrevivência.
Ainda nesse período, foram fortalecidas as bases do moderno Estado de Direito com
liberdade de expressão, democracia de massas, inclusão social e abertura
econômica, condições que, de modo geral, o País experimenta atualmente.
Como já visto anteriormente, os anos de 1980 e 1990 foram considerados,
sob o prisma do crescimento econômico, como décadas perdidas, embora tenham
sido de grande importância para a consolidação dos avanços no processo de
construção do atual Estado brasileiro. Nesse sentido, Leite Júnior (2009, p. 56)
salienta que:
Durante este período, costuma-se dizer que o Brasil cresceu para dentro,
fortalecendo as raízes que suportarão a expansão da importância da nação
brasileira junto a uma nova ordem político-econômica que se vislumbra para
o período pós-crise econômica atual.
A discussão acerca da reformulação da participação do Estado remetia às
questões referentes ao próprio papel deste no desenvolvimento nacional, papel que
deveria ser deixado em segundo plano, em prol de uma postura que deveria limitarse apenas à de regulador. O quadro de mudanças, então, ocorreu em meio ao
105
triunfo do denominado “neoliberalismo”23, que defendia maior flexibilização do
mercado de trabalho, políticas restritivas à demanda agregada e um padrão de ação
estatal avesso a qualquer identificação com o Keynesianismo 24. Esse elenco de
medidas, que John Williamson denominou de “Consenso de Washington” 25, articulou
as grandes mudanças estruturais dos anos de 1990, que regeu a política econômica
das Nações ocidentais. Levadas a efeito pelo Brasil nesse período, a série de
mudanças não fugiu desse espectro. Tal processo se desencadeou de maneira
contínua e irreversível. Manifestou-se, também, por meio da geração de um enorme
ônus para a população, para as empresas e para o próprio Estado, cujo processo de
“ajuste”, revelado por meio de sucessivas mudanças estruturais, transformou,
irreversivelmente, a face da economia brasileira, como se pode constatar a seguir.
2.3.1 As mudanças estruturais na década de 1990
O início da década de 1990 ocorreu em meio a grandes perspectivas de
mudanças. O País acabava de ter eleições diretas para a Presidência da República,
a inflação encontrava-se em elevação acelerada e o fracasso dos choques
heterodoxos, herdados da era Sarney, exigiam urgentes e profundos ajustes. Para
Leite Júnior (2009, p. 57):
23
Com base em Moraes (2001), dá-se o nome de neoliberalismo ao conjunto de ideias políticas e
econômicas capitalistas que defende a não participação do Estado na economia. De acordo com esta
doutrina, deve haver total liberdade de comércio (livre mercado), pois este princípio garante o
crescimento econômico e o desenvolvimento social de um país. Surgiu na década de 1970, por
intermédio da Escola Monetarista do economista Milton Friedman, como uma solução para a crise
que atingiu a economia mundial em 1973, provocada pelo aumento excessivo no preço do petróleo.
24
Com base em Dathein (2002), de modo geral, pode-se denominar Keynesianismo ao conjunto de
doutrinas formuladas pelo economista inglês John Meynard Keynes. Suas ideias propunham a
intervenção estatal na vida econômica, com o objetivo de conduzir a um regime de pleno emprego.
Contudo, a doutrina econômica keynesiana enfraqueceu muito nas últimas décadas em função do
avanço do neoliberalismo. O processo de globalização econômica mundial impôs aos países, de
certa forma, a adoção de medidas voltadas para a abertura da economia e pouca interferência
estatal. A maioria dos países do mundo segue o neoliberalismo, com suas especificidades, como
forma de se manterem ativos neste mundo voltado para a globalização e para a economia de livre
mercado.
25
Conforme Mendes (2011), o Consenso de Washington é um conjunto de medidas - que se compõe
de dez regras básicas - formulado em novembro de 1989 por economistas de instituições financeiras
situadas em Washington D.C., como o FMI, o Banco Mundial e o Departamento do Tesouro dos
Estados Unidos, fundamentadas num texto do economista John Williamson, do International Institute
for Economy, e que se tornou a política oficial do Fundo Monetário Internacional em 1990, quando
passou a ser "receitado" para promover o "ajustamento macroeconômico" dos países em
desenvolvimento que passavam por dificuldades.
106
O Plano Cruzado acabou sendo minado, o que levou o governo à criação,
em novembro de 1995, do Plano Cruzado II. No entanto, assim como o
plano original, seu sucessor também fracassou em pouco tempo, levando
consigo o apoio popular ao governo.
Sucedeu-se daí o Plano Collor I e II, em 1990 e 1991, respectivamente, os
quais não apenas foram incapazes de reverter a inflação, como desorganizaram
ainda mais a economia do País. A medida decisiva do Plano Collor I e II foi o
bloqueio da liquidez da maior parte dos haveres financeiros. Em relação ao seu
fracasso, Carvalho (2003, p. 285) tece o seguinte comentário:
Na análise dos determinantes do fracasso do bloqueio da liquidez,
prevaleceu na época a interpretação de que o plano falhara devido à
liberação descontrolada de valores retidos, provocada por pressões
políticas e sociais sobre o governo e por erros de gerenciamento do
programa. [...] o plano falhou porque era inaplicável. A liquidez se recompôs
com rapidez porque o Banco Central do Brasil – BCB se viu compelido a
financiar amplamente o sistema bancário logo nos primeiros dias de
aplicação das medidas, sem o quê a retenção dos haveres financeiros na
escala pretendida provocaria a paralisação do sistema de pagamentos e a
eclosão de uma grave crise bancária.
Nesse período, contudo, uma medida relevante foi tomada: a abertura
comercial. A abrupta exposição às condições de competitividade externa revelou a
precariedade da estrutura produtiva nacional em sobreviver em condições adversas.
A fragilidade do padrão de competitividade vigente no País explicitou-se não só
como resultado direto do mecanismo de proteção cambial, oriundo do regime de alta
inflação, mas também como resultado de anos de convívio com uma economia
fechada (pouco exposta à concorrência externa), que ora explicitava seu
esgotamento.
O
ajuste
foi
dramático
e
várias
empresas
faliram.
Mas,
estruturalmente, tal exposição foi necessária, visto que, anos mais tarde, as
empresas sobreviventes sairiam fortalecidas. A esse respeito, Santos (2009, p. 115)
salienta que:
Na década de 1990, o desenvolvimento industrial passou a ocupar o espaço
político na formulação da política econômica, afastando-se da ideia de
geração de inovação e competitividade. Sob a égide da Pice (Política
Industrial e de Comércio Exterior), com o Plano Collor, apenas a
liberalização do comércio exterior foi efetivamente implementada, obstando
certas possibilidades de desenvolvimento da indústria brasileira. As ações
mais eficientes na questão de desenvolver parques industriais inovadores e
tecnológicos dependeram de fortes investimentos por parte dos próprios
atores privados, gerando grande número de falências. Alia-se a isso a
facilitação da entrada de produtos e investimentos estrangeiros.
107
Apesar do duro e penoso desafio de reinserção externa, tornou-se clara a
necessidade de reestruturação produtiva brasileira. E isso foi feito, caracterizando-se
na primeira grande mudança estrutural dos anos de 1990.
O episódio do impeachment de Collor e a posse de Itamar Franco, em 1992,
evidenciaram a imperiosidade em reverter, e rapidamente, o caótico cenário de
instabilidade inflacionária, que carregava a ameaça de hiperinflação e a perda total
da governabilidade do País. Começou-se a gestar aí um novo desenho de
estabilização econômica: outro plano, mas sem congelamento de preços, sem
choques, sem surpresas, sem bloqueio de liquidez, com regras claras de
desindexação e alguma garantia de que a população não seria surpreendida com
congelamento de preços, como acontecera em planos anteriores. Segundo Leite
Júnior (2009, p. 62):
Desta vez, contando com as experiências fracassadas de planos anteriores,
a equipe econômica tratou de evitar qualquer falha que levasse o novo
plano ao descrédito. Foram, portanto, descartados congelamento de preços
e salários, retenção de ativos, fixação do câmbio, dolarização da economia
e outras medidas artificiais.
Além disso, implícito nesse novo plano, estava a preocupação central com o
ajuste fiscal e com o papel do governo como gerenciador da política econômica. Tais
elementos constituíram a base do Plano Real, implementado em julho de 1994.
Segundo Stenzel (2007, p. 14):
A proposta do Plano Real não se resumiu a cortar déficits e fechar os
possíveis canais de descontrole monetário na tentativa de controlar a
inflação, mas defendeu a adoção de uma política fiscal consistente com o
movimento de globalização financeira. O modelo de integração com a
economia mundial comandado pelo mercado e a possibilidade de inclusão
do Brasil como espaço alternativo de valorização do capital financeiro
internacional mudaram a perspectiva de atuação da política fiscal que foi
alçada ao posto de guardiã das expectativas de rentabilidade dos capitais
externos e a dívida pública passou a fazer parte do rol de ativos oferecidos
no esforço de atrair o interesse do capital externo.
Assim, o Plano Real foi implementado como medida de promoção da
estabilidade econômica e consequente derrubada da inflação, o que garantiu a
eleição de seu idealizador, Fernando Henrique Cardoso, em 1994, como Presidente
da República. Originou-se daí a segunda mudança estrutural nos alicerces da
economia brasileira nos anos de 1990, que, simultaneamente, operou duas outras
108
mudanças institucionais de grande profundidade. De um lado, mudou o regime
monetário, introduzindo uma nova moeda, com paridade cambial equivalente ao
dólar, e, de outro lado, mudou a forma de ação do Estado, que passou a perseguir
ajuste fiscal, metas de superávit fiscal, controle monetário e compromisso
orçamentário. Desfazia-se o Estado-empresário da substituição de importações e se
incorporavam novos elementos compatíveis com um maior rigor fiscal. Conforme
Leite Júnior (2009, p. 62):
O plano, denominado Plano Real, foi implantado em três fases. Na primeira
fase foi criado o Fundo Social de Emergência (FSE), que desvinculou 20%
das receitas da União, permitindo ao governo contar com um montante de
recursos necessários para fazer frente às necessidades advindas do fim do
imposto inflacionário. Já na segunda fase foi implantada a Unidade de
Referência de Valores (URV), que servia de indexador para preços e
salários. Neste período a idéia era induzir todo o sistema de preços a migrar
para a indexação em URV, ou seja, tentar indexar a economia a uma única
referência, em contraposição à salada de índices que cada agente
econômico usava para ancorar seus preços. A hiperinflação da época
tornava viável este intuito, uma vez que havia total descrédito na moeda
vigente. Após grande parte do sistema de preços ter sido indexado à URV,
esta unidade de referência foi substituída por uma nova moeda, o Real.
Com isso foi possível alinhar a maioria dos preços e quebrar os efeitos da
inflação inercial, o que caracterizou a terceira fase. A queda da inflação
novamente levou a população às compras. Mas, diferentemente do que
ocorreu durante o Plano Cruzado, desta vez o país estava bem mais
preparado para suprir o mercado interno por meio das importações.
Dentre as mudanças estruturais, segundo Leite Júnior (2009), o governo FHC,
em seu primeiro mandato, na seara econômica e financeira, providenciou a reforma
da Previdência Pública; a proibição da indexação nos contratos trabalhistas; o fim do
monopólio estatal nas áreas de energia, siderurgia e telecomunicações; a execução
da maior parte do Plano Nacional de Desestatização; e o Programa de Estímulo à
Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (PROER).
Tendo em vista que a Administração Pública constitui o instrumental de que
dispõe o Estado para pôr em prática as políticas de governo a fim de realizar o bemcomum, a crise da Administração Pública constitui a crise do próprio Estado e
decorre, principalmente, do tamanho do Estado, resultante das funções assumidas,
e da forma de gerenciar o seu aparelho administrativo.
Desse modo, na parte administrativa, FHC providenciou a elaboração do
Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado (PDRAE), que implantou o modelo
109
de administração gerencial 26 para as áreas-fim 27, que até então absorviam a
administração burocrática 28, além de criar a figura das organizações sociais para
assumirem as atividades públicas não estatais. Embora bastante completo e
modernizador, o Plano Diretor não foi implantado, uma vez que contou com a
resistência de parte dos servidores públicos e dos partidos da oposição. No entanto,
a essência do plano foi absorvida e começou a dar frutos em algumas instituições do
setor público.
Outra mudança efetuada no governo FHC, apontada por Leite Júnior (2009),
foi a quebra do monopólio no setor de energia, fundamental para a expansão dos
investimentos em prospecção de petróleo, fato que permitiu ao Brasil alcançar, na
década seguinte, a autossuficiência em produção petrolífera. Ademais, foi realizada
a reestruturação do sistema bancário, a qual, de acordo com Leite Júnior (2009,
p.66):
[...] foi importante para dar estabilidade ao sistema financeiro nacional e
evitar o risco sistêmico. Durante o período de alta inflação, os bancos
obtinham grande parte de suas receitas aplicando, no mercado financeiro,
os recursos oriundos dos depósitos à vista de seus clientes. Como estes
depósitos não sofriam atualização, os ganhos obtidos com sua aplicação
ficavam com os bancos. Com o fim do descontrole inflacionário, os bancos
perderam essa importante fonte de renda e muitos deles passaram a
enfrentar dificuldades financeiras. Para enfrentar este problema, o governo
implantou o Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do
Sistema Financeiro Nacional (PROER). O plano consistia em intervir e
liquidar os bancos em dificuldade, separar a parte insolvente da parte
saudável, e depois, com a instituição já saneada, levá-la a leilão. [...] Para o
saneamento dos bancos estaduais, que se encontravam em situação
financeira insustentável, foi criado o Programa de Incentivo à Redução do
Setor Público Estadual na Atividade Bancária (PROES), nos mesmos
moldes do PROER, porém com um custo bem maior, cerca de R$ 60
bilhões.
26
Segundo Coelho (2000, p. 59): “[...] a administração gerencial caracteriza-se pela existência de
formas modernas de gestão pública, modificando os critérios de aplicação do controle dos serviços
públicos, as relações estabelecidas entre o Poder Público e seus servidores e alterando, também, a
própria atuação da administração, que passa a enfatizar a eficiência, a qualidade e a efetiva
concretização do regime democrático, mediante a participação mais intensa dos cidadãos”.
27
De acordo com Silva (2004, p. 24), a administração pública é subdividida, segundo as atividades
que exerce, em: “atividades-meio, que envolvem o próprio papel do Estado e sua estrutura para
atender às necessidades da população; atividades-fim, que estão voltadas para o efetivo atendimento
das demandas da população”.
28
A administração pública burocrática inspirada no modelo weberiano surge para combater a
corrupção e o nepotismo do modelo anterior. São princípios inerentes a este tipo de administração a
impessoalidade, o formalismo, a hierarquia funcional, a ideia de carreira pública e a profissionalização
do servidor, consubstanciando a ideia de poder racional legal. Para Marques (2008), na
administração pública burocrática, o Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a
garantir os contratos e a propriedade.
110
O autor Leite Júnior (2009) aponta mais uma reestruturação ocorrida no
governo FHC: a modificação do conceito de empresa nacional. Desde então,
qualquer empresa radicada no País, independente da composição de seu capital,
passou a ser considerada empresa nacional. Isto serviu para impulsionar os
investimentos diretos estrangeiros no Brasil.
Conforme Conceição (2013), esse período foi acompanhado por um
significativo crescimento da dívida pública, sem a constituição de maior rigor fiscal,
que tornaram a administração pública extremamente difícil. Tal processo se deu
tanto na órbita federal, quanto na estadual. No âmbito federal, a perseguição de uma
maior carga fiscal, via contração fiscal, teve dois efeitos. De um lado, os esforços da
União para debelar o processo inflacionário (via maior rigor fiscal e monetário)
expunham à população a firme intenção de criar um ambiente de estabilização,
fomentando expectativas nesse sentido, e, de outro lado, induzia uma mudança de
mentalidade, por meio da tentativa em zerar a memória inflacionária. Entretanto,
mesmo com aumento da carga tributária, a ação estatal não conseguia “fazer caixa”,
gerando uma situação de deterioração financeira, que, apesar das tentativas de
governos posteriores, persiste até os dias de hoje.
Desse modo, embora a moeda estivesse estabilizada, contudo, a crise fiscal
brasileira piorou, devido ao aparecimento de problemas que permaneciam ocultos
pela inflação. Nesse sentido, Matias-Pereira (2006, p. 178) expõe que:
[...] o controle da inflação no Brasil pós-Plano Real, em 1994, levou o país a
conviver com elevados déficits fiscais. Isso se deveu à redução drástica da
inflação que funcionava como um imposto, o que facilitava ao governo
cumprir o seu orçamento. Sem a inflação, e sem dispor de uma base
tributária consistente para o país, a saída encontrada pelo governo federal
para sustentar o Plano Real foi o endividamento público.
Na concepção de Leite Júnior (2009, p. 69), ante a realidade que se
apresentava em 1998, foi:
[...] necessário pedir ajuda ao Fundo Monetário Internacional e ao governo
dos Estados Unidos, que atenderam prontamente à demanda brasileira com
um empréstimo de mais de US$ 40 bilhões. Este socorro permitiu alcançar
o final do ano, quando seria realizada a eleição presidencial.
Para Conceição (2013), esse quadro revela que o custo da estabilização, que
se consolidava ao longo da década, do ponto de vista da gestão estatal, foi
111
extremamente difícil, implicando perda de controle sobre os gastos, o qual, por sua
vez, gerou aumento da dívida pública dos Estados, oriunda da escassez de fontes
de financiamento em um regime sem inflação. Por conta desse processo, reduziuse, sobremaneira, a ação estatal, delegando à administração governamental pouca
(ou nenhuma) autonomia em relação à decisão de expandir ou estimular a
capacidade produtiva, frente à incapacidade de investimento.
Em suma, a reversão das expectativas inflacionárias, consolidadas com o
Plano Real, realizou-se mediante um desenho de política econômica centrado no
tripé: metas de inflação, superávit fiscal e juros altos. Tal opção, além de não deixar
muito espaço para que novas trajetórias de crescimento econômico pudessem ser
trilhadas, reforçou o alinhamento da política econômica nacional. Conforme
Conceição (2013), a economia brasileira amargou uma situação de baixas taxas de
crescimento doméstico, pesada carga tributária, rígido controle da demanda
agregada e forte fluxo financeiro externo, sintonizado com os altos juros praticados
internamente. Como resultado, elevou-se a dívida pública interna e os desequilíbrios
fiscais, inviabilizando estratégias governamentais mais ousadas.
Já em relação ao segundo mandato de FHC, em 1º de janeiro de 1999, logo
no primeiro mês, o governo acabou optando pela liberação do câmbio. Segundo
Leite Júnior (2009, p. 70):
Embora o aumento da inflação trouxesse preocupação para a equipe
econômica do governo, a flexibilização do câmbio permitia, ao longo do
tempo, corrigir os desequilíbrios das contas externas. Coisa que, de fato,
ocorreu nos anos seguintes.
O governo FHC implantou, juntamente com a mudança do regime cambial, o
Sistema de Metas de Inflação, definido por Leite Júnior (2009, p. 71), como:
[...] sistema de política monetária onde o Banco Central deve alcançar uma
meta de inflação definida pelo governo. Se a inflação estiver acima da meta,
o Banco Central pode subir a taxa de juros ou acionar outros instrumentos
de política monetária.
Assim sendo, a fim de garantir o ajuste das contas públicas, em todas as
esferas de governo, no primeiro semestre de 2000, foi aprovada no Congresso a Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF), que fixou limites para gastos com pessoal e para
o volume de endividamento e ainda criou mecanismos de responsabilização penal
112
para os administradores públicos que infringirem a lei. Segundo Veloso e Teixeira
(2007, p. 451):
A Lei de Responsabilidade Fiscal obriga os governantes, em todas as
esferas, a instituírem e a arrecadarem todos os tributos de competência
própria e dificulta a renúncia de receita, bem como estabelece parâmetros e
limites para as despesas, dentre as quais se destaca a despesa com
pessoal.
No âmbito social, o governo FHC implantou uma rede de proteção à
população carente. Por meio do programa Bolsa-Escola, as famílias que mantinham
seus filhos matriculados e frequentando regularmente a rede escolar passaram a
contar com uma ajuda de custo. Embora a importância transferida fosse bastante
reduzida, isto acabou incentivando aqueles que, por questão de sobrevivência,
haviam deixado a escola para retornar aos estudos.
Em outubro de 2002, Lula foi eleito Presidente da República. No entanto, o
governo Lula não colocou em prática a maioria das propostas históricas elaboradas
dentro de seu partido, o Partido dos Trabalhadores (PT). Ao contrário, Lula
intensificou o ajuste fiscal, combateu a inflação (utilizando os instrumentos clássicos
de política monetária) e deu prosseguimento ao programa econômico do governo
anterior, como se bordará na sequência.
2.3.2 As mudanças estruturais na primeira década de 2000
Segundo Conceição (2013), a economia brasileira adentrou na primeira
década de 2000 movida pela eleição presidencial de Lula, em dezembro de 2002,
criando expectativas de que o “desenvolvimentismo”29 superaria a equivocada
dicotomia “estabilização vs. crescimento”, fazendo crer que o novo presidente
mudaria drasticamente os rumos da economia brasileira e, por consequência, os
próprios fundamentos da estabilização.
A respeito do desenvolvimentismo, Mercadante (2010, p. 31) assim expõe:
O Novo Desenvolvimentismo consistiria na elevação do social à condição
de eixo estruturante do crescimento econômico, por meio da ampliação do
mercado de consumo de massa, com políticas de renda e inclusão social.
29
Conceição (2013, p. 131) explica que: “O termo ‘desenvolvimentismo’ está ligado à tradição
Cepalina, que, a partir da interpretação do processo de substituição de importações, estabeleceu os
cânones da construção da industrialização latino-americana, em geral, e brasileira, em particular”.
113
Esse fortalecimento do consumo popular e do mercado interno seria capaz
de gerar um novo dinamismo econômico, bem como escala e produtividade
para a disputa do comércio globalizado, impulsionando as exportações e
consolidando a trajetória de crescimento acelerado e sustentado.
De acordo com Conceição (2013), o País passou a colher frutos de uma
inserção externa mais competitiva, de uma recuperação expressiva do mercado
interno e de um novo desenho para o crescimento econômico, que contemplava
maior dinamismo das exportações e um crescimento doméstico puxado pelo
consumo das famílias. Tal quadro foi abalado seriamente quando da eclosão da
crise financeira, oriunda dos norte-americanos, de setembro de 2008, que parece ter
sido, atualmente, superada pelo menos em escala nacional. Sobre a crise de 2008,
Matias-Pereira (2012b, p. 186) argumenta que:
A crise econômica global que se intensificou a partir de 2008 – e que trouxe
de volta os temores de uma nova depressão econômica, nas dimensões da
depressão vivida pelo mundo na década de 1930 – refletiu de forma
devastadora em diversos segmentos da economia, em particular os bancos
(inúmeros foram os bancos que faliram ou foram estatizados). Num efeito
dominó, houve queda nas bolsas de valores, aumento explosivo nos
spreads de risco em operações de crédito (incluindo os empréstimos
interbancários) e uma corrida para aplicação em títulos públicos.
Já Mercadante (2010, p. 36), referindo-se à crise de 2008 e o governo Lula,
salienta que:
O Brasil de Lula também se mostrou preparado para resistir ao tsunami que
devastou os centros do capitalismo mundial, desde o final de 2008, em
nítido contraste com a fragilidade exibida ao longo do governo anterior,
durante o qual as sucessivas marolas periféricas se tornaram, ao contrário,
tsunamis internos. Entramos tardiamente na crise e saímos dela bem antes
de outros países. A política econômica prudente, o acúmulo de reservas
cambiais, a consistência de nosso sistema financeiro, a força dos bancos
públicos e das estatais e a melhora nas contas públicas permitiram ao país
desenvolver, pela primeira vez em muitas décadas, uma política anticíclica.
O provimento de liquidez ofertado pelo Banco Central e a desoneração
tributária em setores estratégicos foram decisivos para a retomada do
crescimento econômico. O cenário pós-crise revelou-se extremamente
favorável ao Brasil, pois, além de combinar estabilidade com fundamentos
macroeconômicos sólidos e democracia, e um governo de enorme
popularidade, o país construiu um forte mercado interno de consumo de
massa que permitiu a rápida retomada do crescimento, mesmo que o
comércio internacional ainda não tenha se recuperado.
Assim, a política macroeconômica (sustentada pelo tripé constituído pelas
metas de inflação, pela busca de um elevado superávit primário e pela política de
câmbio livre), passou a ser perseguida e obedecida pela política econômica vigente.
114
Essa política resultou na aceleração do endividamento público em títulos no
mercado interno, no aumento da conta de juros e na necessidade de um superávit
primário ainda maior. Para Conceição (2013, p. 130):
A lição que se extraiu desse processo foi que a aposta na ‘continuidade’ do
processo de ajustamento estrutural, produzido pelo Plano Real, revelou não
só a maturidade da economia brasileira em conviver com um novo regime
de preços, mas de adequar-se a uma nova realidade mundial, onde a busca
por competitividade, por novos mercados, por novos processos de trabalho
e por novas tecnologias é não somente irreversível, como também deve-se
constituir em meta micro e macroeconômica.
Já a política microeconômica previu diferentes medidas, dentre elas, Leite
Júnior (2009, p. 76) destaca:
• a instituição de operações de crédito consignado em folha de
pagamento;
• a definição de patrimônio de afetação (somente o patrimônio da empresa
responde por suas dívidas, impedindo que empreendimentos
imobiliários, por exemplo, fossem bloqueados em caso de falência da
construtora ou incorporadora);
• a facilitação do mecanismo de alienação fiduciária de imóveis e veículos;
• a separação do valor incontroverso, do valor reclamado na justiça, o que
permite que somente seja questionada a parte controversa e liberada a
parte incontroversa;
• a instituição do sistema de informação de crédito do Banco Central, que
ajuda na simetria de informações sobre o histórico dos tomadores de
crédito;
• o fim da cumulatividade do PIS/PASEP e do Cofins;
• as alíquotas decrescentes de Imposto de Renda nas aplicações de longo
prazo;
• o incentivo ao microcrédito;
• a Reforma do Judiciário;
• a nova Lei de Falência, que busca a recuperação da empresa falida ao
invés de sua liquidação;
• a Lei das Parcerias Público-Privadas, que permite a participação da
iniciativa privada nos investimentos públicos;
• a abertura do mercado de resseguros; e
• a instituição de instrumentos de crédito e securitização do mercado
imobiliário, que permite alongar os prazos de financiamento e facilitar o
acesso a fontes de recursos para investimentos de longo prazo.
No âmbito social, como observa Leite Júnior (2009), o governo Lula unificou
os programas de proteção social, do governo anterior, em torno do programa BolsaFamília. O novo programa foi ampliado, em termos de cobertura e de valores
unitários. Por sua vez, o cenário econômico apresentou-se estável, fato que
contribuiu para o crescimento do número de empregos formais e para a queda do
índice de desemprego no País, que, no dizer de Leite Júnior (2009, p. 80): “Isto foi
115
importante, uma vez que o aumento dos empregos formais contribui para a redução
do déficit do sistema previdenciário”.
Sobre a política administrativa, a necessidade de manter apoio no Congresso
mediante uma política de acomodação de base governamental na estrutura do
governo federal, levou a uma ampliação do número de ministérios e secretarias e à
elevação dos gastos correntes do governo. Conforme Leite Júnior (2009, p. 80):
Sob este ponto de vista, houve um retrocesso em relação aos governos
anteriores. No entanto, o crescimento da arrecadação tributária permitiu que
os resultados fiscais primários continuassem melhorando, mesmo com o
crescimento das despesas correntes. Isto possibilitou a redução da relação
entre a dívida líquida do setor público e o PIB, revertendo a trajetória dos
anos anteriores.
No segundo mandato de Lula, a principal tarefa do governo foi a retomada do
processo de crescimento do PIB, por meio do aumento dos investimentos em
infraestrutura urbana, energética e logística. Para realizar esta tarefa, o governo
lançou o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), para o período de 2007-2010,
o qual, segundo Leite Júnior (2009, p. 83):
[...] contou com um orçamento de R$ 504 bilhões, sendo R$ 275 bilhões
para a área de infraestrutura energética, R$171 bilhões para a área de
infraestrutura social e urbana e R$ 58 bilhões para a infraestrutura logística.
Além disso, houve uma proposta de reforma tributária, cuja pretensão era a
de criar o Imposto sobre Valor Agregado (IVA), que incorpora a Cofins, o PIS, a
CIDE, o Salário-Educação, a CSLL e o IRPJ, além de unificar as legislações
tributárias estaduais, com a cobrança do ICMS no destino. Embora limitada, a
proposta tem como mérito avançar rumo à redução do número de tributos e à
criação de um imposto sobre valor agregado, que é mais justo do que os impostos
indiretos embutidos e não especificados no preço final dos produtos.
Em suma, estas são as mudanças ocorridas ao longo da primeira década de
2000, que contribuíram para a instalação da crise fiscal dos Municípios brasileiros,
assunto este a ser tratado na próxima seção. Antes, porém, para melhor
visualização, elaborou-se o Quadro 3, que resume as principais mudanças ocorridas
na década de 1990 e da primeira década de 2000.
116
Quadro 3. Resumo das mudanças estruturais ocorridas na década de 1990 e na primeira década de 2000.
GOVERNO
José Sarney
Fernando Collor de Melo
Itamar Franco
FHC – primeiro mandato
DÉCADA DE 1990
- Implantação do Plano Cruzado: choques heterodoxos
- Implantação do Plano Collor I e II: abertura comercial
- Implantação do Plano Real: contenção da inflação
- Reforma da Previdência Pública;
- Proibição da indexação nos contratos trabalhistas;
- Fim do monopólio estatal nas áreas de energia, siderurgia e telecomunicações;
- Execução do Plano Nacional de Desestatização;
- Implantação do Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (PROER);
- Elaboração do Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado (PDRAE);
- Reestruturação do sistema bancário;
- Modificação do conceito de empresa nacional.
FHC – segundo mandato - Liberação do câmbio;
- Implantação do Sistema de Metas de Inflação;
- Implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF);
- Implantação do Bolsa-Escola.
GOVERNO
PRIMEIRA DÉCADA DE 2000
Lula – primeiro mandato
- Promessa do Novo Desenvolvimentismo;
- Instituição de operações de crédito consignado em folha de pagamento;
- Definição de patrimônio de afetação;
- Facilitação do mecanismo de alienação fiduciária de imóveis e veículos;
- Instituição do sistema de informação de crédito do Banco Central, que ajuda na simetria de informações sobre o histórico dos
tomadores de crédito;
- Fim da cumulatividade do PIS/PASEP e do Cofins;
- As alíquotas decrescentes de Imposto de Renda nas aplicações de longo prazo;
- Incentivo ao microcrédito;
- Reforma do Judiciário;
- Nova Lei de Falência;
- Lei das Parcerias Público-Privadas, que permite a participação da iniciativa privada nos investimentos públicos;
- Abertura do mercado de resseguros;
- Instituição de instrumentos de crédito e securitização do mercado imobiliário;
- Unificou os programas de proteção social, do governo anterior, em torno do programa Bolsa- Família. O novo programa foi ampliado,
em termos de cobertura e de valores unitários;
- Ampliou o número de ministérios e secretarias.
Lula – segundo mandato
- Implantação do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC);
- Proposta de reforma tributária, cuja pretensão era a de criar o Imposto sobre Valor Agregado (IVA), que incorpora a Cofins, o PIS, a
CIDE, o Salário-Educação, a CSLL e o IRPJ, além de unificar as legislações tributárias estaduais, com a cobrança do ICMS no
destino. Embora limitada, a proposta tem como mérito avançar rumo à redução do número de tributos e à criação de um imposto
sobre valor agregado, que é mais justo do que os impostos indiretos embutidos e não especificados no preço final dos produtos.
Fonte: Elaborado pelo autor.
117
2.4 A Crise Fiscal dos Municípios no Brasil
Conceitualmente, segundo Bastos (2004, p. 238), o Município, menor unidade
administrativa do Estado brasileiro, é “[...] a pessoa jurídica de direito público interno,
dotado pela Constituição Federal de 1988 de autonomia”, para definir políticas
públicas, dentro de suas competências, e, consequentemente, tributar e administrar
os recursos públicos, a fim de garantir o bem-estar social. E, como se apresentou
anteriormente, a CRFB/88 realçou o papel dos Municípios no arranjo federativo
brasileiro, reforçando simultaneamente sua base financeira, por meio da
transferência intergovernamental de recursos ou da arrecadação tributária própria.
No ano de 2009, estes recursos, porém, foram reduzidos drasticamente em
função do efeito da crise de 2008 que se instalou em todo o mundo. No primeiro
semestre de 2009, por exemplo, o total de repasses federais somou R$ 24,4 bilhões
contra R$ 24,9 bilhões no primeiro semestre do ano anterior. “Descontada a inflação
do período, medida pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), a perda
real foi de 7,7% em comparação com o mesmo período de 2008”. (PORTO;
VENTURA; GARSON, 2009, p. 107).
O papel do setor público no desenvolvimento econômico e na alocação
eficiente de recursos torna-se mais evidente e complexo em momentos de
instabilidade econômica. Quando o sistema econômico é afetado por choques
exógenos ou endógenos, os que limitam e diminuem o consumo, investimento,
criação de empregos e a renda, o Estado Nacional tem a responsabilidade de
interferir no mercado, por meio de políticas públicas em busca de melhores
alternativas de ganhos sociais e econômicos.
A esse fato, a crise financeira mundial de 2008 motivou o Governo Federal,
em virtude dos efeitos na ordem econômica, a adotar medidas para conter seus
efeitos sobre a economia. As medidas anticíclicas para a promoção da continuidade
do
crescimento
econômico
usadas
pelo
Governo
se
concentraram
nas
desonerações fiscais.
No Brasil, o FPM é constituído de parcelas de impostos constitucionais que
são repassados para os Municípios, como já se apresentou. No momento em que a
crise se instalou no Brasil, a estratégia do governo foi a desoneração do Imposto
Sobre Produtos Industrializados (IPI), que constitui o FPM. Além disso, para manter
o valor dos combustíveis, o imposto da Contribuição de Intervenção de Domínio
118
Econômico (CIDE) também obteve desoneração. Esses dois fatores influenciaram
diretamente na diminuição da arrecadação dos Municípios.
As renúncias fiscais concedidas pelo governo foram instituídas por Decretos
ou Medidas Provisórias que diminuíram ou zeraram as alíquotas de uma cesta de
impostos e contribuições de competência federal. Como exemplo de desonerações,
pode-se citar o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), Imposto de Renda
(IR), CIDE-Combustível, Imposto sobre Operação Financeira (IOF), Contribuição
para Financiamento da Seguridade Social (COFINS), dentre outros.
As atuações do Governo para fomentar as demandas de consumo e
investimento foram mais que necessárias para diminuir os efeitos da crise, no
entanto, revelou-se prejudicial para as finanças municipais.
Na Tabela 6, identifica-se a evolução dos tributos que foram usados na
política fiscal expansionista e que contribuiu para a diminuição das transferências
constitucionais aos Municípios. Esses tributos apresentaram crescimento real médio
positivo, entre os anos de 2002 e 2013: IPI de 3,24% e IR de 6,12%, exceto a CIDECombustível que obteve queda real de 17,42%.
Tabela 6. Arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializados e da
Contribuição de Intervenção de Domínio Econômico (Valores em Milhões)
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
IR
85.802,16
93.017,46
102.989,44
124.618,01
136.491,91
160.137,46
191.755,08
191.596,52
208.201,28
249.818,39
264.146,03
292.809,69
IPI
19.798,09
19.674,25
22.910,40
26.372,66
28.159,03
33.793,94
39.466,09
30.752,58
39.990,50
46.917,86
45.927,44
47.101,11
7.240,94
7.495,73
7.668,61
7.679,67
7.810,71
7.938,40
5.934,33
4.828,38
7.738,17
8.924,08
2.736,15
34,87
CIDECombustíveis
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (BRASIL, 2014)
O impacto desse resultado foi acentuado a partir de 2009, em que as medidas
de desonerações começaram a ser efetivadas. De forma geral, a média de
crescimento real desses três tributos para o período estudado foi de 4,91%, no
entanto, anteriormente à crise seu crescimento foi de 6,40% e, posteriormente à
crise, em que a economia estava sem perspectiva de crescimento, foi de 3,67%.
Esse resultado demonstra que houve uma queda real na média de crescimento de
42,68% desses tributos.
Dentre os tributos analisados, constata-se que a CIDE-Combustível foi a que
apresentou maior diminuição de crescimento na sua arrecadação. A média real de
119
crescimento desse tributo apresentou-se de forma negativa no período, 11,55%.
Comparando o valor arrecadado de 2002 e o valor de 2013, percebe-se que houve
queda na arrecadação na ordem de 99,52%. Esse resultado é decorrente das
diminuições progressivas em sua alíquota que foram realizadas desde 2009.
Contudo, o agravante desse fato ocorreu em 2013, quando sua contribuição foi
zerada.
As desonerações fiscais sobre o IPI, em especial sobre a linha branca e
veículos, determinou que a média de crescimento real de sua arrecadação obtivesse
diminuição nos últimos anos. Entre 2002 e 2013, seu crescimento real médio foi de
3,24%, no entanto, entre 2008 e 2013, período caracterizado pela utilização de
medidas anticíclicas, seu crescimento médio real foi de apenas 1,36%. O ritmo
médio de crescimento real anterior a 2008 era de 5,51%, portanto, as desonerações
contribuíram para uma queda de expressivos 75,35% na média real de crescimento
do IPI. Os anos de 2009, 2012 e 2013 foram os que apresentaram maiores
diminuições reais de crescimento, 26,39%, 7,94% e 3,35%, respectivamente.
O impacto das desonerações sobre a arrecadação do IR foi menos acentuado
do que a do IPI e da CIDE. De forma geral, em valores reais, a evolução de sua
arrecadação foi positiva em todos os períodos analisados, exceto em 2009, que
obteve queda de 4,39%. No entanto, a diminuição de sua alíquota para certas
categorias do imposto contribuiu para que a média real de sua arrecadação
diminuísse. No período anterior a 2008, o crescimento real médio era de 7,36%.
Posteriormente a essa data, seu crescimento foi de 5,09%, queda de 30,84% na
média real de crescimento no período das desonerações.
As renúncias fiscais instituídas pelo Governo Federal contribuíram para o
inexpressivo ritmo de crescimento médio desses tributos pós-2008 e para o
agravamento da diminuição das receitas municipais.
O impacto desse resultado na diminuição da arrecadação nacional pode ser
analisado na Tabela 7, a qual demonstra as estimativas de renúncias fiscais sobre o
IPI e a CIDE, a partir das previsões estimadas pela Receita Federal, no decorrer dos
anos de 2009 a 2013.
120
Tabela 7. Estimativa de Perdas dos Municípios Catarinenses causados pelas
Desonerações
Estimativa de Perdas aos Municípios Catarinenses
2009
CIDE
IPI
18.410.657,72
2010
2011
2012
2013
944.396,58
2.187.441,58
22.459.162,05
30.277.217,49
37.108.897,05
63.054.002,11
107.981.187,68
142.178.072,23
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (BRASIL, 2014)
Pela análise da Tabela 7, constata-se que as desonerações totalizaram perdas
estimadas na ordem de R$ 21.118 milhões para a CIDE e R$ 38.300 milhões ao IPI,
entre 2009 e 2013. O crescimento médio desses estímulos econômicos foi de
57,45% para o IPI e 365,74% para a CIDE. No total, R$ 59.418 milhões deixaram de
ser arrecadados e se tornaram mecanismo anticíclico da economia, isto é, o de agir
na suavização dos ciclos de aceleração econômica.
O impacto desse resultado para os Municípios catarinenses pode ser analisado
na Tabela 8, que apresenta as estimativas de perdas em virtude das renúncias
fiscais sobre o IPI e a CIDE, entre os anos de 2009 a 2013.
Tabela 8. Estimativa das Desonerações Tributárias no Brasil de 2009 a 2013
Estimativa das Desonerações Tributárias - R$ Milhões
Discriminação
CIDE
IPI
2009
2010
2011
2012
2013
-
354
822
8.461
11.481
2.015
4.068
6.890
11.802
15.540
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (BRASIL, 2014)
As estimativas indicam que os Municípios de Santa Catarina deixaram de
receber um total de R$ 55,86 milhões, referente às transferências da CIDE, e de
R$368,74 milhões no FPM. Ao todo, as perdas foram na ordem de R$ 424,60
milhões nos Municípios catarinenses, entre 2009 e 2010. O montante dessas duas
estimativas corresponde a 3,07% do total arredado pelo FPM no mesmo período, e
120,30% do total transferido pela CIDE.
De fato, constata-se que a diminuição da arrecadação do IPI e da CIDE, em
virtude das desonerações fiscais realizadas pela União, resultou no desequilíbrio das
finanças dos Municípios, em especial, os de pequeno porte, que dependem
substancialmente das transferências constitucionais.
Como visto, a redução do FPM instalou uma crise nos cofres municipais, por
ter sido considerável, e os Municípios, apesar dessa queda, foram obrigados a
manter os serviços básicos. Assim, obras ficaram paradas, fornecedores não foram
121
pagos, salários dos servidores ficaram atrasados, e algumas prefeituras chegaram a
fechar suas portas, buscando a contenção de gastos. Por conta disso, os Municípios
foram obrigados a refazer o orçamento, cortando algumas despesas. Mas, algumas
prefeituras vivenciaram um ritmo de despesas altas e não conseguiram se adequar
aos novos valores de repasse, logo, se endividaram. Sobre a questão do
endividamento público, Macedo e Corbari (2009, p. 3) salientam que este:
[...] resulta de despesas superiores às receitas do ente público, possível
apenas em face da concessão de crédito por terceiro de forma voluntária ou
não. A concessão de crédito de forma voluntária por parte do credor
caracteriza-se pelos empréstimos obtidos junto a instituições financeiras
oficiais do Estado ou da União, ou mesmo no mercado financeiro, a fim de
financiar o descompasso entre receitas e despesas, e, para isso, pagam-se
juros e encargos financeiros. Já a concessão de crédito por terceiros, de
forma involuntária, diz respeito aos gastos superiores às receitas – déficits,
resultando no não-pagamento de fornecedores e/ou funcionários públicos,
os quais, geralmente, recebem seus direitos em atraso, sem juros e
correção monetária.
Assim, dois problemas graves são gerados no mecanismo de transferências
intergovernamentais: cria-se um desincentivo ao esforço próprio de arrecadação por
parte dos Municípios de pequeno porte, pois os critérios do repasse de recursos não
consideram o desempenho tributário como fator preponderante no montante a ser
descentralizado. Em segundo lugar, como essas regras privilegiam Municípios
menores, incentiva-se a criação de novos Municípios que já nascem com sua fonte
básica de receitas assegurada. Segundo o IBGE (2010a), há 26 Estados (mais o
Distrito Federal) e 5.565 Municípios no Brasil. Contudo, de acordo com o Portal
Brasil (2013), o número de Municípios brasileiros elevou-se, desde o Censo de
2010. Pará, Rio Grande do Sul, Mato Grosso do Sul e Santa Catarina receberam, no
total, cinco Municípios em 2013. No Pará foi instalado o Mojuí dos Campos; no Rio
Grande do Sul, o Pinto Bandeira; e, no Mato Grosso do Sul, o Paraíso das Águas. Já
em Santa Catarina foram instalados Pescaria Brava e Balneário Rincão. Todos
esses novos locais já tiveram legislação aprovada e prefeitos eleitos nas eleições de
2011.
A respeito da instalação de novos Municípios, Dallabrida e Zimermann (2009,
p. 16) salientam que se trata de “[...] um mecanismo adotado por comunidades para
ter acesso aos recursos fiscais”. Essa proliferação de Municípios pode implicar numa
ineficiência na prestação de serviços públicos por parte destes governos. Para
agravar ainda mais, isto pode pressionar os Municípios de maior porte, que
122
acabariam arcando com a ineficiência gerada, pois a descentralização de recursos,
conforme já mencionado, descentralizou também vários encargos em âmbito
municipal, acarretando num aumento de demanda por serviços públicos em
proporções gigantescas.
Nesse sentido, de acordo com Matias e Campello (2000), a administração
pública municipal, por estar mais próxima dos problemas e por ser suscetível ao
controle da sociedade, mostra-se mais adequada para atender às demandas sociais.
Giambiagi e Além (2000) têm essa mesma compreensão, ou seja, para os autores,
os bens e serviços públicos devem ser fornecidos por aquele que pode proporcionar
ganhos de eficiência, que, segundo os defensores da descentralização, é a esfera
de governo que se encontra mais próxima dos beneficiários: a municipal. Assim, os
Municípios estariam mais perto dos eleitores, dos consumidores e dos contribuintes
e, dessa forma, mais capacitados para perceber as preferências locais no que diz
respeito às prioridades sociais, cabendo-lhes a provisão de bens e serviços e a
arrecadação de tributos para seu financiamento.
Além das perdas com a arrecadação, os Municípios enfrentam, ainda, um
calote em relação aos convênios firmados com a União, para a realização de
investimentos. Para Giambiagi e Além (2000, p. 318), isso ocorre em virtude de a
descentralização não ter sido comandada pelo Governo Federal, mas, sim, pelos
Estados e, principalmente, pelos Municípios, por meio de seus representantes no
Legislativo Federal, resultando em um processo marcado por descoordenação,
distorções e conflitos. Assim, não existiu um plano nacional para a descentralização;
como consequência, não houve um processo organizado de transferências, seja de
responsabilidade de provisão de determinados bens e serviços, seja de recursos
financeiros.
Já conforme Martins Filho (2007), com a descentralização forçada de alguns
programas sociais, geraram-se distorções no atendimento às demandas da
população, pois, embora a maior parte das políticas públicas tenha sua fonte no
âmbito federal, os Municípios permaneceram instados pelas suas populações e
foram forçados a atender às necessidades locais devido à proximidade das pressões
da sociedade, passando a responder de forma desordenada e pontual às demandas.
Ademais, os problemas financeiros dos Municípios foram agravados ainda
mais com a ampliação da escala de urbanização, além do aumento da
responsabilidade municipal decorrente do descompromisso da União na produção
123
de bens e serviços à população. Nesse sentido, Giacomoni (2002) enfatiza que a
urbanização tem como consequência o aumento nos gastos públicos, decorrente do
crescimento das funções: administrativa e de segurança, bem como da crescente
demanda por maior bem-estar social, especialmente educação e saúde.
Na concepção de Rezende (2001, p. 53):
[...] o crescimento da urbanização e a concentração demográfica
inflacionam de tal modo o custo de produção de serviços urbanos que seu
atendimento passa a requerer um volume de recursos que supera em muito
as dificuldades financeiras locais.
Outro agravante que a urbanização provoca refere-se à intensificação da
metropolização da pobreza, ampliando as necessidades sociais e minando, dos
Municípios, a capacidade relativa de gerar renda própria por meio de taxas e
impostos. Sobre o assunto, Rezende (2001, p. 53) afirma que “o descompasso entre
a competência para o exercício da função e os recursos financeiros disponíveis tem
sido encarado como um fator que impede a ampliação da competência municipal”.
Para o autor, parte-se do fato de que certos serviços, considerados básicos para a
vida em sociedade, só podem ser realizados pelo poder público local se este
dispuser de recursos para tanto. Assim, a atribuição de competência à entidade
governamental que não apresenta condições financeiras para arcar com o ônus das
funções pode representar sérios danos à comunidade em geral, ou pela ausência do
atendimento às necessidades básicas, ou pelo crescente endividamento público,
originário de gastos superiores às receitas.
Essa é a razão pela qual Dallari (2003, p. 259) faz uma crítica à hipotética
autonomia dada aos Municípios, expondo que, teoricamente, no Federalismo Fiscal,
“a cada esfera de competência se atribui renda própria”, tendo em vista que “dar
competência é o mesmo que atribuir encargos. É indispensável, portanto, que se
assegure a quem tem os encargos uma fonte de renda suficiente, pois do contrário a
autonomia política se torna apenas nominal”. Para o autor, não se pode agir com
independência quando não se dispõe de recursos próprios suficientes.
Compartilhando do mesmo entendimento, Meirelles (2002) ressalta que o pilar
fundamental para a real conquista da autonomia municipal é a autonomia financeira.
A partir da autonomia financeira, o Município adquire capacidade para instituir e
arrecadar tributos, bem como aplicar suas rendas sem tutela ou dependência de
124
qualquer poder. Do contrário, para Martins Filho (2007), torna-se uma falácia sem
resultados efetivos, pois autonomia municipal significa capacidade ou poder de gerir
os próprios negócios.
Pode-se argumentar, então, que a autonomia financeira dos Municípios
brasileiros é questionável, uma vez que, juntamente com os encargos recebidos
pelos Municípios, veio o financiamento em forma de transferência de receitas da
União e dos Estados, e não a capacidade de instituir e arrecadar seus próprios
tributos. Essa realidade pode ser observada em Mendes e Rocha (2003), para
quem, nas estatísticas do FMI, percebe-se que a receita tributária dos Municípios
brasileiros representam apenas 18% da receita total, enquanto as transferências são
responsáveis por 62%. Para este autor, a média de 62%, ainda que elevada, sofre
influências de outros Municípios que possuem uma receita tributária própria
relevante, caso contrário, o percentual de transferências intergovernamentais em
relação à receita total seria ainda maior, pois em 73% dos Municípios brasileiros, as
transferências correntes respondem por mais de 85% da receita corrente.
Em suma, apesar de toda discussão a respeito das dificuldades encontradas
no processo de descentralização, a opção pelo volume de transferência pelo
Governo Federal é justificada pelas já discutidas disparidades socioeconômicas, que
se refletem em diferentes capacidades fiscais. O Estado não pode responder
somente ao princípio da eficiência para estabelecer a provisão descentralizada dos
bens públicos, mas também ao princípio da equidade, que exige igual prestação de
bens públicos em todo o território nacional. Segundo Souza (2006, p. 41), o bem
público mais relevante é “a igualdade concreta de todas as pessoas mediante uma
atuação do Estado, voltada para diminuir as desigualdades de acesso às
oportunidades”, de forma a promover a igualdade social.
Para concluir, colhe-se a advertência de Menezes (2005) a respeito do
assunto: a de que, se, por um lado, o plano fiscal e o controle da dívida dos entes
federados são uma condição necessária à condução da política econômica, por
outro lado, o ajuste fiscal estaria restringindo a realização de investimentos aos
demais serviços públicos locais, contribuindo para o agravamento do quadro social.
Ao final desta discussão, após as considerações acerca das questões que
envolvem a centralização e descentralização e o dilema do pacto federativo, cujo
fenômeno adveio das mudanças estruturais, mormente das décadas de 1990 e de
2000, foi possível conhecer a razão da crise fiscal instalada nos Municípios
125
brasileiros. Desse modo, acredita-se que foi exposto o conteúdo teórico necessário
para a respectiva análise da gestão tributária dos Municípios de Santa Catarina, que
será exposta no Capítulo a seguir.
126
3 ANÁLISE DA CRISE DA GESTÃO FINANCEIRA MUNICIPAL EM SANTA
CATARINA NA ÚLTIMA DÉCADA
Este Capítulo trata do objeto de estudo desta Dissertação, qual seja: analisar
a crise da gestão financeira municipal em Santa Catarina, compreendendo a última
década dos anos 2000. Assim, para melhor compreensão dessa abordagem,
referido Capítulo requer uma análise em quatro etapas: a primeira contextualiza o
Estado de Santa Catarina e seus Municípios; a segunda descreve os impactos da
centralização federativa na crise fiscal dos Municípios catarinenses na última
década; a terceira demonstra os principais indicadores de vulnerabilidade financeira
na gestão pública municipal catarinense; a quarta aponta os modelos de gestão
tributária municipal de Santa Catarina, lastreados por indicadores de eficiência
financeira.
3.1 O Estado de Santa Catarina e seus Municípios
O Estado de Santa Catarina, localizado na Região Sul do Brasil, possui área
de 95.442,9 km2, limitando-se ao norte com o Estado do Paraná, a leste com o
Oceano Atlântico, ao sul com o Estado do Rio Grande do Sul, e a oeste com a
Argentina. Suas características físicas apresentam planícies litorâneas, enseadas e
ilhas ao longo da costa, e uma área serrana que faz parte do Planalto Atlântico,
drenada por uma complexa rede fluvial, em que se destaca o Rio Itajaí. Cerca de
dois terços da área do Estado correspondem ao Planalto Arenito-Basáltico, a mais
vasta parcela do Planalto Meridional Brasileiro. Essa área é cortada pelo Rio
Uruguai e seus afluentes. Sua capital é Florianópolis, situada na Ilha de Santa
Catarina.
A população do Estado de Santa Catarina é de 6.270.292 30 habitantes,
distribuídos da seguinte forma: 5.249.197 na área urbana e 1.000.485 na área rural
30
Incluídas as estimativas dos dois Municípios recém-criados: Balneário Rincão e Pescaria Brava.
Segundo o IBGE (2011), a população de Balneário Rincão, no ano de 2010, era de 10.923
habitantes, sendo 5.487 homens e 5.436 mulheres, e possuía um total de 12.879 domicílios
particulares. Por sua vez, o Município de Pescaria Brava é considerado um dos mais antigos
povoados do litoral sul de Santa Catarina. Sua colonização ocorreu há mais de 300 anos, com a
chegada de imigrantes portugueses à região. Está situado a cerca de 100 km ao sul de Florianópolis
2
e possui um território de 120,6 km . Um plebiscito, ocorrido em 2003, definiu sua emancipação do
Município de Laguna, mas instalado apenas em 2013. A população é formada por descendentes de
açorianos, italianos, alemães, entre outros.
127
(IBGE, 2010a). Os cinco Municípios catarinenses que apresentaram a maior
evolução da população, entre 2000 e 2010, podem ser verificados na Tabela 9 a
seguir.
Tabela 9. Evolução Populacional por Municípios Catarinenses entre 2000/2010
MUNICÍPIO
EVOLUÇÃO – 2000/2010 (%)
Itapema
77,0%
São João Batista
76,7%
Itapoá
67,0%
Bombinhas
64,0%
Balneário Arroio do Silva
58,6%
Fonte: Elaborada pelo Autor, com base nos Censos Demográficos de 2000 e 2010 do IBGE.
Os índices de desenvolvimento do Estado são altos em relação aos demais
Estados do País. A expectativa de vida é de 76,80 anos; a taxa de mortalidade
infantil é de 9,2 óbitos por mil crianças nascidas vivas (GOVERNO DE SANTA
CATARINA, 2013a); e o índice de analfabetismo é de 3,86% da população (IBGE,
2010b). Existem no Estado 6.243 estabelecimentos de ensino, sendo 1308 da rede
estadual, 15 da rede federal, 4015 da rede municipal e 905 da rede privada (PINTO
DA LUZ, 2014) e 18 Universidades, sendo 8 públicas e 10 particulares (SANTA
CATARINA. SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCAÇÃO, 2014a).
Segundo o IBGE (2010a), o Estado de Santa Catarina possui o maior PIB per
capita da Região Sul, e o quarto maior do País. Ocupando apenas 1,2% do território
nacional, o PIB do Estado atingiu, em 2008, mais de R$ 120 bilhões de reais,
aparecendo como o sexto maior entre os Estados brasileiros.
Geograficamente, o IBGE divide o Estado de Santa Catarina em seis
mesorregiões, quais sejam: Grande Oeste; Norte; Planalto Serrano; Vale do Itajaí;
Grande Florianópolis e Sul, as quais ocupam, respectivamente, 28,55%; 16,76%;
23,57%; 13,65%; 7,31%; e 10,17% da superfície territorial de Santa Catarina (IBGE,
2014), configurando um cenário de uma economia com fortes traços de
regionalização, conforme demonstrado na Figura 1.
128
Figura 1. Mesorregiões do Estado de Santa Catarina
Fonte: Elaborada pelo autor com base na FECAM (2014a)
Em termos de atividade econômica, Santa Catarina conta com vários polos de
significativa importância, dispostos por todo o território, formando arranjos produtivos
bem definidos, de alcance regional e, em alguns casos, nacional. No Oeste, Meio
Oeste e Extremo Oeste destaca-se a agroindústria; ao Sul, o complexo cerâmico,
mineral, químico e de confecções de artigos do vestuário; no Planalto catarinense o
complexo madeireiro, papel e celulose; no Vale do Itajaí o complexo têxtil; ao Norte
o complexo eletrometalmecânico e um importante polo moveleiro. Neste contexto,
há que se destacar também o complexo tecnológico distribuído em três importantes
polos, na capital do Estado, Florianópolis, e também nas cidades de Blumenau e
Joinville. Os Municípios mais importantes estão distribuídos por todas as regiões
catarinenses. Em cada uma delas, pode ser destacada uma atividade econômica de
grande importância para o Estado, conforme se pode constatar pela Figura 2 a
seguir.
129
Figura 2. Complexos Industriais do Estado de Santa Catarina
Fonte: FIESC (2004)
130
Segundo o portal do Governo de Santa Catarina (2013b), há 295
Municípios 31, que são as subdivisões políticas do Estado de Santa Catarina. O
governo de cada Município é responsável por lidar com os deveres em nível local. A
administração do Município é conduzida pelo Poder Executivo.
O Estado de Santa Catarina organiza-se, política e administrativamente, com
o apoio do movimento associativo, que se tornou referência nacional em matéria de
associação de municípios. Segundo Marcon e Marques (2001), o associativismo
municipal, cada vez mais, tem se tornado recorrente em âmbito mundial. Sua forma
mais comum se dá tanto por associações nacionais, como por associações de
caráter subnacional, congregando o interesse dos governos locais, com o propósito
do fortalecimento conjunto de governos e da descentralização de suas atividades
públicas. Partindo de uma conceituação geral:
[...] a associação de municípios é uma instituição de direito privado, que tem
por objetivo fortalecer a capacidade administrativa e operacional dos
municípios filiados. Na ação conjunta, busca a solução dos problemas
intermunicipais, e por ser territorializada, define padrões significativos dos
fenômenos sociais no espaço (MARCON, 2009, p. 127).
O desenvolvimento do associativismo intermunicipal no Estado catarinense
começou no final da década de 60 com 3 unidades em funcionamento e expandiu-se
em 1970, com o apoio do governo estadual na implantação das políticas de
regionalização, visando ao planejamento e ao desenvolvimento das microrregiões.
Nos anos 80, de acordo com a FECAM (2014a), o Estado contava com 15
associações, que atingiam todas as regiões do território catarinense, sendo que
algumas delas, inclusive, já serviam de modelo para Municípios de outros Estados
brasileiros.
Segundo Jacobi (1993, p. 89), o associativismo intermunicipal se caracteriza
pela “[...] iniciativa própria da reforma e fortalecimento da capacidade administrativa,
econômica e social dos municípios”.
Atualmente, conforme a FECAM (2014a), existem 21 Associações de
Municípios no Estado de Santa Catarina, que surgiram com a finalidade básica de
aumentar o poder reivindicatório dos Municípios junto aos órgãos estatais, visando à
resolução de problemas comuns, conforme dispostas na Figura 3.
31
Incluídos os dois Municípios recém-criados: Balneário Rincão e Pescaria Brava.
131
Figura 3. Associações de Municípios no Estado de Santa Catarina
Fonte: Elaborada pelo autor com base na FECAM (2014a)
A denominada descentralização político-administrativa do Governo do Estado
de Santa Catarina instala-se, na prática, no governo de Luiz Henrique da Silveira, no
ano de 2003, por meio da Lei Complementar n. 243, de 30 de janeiro de 2003
(SANTA CATARINA, 2003a), que estabelece nova estrutura administrativa do Poder
Executivo, e cria 29 Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDRs) e os
Conselhos de Desenvolvimento Regional (CDRs) 32, sendo criadas, posteriormente,
mais 7 Secretarias nas duas outras reformas que a sucederam, respectivamente, Lei
Complementar n. 284, de 28 de fevereiro de 2005 (SANTA CATARINA, 2005), que
estabelece o modelo de gestão para a Administração Pública Estadual e dispõe
sobre a estrutura organizacional do Poder Executivo, e a Lei Complementar n. 284,
de 28 de fevereiro de 2005 (SANTA CATARINA, 2005), que estabelece o modelo de
gestão para a Administração Pública Estadual e dispõe sobre a estrutura
organizacional do Poder Executivo, totalizando o número de 36 SDRs atualmente.
Como se pode depreender, a legislação pertinente, acima citada, propõe uma
reengenharia governamental para a redistribuição de funções, substituindo funções
centralizadas por regionalizadas. Essa regionalização consta na implantação de
SDRs com seus respectivos CDRs, distribuídos em áreas microrregionais, conforme
32
Antes desta data, o Estado passou por experiências participativas, com os Fóruns de
Desenvolvimento Regional Integrado (FDRIs), precisamente na década de 1990.
132
pode ser apreciado na Figura 4, cujos pontos pretos significam a implantação de
Secretarias de Desenvolvimento Regional em áreas microrregionalizadas, para a
institucionalização do processo de descentralização estadual.
Figura 4. Distribuição das SDRs e CDRs no Estado de Santa Catarina
Fonte: Santa Catarina (2003b).
As SDRs têm a finalidade de propor uma nova organização regional,
descentralizando as funções administrativas, desconcentrando a máquina pública,
bem como proporcionando o desenvolvimento das regiões, conforme estabelecido
na Lei Complementar n. 243, de 30 de janeiro de 2003.
De acordo com a referida Lei, dentre suas principais funções, as SDRs
assumem: (1) a regionalização do planejamento e a execução orçamentária; (2) a
articulação que resulte no engajamento, integração e participação das comunidades,
com vistas ao atendimento das demandas nas suas áreas de atuação; (3) o
acompanhamento das audiências do Orçamento Estadual Regionalizado, bem como
a motivação do desenvolvimento econômico e social, com ênfase no planejamento,
fomento e indução à geração de emprego e renda na região; (4) são executoras de
atividades, ações, programas e projetos das Secretarias de Estado Centrais; (5) são
apoiadoras dos municípios na execução de atividades, ações, programas e projetos;
(6) são apoiadoras da comunidade organizada, por intermédio de convênio ou de
acordo;
(7)
são
gerenciadoras,
avaliadoras
e
controladoras
das
ações
governamentais na região, e (8) articuladoras da integração com os demais
organismos governamentais. (SANTA CATARINA, 2003a).
133
Quanto
à
estrutura
organizacional
das
SDRs,
cada
Secretário
de
Desenvolvimento Regional tem como órgão consultivo e deliberativo o Conselho de
Desenvolvimento Regional (CDR) e o suporte de pelo menos 5 gerências para
planejar e executar atividades que promovam o desenvolvimento territorial, que
incluem ações nas áreas da Saúde, Educação, Infraestrutura, Desenvolvimento
Econômico Sustentável e Agricultura e Assistência Social, Trabalho e Habitação,
além de uma direção geral e uma gerência de Administração e Contabilidade, um
consultor jurídico e um assessor de comunicação. (FECAM, 2014a).
Por sua vez, os CDRs são órgãos de importância fundamental para a
consolidação do governo nas regiões e o sustentáculo do processo de
regionalização, já que tem por função definir e deliberar as prioridades, bem como
servir de instrumento de consulta do governo sobre as ações a serem desenvolvidas
pelas SDRs. Os CDRs são ocupados pelos Prefeitos e Presidentes das Câmaras de
Vereadores,
pelo
Secretário
de
Desenvolvimento
Regional
e
mais
dois
representantes da sociedade civil de cada Município e estão subordinados ao
Conselho Estadual de Desenvolvimento de Santa Catarina (DESENVESC), que é
presidido pelo Governador do Estado e integrado pelo Vice-Governador, pelos
Secretários de Estado do Planejamento, da Fazenda, do Desenvolvimento
Sustentável, de Coordenação e Articulação, assim como pelo Secretário Executivo
de Articulação Internacional, além de um representante de cada um dos CDRs
(FECAM, 2014a).
De acordo com a Lei Complementar n. 381, de 07 de maio de 2007, entre
suas principais competências estão as tarefas de apoiar a Secretaria de Estado de
Desenvolvimento Regional na elaboração do Plano de Desenvolvimento Regional,
do Plano Plurianual e do Orçamento Anual e estudar os planos e programas
relativos ao desenvolvimento regional elaborados em conjunto com as Secretarias
de Estado Setoriais (SANTA CATARINA, 2007).
Em suma, a implantação das 36 Secretarias de Desenvolvimento Regional,
com poderes administrativos iguais aos das demais Secretarias Setoriais
representaram uma verdadeira revolução no sistema de administração do Estado de
Santa Catarina, substituindo uma estrutura centralizada por uma gestão baseada no
fortalecimento dos poderes regional e local. A iniciativa de instituir esse novo
paradigma de gestão demonstrou pioneirismo quando introduziu no Estado uma
134
significativa mudança na cultura administrativa, descentralizando e desconcentrando
a execução das atividades da administração estadual.
Segundo Dallabrida (2011), contudo, o modelo de SDRs não funcionou, pelos
seguintes motivos: i) o debate sobre o desenvolvimento virou uma questão de
governo, não mais da sociedade; ii) as SDRs passaram a ser vistas como uma
extensão do governo na região, não um órgão de articulação regional; iii) a
implantação das SDRs representou aumento de gastos governamentais e ampliação
do clientelismo; iv) a presença de estruturas de Estado nas regiões favoreceu a
acomodação social em relação à participação na gestão pública; v) o tipo de
governança das SDRs foi considerado tutelado, pois estava marcado pela limitada
autonomia administrativa e financeira em relação aos órgãos de governo que
controlavam os recursos financeiros; vi) a falta de qualificação dos conselheiros e
funcionários das SDRs, principalmente, pelo fato de que parte deles eram indicações
políticas 33.
Em virtude desse contexto, ganhou força o processo de descentralização de
Santa Catarina, por meio das Associações de Municípios. Conforme Marcon e
Marques (2001), essas Associações são instituições precursoras na implantação de
ações voltadas ao desenvolvimento microrregional, revelando sua importância na
gestão regional e na institucionalização de um pacto territorial que congrega
diversos atores envolvidos na busca de um novo modelo de desenvolvimento.
Assim, com o objetivo de congregar as Associações de Municípios a
promover e alavancar o movimento associativo municipal, foi fundada a Federação
Catarinense de Municípios (FECAM), que acompanhava o foco da discussão sobre
o associativismo municipal, como se pode constatar na próxima subseção.
3.1.1 A Federação Catarinense de Municípios e sua representatividade junto às
Associações dos Municípios
A Federação Catarinense de Municípios (FECAM) foi germinada em meio a
um período de transição em que o Brasil se encontrava. A anistia aos presos da
33
Nesse sentido, de acordo com Filippim e Abrucio (2010, p. 223): “Os Secretários de Estado do
Desenvolvimento Regional são nomeados pelo governador, obedecendo a critérios de indicação
pelos partidos da coalizão política que governa SC e aos interesses destes grupos em cada região.
[...]. Na maioria das SDRs observou-se intensa disputa, difundida pelos meios de comunicação, para
a indicação, não somente para o cargo de Secretário, como também para as diretorias e gerências
dentro das SDRs”.
135
ditadura e a volta dos partidos políticos haviam sido decretadas e a dura repressão
dos tempos do AI-5 havia amenizado. Era um período de liberalização e de grande
movimentação social. Greves, manifestações públicas e organização popular
voltavam ao cenário nacional. Os sindicatos urbanos e rurais começavam a
reaparecer. Associações e federações representativas de diversos segmentos da
sociedade surgiam por todos os cantos do País.
Existia, no entanto, uma dificuldade: as Associações eram incapazes de unir
forças para reivindicar assuntos de interesse dos Municípios junto aos governos
estadual e federal. Foi em meio a esse cenário e essa problemática que o
associativismo municipal catarinense construiu sua viga de sustentação. Desse
modo, a Federação Catarinense de Municípios (FECAM) é fundada no dia 03 de
julho de 1980, na cidade de Chapecó, com o nome de Federação Catarinense das
Associações Municipais.
A partir da década de 1990, a FECAM passou a contar com o apoio do Fórum
Catarinense de Desenvolvimento (FORUMCAT)34. O FORUMCAT surgiu em 1996 e
iniciou, efetivamente, suas atividades, em 1997. Na concepção de Filippim e Abrucio
(2010, p. 219):
A criação dos fóruns de desenvolvimento regional foi motivada pelas
limitações históricas do governo central de SC em atender o interior do
Estado e pela necessidade, percebida pelos seus protagonistas, do
envolvimento de diferentes atores na co-produção do desenvolvimento
regional.
Sua proposta inicial era de reiniciar um processo de planejamento para o
desenvolvimento do Estado em função da “[...] ausência de planejamento regional,
descontinuidade dos projetos, dispersão de esforços, desperdício de recursos,
decisões centralizadas, paternalismo e uma atividade passiva da sociedade
catarinense” (MARCON, 2009, p. 232).
Por ocasião da eleição de Luiz Henrique da Silveira, em 2002, porém, outra
forma de organização regional foi concebida e implantada em Santa Catarina: a
instalação das SDRs, já apresentadas anteriormente. Desse modo, a FECAM
34
O objetivo central do FORUMCAT era disseminar a ideia de desenvolvimento local, incentivando a
abertura de fóruns microrregionais. A intenção era a instalação de 21 (vinte e um) fóruns, um em
cada microrregião do Estado, impulsionando a criação de agências de desenvolvimento, compostas
por gerentes de projetos responsáveis por identificar e coordenar projetos de integração regional
(BIRKNER, 2004).
136
apresentou sugestão ao Governo Estadual, pela compatibilização da área geográfica
das Secretarias com a das 21 Associações de Municípios (a mesma dos Fóruns),
sendo, contudo, negada pelo então Governador, como se depreende de Filippim e
Abrucio (2010, p. 220):
Apesar de uma visão que buscava, em tese, favorecer a autonomia
regional, aparentemente o governo do Estado não considerou a experiência
anterior de cooperação regional dos Fóruns/agências de desenvolvimento
nem a sugestão da Fecam. O governo catarinense, ao observar a
mobilização associativista pelo desenvolvimento regional de base territorial
no Estado, não quis ficar sem as vantagens deste tipo de iniciativa. Ao
propor o modelo das SDRs em substituição ao dos Fóruns, o governo
estadual procura capitalizar, pela variável de ocupação partidária dos
cargos das SDRs, o efeito político resultante desta estratégia de
descentralização e regionalização. Em grande medida, a classe política
hegemônica em termos partidários procurou controlar, no sentido de
favorecer certa previsibilidade, o processo de articulação regional conduzido
antes majoritariamente pela sociedade civil.
Disso resultou a discrepância observada entre a visão de descentralização
daqueles que têm sido os mentores da descentralização em Santa Catarina, a qual
aponta uma prática fortemente absorvida por um jogo político que faz com que a
articulação regional seja instrumento político-eleitoral (FILIPPIM; ABRUCIO, 2010).
Depreende-se, desse modo, que, embora a literatura aponte que, em
contextos onde há tradição associativista, estratégias de descentralização sejam
mais favorecidas, em Santa Catarina houve uma reversão do processo, haja vista a
concentração de poder, que passou pelo controle da máquina política posta em ação
pela estrutura de sustentação da coalizão dominante nas SDRs.
Continuando com a apresentação da FECAM, o Quadro 4 apresenta a
missão, a visão e os valores que motivam essa Federação:
Quadro 4. Missão, Visão e Valores da FECAM
MISSÃO
VISÃO
VALORES
Fortalecer a gestão pública
municipal e o movimento
municipalista catarinense.
Consolidar-se como entidade
determinante no sucesso da
gestão
dos
municípios
catarinenses até 2017.
Integração: Unir e liderar os municípios e
associações na luta pelos interesses
municipais
Moralidade: Servir como exemplo de
conduta e orientar para uma gestão legal
e moral.
Credibilidade:
Desenvolver
com
segurança e qualidade técnica produto e
serviço que melhorem a gestão
municipal.
Comprometimento: Atuar para atender
aos interesses coletivos dos municípios
catarinenses.
Fonte: Elaborado pelo autor, com base em FECAM (2014b)
137
Com o intuito de atender aos interesses comuns dos Municípios, a FECAM
tem como finalidade associar, integrar e representar os seus associados, de acordo
com os seguintes objetivos:
A valorização e o fortalecimento do municipalismo, mediante:
• O estímulo e a promoção de congressos, seminários e estudos sociais,
político, econômicos ou técnico-científicos sobre os problemas e busca de
soluções de interesse dos Municípios e das Associações de Municípios do
Estado de Santa Catarina;
• A realização de campanhas promocionais e manifestações públicas no
âmbito estadual e federal, visando a defesa dos interesses dos Municípios e
suas entidades representativas;
• A formulação de projetos, estudos e propostas a serem encaminhadas aos
poderes competentes da esfera estadual ou federal, cujas medidas atendam
os interesses dos Municípios e suas entidades representativas;
• A organização da descentralização administrativa e financeira no âmbito
das administrações municipais e a efetiva contrapartida nas transferências
constitucionais que garantam o cumprimento das funções do poder público
local;
• A representação coletiva na defesa dos interesses comuns dos Municípios
e das associações municipais;
• A integração e cooperação entre os municípios integrantes e suas
associações;
• A criação e participação em entidades da sociedade civil organizada,
voltadas ao planejamento, ao desenvolvimento social e econômico local e
regional;
• A implantação da escola de formação profissional dos agentes políticos,
servidores públicos municipais e funcionários das Associações de
Municípios.
A consolidação e o fortalecimento das Associações de Municípios se
darão:
• Mediante o apoio e defesa de reivindicações das Associações de
Municípios do Estado de Santa Catarina;
• Por meio da institucionalização das Associações de Municípios como
entidades integrantes e partícipes do processo de organização e
planejamento das administrações municipais;
• Assegurando o caráter representativo das Associações de Municípios na
sua região de abrangência e nas ações, planos e programas executados
pelos governos estadual e federal;
• Fomentando a participação das Associações de Municípios nos planos de
desenvolvimento
sócio-econômico
por
meio
dos
Fóruns
de
Desenvolvimento Regional;
• Estimulando a criação, coordenação técnica e gestão dos consórcios
intermunicipais.
A colaboração com o Estado e a União:
• Mediante a prestação de informações às autoridades e entidades públicas
sobre os problemas, estudos, programas e ações dos Municípios, da
microrregião e do Estado;
• Prestando colaboração ao Estado e à União, na implantação de planos,
programas e políticas públicas de caráter local, regional e estadual;
• Celebrando acordos, convênios ou contratos para transferência de
recursos técnicos e financeiros com órgãos do Estado e da União visando
solucionar problemas sócio-econômicos comuns às regiões e aos
Municípios;
138
• Propondo parcerias ao Estado e à União visando definir e executar as
estratégias públicas para a implantação de políticas de desenvolvimento
regional sustentável;
• Executando as atividades relacionadas a cooperação técnica em ações,
pesquisas e informações úteis ao Estado e a União, na execução das
políticas públicas junto aos Municípios filiados em suas respectivas
associações. (FECAM, 2014b, p. 1).
A proposta da FECAM é facilitar o acesso dos agentes públicos à imensa
quantidade de informações espalhadas pelas bases de dados dos órgãos públicos
federais e estaduais, além das pesquisas da própria entidade, tratando e
consolidando os conteúdos mais estratégicos para os Municípios, Associações de
Municípios e aos diversos recortes territoriais usados em Santa Catarina. Para tanto,
a FECAM fomenta a prática do planejamento, avaliação e tomada de decisão
orientada por informações técnicas, tornando-se, também, uma base de referência
para a pesquisa científica e o trabalho jornalístico no Estado (FECAM, 2014c).
Ademais, transporta os Municípios e Regiões a patamares mais elevados de
bem-estar social, por meio da identificação e análise das áreas e processos que
limitam o seu desenvolvimento, orientando-os ao desenvolvimento sustentável 35
(FECAM, 2014c).
Ao aplicar o conceito de desenvolvimento sustentável à esfera local, a
FECAM (2014c, p. 1) considera que a promoção de um desenvolvimento municipal
sustentável deve se pautar na construção das seguintes realidades:
• Meio ambiente equilibrado;
• Direitos fundamentais dos cidadãos respeitados;
• Infraestrutura adequada;
• Economia local equilibrada, com recursos locais ativados;
• Gestão municipal responsável e transparente;
• Protagonismo social;
Enfim, a FECAM (2014c) leva em conta estas noções em seus projetos, uma
vez acreditar que sejam eixos estruturantes para a elevação dos níveis de vida dos
Municípios catarinenses.
35
Segundo a FECAM (2014c, p. 1): “A sustentabilidade [...] pode ser entendida como um
desenvolvimento socialmente includente, politicamente descentralizado, ambientalmente prudente e
economicamente sustentado no tempo. [...]. O desenvolvimento sustentável nega conceitos como
centralismo e padronização e dissemina conceitos como descentralização e poder local buscando
sempre reconhecer e ativar os recursos humanos, naturais, econômicos e culturais de cada território”.
139
Na
próxima
seção,
são
apresentados
os
impactos
causados
pela
centralização federativa na crise fiscal dos Municípios catarinenses, abrangendo a
última década dos anos 2000.
3.2 Impactos da Centralização Federativa na Crise Fiscal dos Municípios
Catarinenses na Última Década dos Anos 2000
Como já abordado, a crise fiscal que assolou o Brasil nos anos 2008-2009
afetou diretamente as finanças dos Municípios brasileiros. Com os Municípios
catarinenses não foi diferente. Para avaliar os potenciais impactos produzidos pela
crise fiscal sobre as finanças municipais catarinenses, far-se-á uso do documento
“Estudo sobre a crise financeira nos municípios catarinenses”, da Federação
Catarinense dos Municípios (FECAM), de dezembro de 2012, que aponta os
seguintes:
3.2.1 Municipalização da execução das políticas públicas
A questão dos processos de descentralização e municipalização tem-se
destacado entre as discussões que envolvem a execução das políticas públicas.
Institucionalmente, o Município é o ente intermediário entre o cidadão e o Estado e
também entre a União. É quem representa os anseios de uma população nas suas
demandas, porque a vida das pessoas se passa no Município, onde realmente tudo
acontece. O crescimento e o progresso ocorrem, de fato, nas instâncias mais
próximas do cidadão. É nessa perspectiva que a municipalização luta pelo
fortalecimento dos Municípios, por sua maior independência financeira e autonomia.
Conforme a FECAM (2012a, p. 2), a municipalização da execução das
políticas públicas:
[...] decorre da regulamentação do parágrafo único do art. 23, concomitante
ao art. 241, da Constituição Federal, que permitem a definição das políticas
públicas e encargos pelo governo federal, com a consequente transferência
dos serviços públicos às administrações municipais por meio de programas
e convênios, os quais vêm se configurando num cenário de completa
sobrecarga aos municípios, no que diz respeito à divisão de
responsabilidades na prestação de serviços básicos à população.
140
Desde a CRFB/88, e principalmente a partir dos anos do governo FHC, foi
criada e rearticulada uma série de tributos de competência estritamente federal sem
repartição com as subunidades federativas. Mais do que isto, as transferências de
atribuições, antes federais, principalmente para os Municípios, representaram
encargos adicionais de grandes proporções para essas subunidades. Se for levada
ainda em consideração que a política econômica dos últimos oito anos produziu
inflação mais baixa até 2001, mas elevados índices de desemprego, as demandas
sociais, como nas áreas de saúde e educação, cresceram substancialmente, ao
passo que as fontes de financiamento municipais não se elevaram na mesma
proporção. Segundo a FECAM (2012a, p. 2):
A ilustração das normas regulamentadoras transcritas neste estudo, e
dentro de cada sistema os vários programas criados em cada ministério do
governo central (existem mais de 200 programas federais) e outros tantos
criados pelos governos estaduais, demonstram claramente o quadro
desesperador dos gestores municipais a dar cabo em seus compromissos a
cada dia.
De fato, no caso de grandes Municípios catarinenses, a situação é ainda mais
grave, uma vez que boa parte da oferta de serviços públicos de saúde de melhor
qualidade inexiste em municípios vizinhos, que não possuem estrutura para atender
aos seus moradores. Tudo isso se soma à já referida Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), que impede às subunidades federativas aumentar o seu endividamento além
de certo nível. Neste sentido, o aumento da Carga Tributária Bruta (CTB) nos três
níveis de governo acabou beneficiando em maior grau o governo federal, que pode
utilizar esta elevação para os objetivos do ajuste fiscal. Ao mesmo tempo, os
Municípios assistem a uma paulatina diminuição de suas fontes de financiamento.
Assim, o Estado de Santa Catarina possui sérios desequilíbrios em sua
municipalização. Conforme a FECAM (2012a, p. 3):
A quantidade de programas cresce a cada ano, uma vez que o governo
central valoriza a criação de inúmeras políticas sociais, porém a
transferência de recursos é insuficiente para a execução dos programas de
governo pelos municípios. Essa prática de municipalização de políticas
públicas acarreta a ampliação da estrutura física e de recursos humanos
para atendimento a população, implicando em aumento da despesa pública
municipal. Além disso, os repasses provenientes do governo federal para
execução dos programas são insuficientes e menores do que o custo efetivo
do projeto, onerando também os cofres públicos municipais para colocar em
prática programas e projetos de responsabilidade da União. A mesma
prática é executada pelo governo estadual, quando transfere aos municípios
141
responsabilidades de sua competência e não repassa os recursos
financeiros sequer para o custeio destes programas e serviços.
Do exposto, pode-se, então, considerar que o processo de municipalização
trouxe garantias à população, como por exemplo, a descentralização de políticas
sociais, isto é, o Município detém capacidade para criação e desenvolvimento de tais
políticas, o que favorece a sociedade. No entanto, sem o repasse efetivo de
recursos suficientes, é dificultosa, ao Município, a execução dessas políticas.
Como observado pela breve exposição histórica feita no Capítulo 1 deste
trabalho dissertativo, a descentralização no Brasil tem sido comandada de cima para
baixo e a divisão territorial tem ocorrido, historicamente, de forma imposta pelo
Estado, sem incentivos nem dinâmicas de colaboração que possam fazer avançar o
processo de municipalização. Neste sentido, coloca-se a importância de repensar
esse modelo e implementar novas estratégias que permitam otimizar a
descentralização dos processos de desenvolvimento, mantendo a capacidade de
regulação do Estado.
3.2.2 Diminuição do Valor do Fundo de Participação dos Municípios (FPM)
Juntamente com a municipalização da execução de políticas públicas, outro
impacto relacionado pela FECAM (2012a, p. 4) refere-se à diminuição real do valor
do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) transferido aos Municípios
catarinenses, como por exemplo, no ano de 2012, que acabou por produzir um
“impacto ainda mais severo nas finanças públicas, sendo, talvez, o elemento que
mais contribui para a crise financeira atualmente instalada”, como demonstrado no
Gráfico 2, que apresenta o peso relativo do FPM sobre as receitas correntes,
conforme a população municipal:
142
Gráfico 2. Peso relativo do FPM sobre as receitas correntes, conforme a população municipal
Fonte: FECAM (2012a, p. 4)
Por meio do Gráfico 2, pode-se perceber a notória expressão que o FPM
exerce sobre as finanças municipais, sobremaneira, em pequenas cidades, uma vez
que qualquer variação no comportamento dessa transferência causa sério impacto
local. Isso ocorre em razão das desonerações do IPI, as quais, embora tenham o
objetivo de aquecer a economia nacional, prejudicam, sensivelmente, a arrecadação
dos Municípios. Enquanto a medida favorece o consumo, por outro lado, os
Municípios sofrem as consequências. Cada vez que o Governo Federal realiza
alguma ação para desoneração do IPI, a receita municipal é atingida diretamente.
Segundo a FECAM (2014d), o impacto sobre o FPM pela desoneração do IPI
(imposto que compõe o FPM) foi de R$ 368,73 para as prefeituras catarinenses,
entre 2009 e 2013.
Popularmente falando, com a desoneração do IPI, o Governo Federal faz a
“gentileza” com o “chapéu dos outros”. Em que pese haver um benefício imediato,
trata-se, na realidade, de uma conduta nefasta praticada contra os demais entes da
federação, no caso, os Municípios.
Assim, alguns problemas comumente constatados é a disparidade constante
nos valores de repasse de um período para outro, ou mesmo, de um mês para outro.
Gerenciar valores financeiros tão díspares e inconstantes é, no mínimo, temerário.
Desse modo, há muitos Municípios com uma gestão fiscal pífia e de qualidade
duvidosa. Contudo, uma ferramenta que poderia minimizar as já tão combalidas
143
administrações municipais seria um repasse de FPM mais justo, equânime e regular,
evitando altos e baixos no repasse. Evidentemente, que só isso não é uma solução
em si, mas uma fonte de discussão.
3.2.3 Desoneração da União sobre tributos compartilhados com os municípios
De acordo com a FECAM (2012a), outro ponto de impacto que afeta os
Municípios catarinenses diz respeito à desoneração da União sobre os tributos
compartilhados com os Municípios, provenientes das políticas do Governo Federal.
Para que se tenha uma ideia da dimensão do problema, em final de mandato,
os prefeitos têm de adotar medidas alarmantes, para não deixar dívidas pendentes
aos sucessores. Alguns gestores demitem servidores de cargos de confiança,
paralisam obras, fazem cortes no orçamento, entre outras ações que resultem em
economia. (CNM, 2013b).
Tal desoneração pode ser constatada na Tabela 10, que revela que as
demais transferências constitucionais da União aos Municípios tiveram variação
nominal negativa.
Tabela 10. Variação nominal das transferências da União aos Municípios
Valores Acumulados
TRANSFERÊNCIA
ATÉ 13/12/2011
(R$)
FPM
2.424.374.869,49
IPI-Exp.
61.000.567,01
CIDE
19.370.228,53
LC 87-96
16.048.684,78
FEX
12.151.815,00
ITR
7.936.881,11
ICMS
2.909.229.127,51
PRODEC
48.264.841,54
FUNDEB
1.516.815.217,84
IPVA
472.953.682,63
Total
7.488.145.915,44
Fonte: FECAM (2012a, p. 8)
ATÉ 13/12/2012
(R$)
2.499.427.542,14
53.322.382,26
10.242.552,27
16.048.684,74
14.759.452,55
7.774.749,58
3.052.676.138,35
71.768.176,17
1.686.467.810,46
536.230.921,30
7.948.718.409,82
VARIAÇÃO
3,00%
- 12,50%
- 47,10%
- 2,40%
21,40%
- 2,00%
4,90%
48,60%
11,10%
13,30%
6,10%
Como demonstrado na Tabela 10, as transferências mais afetadas foram a
CIDE e o IPI-Exportação, com redução nominal de 47,10% e 12,50%,
respectivamente, fato que impacta consideravelmente as finanças municipais. Nos
termos de Zuchi (2013, p. 2):
144
Nos últimos anos, o equilíbrio financeiro dos municípios tem sido abalado
por uma série de fatores que afetam diretamente as contas municipais. De
um lado, a política de desoneração de impostos praticada pela União e pelo
Estado aquece a economia, por outro, afeta consideravelmente o cofre das
prefeituras. Isso porque a isenção do Imposto sobre Produtos
Industrializados – IPI, puxa para baixo as receitas municipais oriundas das
transferências constitucionais - uma vez que o imposto compõe a base de
cálculo para o Fundo de Participação dos Municípios. Apenas em 2013, a
desoneração sobre o IPI já custou aos cofres municipais catarinenses cerca
de R$ 60 milhões. Já em relação à renúncia da Cide-Combustíveis o custo
para os municípios foi de aproximadamente R$ 20 milhões. Também o
Estado quando concede benefícios tributários, desonerando ICMS, afeta a
receita da cota-parte municipal.
Desse modo, uma revisão e distribuição mais justa das receitas tributárias se
torna uma necessidade urgente para que os Municípios não sejam inviabilizados de
prestar serviços de qualidade, dotando-os de maiores possibilidades financeiras,
para efetivar a gestão municipal.
3.2.4 Aumento de Despesas Públicas com Educação para Cumprimento do Piso
Nacional do Magistério
Mais um fator de significativo impacto nas finanças públicas municipais,
especialmente no exercício de 2012, apontado pela FECAM (2012a), refere-se à
instituição do Piso Nacional do Magistério, nos termos da Lei n. 11.738, de 16 de
julho de 2008 (BRASIL, 2008e).
Referida lei estabeleceu o valor mínimo nacional do vencimento básico dos
profissionais do magistério, definido inicialmente em R$ 950,00, valor reajustado de
acordo com a variação da projeção do valor/ano de FUNDEB, para os alunos dos
anos iniciais do ensino fundamental urbano (FECAM, 2012a).
Ocorre que as estatísticas apontam para uma redução do número de alunos,
o valor/aluno que serve de parâmetro para variação do Piso aumenta de maneira
superior à efetiva distribuição de valores do FUNDEB, importando em severas
dificuldades de gestão das finanças públicas (FECAM, 2012a).
Ademais, a Lei 11.738/08 aumentou o tempo mínimo de hora-atividade,
limitando a 2/3 da jornada de trabalho dedicada à interação com alunos. Como
consequência, a regra importou no aumento do número de servidores públicos,
inflacionando a despesa pública (FECAM, 2012a).
Segundo a FECAM (2012a, p. 9):
145
Quanto à variação do Piso, já no ano de 2010 o aumento foi de 7,9%,
passando para R$ 1.024,00. Em 2011, a variação foi de 15,9%, alcançando
o valor de R$ 1.187,00. Finalmente, no ano de 2012, o reajuste no Piso foi
de 22,22%, valor que saltou para R$ 1.451,00 (Grifo no original).
Desse modo, o aumento real no valor do vencimento básico dos profissionais
do magistério, aliado ao efeito cascata sobre a remuneração dos demais
profissionais, resultado de pressões políticas, associado ainda à necessidade de
contratação de mais servidores públicos para cumprimento do limite de carga horária
em sala de aula tem contribuído de modo significativo para o aumento dos gastos
em educação que, embora se saiba de sua necessidade, não têm sido
acompanhados de aumento nas receitas.
A título de exemplo, verifica-se que, enquanto a despesa relativamente ao
Piso foi majorada em 22,22% no ano de 2012, o valor repassado de FUNDEB aos
Municípios catarinenses, acumulado até novembro de 2012, foi de apenas 11%
(FECAM, 2012b), montante incapaz de suprir o aumento.
3.2.5 Termos de Ajustamento de Conduta - TACs
Além dos impactos apontados até então, ao Ministério Público, é dada a
prerrogativa de impor aos gestores municipais os já famosos e insustentáveis
Termos de Ajustamento de Conduta (TACs), pelos quais muitos promotores públicos
se investem de agentes da sociedade, defensores da ética e da moral, para interferir
diretamente na autonomia administrativa e financeira dos Municípios, aplicando aos
gestores pesadas e impagáveis multas pelo não cumprimento de determinadas
obras ou serviços. Nestes exemplos, a FECAM (2012a) aponta os investimentos
necessários ao cumprimento do estabelecidos nos planos municipais de habitação,
de saneamento básico, de destinação dos resíduos sólidos, sendo que a grande
fatia da arrecadação prevista no Sistema de Partilha de Tributos concentra-se na
União e nos Estados, os quais detinham para si as atribuições de executar as obras
e serviços à população, seja por intermédio da Fundação Nacional de Saúde
(FUNASA) ou das companhias estaduais e não as executaram.
Segundo estudo promovido pela Agência Reguladora Intermunicipal de
Municípios (ARIS), citada pela FECAM (2012a), os planos de saneamento básico
em Santa Catarina indicam que serão necessários investimentos na ordem de R$
13,3 bilhões, para suprir as deficiências somente no setor de abastecimento de água
146
e esgotamento sanitário para os próximos 25 anos. Por outro lado, muitos dos
investimentos já realizados nos Municípios, mesmo onde há a prestação dos
serviços pela concessionária estadual (Companhia Catarinense de Água e
Saneamento - CASAN), são suportados pelo orçamento dos Municípios, a exemplo
dos projetos de captação de recursos junto à Fundação Nacional de Saúde
(FUNASA) e ao Ministério das Cidades. A contratação de qualquer projeto executivo
de médio porte de esgotamento sanitário, por exemplo, ultrapassa facilmente os R$
100.000,00 (cem mil reais).
Ademais, a Lei Complementar n. 140/2011 (BRASIL, 2011d) possibilita que o
Município promova o licenciamento ambiental das atividades e empreendimentos
com impacto ambiental local. Este fato, que gera pressão da sociedade pela criação
dos órgãos municipais diante da morosidade do licenciamento por parte dos órgãos
federal e estadual, acarreta mais despesas (de natureza corrente) ao Município.
Em suma, a FECAM, apoiada pelas respectivas Associações de Municípios
de Santa Catarina, formula as seguintes reflexões e apontamentos, para serem
avaliadas pelos órgãos de controle da administração pública do Estado:
- Desvirtuamento total e gradativo do modelo de gestão do Estado
Federativo Brasileiro, com a concentração das receitas na União e nos
Estados Membros;
- Absoluta e gradual transferência de encargos administrativos em
programas federais e estaduais com a cobertura financeira insuficiente para
mantê-los operando e sem as contrapartidas proporcionais aos encargos
recebidos pelos municípios catarinenses;
- Duas crises econômicas que implicaram em desonerações de impostos
partilhados pela União e Estados (IPI, IR, CIDE e ICMS) a fim de estimular o
desenvolvimento econômico brasileiro;
- Periódicas e sucessivas catástrofes naturais que assolaram regiões do
Estado de Santa Catarina, tais como tornados e vendavais, chuvas,
alagamentos e secas persistentes (causando destruições, perda de vidas,
produção, geração da economia e de energia elétrica), sem os repasses da
União e do Estado para amenizar os efeitos dos mesmos a curto e médio
prazo, forçando aos administradores municipais a socorrerem de forma
emergencial aos atingidos;
- Redução da arrecadação de impostos municipais e de transferências, em
especial do ICMS, pela unificação de alíquotas das importações e
substituição tributária, as quais já provocaram a fuga de empreendedores e
impediram a crescente expansão da economia catarinense;
- Sucessivos contingenciamentos orçamentários pelo governo federal e
estadual, que tem causado inúmeros transtornos aos administradores
municipais catarinenses uma vez que a possibilidade de liberação de
emendas parlamentares, em muitos casos, implicaram na contratação de
projetos e consultorias de elevado custo e cortes nos repasses financeiros,
além de frustrar a expectativa criada que impuseram mais ônus aos
municípios catarinenses;
- Deliberada e injusta aplicação de Termos de Ajustamento de Conduta TACs aos administradores municipais, em muitos casos carecendo de uma
147
melhor avaliação do contexto global a que os gestores políticos são
submetidos diariamente e diante dos fatores externos acima expostos e que
influenciam diretamente no equilíbrio da administração municipal (FECAM,
2012a, p. 10).
Para finalizar, é de se citar, ainda, a ocorrência de eleições a cada dois anos,
que tem afetado o planejamento e a normalidade na gestão pública municipal, que
se vê envolvida cada vez mais com programas e convênios impedidos de liberação,
em virtude da conduta vedada nos repasses em anos eleitorais.
A Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), ao fixar
um conjunto de normas de finanças públicas voltadas para a ação fiscal
responsável, dedica especial atenção aos atos dos administradores no final de
mandato. O objetivo é evitar, nesse período, a pressão pela ocorrência de gastos
orçamentários excessivos e o comprometimento das metas fiscais estabelecidas.
Quando o gasto de pessoal ou a dívida de longo prazo (consolidada), um ou
outro ultrapassa seu próprio limite, a Lei de Responsabilidade Fiscal, nos Art. 23 e
31, faculta período de ajuste: de dois quadrimestres para o gasto laboral; de três
quadrimestres para a dívida fundada ou consolidada, que nada mais é do que o
endividamento de longo prazo (superior a 12 meses). Só depois disso é que se
aplicam as sanções administrativas e pessoais, entre elas o corte de transferências
voluntárias vindas de outros entes federados, bem assim o impedimento de obter
garantias e contratar empréstimos e financiamentos e, também, uma robusta multa
ao ordenador de despesa, correspondente a 30% de seus vencimentos anuais (LRF,
Art. 23, § 3º e Art. 31, § 1º e 2º) (BRASIL, 2000). Contudo, aqueles prazos de ajuste
não são concedidos no último ano de mandato; aqui, as sanções são imediatas;
acontecem a partir do 1º quadrimestre do ano de eleição (LRF, Art. 23, § 4º e Art.
31, § 3º) (BRASIL, 2000).
Nos três meses que antecedem o pleito, a Lei n. 9.504, de 1997 (Lei
Eleitoral), impede transferências voluntárias entre os níveis de governo (art. 73, VI,
“a”), salvo as destinadas a obrigações preexistentes, as quais estariam
comprometidas na hipótese de, por exemplo, um Município exceder, no 1º
quadrimestre, o limite total de 60% para a despesa de pessoal (BRASIL, 1997b).
Nesse sentido, se determinado Município, desde o exercício anterior, recebe
da União ajuda financeira para pavimentar estrada vicinal, a ultrapassagem do limite,
em ano de eleição, suspenderia o repasse, mesmo que a obra já tivesse sido
148
iniciada em exercício anterior, não valendo aqui, portanto, a exceção da obrigação
preexistente ou da obra já iniciada.
Em tal hipótese, não pode o Prefeito alegar que o limite foi superado pela
inércia fiscal da Câmara de Vereadores, que não ajustou sua despesa de pessoal. É
dessa forma porque, no caso, as punições se aplicam no ente federado e não sobre
o Poder (LRF, § 3º do art. 23) (BRASIL, 2000).
Assim, os Chefes do Poder Executivo devem atentar, rigorosamente, para a
evolução da despesa com pessoal e da dívida de longo prazo (consolidada), visto
que inexistirá, no último ano de mandato, o período de recondução franqueado em
períodos não eleitorais.
Diante disso, Ziulkoski, citado por Fonseca (2012, p. 1), salienta:
O final de mandato, para muitos prefeitos, tem sido muito difícil, com a
maioria correndo o risco de ter contas rejeitadas e por isso ficarem
impedidos de disputar novas eleições, já que serão considerados fichassujas. A União renuncia a impostos, a arrecadação cai significativamente,
mas os custos da prefeitura aumentam cada vez mais, quebrando qualquer
planejamento. [...]. O desencontro entre o que é repassado aos Municípios e
o que é cobrado impede o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Com a finalidade de tentar solucionar, ou pelo menos minimizar, os impactos
causados pela centralização do Governo Federal, a FECAM e a CNM promovem
marchas, reivindicando melhores repasses aos Municípios catarinenses, com vistas
ao equilíbrio do Pacto Federativo, além de organizarem fóruns, com o objetivo de
trocar experiências de gestão, de organização técnica e de perfis de liderança.
Além do aumento das receitas municipais, o movimento municipalista
catarinense, por intermédio da FECAM, reforçou cinco obras consideradas como
prioritárias para o desenvolvimento do Estado. São elas: a construção do Contorno
Viário da BR 101 na Grande Florianópolis, a duplicação da BR 470 e da BR 280,
implantação da Ferrovia Leste/Oeste e da Ferrovia entre Içara e Porto Alegre.
Por sua vez, a CNM, apoiada pelas entidades municipalistas estaduais,
incluiu, em sua pauta de reivindicações, o aumento de 2% do Fundo de Participação
dos Municípios (FPM) e o reajuste sobre os repasses dos programas federais. A
CNM reivindicou, ainda, o encontro de contas com a União, a reposição das
renúncias de IPI e Cide e o reajuste do piso dos professores pelo Índice Nacional de
Preços do Consumidor Amplo (INPC), bem como a regulamentação da Lei
Complementar n. 116 de 2003, que trata do Imposto Sobre Serviços (ISS) de
149
leasing, cartões de crédito e construção civil, para que sejam devidos no local do
estabelecimento do tomador ou intermediário do serviço.
Ademais, a FECAM encaminhou uma Proposta de Emenda à CRFB/88 ao
Congresso Nacional, solicitando aos parlamentares de Santa Catarina que
intervenham junto aos seus pares no Congresso pela inclusão do inciso IV do
parágrafo 5º do Artigo 159, que trata da repartição das receitas tributárias. Os
Municípios catarinenses propõem a repartição da arrecadação do Imposto sobre
Operações Financeiras (IOF), da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) e
da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (CFSS). A reivindicação
é pela distribuição de 10% do montante arrecadado com estes impostos pelos
mesmos critérios e somados aos valores repassados pelo Fundo de Participação
dos Municípios (FPM). A íntegra desse documento pode ser apreciada no Anexo 1,
ao final deste trabalho.
3.3 Principais Indicadores de Vulnerabilidade Financeira na Gestão Pública
Municipal Catarinense
No uso de suas atribuições, o gestor público municipal se utiliza de
indicadores para avaliar a saúde financeira do Município que representa. A forma de
medir os resultados traduz-se em indicadores, os quais, segundo Bellen (2005),
buscam simplificar informações de fenômenos complexos tornando a comunicação
compreensível.
Os indicadores, portanto, destinam-se a aferir e a buscar melhorias de
resultados no transcorrer do tempo da gestão pública municipal, pois facilitam o
planejamento, ao apontar para movimentos significativos de variáveis relevantes em
programas, projetos ou ações. Torna-se, assim, instrumento fundamental para
subsidiar as propostas de intervenção na realidade, visando a um impacto positivo.
Nesse sentido, a construção de indicadores auxilia a gestão municipal com
importantes informações para o diagnóstico do Município e permite acompanhar a
sua evolução ao longo do tempo ou com outros Municípios. Assim, os indicadores
contribuem para o estabelecimento de prioridades e metas do governo municipal,
em benefícios à localidade.
150
Tendo isso em vista, nesta seção, são apresentados os principais indicadores
de vulnerabilidade financeira na gestão pública municipal catarinense da última
década, conforme segue:
3.3.1 Nível de arrecadação de recursos com tributos próprios
Como referido anteriormente, o Art. 156 da CRFB/88 dá aos Municípios a
outorga de competência para instituição dos impostos municipais, sendo eles: o
Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU); o Imposto sobre a
Transmissão Intervivos de Bens Imóveis (ITBI) e o Imposto sobre Serviços de
Qualquer Natureza (ISSQN), além de Taxas e Contribuições de Melhorias.
Em relação ao IPTU, a Tabela 11 apresenta o nível de arrecadação dos
Municípios catarinenses. Na sequência, a Tabela 12 mostra que, embora, de
maneira geral, os Municípios catarinenses tenham apresentado crescimento em
suas arrecadações do IPTU, no período de 2002 a 2012, alguns apresentaram
médias abaixo do esperado.
151
Tabela 11. Receitas Tributárias – Arrecadação Própria (IPTU) por Município/Ano
MUNICIPIO
Abdon Batista
Abelardo Luz
Agrolândia
Agronômica
Água Doce
Águas de Chapecó
Águas Frias
Águas Mornas
Alfredo Wagner
Alto Bela Vista
Anchieta
Angelina
Anita Garibaldi
Anitápolis
Antônio Carlos
Apiúna
Arabutã
Araquari
Araranguá
Armazém
Arroio Trinta
Arvoredo
Ascurra
Atalanta
Aurora
Balneário Arroio do
Silva
Balneário Barra do Sul
Balneário Camboriú
Balneário Gaivota
Balneário Piçarras
Bandeirante
Barra Bonita
Barra Velha
Bela Vista do Toldo
Belmonte
2002
4.615,81
87.422,69
118.272,40
15.121,02
51.456,59
23.844,00
18.306,89
15.623,23
77.351,89
14.233,71
52.852,28
29.347,00
43.965,42
15.169,50
72.549,07
82.571,00
34.284,32
95.609,32
1.105.991,00
82.664,84
37.070,84
3.299,26
71.624,78
12.080,62
10.883,41
2003
13.206,23
101.130,77
125.067,97
13.125,65
50.898,09
33.951,00
19.150,79
22.824,34
71.311,50
18.230,67
60.409,69
32.826,64
45.308,65
14.053,87
120.125,89
108.458,09
33.202,57
154.396,03
1.414.251,00
85.171,53
36.856,12
6.315,35
112.446,54
13.896,36
25.034,10
2004
13.026,14
101.800,52
155.530,15
17.955,54
57.357,75
37.462,00
20.586,86
23.856,04
76.896,39
20.121,41
66.000,00
37.732,14
53.620,69
13.115,21
141.085,63
118.088,91
35.725,10
173.570,01
1.589.728,00
79.735,05
37.778,05
6.944,72
142.151,56
14.648,49
28.295,26
2005
14.432,01
108.075,78
170.139,27
16.091,74
62.561,05
38.972,00
25.252,08
23.502,33
84.882,46
23.383,52
62.499,67
41.508,13
51.169,47
13.212,82
155.438,32
136.648,14
46.573,34
135.791,00
1.950.542,71
93.578,04
41.862,51
7.846,45
172.561,66
15.120,41
33.617,09
2006
129.026,79
108.332,76
185.382,36
20.137,64
64.656,92
42.867,00
16.350,98
26.183,38
76.874,25
22.746,04
56.328,42
44.647,77
47.037,11
15.842,85
235.760,55
181.937,78
49.271,00
234.216,99
1.905.612,46
77.712,93
46.400,71
8.259,56
206.790,50
34.850,91
49.453,78
2007
18.792,98
116.154,36
170.077,05
90.102,05
69.733,38
48.497,00
18.812,40
35.911,96
127.538,73
23.674,00
66.943,89
48.943,00
58.792,00
44.297,25
252.976,50
191.204,94
48.469,00
255.749,66
2.032.637,92
98.248,07
48.309,74
7.898,00
210.888,83
37.411,03
52.536,23
2008
18.396,55
119.223,36
215.726,38
95.387,89
74.581,98
55.321,16
21.872,93
36.105,47
113.133,83
26.525,00
67.069,11
52.960,54
59.770,90
46.544,73
313.390,61
214.881,29
57.114,00
285.140,25
2.239.966,60
96.105,80
54.088,49
8.600,00
238.645,51
38.957,64
0,00
2009
17.113,27
133.678,17
233.141,62
107.815,56
81.755,73
56.698,15
35.659,48
61.348,33
110.385,59
30.221,00
68.651,24
55.380,22
70.188,58
47.804,66
407.762,38
246.781,07
74.954,00
362.947,38
2.502.507,21
113.969,61
53.794,96
9.925,00
314.007,34
45.720,42
0,00
2010
12.830,10
341.058,94
300.798,72
123.874,48
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43.772,67
44.347,04
110.290,15
30.773,00
52.236,83
58.502,55
71.560,27
50.582,25
450.606,26
268.747,13
85.626,00
396.987,09
2.690.945,38
102.787,29
56.383,17
9.461,00
350.390,73
47.393,70
0,00
2011
13.558,61
376.600,38
314.281,21
152.538,20
166.457,08
71.937,49
44.466,10
62.073,18
106.279,02
36.405,09
79.218,24
61.697,88
75.701,72
49.613,96
574.845,78
308.073,31
129.437,24
507.205,12
3.314.696,45
158.495,23
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9.962,00
368.543,17
50.622,55
2012
13.519,17
409.647,10
351.268,70
176.624,62
175.755,82
32.179,94
45.270,55
65.734,33
116.065,50
34.845,56
82.140,96
69.117,18
64.184,16
47.681,63
639.761,85
330.995,96
135.545,48
610.453,92
3.862.513,25
193.855,12
67.900,54
14.673,00
431.102,96
54.993,86
76.785,02
507.684,06
663.127,75
621.546,37
618.524,53
23.003.123,89
338.419,16
1.743.774,34
6.313,22
5.459,05
1.792.231,81
11.867,78
13.801,00
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27.229.078,88
270.899,17
2.006.105,86
5.821,22
5.478,63
1.796.219,18
11.662,80
15.915,12
805.483,18
846.688,23
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2.971.205,87
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11.370,19
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31.511,29
19.489,14
948.965,12
1.250.302,80
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11.923,34
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27.995,33
1.470.083,66
1.248.032,61
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1.025.253,24
4.181.758,73
7.388,08
14.521,08
3.075.546,94
49.092,48
27.974,46
1.871.024,55
1.831.040,30
59.372.198,75
1.487.151,06
4.812.497,51
9.000,73
18.280,09
4.036.201,02
65.965,41
34.492,99
1.976.900,54
1.971.075,50
65.611.638,62
1.666.870,68
5.374.261,84
8.586,42
20.864,88
3.581.459,14
81.055,37
38.123,86
339.019,12
6.228,37
4.842,12
1.446.665,29
8.066,30
12.829,28
152
Benedito Novo
Biguaçu
Blumenau
Bocaina do Sul
Bom Jardim da Serra
Bom Jesus
Bom Jesus do Oeste
Bom Retiro
Bombinhas
Botuverá
Braço do Norte
Braço do Trombudo
Brunópolis
Brusque
Caçador
Caibi
Calmon
Camboriú
Campo Alegre
Campo Belo do Sul
Campo Erê
Campos Novos
Canelinha
Canoinhas
Capão Alto
Capinzal
Capivari de Baixo
Catanduvas
Caxambu do Sul
Celso Ramos
Cerro Negro
Chapadão do Lageado
Chapecó
Cocal do Sul
Concórdia
Cordilheira Alta
Coronel Freitas
Coronel Martins
108.131,52
641.020,46
10.991.982,09
6.762,08
41.891,16
13.029,94
13.750,24
55.971,41
3.159.911,62
18.872,16
389.746,18
71.760,00
2.865,30
2.369.124,60
1.645.179,89
55.163,55
2.287,15
559.293,88
205.083,77
34.801,43
170.137,45
350.683,74
84.302,56
1.239.778,85
8.022,66
358.725,85
441.536,92
101.317,32
37.103,21
6.630,87
4.213,01
9.644,69
5.573.894,56
226.017,00
1.638.520,57
33.168,08
139.975,04
11.672,08
131.504,04
508.423,39
15.687.451,35
9.087,83
29.842,80
13.462,93
18.518,17
65.314,72
3.763.539,79
22.482,89
515.611,51
92.120,59
2.199,90
2.553.409,93
1.564.646,12
46.382,67
3.507,04
935.770,96
277.045,91
37.382,78
227.558,64
444.840,20
96.500,19
1.043.070,65
6.953,66
381.236,09
450.078,72
155.859,79
39.617,59
5.638,22
4.769,03
16.997,62
6.247.518,49
241.973,13
1.809.520,71
68.963,99
159.828,52
15.549,11
176.425,30
548.287,64
18.127.746,93
11.947,24
28.469,80
14.162,24
17.312,46
76.770,38
3.986.034,14
30.301,74
590.110,31
106.615,51
2.406,88
2.852.163,25
2.092.929,07
47.428,68
4.414,28
1.153.481,79
308.024,54
41.054,16
155.856,39
388.798,73
116.801,32
1.116.720,02
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415.918,29
431.242,21
168.371,94
39.323,74
8.601,23
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9.966,78
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10.648,78
33.112,99
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20.509,47
95.903,05
4.263.186,42
35.590,16
754.270,39
119.764,94
5.173,77
3.252.664,16
2.130.262,96
53.069,56
14.914,04
1.683.593,54
353.370,63
58.149,27
184.787,66
422.938,94
129.686,82
1.348.268,57
9.774,93
437.753,88
474.290,56
224.389,25
45.745,77
8.773,53
8.664,52
24.643,76
7.326.997,19
252.130,00
2.410.400,69
125.850,98
201.015,20
18.798,64
167.981,73
567.640,38
23.374.085,44
23.712,40
29.381,20
16.291,77
22.158,10
118.230,80
5.088.391,34
38.450,13
819.638,99
151.454,69
4.159,15
3.316.183,53
2.119.578,32
73.389,90
7.907,06
1.536.150,14
382.186,09
60.236,07
199.041,90
453.649,34
141.655,59
1.451.879,36
15.161,76
519.780,24
502.151,01
231.036,04
48.301,72
8.398,05
20.527,81
31.076,01
7.688.573,07
581.882,33
2.590.566,74
98.782,35
212.798,02
20.022,84
226.995,50
606.588,94
24.776.030,19
25.595,39
36.085,57
20.351,68
24.081,17
129.352,71
5.561.212,32
53.242,26
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141.370,84
4.199,64
3.700.981,12
80.085,48
21.247,16
1.806.436,85
408.496,00
71.563,95
207.161,44
535.347,54
151.209,95
1.611.258,88
15.263,19
602.207,84
535.881,57
267.533,50
51.372,90
9.093,61
10.772,12
28.286,37
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359.027,25
2.838.309,12
105.546,52
228.697,76
17.697,91
283.185,09
638.678,22
26.815.445,44
27.378,51
35.016,63
17.898,78
26.189,98
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159.813,38
3.807,92
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2.900.860,84
87.209,45
2.020.428,09
343.113,75
71.862,68
183.396,53
542.704,92
176.868,32
1.729.694,25
15.494,26
664.133,87
502.512,09
287.627,20
56.906,46
10.129,74
41.139,07
25.242,63
9.326.743,25
382.087,32
3.065.165,46
149.482,71
252.907,01
22.738,77
379.836,61
1.006.321,19
33.645.644,73
30.250,83
36.308,44
20.582,83
30.127,00
153.667,25
6.664.837,41
59.394,79
1.056.632,32
177.545,34
3.871,83
6.051.801,12
2.616.181,70
102.039,60
21.024,15
1.971.453,26
391.532,97
85.752,66
216.303,25
598.038,61
229.589,00
1.897.391,45
16.070,78
763.551,52
631.716,24
385.710,52
76.575,86
10.484,73
1.871,85
27.920,03
10.280.226,11
356.474,91
3.319.453,92
202.114,72
366.553,65
22.600,33
446.976,55
2.513.984,41
38.237.141,52
31.341,93
59.886,97
22.702,50
37.178,87
162.305,43
7.406.640,17
70.411,18
1.041.731,37
188.616,40
4.209,88
11.290.177,08
2.815.581,98
105.444,58
20.386,58
4.236.718,13
406.565,82
91.246,98
287.862,68
846.910,22
227.725,89
2.662.638,32
16.006,36
866.323,14
411.898,32
467.230,81
60.279,30
11.274,37
11.843,91
25.882,85
11.989.572,12
381.299,82
3.687.553,87
185.219,03
312.253,39
24.093,96
461.826,28
2.119.460,81
45.500.620,94
35.532,30
64.282,04
25.388,43
38.457,93
228.583,49
9.289.699,17
140.852,30
1.149.131,50
206.586,31
3.098,11
9.637.530,91
139.391,89
21.263,67
4.399.698,20
480.263,25
112.211,47
333.403,06
732.984,49
268.720,10
2.467.545,01
17.561,68
935.379,92
440.831,74
538.381,33
65.253,51
22.309,38
8.293,57
30.626,55
14.558.164,01
500.238,30
4.096.443,62
201.270,66
402.812,95
25.258,34
501.528,00
2.579.338,32
45.751.205,26
54.195,63
51.983,10
26.161,23
45.460,52
254.003,94
11.248.378,76
147.186,03
1.266.736,41
223.071,14
4.296,02
10.305.279,90
3.156.782,44
157.104,36
24.076,82
5.266.704,56
515.316,60
126.583,04
372.603,46
990.658,66
299.866,96
2.743.023,48
19.765,95
1.019.514,12
211.353,56
611.642,39
66.850,27
20.492,02
9.370,39
32.652,69
15.709.735,20
553.704,97
4.583.548,93
209.734,69
451.928,80
29.917,82
153
Correia Pinto
Corupá
Criciúma
Cunha Porã
Cunhataí
Curitibanos
Descanso
Dionísio Cerqueira
Dona Emma
Doutor Pedrinho
Entre Rios
Ermo
Erval Velho
Faxinal dos Guedes
Flor do Sertão
Florianópolis
Formosa do Sul
Forquilhinha
Fraiburgo
Frei Rogério
Galvão
Garopaba
Garuva
Gaspar
Governador Celso
Ramos
Grão Pará
Gravatal
Guabiruba
Guaraciaba
Guaramirim
Guarujá do Sul
Guatambú
Herval d'Oeste
Ibiam
Ibicaré
Ibirama
Içara
Ilhota
94.602,63
2.449.422,68
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269.405,68
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85.317,67
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58.253,66
1.149.824,09
3.897.265,40
276.799,52
154
Imaruí
Imbituba
Imbuia
Indaial
Iomerê
Ipira
Iporã do Oeste
Ipuaçu
Ipumirim
Iraceminha
Irani
Irati
Irineópolis
Itá
Itaiópolis
Itajaí
Itapema
Itapiranga
Itapoá
Ituporanga
Jaborá
Jacinto Machado
Jaguaruna
Jaraguá do Sul
Jardinópolis
Joaçaba
Joinville
José Boiteux
Jupiá
Lacerdópolis
Lages
Laguna
Lajeado Grande
Laurentino
Lauro Muller
Lebon Régis
Leoberto Leal
Lindóia do Sul
24.074,88
628.677,44
39.898,50
970.176,13
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8.617,39
141.396,22
100.941,42
213.599,02
11.435.777,48
11.930.663,20
270.199,24
2.805.378,16
928.878,67
41.091,50
129.222,77
1.680.810,63
7.566.089,83
19.147,67
2.549.303,55
44.143.482,86
21.952,20
19.081,45
32.254,00
4.914.160,92
2.347.859,76
20.664,34
89.941,13
254.392,37
63.810,59
32.305,54
43.030,21
51.074,04
1.393.007,03
122.154,43
2.131.676,83
51.956,52
85.672,24
228.801,66
27.928,69
83.431,35
22.053,62
140.606,57
10.767,93
151.307,14
106.463,28
216.777,31
13.448.987,41
13.858.807,81
297.137,80
3.257.686,23
1.021.102,80
42.368,79
133.901,48
1.455.836,00
8.217.971,10
20.800,98
3.212.063,58
48.438.060,85
23.544,19
20.632,76
34.312,44
4.849.305,85
3.364.245,66
21.278,49
102.491,06
503.905,13
69.473,25
33.924,65
47.523,60
78.907,93
1.594.813,61
132.305,11
2.613.017,28
53.770,86
94.436,28
257.337,40
31.527,08
90.528,98
27.465,05
134.330,97
18.020,11
183.565,66
109.484,13
221.913,55
15.161.417,48
17.480.686,43
335.751,62
3.233.793,42
1.223.164,03
40.338,18
147.423,71
2.340.541,55
8.906.483,63
26.401,18
3.667.052,44
53.460.849,08
36.698,25
22.359,08
25.074,16
4.896.402,31
3.256.187,77
24.815,72
208.537,16
487.010,14
88.268,81
36.756,44
55.613,74
91.241,03
1.660.867,24
146.406,97
3.286.131,31
55.574,97
102.846,74
271.726,12
32.592,74
107.343,22
40.893,15
149.862,69
17.289,35
189.592,70
114.910,53
257.449,78
15.218.623,41
19.568.838,23
494.840,44
5.886.217,49
1.648.240,59
41.706,29
155.773,44
2.358.204,00
12.266.317,69
34.376,36
3.936.518,66
60.532.548,78
64.857,54
22.551,39
25.666,73
5.051.188,69
3.335.554,59
25.601,42
277.940,52
476.527,75
82.117,24
40.805,86
64.247,92
90.776,28
2.198.417,47
161.257,21
4.154.484,52
64.506,73
112.209,11
340.728,98
36.087,48
109.190,49
47.545,30
174.646,20
17.054,43
229.745,09
130.488,78
272.178,75
16.529.361,96
22.471.091,62
1.254.531,28
4.744.730,05
2.118.009,57
44.867,96
164.227,45
2.208.077,00
13.264.427,35
38.540,28
4.165.796,13
67.527.490,77
64.660,61
5.212.759,41
4.004.624,21
24.970,31
298.820,86
551.084,01
116.888,03
43.337,41
72.835,70
91.909,32
2.461.701,09
181.946,42
4.247.965,87
81.766,53
120.957,26
394.593,98
39.759,32
137.137,43
51.078,54
195.290,59
17.068,52
253.510,18
141.100,41
268.001,74
18.221.262,85
27.158.675,75
594.380,22
4.680.384,49
2.403.592,24
51.937,13
171.926,82
1.677.837,00
14.777.628,06
42.615,01
4.597.031,67
71.590.680,63
52.236,55
63.956,93
31.379,48
5.658.265,43
4.505.584,68
32.649,44
156.730,18
636.983,79
132.645,24
45.140,84
81.417,69
155
Lontras
Luiz Alves
Luzerna
Macieira
Mafra
Major Gercino
Major Vieira
Maracajá
Maravilha
Marema
Massaranduba
Matos Costa
Meleiro
Mirim Doce
Modelo
Mondaí
Monte Carlo
Monte Castelo
Morro da Fumaça
Morro Grande
Navegantes
Nova Erechim
Nova Itaberaba
66.052,07
80.389,48
90.648,17
4.228,17
1.282.432,61
3.581,37
43.455,71
35.733,13
382.426,33
7.107,51
130.291,39
15.434,98
89.646,84
26.855,04
124.235,86
93.671,15
27.786,01
46.654,49
161.540,33
10.767,91
1.077.793,96
48.413,48
15.136,70
79.060,58
93.827,39
101.577,88
6.596,69
1.512.201,46
4.362,45
43.433,42
29.695,10
480.027,87
11.647,93
154.272,47
14.461,21
96.365,00
25.501,62
50.827,10
103.460,05
45.732,64
135.496,19
18.698,17
1.248.285,00
59.503,81
16.284,16
104.860,19
105.049,85
121.066,24
6.768,00
1.489.313,46
4.471,64
35.238,68
33.080,91
530.124,11
10.737,77
177.432,45
15.108,74
108.526,42
35.853,23
71.731,03
119.977,14
38.036,35
51.471,58
191.760,56
15.158,34
1.440.617,25
62.684,98
18.792,91
112.600,51
101.539,59
127.001,08
6.123,88
1.212.462,97
4.262,52
67.290,35
36.824,87
620.447,87
13.734,00
263.903,64
17.074,33
119.818,74
35.402,63
114.097,77
133.899,44
44.402,98
59.836,95
180.951,48
16.694,76
2.154.923,00
68.879,83
22.621,05
113.856,95
104.873,75
154.185,09
10.627,57
1.647.955,15
5.845,01
52.315,20
39.093,01
687.214,83
14.902,52
276.929,14
15.607,13
140.197,97
36.511,82
80.021,05
164.609,71
53.690,06
116.036,12
191.201,20
17.556,25
2.769.765,40
73.781,80
22.253,58
127.040,74
148.751,48
157.791,15
5.696,22
1.880.297,39
6.384,73
64.993,71
37.771,17
735.599,05
15.643,31
343.775,00
16.706,00
154.764,79
42.933,24
47.315,18
178.183,33
60.037,93
129.435,89
197.644,23
15.080,23
2.597.974,07
76.821,46
24.374,67
135.510,93
162.369,23
174.233,48
4.439,32
1.936.903,30
7.802,51
61.128,58
38.747,04
826.966,56
16.290,71
360.057,43
16.655,91
168.348,41
45.145,38
49.876,92
204.482,58
102.903,46
123.789,09
216.039,23
0,00
2.768.338,93
87.159,31
31.133,72
141.843,58
190.497,31
182.367,18
16.165,67
2.215.530,92
10.291,47
62.691,94
43.949,76
899.693,82
20.392,40
406.694,10
17.763,07
173.728,21
54.225,45
72.578,03
234.128,98
205.586,95
136.157,57
249.884,20
17.069,82
3.683.376,25
148.439,80
36.664,93
211.513,70
194.577,80
184.400,28
10.685,18
3.611.045,52
96.551,44
72.801,85
47.936,59
976.733,45
20.072,80
424.270,48
15.411,02
177.794,17
48.365,83
81.192,68
240.253,70
257.505,48
142.093,10
308.142,04
43.272,62
4.563.986,48
125.679,77
42.077,58
282.226,82
223.728,41
197.511,40
12.996,68
3.870.290,22
52.493,89
93.558,12
67.725,90
1.083.477,17
18.084,73
578.555,03
15.822,92
197.912,77
41.212,24
105.452,17
351.294,51
278.566,20
134.991,02
397.729,04
30.617,74
4.918.529,72
146.133,26
59.887,78
254.851,98
260.166,91
213.458,02
12.635,27
3.946.401,04
23.649,69
128.980,23
77.542,56
1.217.862,97
20.359,84
688.257,80
11.080,87
216.480,82
48.079,78
116.780,30
362.193,53
300.226,16
144.506,35
389.283,90
37.422,78
5.725.361,83
168.189,15
71.374,46
Nova Trento
Nova Veneza
Novo Horizonte
Orleans
Otacílio Costa
Ouro
Ouro Verde
Paial
Painel
Palhoça
Palma Sola
Palmeira
Palmitos
Papanduva
Paraíso
232.499,33
153.215,45
9.077,04
428.776,68
85.719,66
45.965,37
13.273,44
5.973,51
9.720,20
1.866.259,55
47.385,50
2.669,88
202.629,55
159.295,23
13.553,51
295.213,68
205.291,29
9.137,85
515.983,50
194.511,09
52.167,54
14.886,92
6.462,04
10.382,56
2.021.968,62
51.419,38
3.419,23
247.246,53
128.332,66
13.868,85
318.333,91
268.006,11
9.408,94
53.539,97
203.718,32
61.896,51
17.518,18
6.921,39
11.994,66
2.405.027,06
53.504,00
3.342,42
250.727,85
150.063,89
14.417,85
320.556,82
271.404,62
9.365,57
757.808,71
304.697,89
65.500,21
19.121,11
8.956,15
10.681,29
2.643.719,62
63.360,03
3.658,46
255.896,79
202.946,87
21.078,65
398.898,60
290.661,14
13.479,67
1.063.053,26
344.684,94
65.148,02
21.457,17
10.275,66
13.284,84
3.884.580,04
69.637,87
1.896,79
265.545,90
226.087,22
22.916,32
438.636,17
291.152,89
16.183,17
1.156.198,06
343.650,71
71.349,58
21.562,57
5.995,29
10.964,11
4.625.268,05
77.918,15
2.555,68
279.991,49
250.254,32
27.076,07
323.517,56
17.214,10
1.252.699,70
348.962,57
76.152,14
28.311,09
7.343,42
10.390,89
4.552.534,56
91.821,56
2.788,43
304.331,51
319.869,11
27.995,25
503.386,63
341.455,99
17.305,37
1.345.339,34
403.489,89
84.618,12
32.655,75
16.121,15
11.648,99
5.242.226,90
107.325,52
3.443,74
350.431,50
493.734,96
28.396,41
549.967,63
360.897,66
18.445,73
1.466.499,50
481.332,14
83.019,43
33.922,51
3.315,15
12.588,70
9.485.641,23
112.220,56
504,25
410.972,13
570.377,23
30.271,73
589.667,39
383.565,92
19.113,35
1.588.023,49
551.525,75
92.522,92
37.710,75
15.182,15
14.737,59
10.727.795,14
133.663,15
4.388,15
477.112,00
599.041,43
30.696,32
656.055,34
410.536,72
23.826,52
1.721.436,96
564.007,93
99.852,87
42.035,86
4.006,77
18.490,46
13.150.869,46
144.661,85
3.054,91
490.427,04
623.790,11
34.198,28
156
Passo de Torres
Passos Maia
Paulo Lopes
Pedras Grandes
Penha
Peritiba
Petrolândia
Pinhalzinho
Pinheiro Preto
Piratuba
Planalto Alegre
Pomerode
Ponte Alta
Ponte Alta do Norte
Ponte Serrada
Porto Belo
Porto União
Pouso Redondo
Praia Grande
Presidente Castello
Branco
Presidente Getúlio
Presidente Nereu
Princesa
Quilombo
Rancho Queimado
Rio das Antas
Rio do Campo
Rio do Oeste
Rio do Sul
Rio dos Cedros
Rio Fortuna
Rio Negrinho
Rio Rufino
Riqueza
Rodeio
Romelândia
Salete
163.871,21
12.325,12
822.851,33
45.678,86
30.379,00
50.809,41
996.549,21
1.168.983,72
127.524,15
52.288,00
295.364,94
16.773,07
39.197,32
15.967,01
1.383.196,08
49.813,54
45.163,88
337.281,90
16.442,70
171.131,42
12.737,76
953.371,59
64.581,21
39.749,00
77.544,19
1.051.012,46
1.411.747,59
189.742,00
75.444,43
371.750,14
19.123,02
40.401,92
21.012,02
1.744.591,73
55.455,07
56.320,81
319.622,02
18.383,35
176.419,98
23.445,96
1.117.442,02
69.473,20
46.739,00
89.010,83
1.139.384,10
1.557.832,08
174.432,93
91.986,81
9.692,98
309.726,73
10.687,44
14.403,48
91.266,78
28.802,82
52.722,62
45.232,73
81.213,59
1.793.005,39
206.961,59
48.593,97
785.148,87
16.454,42
25.172,49
140.223,38
11.100,55
46.094,51
15.568,84
334.790,64
9.633,84
18.342,14
104.558,90
39.685,16
64.453,14
57.498,56
90.721,24
2.352.240,72
243.767,08
50.262,44
876.254,61
19.937,69
28.080,33
160.663,00
22.654,41
150.423,69
17.893,97
388.332,74
9.653,31
19.466,87
115.269,88
48.980,92
70.875,74
70.238,68
106.811,00
2.493.300,29
302.797,00
50.943,10
1.093.108,00
19.901,10
34.327,49
176.822,00
24.535,01
161.962,57
16.581,82
29.601,00
11.944,33
1.344.466,45
40.497,99
40.543,19
252.743,88
451.034,14
25.075,88
64.518,24
1.616.905,27
60.455,69
70.870,55
379.853,13
23.255,37
194.269,02
22.466,26
1.227.808,89
83.474,59
58.190,00
81.278,85
1.239.522,60
1.646.472,22
213.629,56
102.437,38
374.911,33
31.624,07
209.152,15
5.959,34
1.804.256,71
62.073,41
59.624,32
480.118,51
21.321,72
186.882,88
15.001,46
1.323.651,28
77.675,29
62.227,00
93.572,78
1.467.401,68
1.650.576,36
248.814,21
107.283,79
409.602,97
33.799,00
89.967,00
25.876,64
1.733.586,42
62.670,99
58.607,17
555.347,29
24.087,96
188.847,67
16.251,57
1.414.133,17
84.478,09
59.430,00
87.504,40
2.171.675,74
1.751.330,50
279.524,41
104.803,86
403.718,48
33.398,47
69.425,71
24.499,14
1.860.169,04
64.766,21
84.843,71
608.465,25
24.611,82
210.352,15
18.257,58
1.652.853,47
84.383,40
38.514,00
96.918,09
2.126.969,02
1.899.544,65
298.685,99
112.796,11
720.024,96
36.974,64
106.580,88
26.856,99
2.180.624,60
72.141,23
77.599,95
722.929,01
26.528,29
217.291,93
20.754,91
1.771.557,99
79.569,19
37.311,00
113.399,11
3.459.811,71
2.149.217,54
332.507,58
156.429,13
677.627,09
57.140,38
119.579,06
26.115,28
4.062.345,38
75.251,29
82.496,70
837.342,56
55.493,99
226.224,34
43.903,10
1.943.187,18
107.257,41
46.691,00
199.000,23
3.895.330,02
2.256.453,09
359.703,95
261.776,53
771.366,32
58.763,33
134.173,09
29.891,55
4.680.366,42
76.696,19
93.848,63
1.095.699,18
64.963,78
269.624,93
44.335,00
2.158.972,16
95.622,37
49.960,10
235.413,32
4.462.520,52
2.561.905,64
373.269,84
176.205,45
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61.048,56
157.497,13
33.159,36
4.952.187,81
78.015,61
99.614,57
1.156.355,02
73.466,86
291.465,92
48.079,45
2.345.041,56
167.225,99
51.140,45
244.953,02
4.953.875,78
2.769.639,65
394.070,81
170.501,14
19.748,51
449.533,27
35.784,29
18.234,51
135.556,32
74.371,22
77.939,00
81.586,38
120.465,12
3.191.490,40
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58.150,02
1.201.936,71
17.642,19
36.332,32
229.402,56
31.996,11
197.474,78
20.874,96
502.264,33
36.198,15
21.148,34
137.377,20
83.316,16
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75.790,36
128.889,34
3.458.761,27
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1.201.756,42
16.567,08
35.903,03
311.231,00
25.119,13
198.209,10
22.589,46
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27.774,78
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105.027,68
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137.687,50
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420.446,88
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1.275.303,24
17.574,13
40.687,03
349.570,86
30.299,22
194.901,42
24.157,49
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39.064,32
24.861,22
158.527,88
108.421,00
91.896,24
72.321,03
149.103,37
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75.956,71
1.332.388,24
20.131,44
43.255,41
365.446,49
34.397,00
220.675,03
27.221,84
588.511,26
32.771,43
28.786,20
250.442,26
174.548,25
109.119,99
88.682,19
160.427,50
4.903.847,72
490.062,55
81.147,96
1.377.910,88
20.113,04
58.874,55
507.444,83
37.891,58
231.738,92
28.214,39
682.009,52
38.160,35
40.379,52
185.572,82
216.213,10
109.751,90
190.977,97
241.315,16
5.765.646,65
507.724,46
78.873,95
1.533.199,37
16.055,68
60.111,04
454.532,60
39.201,27
238.512,26
31.619,04
735.863,06
40.612,22
40.783,49
229.383,92
345.117,80
125.498,78
222.557,29
324.773,07
6.857.476,90
559.305,40
74.722,25
1.554.959,79
21.443,49
82.358,09
483.941,84
52.715,29
276.460,47
35.909,81
783.704,02
42.484,44
0,00
252.288,59
389.678,35
123.401,84
242.422,19
349.782,88
7.356.608,69
614.871,22
65.392,09
1.770.240,33
20.358,72
95.758,38
515.476,76
55.323,21
311.868,22
157
Saltinho
Salto Veloso
Sangão
Santa Cecília
Santa Helena
Santa Rosa de Lima
Santa Rosa do Sul
Santa Terezinha
Santa Terezinha do
Progresso
Santiago do Sul
Santo Amaro da
Imperatriz
São Bento do Sul
São Bernardino
São Bonifácio
São Carlos
São Cristovão do Sul
São Domingos
São Francisco do Sul
São João Batista
São João do Itaperiú
São João do Oeste
São João do Sul
São Joaquim
São José
São José do Cedro
São José do Cerrito
São Lourenço do Oeste
São Ludgero
São Martinho
São Miguel da Boa
Vista
São Miguel do Oeste
São Pedro de Alcântara
Saudades
Schroeder
Seara
Serra Alta
7.978,14
37.594,00
52.399,23
225.573,41
3.986,72
6.555,24
49.227,33
8.391,18
8.094,68
44.472,08
113.295,82
380.642,50
2.857,39
6.019,67
51.808,33
14.395,39
11.242,34
56.114,83
91.399,66
350.064,14
3.396,78
8.895,23
83.091,12
13.971,86
24.598,81
60.157,00
108.890,00
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3.939,29
5.317,10
76.103,12
11.969,68
35.942,98
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117.553,00
390.116,81
9.078,41
7.890,42
104.238,01
18.906,96
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85.624,00
105.625,00
257.061,92
9.782,96
6.750,89
101.915,55
11.783,96
58.409,02
95.052,00
106.155,00
250.726,07
13.170,31
5.150,70
107.504,67
11.216,94
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116.409,00
267.524,32
14.858,05
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11.989,39
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111.931,90
125.424,00
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194.212,24
16.863,96
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155.363,33
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12.879,65
179.712,95
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8.391,18
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13.128,49
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166.701,57
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179.104,39
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141.269,70
5.379,00
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270.098,66
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48.712,55
36.878,31
533.750,35
197.692,48
14.386,00
303.121,71
158.350,44
5.317,00
230.583,28
4.187.199,84
10.391,50
15.910,67
117.727,19
38.815,43
161.438,81
2.478.296,91
303.850,88
8.721,11
53.115,58
41.330,88
834.101,02
9.400.528,59
218.056,00
15.675,18
326.567,35
229.835,86
7.524,00
270.021,78
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11.589,18
17.246,83
143.508,25
36.160,57
178.982,41
2.387.739,00
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19.122,27
61.120,35
48.709,98
832.507,52
11.817.629,97
238.995,67
16.228,99
454.603,44
298.780,27
384.139,82
5.058.275,64
12.287,99
25.798,52
141.663,07
37.824,00
166.545,68
2.426.448,23
490.884,93
16.787,56
68.474,46
51.312,97
955.329,71
12.901.275,97
246.304,51
20.346,74
439.399,12
248.793,61
15.645,11
354.964,04
5.241.304,74
13.672,90
21.666,97
192.926,76
40.798,12
174.514,64
2.799.034,39
516.811,81
20.506,97
76.163,72
68.255,28
987.808,24
14.753.548,46
369.785,11
26.472,17
444.238,35
274.315,64
16.605,27
416.465,22
5.906.769,71
14.815,80
22.326,35
200.214,34
53.929,65
188.175,62
3.009.791,90
618.042,25
22.976,28
81.981,45
56.096,16
772.428,60
15.850.374,52
386.985,11
28.451,91
480.820,88
281.504,79
21.807,76
446.139,90
6.619.720,51
16.426,56
31.799,09
384.192,64
51.077,50
218.178,91
3.351.690,99
719.895,06
24.858,81
90.115,20
73.223,37
863.502,89
17.279.989,44
474.894,05
46.040,66
571.767,46
287.803,00
17.888,16
534.669,15
6.908.532,80
16.495,29
68.950,35
301.071,51
56.624,35
177.391,52
3.933.841,46
825.141,60
27.238,56
96.208,70
67.881,93
1.152.220,33
21.144.610,17
530.026,86
56.922,06
1.468.128,42
336.919,49
20.086,61
702.577,46
7.671.308,86
19.846,04
70.406,39
290.138,91
133.865,94
183.796,68
3.885.966,59
909.158,10
47.927,00
119.454,25
86.704,12
1.213.956,87
23.908.587,19
629.901,68
67.142,12
1.652.058,66
360.801,16
22.944,57
821.815,17
8.002.668,27
20.798,87
70.485,81
301.733,44
75.532,50
204.092,09
4.602.317,64
1.016.708,44
49.587,12
134.072,62
67.211,94
1.073.730,62
26.405.735,93
693.233,67
80.658,10
1.790.074,90
386.974,44
24.079,69
5.019,27
782.759,03
61.918,62
42.505,99
234.624,63
198.674,56
32.318,14
5.213,06
817.978,79
75.244,09
47.797,23
271.752,32
231.334,74
41.657,73
5.455,30
868.074,02
80.449,55
56.685,51
286.702,39
260.785,03
44.303,78
0,00
1.063.318,96
92.948,50
60.987,37
320.655,37
260.963,99
48.081,86
10.164,69
1.096.139,37
102.074,25
71.162,45
392.607,07
275.596,47
55.405,86
13.635,84
1.169.902,26
110.966,19
91.907,94
440.841,45
387.645,97
57.287,74
12.661,38
1.325.679,99
114.571,49
102.936,97
542.751,66
468.312,44
59.974,23
13.929,75
1.514.541,06
136.638,45
115.506,39
616.083,90
553.324,22
104.125,11
13.483,99
1.619.947,17
210.500,87
144.641,37
755.104,14
572.845,41
71.706,51
15.618,36
1.827.593,81
239.684,81
152.505,31
884.297,85
611.044,49
94.757,56
16.749,96
2.010.836,43
246.007,69
208.320,33
972.486,77
666.112,69
102.252,47
158
Siderópolis
Sombrio
Sul Brasil
Taió
Tangará
Tigrinhos
Tijucas
Timbé do Sul
Timbó
Timbó Grande
Três Barras
Treviso
Treze de Maio
Treze Tílias
Trombudo Central
Tubarão
Tunápolis
Turvo
União do Oeste
Urubici
Urupema
Urussanga
Vargeão
Vargem
Vargem Bonita
Vidal Ramos
Videira
Vitor Meireles
Witmarsum
Xanxerê
Xavantina
Xaxim
Zortéa
71.170,90
210.904,07
8.517,97
412.531,97
170.005,11
1.291,38
298.869,56
18.760,00
1.609.137,06
24.040,00
143.537,58
26.699,63
32.281,75
158.268,76
111.747,42
2.631.677,66
28.844,16
172.277,51
18.018,00
137.932,52
15.974,86
433.050,34
46.758,60
6.245,50
11.186,28
36.277,00
1.053.124,89
26.286,89
9.120,24
1.008.414,42
16.140,32
519.446,98
31.279,00
77.823,92
265.649,50
9.815,40
563.736,33
172.027,38
917,40
391.502,31
25.289,00
2.105.513,58
30.515,48
239.031,76
29.729,18
35.756,58
167.605,09
96.212,61
4.328.866,96
26.741,15
231.384,08
21.793,95
142.491,52
17.928,92
403.987,00
55.700,68
5.503,40
12.705,45
39.210,33
1.497.061,45
33.845,39
12.840,80
1.245.240,07
20.413,60
342.375,22
36.472,00
58.449,66
287.456,96
11.420,13
604.086,54
203.241,89
1.283,00
324.194,00
22.420,00
2.765.515,02
15.430,77
315.709,89
28.825,70
42.632,49
200.006,16
123.596,08
4.721.893,96
36.852,98
178.937,38
22.495,18
138.205,29
17.957,14
397.910,00
56.632,91
5.117,61
13.596,34
43.800,38
1.702.503,43
34.791,38
14.668,53
1.503.312,18
20.131,50
396.313,83
26.533,00
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (BRASIL, 2012d)
75.294,00
453.359,14
14.083,14
651.152,01
209.336,82
3.033,15
539.202,23
30.510,00
2.605.159,35
16.283,21
376.120,19
29.429,40
69.840,65
229.613,44
129.158,25
4.683.761,86
37.370,44
185.138,77
26.226,76
112.496,03
19.680,68
440.649,00
65.570,37
5.922,00
10.491,89
54.839,14
2.043.188,33
36.395,55
16.973,72
2.187.446,63
23.887,87
442.958,12
30.060,11
70.830,15
470.590,38
20.748,53
604.609,68
221.717,74
2.922,46
429,00
28.345,40
2.809.359,65
15.463,37
422.444,67
37.399,70
83.240,98
243.111,23
134.772,61
5.312.117,06
39.628,40
196.070,13
29.564,74
144.520,95
27.519,86
521.729,00
71.739,95
6.090,26
16.872,85
61.059,36
2.132.169,41
37.360,43
22.129,90
1.861.635,02
23.024,29
529.986,76
24.246,45
107.459,72
529.389,06
22.127,75
617.560,43
333.732,18
3.446,30
493.611,80
28.311,59
3.123.806,89
15.556,03
436.641,42
39.761,39
98.924,11
243.454,86
152.505,64
5.227.525,55
38.327,07
214.622,50
26.950,63
177.580,45
27.049,96
516.592,16
71.342,39
7.006,80
18.359,66
58.403,98
2.260.015,30
50.780,95
23.782,44
1.807.086,23
22.878,95
563.096,91
25.997,48
117.436,90
585.041,54
24.702,85
708.824,67
395.319,25
2.433,90
533.435,10
31.213,06
3.398.911,10
20.982,93
461.338,35
41.290,19
103.119,68
284.060,62
161.030,71
6.177.023,40
37.535,37
230.291,79
34.701,76
201.237,19
32.318,20
553.441,88
81.191,78
6.770,37
20.260,38
67.476,84
2.438.478,39
55.206,49
25.659,36
1.880.526,84
23.665,49
564.307,41
27.741,31
173.150,32
712.182,53
40.411,69
719.677,92
418.998,50
2.585,07
616.785,34
28.767,98
3.849.289,28
23.348,83
496.477,95
23.380,20
123.753,67
343.009,67
173.273,74
6.604.932,25
41.051,51
283.934,64
42.494,71
232.128,17
31.773,54
618.746,99
95.923,95
6.293,54
21.724,92
75.838,57
2.681.470,63
62.270,13
47.190,87
2.181.076,27
24.036,37
557.498,58
28.983,71
196.873,12
799.416,78
32.536,68
743.449,92
429.243,42
4.127,29
691.616,38
69.824,95
4.054.630,26
21.340,21
538.994,90
25.918,02
148.045,68
354.675,78
199.630,23
7.412.172,20
46.557,72
609.323,52
86.832,46
253.173,27
29.458,68
613.250,32
98.204,00
7.303,00
23.472,05
82.604,04
2.786.856,89
67.663,09
59.202,41
2.242.838,32
42.476,60
538.526,47
39.443,53
199.321,87
937.733,21
38.857,53
845.898,60
496.442,09
4.526,83
829.056,47
44.205,81
4.422.986,26
426.492,68
29.277,38
163.537,17
380.597,45
212.333,56
7.881.909,41
68.323,85
659.991,87
96.721,60
262.522,78
30.192,03
726.514,57
108.096,59
9.483,09
23.807,01
89.632,20
3.088.238,73
73.359,13
54.205,37
2.654.047,93
71.225,12
611.852,02
34.883,79
216.014,61
1.003.309,18
40.874,29
808.772,89
526.575,78
4.879,98
1.111.242,55
46.435,70
4.811.821,23
25.593,83
458.791,11
31.253,21
182.210,49
378.188,88
231.136,89
9.187.095,59
57.559,11
768.149,37
106.669,70
297.755,43
31.187,91
822.709,06
116.612,87
11.185,82
35.465,11
284.815,03
3.318.755,44
77.705,72
75.894,78
2.858.059,99
88.831,44
695.703,81
36.734,74
159
Tabela 12. Municípios catarinenses com piores médias de arrecadação do IPTU
MUNICÍPIOS
Agrolândia
Águas de Chapecó
Águas Frias
Alfredo Wagner
Alto Bela Vista
Anchieta
Angelina
Anita Garibaldi
Armazém
Bandeirante
Barra Velha
Belmonte
Bom Jardim da Serra
Campo Alegre
Campo Erê
Canoinhas
Capão Alto
Capinzal
Caxambu do Sul
Chapecó
Concórdia
Coronel Martins
Curitibanos
Grão Pará
Gravatal
Guaraciaba
Ibicaré
Ibirama
Içara
Ipira
Ipuaçu
MÉDIA DE INCREMENTO
12,04%
6,69%
12,00%
5,86%
9,78%
6,12%
8,99%
4,54%
10,66%
3,74%
10,59%
11,73%
4,84%
10,34%
9,97%
9,18%
11,07%
11,09%
6,91%
11,08%
10,91%
10,60%
12,28%
4,09%
9,57%
10,88%
5,60%
9,15%
12,29%
5,39%
9,51%
MUNICÍPIOS
Ipumirim
Irati
Itá
Itapoá
Jaborá
Jacinto Machado
Lages
Lajeado Grande
Lindóia do Sul
Luzerna
Maracajá
Maravilha
Meleiro
Mirim Doce
Modelo
Morro da Fumaça
Nova Veneza
Novo Horizonte
Ouro
Painel
Palma Sola
Palmitos
Paraíso
Peritiba
Petrolândia
Piratuba
Pomerode
Ponte Alta do Norte
Porto União
Presidente Getúlio
Princesa
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (BRASIL, 2012d)
MÉDIA DE INCREMENTO
9,81%
12,07%
9,49%
10,17%
9,03%
10,25%
6,80%
10,67%
11,82%
9,13%
8,95%
12,39%
9,29%
7,13%
7,38%
10,40%
10,87%
10,89%
8,23%
7,58%
11,94%
9,47%
10,36%
6,97%
10,68%
6,10%
11,11%
7,16%
9,14%
9,87%
2,10%
MUNICÍPIOS
Rio das Antas
Rio dos Cedros
Rio Fortuna
Rio Negrinho
Rio Rufino
Santa Cecília
Santa Terezinha
Santa Terezinha do Progresso
São Bento do Sul
São Bernardino
São Domingos
São Francisco do Sul
São João do Sul
São Joaquim
São Ludgero
São Miguel do Oeste
Taió
Treviso
Treze Tílias
Trombudo Central
Tunápolis
Urubici
Urupema
Urussanga
Vargeão
Vargem
Vitor Meireles
Xanxerê
Xaxim
Zortéa
MÉDIA DE INCREMENTO
9,14%
11,82%
3,37%
8,68%
3,24%
7,72%
10,13%
10,57%
9,68%
11,02%
3,61%
6,35%
9,97%
11,13%
11,70%
10,03%
7,56%
3,48%
9,36%
8,02%
8,64%
8,79%
7,64%
6,97%
9,77%
6,81%
11,92%
12,08%
4,23%
3,15%
160
A Tabela 12 traz apenas os Municípios catarinenses que, considerando o
mesmo período constante na Tabela 11, obtiveram as piores médias de arrecadação
do IPTU. Tais municipalidades não conseguiram sequer aumentar a inflação do
período, o que demonstra falta de cuidado com a própria arrecadação desse tributo.
Uma das explicações para a conjuntura pouco otimista desenhada nas
Tabelas 11 e 12 é a limitação das bases tributárias dos Municípios de pequeno porte
e de perfil econômico rural, sobretudo, no que diz respeito à tributação do IPTU, um
dos principais tributos de competência municipal.
Ao se analisar a receita própria municipal, referente ao recolhimento do IPTU,
é preciso levar em conta que a base tributária desse tributo se concentra, como
determinado na CRFB/88, sobre a área urbana, ou seja, as cidades só podem
arrecadar o IPTU sobre a área urbana de seu território, sendo que a maioria dos
Municípios catarinenses tem perfil rural. Assim, a concentração da grande maioria
dos tributos no governo federal dificulta, significativamente, a possibilidade de
avanços fiscais em Municípios com essa característica, mormente, no que se refere
à evolução de receita própria, no caso das Tabelas 11 e 12, com o IPTU.
Já em relação às cidades litorâneas, como é o caso de Florianópolis, por
exemplo, as proporções de perímetro urbano são, de modo geral, superiores, razão
pela qual criam maior base tributável para o IPTU. Ademais, a maior diversidade
econômica, comum em Municípios de médio e grande porte e da região litorânea,
aumenta as possibilidades de atividades econômicas baseadas em serviços, sobre
as quais incide o ISS. Essa dupla característica explica, ao menos em parte, porque
apenas a região litorânea e alguns Municípios receptores de obras públicas
alcançam bons níveis de receita própria.
Essa situação evidencia um baixo poder de arrecadação própria por parte do
IPTU nos Municípios catarinenses, e/ou que outras receitas estão ganhando maior
relevância. Esta é uma das interpretações que explica a situação da falta de
autonomia financeira dos Municípios catarinenses. Contudo, outras hipóteses
precisam ser consideradas, para que não se atribua apenas às deficiências do pacto
federativo todas as responsabilidades pela insustentabilidade financeira dos
Municípios catarinenses. Sempre é possível um esforço de exercício efetivo das
competências tributárias, que é de exclusiva responsabilidade dos gestores
municipais, e que, em muitos casos, não é exercida. Muitas vezes, os Municípios
não cobram os tributos que são de sua competência, até por conta das possíveis
161
retaliações eleitorais e permanecem dependentes dos recursos de transferências.
Por outro lado, faltam também iniciativas que incentivem a diversificação e o
dinamismo econômico nos pequenos Municípios, tais como em Águas de Chapecó,
Anita Garibaldi, Anitápolis, Bandeirante, dentre outras pequenas cidades, que pouco
arrecadaram com o IPTU, conforme apontam as Tabelas 11 e 12.
Acredita-se, porém, que comunidades pequenas, principalmente as rurais,
podem se beneficiar do uso das inovações tecnológicas e de soluções sustentáveis,
para incentivar a diversificação e o dinamismo econômico, destacando-se como
smart cities (cidades inteligentes), indo ao encontro do pensamento de Strapazzon
(2009, p. 107), que salienta: “[...] essa tendência das smart cities já não é pensada
como tema de grandes cidades. Bem ao contrário, são as pequenas comunidades
que precisam delas”.
Como exemplo de inovação em sua administração pública, pode-se citar Erval
Velho, pequeno Município no Meio-Oeste catarinense, com hábitos rurais e
economia baseada na agricultura e na pecuária. Dentre as iniciativas para a
agricultura, estão: i) a aquisição de novas máquinas para a agricultura; ii) melhoria
nas condições das estradas de acesso às propriedades; iii) acompanhamento
técnico da produção; iv) a continuação das atividades da Casa Familiar Rural de
Erval Velho 36.
Em relação ao aspecto do desenvolvimento sustentável na agroindústria da
região, o Município de Erval Velho integra o Polo de Inovação do Vale do Rio do
Peixe (INOVALE), que se trata de um conjunto de projetos que tem a finalidade de
formar empreendedores, criar empreendimentos inovadores e ampliar os já
existentes a partir da inovação, como forma de fortalecer os setores estratégicos
para a economia da região: alimentos, engenharia biomédica, florestas renováveis,
metal mecânico e energias renováveis.
Iniciativas que estimulem melhor arrecadação de suas receitas podem e
devem ser seguidas por outros pequenos Municípios catarinenses, como forma de
alavancar o desenvolvimento sustentável.
Outra explicação plausível para a situação vulnerável do IPTU de alguns
Municípios catarinenses refere-se à falta de atualização da Planta Genérica de
Valores (PGV), a qual, segundo a FECAM (2014e, p. 21):
36
A Casa Familiar Rural funciona como uma escola de preparação dos jovens do campo para as
novas técnicas de produção, incentivando-os a continuar produzindo na área rural.
162
[...] parte de critérios de avaliação técnica imobiliária, como tamanho do
imóvel, área construída, localização, tipo de acabamento, infraestrutura
existente, condição do solo, entre outros elementos para resultar em fatores
objetivos de cálculo. Via de regra, tal avaliação é feita anualmente.
Como exemplo, pode-se citar o Município de Brusque, que, no período de
2009 a 2012, como demonstrado na Tabela 11, foi marcado por uma arrecadação
não contínua, em virtude da mudança de políticas de cobrança do IPTU. O
Observatório Social de Brusque (2013, p. 1) justifica tal situação da seguinte forma:
No período de 2009 a 2010 houve um aumento considerável (83,37%) no
valor arrecadado e uma queda no número de contribuintes (5,90%). Logo,
como mostram os valores, a crescente não ocorreu devido ao número de
contribuintes e sim pela Revisão da Planta Genérica de Valores (LCM
153/2009), que provocou a atualização do valor venal do imóvel. Já durante
os anos de 2010 e 2011 foi instituída uma lei complementar (LCM 161/2010)
que reduziu a alíquota do IPTU em 25%, o que acarretou em uma queda de
16,67% no valor arrecadado, porém diferente no período anterior, o número
de contribuintes aumentou 7%. De 2011 a 2012 houve um aumento de
7,58% no valor arrecadado bem como a no número de contribuintes, que foi
de 6,23%.
Pelas Tabelas 11 e 12, é possível se observar que os gestores públicos dos
Municípios catarinenses, em sua maioria, não assumem uma postura ativa na
determinação da PGV, possivelmente pela ausência da vontade política, visto que
tal decisão envolve interesses ou conflitos entre proprietários e poder público, ao
contrário do que fez o Município de Brusque, que optou pela revisão da PGV em seu
território.
Assim sendo, é recomendável que todos os Municípios catarinenses
promovam a revisão da PGV, anualmente, para evitar defasagens quando do
recolhimento do IPTU, uma vez que a Planta Genérica de Valores permite fixar
previamente os valores básicos unitários dos terrenos e das edificações, expressos
por metro quadrado de área, o que, por sua vez, possibilita obter uma melhor justiça
fiscal, na medida em que padroniza e uniformiza os critérios de apuração do valor
venal dos imóveis, base para a cobrança do IPTU e das transações imobiliárias,
podendo, ainda, ser tomado como limite mínimo para cobrança do ITBI. Dessa
forma, a Planta Genérica de Valores é um instrumento essencial para que o poder
municipal tenha condições de cobrar dos contribuintes o valor justo sobre a
propriedade, devido ao ajuste do valor venal dos imóveis mais perto do valor real de
mercado.
163
Ademais, a PGV também é um instrumento para o planejamento municipal,
na medida em que reflete os índices de valorização imobiliária e propicia, portanto, a
ação regularizadora do governo municipal quanto ao uso e ocupação do solo. Os
resultados podem ser observados com relação à maior justiça tributária e em termos
de arrecadação do IPTU. Contudo, não se pode afirmar que o aumento de
arrecadação se deva exclusivamente à atualização da PGV, mas a uma gama de
ações paralelas à referida atualização que resultam em uma melhor arrecadação.
A seguir, apresenta-se a Tabela 13, que mostra o nível de arrecadação do
ISSQN dos Municípios catarinenses.
164
Tabela 13. Receitas Tributárias – Arrecadação Própria (ISSQN) por Município/Ano
MUNICIPIO
Abdon Batista
Abelardo Luz
Agrolândia
Agronômica
Água Doce
Águas de Chapecó
Águas Frias
Águas Mornas
Alfredo Wagner
Alto Bela Vista
Anchieta
Angelina
Anita Garibaldi
Anitápolis
Antônio Carlos
Apiúna
Arabutã
Araquari
Araranguá
Armazém
Arroio Trinta
Arvoredo
Ascurra
Atalanta
Aurora
Balneário Arroio do Silva
Balneário Barra do Sul
Balneário Camboriú
Balneário Gaivota
Balneário Piçarras
Bandeirante
Barra Bonita
Barra Velha
Bela Vista do Toldo
Belmonte
Benedito Novo
Biguaçu
2002
9.450,19
61.973,50
108.008,35
23.109,84
22.443,80
18.822,00
18.319,81
46.291,37
44.441,54
21.455,90
38.436,49
21.708,00
770.066,78
19.409,35
121.079,08
37.248,00
14.709,77
282.727,20
715.895,00
23.264,69
11.178,86
7.399,32
31.363,07
9.367,72
15.801,02
52.916,60
56.008,20
9.310,51
20.882,89
14.864,74
153.735,95
20.249,50
5.891,49
73.765,58
580.803,66
2003
10.065,91
159.481,87
118.091,73
36.975,73
37.838,67
36.498,00
19.747,74
51.229,47
44.350,52
26.444,88
46.998,46
19.097,62
1.256.432,41
8.375,49
209.681,69
58.240,14
27.674,90
407.241,13
979.277,00
40.194,47
13.796,30
20.089,22
248.018,50
17.992,64
30.119,42
43.235,91
30.983,74
4.562.456,34
13.161,29
105.071,68
23.090,31
14.848,73
238.249,24
34.840,62
13.138,00
111.189,56
708.486,26
2004
24.060,42
175.960,91
143.566,75
53.342,57
106.322,96
43.362,00
18.415,70
246.648,29
382.240,67
34.311,64
65.000,00
40.692,43
809.455,79
41.665,96
375.088,46
102.765,69
42.954,06
629.190,56
1.407.488,00
21.101,17
21.135,34
19.346,39
134.450,44
25.701,15
29.885,23
75.240,00
47.998,59
5.181.722,64
25.203,89
296.540,25
24.144,62
13.232,32
424.851,91
48.965,50
13.265,27
172.821,51
850.228,84
2005
44.916,99
205.929,96
158.805,30
63.108,08
161.608,48
46.308,00
17.455,61
155.618,86
255.815,51
37.202,79
74.150,04
50.764,57
357.375,07
129.451,91
334.259,61
126.391,46
48.510,22
619.305,35
1.420.114,87
29.862,17
29.750,59
23.798,86
105.710,76
35.991,99
35.054,47
83.948,03
140.821,22
6.299.727,56
53.696,00
376.462,18
29.465,68
27.775,94
389.820,88
65.362,62
20.849,57
268.318,70
1.377.115,42
2006
2007
250.979,87
61.044,65
254.602,79
281.238,35
297.690,21
274.433,46
83.650,02
129.579,38
171.241,90
232.263,62
58.817,00 1.368.971,00
24.381,31
50.949,91
166.732,45
265.138,98
189.074,89
289.453,00
45.524,15
40.598,00
97.258,95
109.177,52
559.017,56
119.614,87
651.264,50
285.824,52
78.535,32
39.514,45
488.807,62
437.161,56
188.869,49
811.817,47
54.924,00
57.788,00
808.899,47
866.114,86
1.960.014,18 2.108.937,69
33.652,92
35.903,98
34.257,24
63.571,79
168.221,23
110.034,00
119.159,97
160.125,64
50.346,98
44.929,47
46.469,62
32.007,10
90.458,96
70.251,51
125.872,45
161.793,77
8.761.662,00 11.995.736,93
86.385,54
63.056,99
521.153,50
554.459,62
37.829,15
37.210,94
47.027,05
42.873,20
533.760,49
483.467,87
104.064,78
33.423,14
18.173,52
17.138,39
264.435,48
294.857,56
2.018.869,10 2.950.833,71
2008
82.031,33
315.450,35
305.648,22
146.805,24
156.985,30
1.827.673,97
41.669,71
359.190,10
418.338,29
63.359,00
114.141,96
260.183,21
177.979,70
89.470,09
523.082,86
1.338.789,75
61.863,00
818.692,68
3.783.250,32
67.573,45
60.408,47
241.845,00
192.220,75
47.165,76
0,00
73.764,72
206.828,67
14.982.880,37
94.905,66
807.479,57
37.483,32
95.110,72
859.932,47
128.645,56
36.071,56
265.791,50
3.899.919,70
2009
157.796,09
376.077,57
288.585,98
141.429,95
138.296,55
2.343.182,77
41.460,27
728.298,79
392.421,06
58.253,00
134.530,59
740.605,46
317.826,48
192.014,97
507.842,82
1.151.066,05
71.148,00
1.811.234,88
4.065.757,83
64.131,91
66.561,03
523.593,00
237.355,58
42.001,94
0,00
153.623,01
208.541,65
15.355.039,53
94.555,41
823.143,25
33.370,52
98.932,39
873.120,21
145.244,06
38.389,75
300.320,75
3.553.619,48
2010
163.717,13
448.980,55
287.358,84
206.652,53
931.180,00
1.699.282,34
55.208,55
820.344,58
348.727,85
46.203,00
152.212,57
368.132,52
141.568,81
341.737,28
758.293,11
938.588,94
88.798,00
1.080.298,23
4.677.451,54
99.322,12
90.318,95
308.048,00
283.665,12
53.167,77
0,00
187.550,53
275.354,66
19.195.798,55
247.457,31
1.329.088,95
100.624,71
47.559,46
1.314.443,10
184.626,58
48.463,02
329.883,19
5.362.388,66
2011
2.874.183,26
447.066,12
423.210,70
249.432,58
2.878.979,06
1.479.901,27
131.257,62
557.858,64
369.323,78
82.228,68
163.031,00
252.729,10
302.458,99
346.405,88
781.224,20
793.689,45
102.500,43
2.755.865,36
6.781.987,59
93.100,59
103.849,89
84.210,00
304.668,31
55.009,41
220.010,85
333.959,62
24.390.458,99
250.902,41
1.421.674,42
164.537,46
33.212,18
1.773.925,07
129.302,73
138.493,01
444.512,17
7.513.697,92
2012
4.521.618,96
754.248,37
501.582,17
300.737,29
2.224.731,30
193.069,09
98.532,86
473.863,40
479.088,60
84.267,22
170.180,83
351.626,40
187.054,88
240.289,54
801.707,87
1.320.296,32
136.428,04
3.895.538,49
8.289.230,99
97.835,10
172.424,61
148.080,00
339.904,08
64.126,86
57.362,31
298.602,93
470.375,39
27.226.477,25
294.096,25
1.885.402,99
128.101,61
108.318,88
2.014.938,10
392.541,25
140.870,68
403.917,35
9.535.265,23
165
Blumenau
Bocaina do Sul
Bom Jardim da Serra
Bom Jesus
Bom Jesus do Oeste
Bom Retiro
Bombinhas
Botuverá
Braço do Norte
Braço do Trombudo
Brunópolis
Brusque
Caçador
Caibi
Calmon
Camboriú
Campo Alegre
Campo Belo do Sul
Campo Erê
Campos Novos
Canelinha
Canoinhas
Capão Alto
Capinzal
Capivari de Baixo
Catanduvas
Caxambu do Sul
Celso Ramos
Cerro Negro
Chapadão do Lageado
Chapecó
Cocal do Sul
Concórdia
Cordilheira Alta
Coronel Freitas
Coronel Martins
Correia Pinto
Corupá
Criciúma
19.438.895,01 26.534.313,82 30.128.222,30 30.799.894,46 37.545.419,29 41.782.576,75
35.917,04
121.062,76
19.263,43
47.119,81
61.976,52
376.862,66
19.444,68
23.667,22
34.954,34
45.645,13
75.406,97
76.910,93
11.271,67
12.801,21
13.982,98
20.363,81
21.477,80
22.643,03
17.465,58
16.667,62
101.803,83
112.503,45
55.862,62
43.603,06
35.789,42
64.566,40
114.213,24
700.050,32 1.057.261,28
440.671,69
608.159,84
647.602,51
901.712,68 1.031.466,06 1.064.473,37 1.909.746,16
9.234,74
17.297,89
27.439,00
25.492,95
45.811,35
54.383,38
349.677,88
417.074,76
710.722,72
592.775,08
740.433,05
684.983,14
19.436,00
43.357,73
36.485,81
54.904,74
106.795,10
106.502,24
22.851,24
19.786,89
21.028,36
84.690,34
73.730,70
92.546,72
2.245.646,69 2.547.562,98 2.394.257,35 2.940.095,21 3.845.249,89 4.937.927,44
1.074.669,24
54.087,09
16.207,01
392.360,12
146.572,34
57.201,02
70.170,52
1.871.364,02
53.262,41
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45.791,72
144.473,14
1.194.131,85
87.944,14
17.503,04
610.393,20
8.952,63
10.134,83
6.513.523,07
169.428,00
2.074.428,35
73.328,54
93.735,55
14.617,12
373.621,60
3.875.156,03
1.323.500,74 1.772.814,22 1.900.733,70 2.332.822,00
102.400,49
76.342,96
95.600,68
169.661,54
228.350,62
66.405,58
94.350,57
39.966,98
85.801,61
76.955,35
383.616,86
528.946,27
530.474,40
777.403,51
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274.650,09
402.332,30
303.356,53
575.019,05
610.570,96
133.119,37
146.126,11
177.198,24
240.666,79
263.550,98
97.329,46
197.022,30
190.987,14
169.538,95
198.340,02
2.559.567,58 3.811.542,12 3.100.767,38 2.002.298,02 3.549.398,41
41.152,28
37.517,97
70.299,06
251.949,26
122.593,12
990.201,90 1.690.763,16 1.978.806,11 2.290.771,41 2.103.162,04
21.382,44
42.996,60
60.224,93
139.905,36
195.795,50
287.927,84
574.052,33
581.005,19
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113.321,56
201.947,29
287.106,30
252.354,61
321.531,23
34.211,05
64.015,66
70.735,23
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930.588,87
187.335,22
200.202,63
56.206,62
52.273,93
20.228,71
47.123,46
155.502,01
18.445,12
20.091,24
27.560,11
172.741,41
100.550,40
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266.949,75
286.210,60
345.238,00
391.669,12
515.915,26
2.531.605,60 3.016.817,74 3.488.316,43 4.061.001,72 4.730.852,17
94.980,87
115.873,19
140.197,17
136.063,58
148.741,56
120.553,86
176.813,85
210.451,78
145.241,52
93.144,79
14.063,96
16.972,17
21.894,09
36.360,74
45.512,44
497.040,67
613.906,58
807.378,74 1.996.986,71 1.512.227,82
175.918,00
238.264,63
329.142,48
389.784,43
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3.289.059,99 4.229.219,27 7.644.840,64 10.271.975,59 12.522.903,30
47.333.011,76
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134.665,40
59.286,85
59.563,40
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2.008.212,37
100.524,23
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131.647,38
171.353,92
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161.673,82
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43.318,93
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1.426.738,47
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1.136.702,61
166.196,30
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239.425,30
1.915.122,70
98.174,74
1.420.670,49
152.162,26
80.549,47
8.860.828,89
76.894.364,32
143.064,03
2.327.304,84
283.700,03
124.396,08
290.838,25
2.438.115,99
147.533,57
2.018.725,39
144.528,59
252.745,37
10.268.042,97
85.348.266,31
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110.851,74
461.234,46
2.950.027,37
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2.112.580,11
163.897,15
97.524,90
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2.484.206,17
259.711,73
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201.060,56
58.789,47
1.210.820,54
550.304,67
346.786,81
286.038,59
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215.722,29
2.585.370,00
789.408,87
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2.990.620,65
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128.941,27
105.485,04
72.250,38
20.656.220,58
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221.389,48
263.307,36
56.188,54
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16.000.000,00
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104.065,75
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346.977,53
274.808,03
2.673.274,52
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1.032.736,49
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55.467,75
50.948,40
90.686,25
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1.133.329,74
6.864.563,14
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411.009,21
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729.694,68
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268.441,30
133.543,52
3.097.656,26
710.784,61
905.830,88
344.130,90
3.169.682,03
416.397,55
3.666.484,35
1.457.733,80
1.099.900,72
4.106.413,36
749.263,23
165.712,26
82.050,54
665.687,34
84.501,85
31.749.107,71
1.452.791,80
7.115.057,88
399.470,76
503.706,16
68.810,26
3.346.595,62
1.223.653,32
28.239.945,76
4.702.965,26
318.320,85
126.490,22
4.131.122,41
902.895,04
895.027,28
438.234,42
3.132.324,15
329.761,54
4.427.934,21
1.951.082,78
1.421.509,30
4.278.245,53
793.577,85
142.635,24
73.222,21
1.026.467,54
88.899,02
38.385.196,19
1.586.054,71
7.767.196,15
355.286,94
652.217,23
59.127,43
3.715.688,97
906.984,78
23.303.103,28
1.077.535,06
576.695,43
231.827,42
211.567,76
2.116.127,42
120.694,03
2.504.345,70
474.490,60
881.621,42
2.625.006,40
502.752,98
117.799,50
175.260,79
70.166,26
62.321,00
19.160.628,71
811.364,93
4.949.067,91
163.177,11
304.907,19
51.375,28
1.827.804,83
496.255,43
16.802.938,69
166
Cunha Porã
Cunhataí
Curitibanos
Descanso
Dionísio Cerqueira
Dona Emma
Doutor Pedrinho
Entre Rios
Ermo
Erval Velho
Faxinal dos Guedes
Flor do Sertão
Florianópolis
Formosa do Sul
Forquilhinha
Fraiburgo
Frei Rogério
Galvão
Garopaba
Garuva
Gaspar
Governador Celso Ramos
Grão Pará
Gravatal
Guabiruba
Guaraciaba
Guaramirim
Guarujá do Sul
Guatambú
Herval d'Oeste
Ibiam
Ibicaré
Ibirama
Içara
Ilhota
Imaruí
Imbituba
Imbuia
Indaial
66.525,26
99.773,78
122.493,88
152.008,27
231.623,10
264.578,78
471.178,09
460.350,10
433.215,24
417.262,16
552.074,39
24.665,86
34.967,00
38.200,00
39.683,00
42.733,08
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106.305,89
74.996,83
200.529,33
245.489,72
189.161,30
503.405,86
547.375,47
810.528,83 1.053.284,70 1.257.177,68 1.333.021,05
1.466.749,19
1.481.143,44
1.841.432,03
2.569.010,29
2.784.358,15
40.292,53
52.658,71
75.296,61
98.878,92
112.083,11
146.327,17
156.401,17
148.018,26
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256.111,77
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84.867,55
117.770,29
157.402,72
212.513,03
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281.969,49
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49.754,63
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46.128,21
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19.231,00
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104.591,25
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20.446,84
12.251,19
18.468,08
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27.568,36
33.221,72
171.759,86
86.627,45
44.938,70
44.777,57
16.013,79
23.946,52
27.035,26
28.682,51
26.397,14
18.428,41
21.585,91
16.034,76
41.636,03
43.036,43
78.827,78
15.895,90
19.713,42
43.580,22
66.042,00
98.274,30
172.323,79
209.977,99
182.084,31
198.322,92
219.148,72
234.365,09
77.032,49
125.713,19
156.985,37
195.148,07
306.451,99 1.172.076,16
469.593,98
387.285,13
714.791,31
580.192,46
872.651,93
15.627,57
19.304,42
26.526,57
54.931,28
72.387,05
51.279,89
62.823,79
50.534,79
53.509,51
91.387,45
74.732,05
47.250.795,56 52.008.557,54 59.260.603,21 70.038.780,27 80.639.048,51 89.311.172,49 105.460.816,70 113.242.704,55 134.745.806,16 149.364.774,77 171.522.934,53
16.892,01
24.692,48
24.350,00
29.989,42
38.636,23
52.119,77
219.608,00
73.665,91
60.572,38
128.556,52
129.440,63
332.127,02
382.846,49
406.578,98
436.900,46
495.491,19
621.371,96
708.224,82
716.179,26
944.775,49
1.268.080,35
1.749.297,80
760.673,08
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138.688,08
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336.491,64
275.845,56
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680.278,71
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3.083.994,78
3.979.959,52
4.623.649,76
5.014.454,81
167
Iomerê
Ipira
Iporã do Oeste
Ipuaçu
Ipumirim
Iraceminha
Irani
Irati
Irineópolis
Itá
Itaiópolis
Itajaí
Itapema
Itapiranga
Itapoá
Ituporanga
Jaborá
Jacinto Machado
Jaguaruna
Jaraguá do Sul
Jardinópolis
Joaçaba
Joinville
José Boiteux
Jupiá
Lacerdópolis
Lages
Laguna
Lajeado Grande
Laurentino
Lauro Muller
Lebon Régis
Leoberto Leal
Lindóia do Sul
Lontras
Luiz Alves
Luzerna
Macieira
Mafra
Major Gercino
36.243,08
22.175,00
52.657,86
43.282,37
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56.690,19
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167.662,76
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4.260.698,20
4.546.371,84
213.553,32
362.719,91
168
Major Vieira
Maracajá
Maravilha
Marema
Massaranduba
Matos Costa
Meleiro
Mirim Doce
Modelo
Mondaí
Monte Carlo
Monte Castelo
Morro da Fumaça
Morro Grande
Navegantes
Nova Erechim
Nova Itaberaba
Nova Trento
Nova Veneza
Novo Horizonte
Orleans
Otacílio Costa
Ouro
Ouro Verde
Paial
Painel
Palhoça
Palma Sola
Palmeira
Palmitos
Papanduva
Paraíso
Passo de Torres
Passos Maia
Paulo Lopes
Pedras Grandes
Penha
Peritiba
Petrolândia
Pinhalzinho
8.588,39
27.258,20
469.999,74
7.989,70
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45.365,45
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119.821,60
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841.110,83
262.957,08
124.253,65
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157.150,11
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912.363,98
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1.461.749,72
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991.205,49
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2.270.363,18
82.034,19
159.254,23
1.743.939,67
169
Pinheiro Preto
Piratuba
Planalto Alegre
Pomerode
Ponte Alta
Ponte Alta do Norte
Ponte Serrada
Porto Belo
Porto União
Pouso Redondo
Praia Grande
Presidente Castello Branco
Presidente Getúlio
Presidente Nereu
Princesa
Quilombo
Rancho Queimado
Rio das Antas
Rio do Campo
Rio do Oeste
Rio do Sul
Rio dos Cedros
Rio Fortuna
Rio Negrinho
Rio Rufino
Riqueza
Rodeio
Romelândia
Salete
Saltinho
Salto Veloso
Sangão
Santa Cecília
Santa Helena
Santa Rosa de Lima
Santa Rosa do Sul
Santa Terezinha
Santa Terezinha do
Progresso
Santiago do Sul
413.834,51
3.375,12
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120.594,14
42.506,46
18.217,81
220.964,05
14.156,92
2.350,68
128.019,55
54.295,63
62.362,34
30.271,50
87.094,00
3.461.332,82
130.994,00
9.196,25
1.560.712,14
139.009,43
36.676,93
94.609,00
40.451,17
125.701,90
89.192,52
33.061,56
64.682,91
504.953,68
31.873,79
11.983,34
45.341,24
32.811,57
31.251,03
436.296,84
34.861,36
1.686.395,10
218.487,80
189.584,00
336.417,00
220.093,82
709.425,02
129.842,50
62.236,28
18.320,13
294.799,57
10.396,18
14.903,57
184.760,17
60.827,22
76.581,10
70.254,33
93.988,76
3.903.690,62
231.377,45
9.180,09
1.530.882,70
18.613,25
48.097,78
142.207,82
48.902,43
173.267,87
190.305,35
57.596,00
146.242,00
944.529,96
39.885,56
21.082,60
119.245,91
33.611,37
28.347,08
459.138,32
31.749,18
1.763.273,65
297.254,07
134.611,00
291.189,41
339.800,95
710.567,66
197.573,85
50.299,48
31.243,03
317.114,17
8.998,63
37.579,17
101.249,19
73.838,75
95.772,21
72.348,18
130.137,34
4.426.409,76
227.690,84
46.889,25
1.693.226,25
16.682,02
56.583,02
189.578,00
54.744,57
155.886,32
63.510,79
83.661,00
542.004,00
1.209.070,69
42.683,27
45.842,96
389.186,48
50.434,02
37.241,62
694.376,93
38.855,99
1.832.414,10
316.882,76
287.918,00
290.561,61
367.022,05
748.818,87
284.471,00
46.924,18
26.633,27
394.022,42
15.355,24
70.110,95
86.437,64
157.133,84
105.405,83
127.625,33
119.681,44
5.552.228,96
241.341,44
77.883,56
1.894.386,10
33.037,23
64.734,99
311.210,06
52.233,07
140.571,88
62.241,83
82.751,00
463.640,00
967.119,06
54.400,37
77.188,31
345.724,30
161.810,42
47.130,98
714.222,11
59.932,11
2.827.318,50
327.992,15
296.320,00
355.972,16
724.235,18
784.389,89
337.329,36
128.875,66
28.006,52
448.714,64
24.530,59
21.493,17
184.407,13
379.198,66
146.743,79
108.873,80
157.738,89
6.137.317,48
289.096,45
161.359,89
1.753.275,67
47.881,10
76.727,70
379.039,04
69.522,72
173.746,88
67.508,28
56.821,00
413.760,00
1.524.938,22
73.858,99
117.624,60
396.004,76
47.302,88
55.784,52
738.860,16
73.781,19
2.946.064,37
523.904,09
166.607,00
484.699,96
944.677,66
800.062,34
498.197,06
307.180,21
30.280,81
438.865,15
37.694,08
26.813,92
209.401,51
451.273,88
157.268,69
112.053,30
141.420,22
6.556.630,86
277.964,96
505.700,33
1.952.010,58
20.149,78
81.315,20
414.634,50
68.434,33
160.795,33
58.447,19
69.416,00
287.119,00
1.951.749,58
30.840,82
208.929,62
393.505,22
34.218,79
53.978,89
956.954,18
116.955,58
3.297.030,97
537.848,87
248.434,00
449.528,40
1.236.138,15
1.129.015,63
567.849,12
169.304,70
40.969,08
473.209,03
44.388,94
37.894,34
260.094,12
496.548,02
150.917,49
133.301,94
178.047,71
8.060.439,38
417.845,11
471.870,52
2.378.451,96
113.946,50
105.425,54
448.976,65
87.527,58
161.734,12
193.893,29
80.929,22
213.293,00
2.191.065,51
33.367,11
154.862,78
350.197,82
43.973,85
61.649,08
1.012.925,95
96.208,00
3.545.628,26
921.938,53
358.107,44
640.793,09
1.886.537,59
1.166.842,70
757.432,67
207.877,51
34.529,22
574.754,29
111.957,91
57.223,71
307.641,64
427.594,04
209.493,49
173.926,50
200.935,66
8.582.295,39
393.168,03
655.051,69
2.799.781,92
66.586,87
114.958,17
583.503,69
89.137,66
195.578,46
168.388,04
111.775,52
431.126,28
2.428.503,89
39.777,92
202.746,50
266.083,87
84.712,36
113.704,08
1.233.611,05
123.136,64
3.775.052,64
1.116.827,69
452.840,31
869.791,83
2.131.581,63
1.354.700,14
762.890,44
208.975,31
43.890,11
743.320,88
88.049,90
0,00
503.173,42
558.492,97
355.656,03
190.668,00
262.226,70
10.712.757,56
563.125,15
627.596,00
3.043.027,36
91.494,08
177.044,73
588.398,96
116.231,59
227.758,14
135.560,24
168.236,44
374.981,32
2.634.139,38
52.321,19
224.122,13
245.916,15
134.837,94
15.378,18
10.810,98
21.493,12
13.296,29
30.589,19
14.089,01
31.982,57
15.754,03
69.248,50
22.198,62
103.227,54
23.842,51
84.456,11
42.822,40
166.420,25
47.383,26
109.366,66
65.285,19
78.730,65
39.533,72
82.953,59
98.002,96
170
Santo Amaro da Imperatriz
São Bento do Sul
São Bernardino
São Bonifácio
São Carlos
São Cristovão do Sul
São Domingos
São Francisco do Sul
São João Batista
São João do Itaperiú
São João do Oeste
São João do Sul
São Joaquim
605.089,02
2.877.093,94
7.936,81
21.963,81
44.275,00
26.763,35
89.346,90
5.386.130,57
139.871,19
8.175,44
26.572,79
15.617,27
220.974,82
684.394,64
837.399,14
711.938,81
833.487,36 1.117.562,16
3.608.261,59 4.841.734,87 6.455.462,20 7.916.585,55 8.544.172,86
8.516,37
12.578,73
11.885,17
29.576,42
26.278,68
23.845,96
57.129,50
24.632,76
37.361,62
38.697,65
57.515,00
109.817,91
156.847,00
144.045,07
149.301,61
12.282,03
93.592,71
153.527,00
175.324,53
291.583,55
471.514,78
141.544,72
307.489,93
628.553,62
386.493,45
7.313.459,95 14.909.112,74 13.545.950,00 11.710.484,48 12.854.779,59
136.820,55
235.826,23
376.999,43
442.233,13
654.160,71
30.567,92
15.009,63
32.704,55
21.199,61
40.259,28
32.364,84
32.399,13
35.724,61
44.114,95
68.710,86
119.354,10
36.848,31
89.237,18
298.091,10
329.721,07
268.493,43
393.717,19
411.794,71
512.468,20
631.699,94
São José
São José do Cedro
São José do Cerrito
São Lourenço do Oeste
São Ludgero
São Martinho
São Miguel da Boa Vista
São Miguel do Oeste
São Pedro de Alcântara
Saudades
Schroeder
Seara
Serra Alta
Siderópolis
Sombrio
Sul Brasil
Taió
Tangará
Tigrinhos
Tijucas
Timbé do Sul
Timbó
Timbó Grande
Três Barras
Treviso
Treze de Maio
6.957.529,37
76.716,93
53.116,77
132.609,57
33.375,41
14.201,00
6.800,99
811.417,62
154.145,56
47.736,93
97.908,19
193.201,38
29.503,88
582.919,46
124.868,65
11.829,34
183.845,34
44.946,15
5.269,61
326.880,91
20.452,00
907.548,09
34.317,00
286.278,05
31.484,30
33.300,54
102.708,66
34.384,00
224.946,66
31.704,00
17.752,00
5.977,84
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144.311,92
276.251,90
33.099,97
159.918,61
146.243,11
16.226,13
215.502,16
74.506,59
6.398,90
302.823,89
26.359,00
1.190.317,86
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628.695,62
24.794,11
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6.373.092,24
138.514,00
40.700,82
302.092,70
53.830,56
17.534,00
9.940,02
1.350.712,37
281.323,87
97.632,97
230.489,26
426.897,95
80.384,76
333.096,89
278.985,57
17.328,24
328.754,48
168.172,98
25.658,14
471.896,00
30.831,00
1.386.019,07
43.611,45
803.377,86
26.864,34
36.702,84
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170.590,43
217.819,31
254.956,95
70.174,89
599.951,29 1.278.630,67
362.334,35
391.784,68
667.751,54
96.618,20
310.101,49
600.597,58
29.134,36
36.105,45
16.609,04
71.406,70
84.738,99
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250.777,19
253.533,17
252.820,45
129.635,28
133.957,38
214.361,34
296.639,28
375.982,58
432.049,89
503.877,47
590.161,91
561.565,55
86.365,89
53.123,15
43.721,00
254.324,21
252.272,00
290.052,96
356.020,11
592.606,21
662.826,09
42.570,28
24.669,76
33.011,67
394.046,10
448.656,23
449.470,25
230.459,34
296.296,26
349.032,43
37.240,01
60.253,76
108.225,60
760.807,72
985,00 1.157.386,86
33.139,00
39.577,54
50.807,41
1.614.329,91 1.746.704,60 2.184.247,07
120.211,71
160.162,56
256.998,38
1.268.232,10 1.139.713,88 1.122.160,42
62.543,65
61.917,29
133.322,91
106.458,86
135.028,30
191.894,46
1.421.754,51
9.065.997,21
23.415,34
42.021,13
416.203,69
452.925,37
419.501,14
15.525.706,58
785.161,09
63.819,43
112.188,64
323.217,95
917.408,06
1.884.123,19
7.961.088,60
25.872,46
47.423,90
411.796,04
602.063,62
1.321.954,66
15.663.989,12
898.971,95
83.412,44
134.159,16
287.277,77
1.068.761,82
1.724.541,94
8.317.105,20
42.279,73
49.542,64
586.962,11
590.779,49
1.733.464,87
18.093.931,62
840.495,00
101.822,55
136.643,33
240.404,21
1.209.902,25
2.100.010,66
10.338.180,05
34.050,24
59.810,95
487.932,15
834.713,10
1.104.393,47
20.943.092,06
1.225.779,39
71.726,86
191.788,69
165.009,17
1.070.214,22
2.476.567,84
11.078.265,03
98.560,79
90.580,87
597.062,02
972.461,86
653.451,11
20.141.821,80
1.892.087,49
90.624,38
206.558,74
134.308,75
994.687,29
16.423.147,72
338.229,68
1.225.858,67
876.972,79
687.950,62
36.722,37
89.396,92
3.911.960,48
259.215,23
259.729,26
539.359,16
740.712,76
47.644,82
1.180.604,77
1.065.473,65
75.324,89
555.893,85
433.386,27
188.587,56
1.676.919,94
84.660,04
2.784.773,29
419.093,97
1.496.463,59
298.068,10
374.889,65
18.031.852,33
333.031,74
567.887,93
877.832,99
354.352,25
91.273,99
131.234,93
3.390.289,99
380.804,79
309.751,59
598.418,34
807.973,76
74.761,46
626.167,87
924.402,27
39.365,42
588.125,50
396.969,37
125.056,49
1.692.754,45
70.535,40
3.173.825,77
189.832,83
1.820.694,71
262.492,10
251.776,41
23.022.838,70
405.702,58
213.219,03
952.753,71
377.514,44
71.586,00
39.413,62
4.188.216,70
397.470,81
525.304,58
681.794,57
936.133,20
100.481,66
415.457,36
935.235,27
41.098,39
666.535,81
466.141,05
92.365,47
1.874.010,67
73.808,27
4.104.485,15
272.704,39
1.638.757,17
327.953,59
259.985,41
31.188.280,96
449.570,89
512.111,45
1.463.590,31
597.230,93
97.982,04
39.014,63
3.855.515,97
302.431,46
437.587,12
845.441,43
1.166.247,92
133.920,83
955.051,68
1.678.317,70
67.631,30
1.186.029,55
1.006.481,31
46.500,96
2.608.251,01
74.507,26
4.521.555,87
37.486.858,07
575.245,18
663.393,93
1.565.108,63
776.118,59
169.399,27
62.132,03
4.443.700,85
536.135,44
413.939,57
945.173,18
1.459.922,45
165.697,71
780.091,86
2.064.477,79
77.933,34
1.195.873,37
958.564,82
88.557,41
3.327.620,11
266.261,78
5.201.139,72
154.576,64
4.583.637,05
459.337,15
472.096,66
2.855.444,84
369.037,97
570.824,67
171
Treze Tílias
Trombudo Central
Tubarão
Tunápolis
Turvo
União do Oeste
Urubici
Urupema
Urussanga
Vargeão
Vargem
Vargem Bonita
Vidal Ramos
Videira
Vitor Meireles
Witmarsum
Xanxerê
Xavantina
Xaxim
Zortéa
40.228,88
113.493,11
2.121.046,78
34.160,60
81.704,54
12.745,00
63.123,95
9.168,37
199.024,12
25.428,41
77.783,16
212.190,11
27.614,90
974.454,56
15.667,39
11.335,66
867.384,58
15.152,77
414.131,39
13.489,00
42.842,82
261.743,85
2.323.159,72
57.354,95
116.134,00
19.699,81
56.158,02
6.129,65
215.613,00
36.324,15
22.553,44
242.486,01
34.231,15
1.752.782,65
30.410,15
10.100,81
1.057.091,36
24.178,28
466.953,09
13.153,00
62.286,99
144.191,91
2.882.063,38
54.814,28
276.122,97
23.883,46
98.349,15
19.588,41
351.804,00
50.511,52
39.441,36
322.037,06
55.216,47
2.212.969,61
57.971,11
31.524,20
1.555.232,50
34.374,43
592.930,51
213.821,00
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (BRASIL, 2012d)
89.322,37
203.581,96
3.617.020,79
60.762,26
186.442,26
32.209,85
144.439,63
18.039,29
532.174,00
47.589,99
60.384,03
393.387,55
91.657,15
2.566.659,99
95.617,64
29.968,60
1.766.758,73
59.658,88
522.360,95
58.035,33
161.693,12
284.585,44
4.363.124,16
68.817,49
338.912,21
51.002,09
169.389,60
40.738,35
711.656,00
60.646,97
57.769,85
437.385,41
162.678,58
2.787.749,38
71.732,20
97.320,70
1.924.294,61
167.640,66
766.173,26
35.911,48
191.377,85
369.558,79
5.694.135,94
81.524,91
439.036,04
43.363,81
198.805,22
31.856,84
746.368,37
72.172,82
599.696,22
541.628,07
131.536,82
3.308.749,62
110.611,60
109.207,04
2.211.017,36
167.730,06
977.750,40
377.043,48
157.510,23
324.117,95
7.027.395,32
94.928,96
452.741,73
63.093,06
294.084,59
38.010,71
812.928,48
72.369,17
619.181,06
744.287,50
312.055,38
4.000.183,58
119.403,42
94.055,07
3.483.432,33
170.322,20
1.059.191,61
51.197,54
274.925,99
327.171,03
6.631.146,74
102.338,00
518.528,17
42.181,82
412.105,69
38.362,29
916.735,61
63.538,56
82.966,30
488.196,82
512.219,41
4.407.921,68
109.383,02
62.117,72
3.734.995,61
106.811,39
1.020.958,66
49.712,41
272.596,08
441.418,15
8.186.258,05
143.653,71
919.421,90
87.593,03
683.433,37
69.614,28
949.774,56
100.009,08
96.994,85
684.185,58
1.448.488,60
4.887.468,06
134.042,30
123.389,64
4.510.447,18
168.121,18
1.406.592,69
78.786,58
310.300,43
599.558,89
11.183.545,69
139.562,88
1.078.148,58
75.622,78
988.439,01
72.791,57
1.113.500,38
162.570,42
98.071,53
556.250,46
4.268.750,33
5.898.548,20
148.605,59
89.115,65
6.050.761,77
152.418,42
1.519.513,40
65.374,57
368.657,67
527.789,35
10.656.021,50
183.066,62
1.005.449,10
179.722,63
678.027,49
92.588,52
1.251.019,70
201.178,72
159.957,95
554.874,56
2.171.014,27
6.651.415,67
171.353,58
110.149,09
5.590.659,95
223.071,06
1.796.507,03
81.276,87
172
Aos Municípios compete instituir e arrecadar, dentre outros tributos, o ISSQN.
O exercício da competência tributária, porém, pressupõe obediência às limitações
contidas na CRFB/88, nas Constituições dos Estados, e nas Leis Orgânicas
Municipais.
A análise da participação do ISSQN nas receitas tributárias, como restou
demonstrada na Tabela 13, serve para quantificar o quanto o setor de serviços é
importante para os Municípios catarinenses. Contudo, uma das explicações que
justificam a vulnerabilidade do ISSQN nos Municípios catarinenses, que se constitui
indispensável e significativa receita que se destaca entre os tributos da competência
municipal, provavelmente, deve-se ao fato de alguma obra de pavimentação
asfáltica em determinados Municípios. Na proporção em que ganhou importância
como fonte de receita, o ISSQN transformou-se em alvo de disputas, envolvendo a
legitimidade para a sua cobrança.
Não são poucos os Municípios catarinenses, que, na busca de aumentar a
receita própria, passaram a atrair empresas praticando alíquotas muito reduzidas ou
concedendo isenção, total ou parcial, a esse imposto. Porém, mesmo adotando
mecanismos de incentivo à implantação de empreendimentos, os Municípios utilizam
igualmente mecanismos de restrição à implantação de empreendimentos que
venham a prejudicar o meio ambiente, o que prejudica, sobremaneira, a arrecadação
satisfatória desse imposto.
Outro fator ainda mais sutil motiva a economia ilegal de tributos gerada pelo
estabelecimento fictício em uma cidade: a precária estrutura das administrações
tributárias dos Municípios pequenos. Com a transferência da sede jurídica da
prestadora para escritórios virtuais, o contribuinte foge da fiscalização (normalmente
mais preparada e estruturada nos Municípios maiores) e, não raro, desobriga-se do
cálculo do imposto pelo preço do serviço, recolhendo valores ínfimos, fixados por
estimativas sem respaldo na realidade da empresa.
Assim, para minimizar a vulnerabilidade do ISSQN nos Municípios
catarinenses, devem ser desenvolvidas ações específicas, ao menos, em duas
frentes: junto aos maiores contribuintes (bancos, empreiteiras, etc.); e junto às
associações
de
classe
(comerciários, contabilistas,
corretores
de
imóveis,
engenheiros, etc.). Essas ações mostram-se bastante efetivas como forma de
garantir que a arrecadação se realize plenamente.
173
Entende-se que a administração do ISSQN apresenta sérias dificuldades para
os governos locais, sendo necessária, assim, a existência de auditores fiscais, para
evitar a evasão fiscal, razão pela qual o gestor municipal não pode se omitir na
fiscalização desse imposto. Desse modo, os Municípios podem reduzir os problemas
de arrecadação, aumentar a eficiência da estrutura fiscal e aumentar a equidade
vertical do tributo, com uma perda relativamente pequena de receita.
O ISSQN, dividido em contribuintes de lançamentos de valores fixos e
contribuintes de valores variáveis em relação à receita, teria o seu número de
Fiscais na dependência dessa proporcionalidade de tipos de contribuintes. Outro
ponto a considerar é a estrutura de equipamentos de serviços colocada à disposição
do quadro de Fiscais. Uma Prefeitura bem aparelhada, dispondo de instrumentos
modernos de informação, capazes de produzir relatórios gerenciais eficientes, pode
funcionar de forma eficaz com um número de Fiscais menor daquela desaparelhada.
Outra consideração que deve ser feita refere-se à legislação adotada no
Município. A produtividade de um Fiscal aumenta sobremaneira se tiver o auxílio de
normas legais ágeis, com exigências bem definidas de obrigações acessórias, sem
excessos de complicações burocráticas. Contudo, qualquer tentativa de estabelecer
um número considerado ideal de Fiscais em determinada localidade, vai depender
basicamente das peculiaridades do próprio Município.
Na sequência, apresenta-se a Tabela 14, que demonstra o nível de
arrecadação própria com o recolhimento do ITBI.
174
Tabela 14. Receitas Tributárias – Arrecadação Própria (ITBI) por Município/Ano
MUNICIPIO
Abdon Batista
Abelardo Luz
Agrolândia
Agronômica
Água Doce
Águas de Chapecó
Águas Frias
Águas Mornas
Alfredo Wagner
Alto Bela Vista
Anchieta
Angelina
Anita Garibaldi
Anitápolis
Antônio Carlos
Apiúna
Arabutã
Araquari
Araranguá
Armazém
Arroio Trinta
Arvoredo
Ascurra
Atalanta
Aurora
Balneário Arroio do Silva
Balneário Barra do Sul
Balneário Camboriú
Balneário Gaivota
Balneário Piçarras
Bandeirante
Barra Bonita
Barra Velha
Bela Vista do Toldo
Belmonte
Benedito Novo
Biguaçu
2002
7.515,39
156.705,52
28.016,04
16.833,03
81.797,23
13.800,00
15.707,33
17.621,36
55.837,84
3.357,17
26.397,50
20.653,00
94.138,78
7.795,08
21.944,88
22.143,00
8.735,40
49.252,85
355.323,00
7.473,56
8.357,57
8.028,27
17.599,99
6.277,11
73.306,51
107.267,33
3.937,42
36.834,66
12.568,37
4.976,87
186.000,93
9.423,77
7.927,30
40.704,73
79.685,64
2003
48.999,62
61.395,60
19.202,59
14.616,87
82.655,83
14.215,00
12.967,25
25.282,45
76.658,17
6.713,36
32.796,91
29.150,87
72.839,60
10.842,92
26.716,88
20.733,97
5.516,00
44.530,88
529.727,00
13.678,76
5.127,81
3.475,00
31.451,33
8.635,75
32.923,61
148.431,51
28.524,30
2004
56.383,69
124.159,06
17.878,44
18.415,52
54.759,19
12.881,00
22.197,80
21.411,20
54.220,70
7.387,32
21.000,00
18.397,74
210.180,19
15.892,34
28.355,23
40.112,17
10.974,12
75.275,24
490.966,00
14.480,90
10.158,68
6.882,81
88.596,00
7.799,88
39.359,94
152.227,00
18.565,32
2005
53.526,35
83.603,48
28.055,65
29.094,63
51.098,65
22.816,00
13.883,52
34.328,00
92.461,20
15.636,75
23.117,41
30.181,29
149.087,57
15.787,10
48.604,96
63.415,47
26.477,94
61.283,89
581.070,47
16.972,59
14.498,06
17.196,14
36.579,44
8.309,40
49.512,91
147.621,21
26.146,85
5.785.601,26
47.990,88
301.745,81
12.583,01
2.441,39
200.506,74
42.247,78
8.447,00
22.290,38
89.226,08
7.510.614,53
50.728,26
356.386,84
7.052,27
4.158,33
229.654,78
29.718,49
8.118,96
43.824,37
140.997,49
7.596.020,08
67.305,00
607.592,94
6.419,93
6.974,72
307.371,99
10.538,77
9.929,63
62.359,09
166.087,62
2006
13.987,14
168.913,14
34.921,62
33.285,59
91.111,32
65.819,00
17.820,21
33.512,05
152.055,63
9.317,64
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2007
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2008
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2009
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2010
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2011
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2012
188.684,21
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213.049,11
104.653,10
135.348,09
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10.042,30
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0,00
6.765,95
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0,00
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62.791,77
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76.761,01
203.415,12
258.448,05
712.429,51 1.049.247,45 2.292.002,51 1.514.930,87 1.810.514,15
175
Blumenau
Bocaina do Sul
Bom Jardim da Serra
Bom Jesus
Bom Jesus do Oeste
Bom Retiro
Bombinhas
Botuverá
Braço do Norte
Braço do Trombudo
Brunópolis
Brusque
2.819.804,96
20.532,93
11.885,71
695,90
14.987,08
86.732,57
775.468,71
6.836,58
76.496,59
13.352,00
8.492,63
638.617,51
2.995.711,57
7.461,55
10.685,93
1.584,00
13.583,41
113.454,88
923.569,27
6.839,60
97.608,34
10.895,50
8.719,09
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3.314.119,95
0,00
22.350,37
3.062,00
9.476,77
107.751,63
1.253.867,82
12.841,50
100.468,91
30.524,44
16.445,06
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36.491,97
23.308,70
6.462,57
23.040,40
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1.228.121,84
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18.018,41
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15.781,86
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12.029,12
24.612,31
218.207,09
1.459.398,79
26.440,00
177.791,45
17.275,89
19.609,34
1.423.532,73
Caçador
Caibi
Calmon
Camboriú
Campo Alegre
Campo Belo do Sul
Campo Erê
Campos Novos
Canelinha
Canoinhas
Capão Alto
Capinzal
Capivari de Baixo
Catanduvas
Caxambu do Sul
Celso Ramos
Cerro Negro
Chapadão do Lageado
Chapecó
Cocal do Sul
Concórdia
Cordilheira Alta
Coronel Freitas
Coronel Martins
Correia Pinto
Corupá
Criciúma
225.191,65
30.300,48
9.821,66
127.347,06
69.908,74
105.932,37
43.385,34
131.095,05
23.986,02
262.298,97
40.131,58
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65.811,63
23.887,51
24.243,68
20.267,61
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1.094.798,41
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359.760,32
13.664,06
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4.259,00
78.032,60
181.690,00
27.405,08
42.103,20
136.916,42
74.264,52
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24.732,18
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30.702,65
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41.684,79
39.864,52
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48.584,07
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9.863,77
1.472.313,65
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558.680,27
12.695,82
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11.332,00
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35.224,12
1.925.295,74
105.895,00
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11.654,87
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14.744,96
101.895,20
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763.694,74
99.230,33
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135.380,01
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34.538,90
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50.789,68
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240.912,70
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0,00
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1.782.028,38
59.882,55
111.173,65
12.454,60
0,00
189.520,49
5.156.745,55
109.854,99
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137.759,22
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214.720,17
47.697,28
27.283,26
700,00
18.488,57
5.606.380,43
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182.324,11
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194.809,30
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244.921,80
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179.559,47
175.756,42
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23.264,10
0,00
17.672,76
6.677.825,19
267.579,02
2.162.934,92
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141.495,74
6.735,27
193.710,04
246.631,81
3.823.774,45
176
Cunha Porã
Cunhataí
Curitibanos
Descanso
Dionísio Cerqueira
Dona Emma
Doutor Pedrinho
Entre Rios
Ermo
Erval Velho
Faxinal dos Guedes
Flor do Sertão
Florianópolis
Formosa do Sul
Forquilhinha
Fraiburgo
Frei Rogério
Galvão
Garopaba
Garuva
Gaspar
Governador Celso Ramos
Grão Pará
Gravatal
Guabiruba
Guaraciaba
Guaramirim
Guarujá do Sul
Guatambú
Herval d'Oeste
Ibiam
Ibicaré
Ibirama
Içara
Ilhota
Imaruí
Imbituba
Imbuia
Indaial
59.107,02
49.002,44
58.731,19
99.875,38
68.184,64
95.952,44
137.966,04
138.679,85
173.353,06
178.175,49
204.230,23
9.807,51
7.772,00
2.299,00
14.210,00
16.889,74
21.352,45
24.570,83
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38.807,64
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889.163,09 1.041.108,30 1.096.347,63
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50.968,45
57.170,66
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102.998,39
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12.342,00
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178.079,21
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111.241,48
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354.101,62
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16.400,00
16.152,00
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257.667,53
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463.235,69
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177
Iomerê
Ipira
Iporã do Oeste
Ipuaçu
Ipumirim
Iraceminha
Irani
Irati
Irineópolis
Itá
Itaiópolis
Itajaí
Itapema
Itapiranga
Itapoá
Ituporanga
Jaborá
Jacinto Machado
Jaguaruna
Jaraguá do Sul
Jardinópolis
Joaçaba
Joinville
José Boiteux
Jupiá
Lacerdópolis
Lages
Laguna
Lajeado Grande
Laurentino
Lauro Muller
Lebon Régis
Leoberto Leal
Lindóia do Sul
Lontras
Luiz Alves
Luzerna
Macieira
Mafra
8.751,98
24.256,16
46.391,76
47.358,88
20.313,36
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1.061,14
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0,00
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8.090,98
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8.290,38
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17.097,00
10.478,98
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54.200,09
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103.302,36
99.967,48
104.595,43
125.052,20
135.180,00
28.303,13
24.923,73
195.305,81
28.243,63
116.425,75
69.015,35
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80.263,31
93.313,25
130.236,39
135.233,91
32.721,38
37.719,98
54.187,11
59.706,11
73.544,38
42.708,12
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121.240,51
42.357,14
1.131.116,42
178
Major Gercino
Major Vieira
Maracajá
Maravilha
Marema
Massaranduba
Matos Costa
Meleiro
Mirim Doce
Modelo
Mondaí
Monte Carlo
Monte Castelo
Morro da Fumaça
Morro Grande
Navegantes
Nova Erechim
Nova Itaberaba
Nova Trento
Nova Veneza
Novo Horizonte
Orleans
Otacílio Costa
Ouro
Ouro Verde
Paial
Painel
Palhoça
Palma Sola
Palmeira
Palmitos
Papanduva
Paraíso
Passo de Torres
Passos Maia
Paulo Lopes
Pedras Grandes
Penha
Peritiba
Petrolândia
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22.678,47
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148.355,62
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149.306,18
51.206,80
240.335,81
46.965,97
18.596,00
24.842,77
854.228,78
37.138,38
22.094,01
52.534,96
116.303,84
93.421,95
1.098.374,17
31.095,45
169.518,57
11.905,16
87.508,59
51.390,51
85.340,79
181.111,15
44.251,91
52.920,31
339.912,91
18.865,93
4.075.751,53
49.587,67
49.134,30
259.133,55
199.970,70
93.075,26
465.840,72
249.368,77
126.124,71
107.090,86
26.795,28
59.052,17
6.418.077,37
138.844,10
22.759,05
329.369,36
244.017,25
51.105,54
293.257,76
59.207,60
57.681,48
31.866,43
1.127.806,91
37.636,12
53.115,81
179
Pinhalzinho
Pinheiro Preto
Piratuba
Planalto Alegre
Pomerode
Ponte Alta
Ponte Alta do Norte
Ponte Serrada
Porto Belo
Porto União
Pouso Redondo
Praia Grande
Presidente Castello Branco
Presidente Getúlio
Presidente Nereu
Princesa
Quilombo
Rancho Queimado
Rio das Antas
Rio do Campo
Rio do Oeste
Rio do Sul
Rio dos Cedros
Rio Fortuna
Rio Negrinho
Rio Rufino
Riqueza
Rodeio
Romelândia
Salete
Saltinho
Salto Veloso
Sangão
Santa Cecília
Santa Helena
Santa Rosa de Lima
Santa Rosa do Sul
Santa Terezinha
Santa Terezinha do
66.853,25
96.611,54
100.227,95
157.060,30
128.399,57
194.522,54
309.336,12
325.746,95
398.101,72
495.650,35
636.026,09
25.835,04
9.385,30
83.542,10
31.392,96
19.098,00
18.483,16
196.704,97
118.989,80
48.293,53
13.492,00
6.004,65
95.838,67
6.238,75
5.938,28
49.099,81
49.919,45
22.055,61
21.676,62
47.514,84
357.650,57
20.282,04
11.225,31
119.007,08
8.723,99
13.520,51
26.951,61
17.939,41
20.401,68
9.328,90
8.373,00
3.282,40
68.371,74
9.260,60
5.483,89
14.011,37
13.657,99
13.657,99
11.717,67
29.433,24
10.997,44
83.149,41
50.584,89
9.257,00
23.333,28
246.268,00
182.827,79
52.037,00
16.136,71
6.479,21
40.237,13
9.567,70
8.137,60
50.824,62
35.169,42
58.621,70
26.362,61
37.954,91
400.053,77
29.242,71
16.144,31
182.400,90
4.061,55
16.149,87
27.061,00
18.357,59
41.071,88
12.917,65
7.178,80
5.988,97
109.454,10
10.125,00
7.778,15
27.462,37
21.938,72
6.334,11
12.691,35
29.121,66
8.698,60
101.187,49
65.861,95
17.351,00
28.603,00
247.454,85
240.119,49
86.227,41
14.594,24
8.644,05
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5.400,62
0,00
43.229,97
69.958,10
41.419,61
5.038,80
41.072,00
522.553,80
43.610,00
14.325,05
146.810,82
7.739,73
21.407,64
34.371,00
17.815,61
31.958,45
10.079,89
8.990,66
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6.767,00
2.450,49
19.795,72
26.568,98
5.136,07
12.237,84
33.386,72
8.738,78
117.024,50
23.106,10
18.068,00
41.483,92
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223.132,91
58.934,32
19.395,53
8.847,54
74.454,55
28.486,91
10.498,93
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50.087,36
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21.788,33
59.305,53
725.923,49
25.441,85
14.191,30
179.895,87
4.029,21
30.794,93
37.763,33
25.901,53
34.829,71
11.723,75
14.829,00
5.717,00
109.066,37
12.401,30
10.445,85
35.874,72
45.240,51
8.141,88
26.850,54
33.101,43
7.255,05
168.637,70
61.780,31
20.696,00
35.281,73
457.863,01
266.814,48
66.452,29
14.496,71
7.844,70
74.540,00
14.188,81
9.485,85
92.196,55
83.908,02
45.225,80
44.684,83
65.456,59
687.670,83
43.758,66
13.155,43
267.842,25
37.332,59
55.747,19
50.692,00
34.759,89
45.609,96
22.798,26
15.595,00
27.711,00
69.994,99
12.787,67
4.696,17
24.071,06
53.738,25
6.571,00
14.671,92
43.419,05
5.120,00
271.081,20
53.611,25
8.537,00
57.284,41
878.871,40
222.178,42
66.050,23
34.084,98
9.178,13
70.375,26
6.979,82
7.548,52
63.814,12
77.826,02
67.182,40
47.639,96
83.873,76
954.766,28
50.433,99
20.675,45
279.354,76
13.813,82
34.550,38
48.513,98
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30.793,06
28.444,85
9.210,00
19.186,00
168.760,08
15.741,50
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19.840,18
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10.398,00
5.283,23
56.151,82
18.582,78
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128.026,14
13.147,00
103.021,02
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27.512,84
11.423,35
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19.240,52
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129.567,51
48.551,80
28.762,31
82.300,26
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49.691,21
18.006,89
288.498,04
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77.560,23
67.788,72
49.408,52
41.717,62
33.661,20
18.372,00
32.703,00
142.956,87
22.126,09
4.921,55
22.728,21
41.627,34
9.600,00
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16.057,54
400.440,35
25.525,04
18.770,00
83.773,27
1.081.979,18
308.734,57
119.823,17
50.508,23
11.998,78
102.320,86
15.018,48
18.790,68
125.095,82
123.068,93
125.985,59
25.583,93
80.786,60
1.215.590,48
83.472,15
20.113,97
872.623,40
12.690,56
44.496,46
64.429,56
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46.199,84
35.282,60
17.727,00
51.070,00
301.476,21
17.269,65
7.359,56
22.951,83
64.986,11
10.328,00
15.922,23
115.517,99
20.896,51
522.370,30
47.026,70
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56.497,46
1.747.987,51
435.213,56
144.072,23
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8.777,83
165.385,54
14.057,08
16.092,13
120.597,95
93.540,37
63.830,13
50.777,83
93.002,53
2.023.112,54
73.202,63
15.239,26
532.233,28
12.456,08
58.447,70
92.024,00
33.582,92
95.125,76
20.271,62
2.330,00
54.873,00
185.070,42
21.736,00
25.642,60
97.095,18
50.388,23
9.090,00
9.601,14
176.452,27
34.431,00
581.602,63
53.222,75
30.846,44
74.311,02
2.482.044,67
510.803,84
189.742,33
36.862,76
12.420,72
227.556,32
14.102,72
14.889,44
130.853,62
163.836,81
48.064,59
46.258,05
77.360,60
2.129.761,77
149.536,97
16.630,20
560.141,52
18.401,94
106.949,52
110.591,22
33.360,05
100.220,70
42.248,21
25.628,46
40.178,60
169.221,57
28.121,60
13.364,56
100.434,05
31.625,58
20.600,04
37.567,34
143.230,44
15.150,00
966.433,86
33.707,23
26.873,12
80.124,69
2.777.036,33
557.144,07
201.736,78
27.976,58
7.631,06
324.848,02
18.489,24
83.034,30
189.014,78
229.932,34
49.877,56
63.191,95
101.652,24
2.750.443,76
126.031,81
18.197,58
391.984,85
4.208,31
102.303,79
124.587,16
58.226,00
114.841,71
72.546,12
84.105,84
48.334,16
211.623,86
50.798,27
14.356,92
71.897,44
31.683,43
15.024,72
180
Progresso
Santiago do Sul
Santo Amaro da Imperatriz
São Bento do Sul
São Bernardino
São Bonifácio
São Carlos
São Cristovão do Sul
São Domingos
São Francisco do Sul
São João Batista
São João do Itaperiú
São João do Oeste
São João do Sul
São Joaquim
São José
São José do Cedro
São José do Cerrito
São Lourenço do Oeste
São Ludgero
São Martinho
São Miguel da Boa Vista
São Miguel do Oeste
São Pedro de Alcântara
Saudades
Schroeder
Seara
Serra Alta
Siderópolis
Sombrio
Sul Brasil
Taió
Tangará
Tigrinhos
Tijucas
Timbé do Sul
Timbó
Timbó Grande
Três Barras
10.926,72
91.493,24
402.667,58
13.223,74
9.928,52
26.915,00
10.766,27
124.254,91
343.968,10
104.810,32
9.817,02
22.446,65
12.994,81
95.100,41
7.655,21
114.871,37
474.226,76
10.793,96
8.196,31
27.566,00
20.832,65
79.056,05
367.465,26
94.337,51
16.710,00
24.002,90
17.356,37
107.021,73
12.536,54
105.921,22
544.860,24
7.961,67
10.997,58
40.866,33
24.429,10
59.069,70
484.782,53
109.933,40
8.492,67
32.143,42
19.168,64
111.931,34
8.874,90
128.936,84
646.758,12
16.178,86
9.991,43
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35.692,33
111.065,76
438.917,00
272.697,72
2.794,00
33.618,60
18.762,56
102.690,98
19.184,48
176.130,26
701.006,64
16.821,70
11.207,42
108.131,58
24.490,07
71.336,71
432.775,58
186.759,80
11.955,24
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25.539,21
119.447,44
10.119,16
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25.592,82
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184.358,26
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225.796,22
24.293,29
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19.592,46
18.847,07
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177.529,22
630.782,10
295.119,49
19.466,00
60.301,04
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10.503,18
0,00
1.055.883,70
22.005,00
21.396,11
126.654,12
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710.153,84
422.713,99
44.233,20
108.559,72
37.998,73
278.007,02
6.688,31
365.786,22
1.166.712,46
12.416,80
20.433,21
141.349,23
32.864,75
134.622,07
892.427,81
695.722,61
14.918,27
114.433,40
25.308,60
296.203,21
1.958.081,30
35.562,57
18.553,20
135.527,90
14.448,16
2.657,00
13.518,98
192.410,70
15.767,12
32.439,89
40.292,74
51.310,33
17.284,00
36.109,80
48.951,30
6.505,21
56.720,79
21.520,85
15.595,06
80.704,23
8.796,00
195.503,91
37.739,00
48.815,60
39.325,83
17.707,00
148.504,50
17.293,58
5.568,00
8.732,20
220.005,54
25.694,52
39.419,64
50.161,20
59.961,40
15.042,90
39.283,26
58.909,46
9.468,44
70.645,09
52.877,88
6.607,10
77.150,85
9.872,00
284.302,88
23.901,75
46.819,15
2.552.965,26
37.480,00
46.714,75
121.623,35
15.428,72
3.120,00
8.481,00
282.702,67
30.298,51
35.523,42
42.465,79
68.878,54
16.068,06
32.022,81
77.649,42
12.256,08
83.459,64
28.190,24
38.082,69
104.362,11
7.110,00
338.249,85
15.751,83
68.792,07
3.151.886,87
65.970,26
61.249,99
212.095,12
23.440,87
3.341.073,18
112.352,76
66.167,00
198.604,88
22.635,02
11.167,30
13.442,66
498.497,91
36.837,56
67.755,46
77.937,51
88.308,42
0,84
41.016,09
143.176,20
33.367,15
176.465,26
46.118,23
14.907,34
117,00
8.195,09
356.035,61
20.724,90
45.133,21
4.026.640,49
130.739,03
81.573,00
368.353,28
18.405,66
14.281,02
16.609,96
553.622,76
34.944,12
59.392,32
137.245,67
128.462,48
24.166,36
46.430,07
0,00
31.040,29
0,00
0,00
8.630,60
173.232,82
7.523,47
400.247,14
28.047,60
74.603,06
5.735.087,26
160.151,34
64.462,76
479.330,35
16.371,71
10.344,25
16.403,72
773.091,29
53.810,94
73.333,93
172.399,28
177.016,64
38.246,33
70.374,27
211.287,92
28.667,52
188.334,89
78.837,58
12.702,18
218.687,65
8.731,19
574.940,47
136.415,88
137.541,86
8.078.638,71
194.511,83
94.137,28
525.036,75
50.537,57
10.529,87
40.572,50
818.647,27
49.535,54
100.624,62
200.099,31
159.764,73
37.984,06
95.826,28
272.368,64
30.481,26
216.558,79
76.569,81
27.373,84
278.556,11
7.350,89
579.911,67
54.600,54
121.611,33
8.906.766,38 11.899.481,07 14.783.189,38
145.299,32
181.494,06
216.502,48
164.664,30
238.657,15
194.249,83
491.143,65
614.363,97
750.278,08
107.079,26
117.537,09
134.235,45
10.085,34
19.632,52
26.565,56
28.932,77
22.981,38
47.666,52
1.346.090,48 2.093.994,63 2.147.095,19
59.663,19
52.668,67
55.208,73
98.286,49
154.941,00
112.537,48
326.897,62
348.238,04
357.752,13
155.255,86
137.967,90
171.744,04
35.992,88
75.809,18
46.851,66
151.132,12
150.818,86
181.228,89
375.615,91
438.158,14
473.173,85
30.985,63
42.777,04
35.605,28
282.831,03
364.760,48
380.776,04
90.450,35
173.173,91
134.733,67
6.452,92
24.689,22
16.357,77
736.402,77
995.112,28 1.272.923,93
4.625,55
13.160,99
8.666,34
998.781,88 1.396.948,23 1.564.942,51
31.267,59
81.240,86
93.055,10
105.169,95
133.891,98
16.542,39
431.185,39
22.457,09
46.536,37
56.323,66
95.391,39
19.729,89
56.633,09
152.924,92
17.776,11
121.887,22
38.853,32
14.677,67
133.538,99
7.642,00
316.576,65
14.184,05
45.572,89
8.797,17
454.812,51
1.422.879,61
19.460,90
7.167,49
180.423,25
31.561,55
144.388,72
1.010.297,29
742.757,74
53.001,00
142.143,18
22.356,61
378.917,86
11.101,27
883.605,69
1.854.894,54
19.563,02
18.378,27
210.112,78
66.315,56
128.280,81
1.393.906,40
895.986,72
27.468,62
190.673,23
22.917,30
378.247,92
181
Treviso
Treze de Maio
Treze Tílias
Trombudo Central
Tubarão
Tunápolis
Turvo
União do Oeste
Urubici
Urupema
Urussanga
Vargeão
Vargem
Vargem Bonita
Vidal Ramos
Videira
Vitor Meireles
Witmarsum
Xanxerê
Xavantina
Xaxim
Zortéa
11.946,88
7.437,43
19.614,12
24.603,74
220.416,50
25.605,14
20.770,81
13.064,00
53.819,75
10.690,00
62.307,01
16.692,20
9.843,09
27.003,16
33.199,53
325.338,87
11.021,89
13.282,11
274.527,29
14.110,20
107.584,41
10.802,00
7.153,10
26.995,79
44.660,03
23.680,77
411.389,01
25.491,92
24.344,46
11.813,65
68.007,13
12.433,83
82.813,00
21.161,46
37.308,98
7.253,41
20.630,36
312.024,53
18.527,52
14.816,13
295.099,63
12.267,52
119.970,55
19.072,00
14.887,75
14.400,52
32.368,94
24.141,13
703.893,79
16.128,40
50.975,99
8.595,84
103.051,87
20.394,06
77.485,00
10.604,57
28.315,86
12.919,14
22.708,49
370.280,07
12.009,51
9.689,98
288.289,76
17.056,00
88.671,37
16.097,00
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (BRASIL, 2012d)
9.294,69
21.458,70
44.639,40
38.490,97
671.541,87
34.567,12
50.730,45
16.503,10
59.442,41
36.161,27
93.270,00
11.330,78
46.453,74
651,34
54.206,25
447.816,32
20.801,77
20.439,41
345.660,80
40.371,04
30.661,27
50.346,01
15.982,23
25.361,85
73.274,92
30.324,19
564.653,15
27.505,84
73.114,87
13.206,29
256.270,82
37.621,36
153.105,00
8.467,50
51.563,87
12.824,07
36.271,82
516.712,09
27.699,78
20.224,04
399.720,82
51.983,34
222.573,31
30.303,31
19.183,36
29.852,45
73.974,44
37.627,78
899.642,73
36.657,69
82.460,09
10.263,55
178.432,94
41.585,10
167.110,26
10.776,90
18.847,86
12.258,09
46.377,64
704.514,88
30.524,12
11.845,44
478.334,95
31.244,91
243.911,64
27.972,56
23.090,71
57.054,57
89.013,86
63.593,34
1.060.225,39
44.588,93
62.873,79
20.159,33
443.898,95
42.249,94
268.088,46
13.877,33
23.354,11
10.718,58
169.411,72
824.789,00
23.135,17
16.624,29
575.297,01
72.240,16
298.196,37
35.972,43
38.690,72
44.315,96
181.259,87
43.148,74
1.289.021,49
40.124,32
105.674,24
9.736,98
167.284,19
24.141,14
282.996,36
125.389,77
30.974,60
20.208,54
54.396,90
1.068.426,13
23.780,88
16.206,29
573.485,57
41.949,90
334.180,39
61.978,21
42.402,20
34.610,88
149.058,92
69.632,37
1.718.603,55
41.030,55
187.727,56
13.314,00
178.127,95
9.039,37
301.253,01
10.950,92
21.600,20
16.236,86
138.489,07
1.047.953,35
31.986,21
13.026,53
816.245,64
83.875,63
526.145,97
27.034,70
52.504,84
43.473,69
290.748,46
94.025,06
2.047.072,25
81.321,39
231.803,95
34.043,25
151.846,64
17.382,13
286.270,79
10.661,96
24.976,81
22.438,21
66.655,32
1.285.200,43
43.188,04
23.833,40
1.135.784,03
26.781,97
654.796,56
44.399,40
52.937,56
33.623,64
226.333,18
104.941,06
2.845.021,09
127.308,13
189.108,84
17.463,94
294.730,22
25.150,58
415.753,75
38.234,19
196.803,01
22.526,77
43.628,40
1.629.328,82
31.180,02
41.622,50
1.388.191,95
79.024,14
781.730,35
42.778,38
182
Em relação ao ITBI, definido pela CRFB/88, em seu art.156, possui alíquotas
estabelecidas por legislação municipal, e os aspectos mais importantes relacionados
à administração desse tributo são relativos à sua arrecadação.
Como a administração não possui controle sobre o fato gerador, uma vez que
as transações imobiliárias ocorrem de acordo com as vontades dos agentes no
mercado, o lançamento desse imposto é realizado apenas quando a administração
possui conhecimento sobre a transação e após sua realização, justificando-se,
assim, a sua vulnerabilidade. Dessa forma, é imprescindível que a administração
desenvolva procedimentos que permitam o acesso às informações para o
lançamento do imposto: a ocorrência da transação, o imóvel transacionado, os
indivíduos envolvidos na transação.
Outro ponto da vulnerabilidade da arrecadação do ITBI pelos Municípios
catarinenses diz respeito à falta de atualização da PGV, tal qual ocorre com o IPTU,
pois o valor da propriedade, além de ser a base de cálculo de tributos imobiliários,
tem outras utilidades de importante relevância para a administração municipal,
como: embasar processos de desapropriação e apropriação de imóveis, fornecer
indicadores de desenvolvimento urbano com vistas ao estabelecimento de planos de
controle e incentivo à ocupação do solo, dentre outras.
A dinâmica imobiliária e a estruturação urbana não homogênea são
responsáveis por um processo de valorização diferenciado. Os preços dos imóveis
modificam-se substancialmente de acordo com sua localização, enquanto que o
custo de construção é praticamente o mesmo em todas as regiões da cidade. Por
isso, a PGV deve refletir as modificações mercadológicas oriundas das valorizações
ou desvalorizações imobiliárias, provocadas pelo crescimento natural da cidade,
melhoramentos públicos ou privados realizados e legislações sobre o uso da terra. O
dinamismo da PGV deve ser garantido pela atualização das informações do
Cadastro Técnico e dos valores dos imóveis sujeitos à tributação.
Tendo em vista que a arrecadação do ITBI nos Municípios catarinenses ainda
é modesta, embora se tenha observado um crescimento de sua arrecadação, isso
se justifica pelo fato de que, sendo um tributo de sua competência, o Município se
empenhou em verificar se o valor das transações imobiliárias refletiam os valores
reais dos imóveis. Assim, os gestores municipais devem preocupar-se em ter o valor
correto do imóvel e, com isso, o valor venal ganhará muita importância, sendo a
PGV de utilidade para esse imposto, razão pela qual os Municípios devem dispor de
183
sistema informatizado para a geração da guia de recolhimento do ITBI, assim como
de uma comissão para analisar cada negociação.
Não é raro o Município pequeno dispor de apenas um cartório e, sabendo-se
o valor da escritura, a Prefeitura, por meio de sua fiscalização, pode ter o controle
com relativa facilidade sobre o volume e o valor das transações e cobrar o imposto
de forma mais adequada. Há a possibilidade de estabelecer-se, para a realização da
venda, a obrigatoriedade do aval da Prefeitura sobre o seu valor. A escritura até
poderá ser passada por um valor mais baixo, todavia, a arrecadação dar-se-á pelo
valor venal como mínimo, garantindo-se, assim, uma arrecadação relativamente
importante e de fácil fiscalização.
O nível de arrecadação própria com o recolhimento das taxas dos Municípios
catarinenses consta na Tabela 15, a seguir.
184
Tabela 15. Receitas Tributárias – Arrecadação Própria (Taxas) por Município/Ano
MUNICIPIO
Abdon Batista
Abelardo Luz
Agrolândia
Agronômica
Água Doce
Águas de Chapecó
Águas Frias
Águas Mornas
Alfredo Wagner
Alto Bela Vista
Anchieta
Angelina
Anita Garibaldi
Anitápolis
Antônio Carlos
Apiúna
Arabutã
Araquari
Araranguá
Armazém
Arroio Trinta
Arvoredo
Ascurra
Atalanta
Aurora
Balneário Arroio do Silva
Balneário Barra do Sul
Balneário Camboriú
Balneário Gaivota
Balneário Piçarras
Bandeirante
Barra Bonita
Barra Velha
Bela Vista do Toldo
Belmonte
Benedito Novo
Biguaçu
2002
31.523,58
55.790,41
156.608,00
26.577,43
92.507,46
44.649,00
4.992,02
13.745,55
56.803,16
27.312,48
105.469,10
86.662,00
20.347,84
20.180,49
22.288,43
101.097,00
6.539,14
331.433,88
975.664,00
55.641,20
52.708,58
2.082,71
153.559,18
8.420,69
52.417,37
278.345,05
168.087,12
27.381,62
13.277,17
4.753,73
490.179,81
37.510,42
5.068,27
156.570,73
187.163,70
2003
14.834,90
141.656,85
103.837,39
81.862,49
101.978,80
98.797,00
4.795,58
23.002,10
89.496,39
23.370,37
94.769,96
34.768,06
66.443,35
21.010,82
63.873,54
165.267,84
13.372,79
167.918,47
1.036.499,00
129.090,70
31.456,70
6.142,01
130.821,97
28.063,04
97.290,07
227.690,74
222.527,22
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2005
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2007
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28.285,45
22.829,49
313.248,93
1.490.367,19
185
Blumenau
Bocaina do Sul
Bom Jardim da Serra
Bom Jesus
Bom Jesus do Oeste
Bom Retiro
Bombinhas
Botuverá
Braço do Norte
Braço do Trombudo
Brunópolis
Brusque
Caçador
Caibi
Calmon
Camboriú
Campo Alegre
Campo Belo do Sul
Campo Erê
Campos Novos
Canelinha
Canoinhas
Capão Alto
Capinzal
Capivari de Baixo
Catanduvas
Caxambu do Sul
Celso Ramos
Cerro Negro
Chapadão do Lageado
Chapecó
Cocal do Sul
Concórdia
Cordilheira Alta
Coronel Freitas
Coronel Martins
Correia Pinto
Corupá
Criciúma
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40.830,69
49.247,51
56.704,71
68.967,27
83.368,12
89.813,10
34.467,51
36.521,11
31.966,45
4.782,42
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14.657,58
14.435,95
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18.751,03
25.894,89
22.463,92
4.321,35
1.209,20
36.207,74
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22.017,62
12.481,12
17.639,70
43.776,06
24.252,11
26.166,84
10.577,98
2.628,62
2.327,11
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4.029,55
5.716,85
4.989,78
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28.154,64
22.155,70
5.864.200,25 5.097.879,91 5.568.428,23 6.497.170,03 7.137.917,05 7.713.980,12 7.325.762,74 10.322.574,72 11.298.823,36 13.559.819,35 15.879.435,94
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647.127,65
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137.789,64
153.932,26
119.115,70
168.644,75
192.854,11
200.989,77
207.927,16
227.004,68
250.459,60
271.532,60
265.850,59
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13.148,16
5.239,24
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13.762,00
16.828,04
13.698,52
13.332,76
14.856,50
16.273,09
243.863,73
142.190,13
101.669,05
128.044,63
144.421,17
150.934,08
173.603,85
195.846,24
249.237,17
283.610,76
282.619,74
206.820,00
216.095,18
271.833,69
266.768,99
358.322,58
392.875,94
415.431,64
719.145,17
713.283,72
776.730,24
12.046.847,33 11.244.562,52 13.115.013,26 9.813.202,16 11.396.599,15 10.726.897,17 10.403.098,77 30.353.000,00 13.919.571,37 15.881.236,53 27.076.675,13
186
Cunha Porã
Cunhataí
Curitibanos
Descanso
Dionísio Cerqueira
Dona Emma
Doutor Pedrinho
Entre Rios
Ermo
Erval Velho
Faxinal dos Guedes
Flor do Sertão
Florianópolis
Formosa do Sul
Forquilhinha
Fraiburgo
Frei Rogério
Galvão
Garopaba
Garuva
Gaspar
Governador Celso Ramos
Grão Pará
Gravatal
Guabiruba
Guaraciaba
Guaramirim
Guarujá do Sul
Guatambú
Herval d'Oeste
Ibiam
Ibicaré
Ibirama
Içara
Ilhota
Imaruí
Imbituba
Imbuia
Indaial
91.835,91
121.581,51
135.329,11
165.150,99
182.017,06
188.929,22
336.700,67
245.167,63
240.770,04
280.617,03
315.224,22
4.866,62
6.069,00
6.290,00
9.587,00
10.547,82
12.171,36
13.510,48
11.198,28
19.324,83
20.383,01
24.197,24
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460.089,54
498.026,63
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934.109,37
967.007,73 1.137.129,45 1.274.433,72 1.346.346,79
59.360,90
80.264,40
87.129,64
105.970,37
99.901,06
109.253,93
115.613,26
136.922,36
151.855,75
170.990,04
192.515,80
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125.643,57
199.118,71
236.813,39
197.751,73
221.160,40
292.336,56
377.572,66
391.379,85 1.553.975,23
52.227,31
31.587,13
37.732,31
41.933,78
68.946,03
76.134,99
86.297,21
90.682,18
99.244,57
110.284,27
137.232,12
15.460,00
27.576,00
69.696,64
36.542,00
42.036,00
44.351,36
42.737,67
54.373,57
33.707,52
40.043,27
65.979,94
7.142,10
12.629,94
4.829,38
5.421,39
3.217,31
3.714,29
5.544,60
14.805,52
9.767,95
10.213,51
35.735,83
2.039,50
7.937,42
11.781,83
14.754,92
28.179,06
12.499,55
13.246,27
16.746,30
13.397,76
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19.527,14
9.937,55
105.360,54
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44.800,00
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46.350,99
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148.279,04
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131.534,15
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166.482,29
3.621,51
6.513,81
6.295,95
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10.825,32
8.731,68
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20.897,54
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11.351,47
18.686,52
17.729,00
17.077,86
17.473,52
18.645,02
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140.242,59
141.718,22
167.567,82
192.318,80
239.229,85
284.064,34
341.265,44
406.950,94
677.571,18
863.383,28 1.040.445,63
551.747,57
375.163,30
490.102,75 1.053.422,51 1.239.907,70 1.386.504,73 1.510.594,18 2.140.586,41 2.529.639,30 2.790.956,06 2.436.885,48
4.783,27
4.771,31
8.794,32
9.123,32
25.525,22
17.839,23
9.262,17
31.976,72
95.446,13
22.453,62
12.037,57
25.605,54
36.933,28
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39.521,63
35.386,61
52.093,92
40.274,97
43.828,45
40.579,85
455.363,65
471.449,16
462.642,26
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719.585,93
782.257,31
850.596,53 1.029.899,56 1.148.451,36 1.392.225,84 1.593.987,33
131.345,63
140.156,55
166.130,68
270.622,06
230.993,31
263.611,22
293.227,86
337.296,33
416.176,45
490.670,79
503.184,56
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261.330,30
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222.431,09
272.335,44
293.567,84
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380.299,69 1.119.134,16 1.156.312,40 1.333.671,34
30.272,11
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123.437,72
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122.590,40
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139.184,24
124.519,84
190.139,38
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334.529,74
223.776,61
283.379,47
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457.499,13
114.396,09
178.823,93
260.702,40
298.624,88
264.481,35
423.206,86
388.493,57
65.999,81
80.021,05
107.716,35
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109.349,12
190.569,72
210.562,86
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247.202,31
281.190,36
319.588,66
303.511,93
264.501,95
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70.976,17
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104.417,94
109.969,19
114.881,50
124.009,64
17.367,85
20.097,68
17.784,23
21.904,18
19.638,06
19.685,18
22.484,23
23.925,28
29.439,97
31.517,89
32.443,69
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6.436,00
8.077,00
9.206,00
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20.312,97
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59.950,45
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991.221,94
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870.309,86 1.216.164,99 1.503.913,29 1.806.790,59 1.323.047,23 2.480.197,62 2.794.159,46 3.719.587,04 3.620.520,89
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47.528,87
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101.019,14
104.957,21
122.538,49
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19.652,00
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93.711,66
82.385,31
291.428,71
405.840,68
991.756,22
349.948,57
454.606,16
731.528,89
850.875,21 1.130.667,22 1.686.781,00 1.586.484,11 1.710.731,03
43.950,12
37.576,00
41.932,00
39.473,13
45.630,00
43.964,21
54.372,28
61.201,89
65.194,30
70.871,70
77.674,87
969.482,64 1.157.928,90 1.358.063,29 1.305.264,12 1.705.160,85 1.696.164,29 2.164.524,88 2.550.377,01 3.298.145,13 4.032.271,86 4.424.739,33
187
Iomerê
Ipira
Iporã do Oeste
Ipuaçu
Ipumirim
Iraceminha
Irani
Irati
Irineópolis
Itá
Itaiópolis
Itajaí
Itapema
Itapiranga
Itapoá
Ituporanga
Jaborá
Jacinto Machado
Jaguaruna
Jaraguá do Sul
Jardinópolis
Joaçaba
Joinville
José Boiteux
Jupiá
Lacerdópolis
Lages
Laguna
Lajeado Grande
Laurentino
Lauro Muller
Lebon Régis
Leoberto Leal
Lindóia do Sul
Lontras
Luiz Alves
Luzerna
Macieira
Mafra
24.349,32
24.894,00
21.254,31
72.980,87
33.717,66
28.542,97
99.670,40
118.004,15
127.554,42
16.945,37
22.361,64
18.567,00
20.758,30
25.498,45
26.944,64
8.186,36
29.716,30
2.777,08
130.215,83
85.370,50
95.645,78
12.588,27
13.767,55
12.728,78
63.535,92
124.379,92
53.165,96
38.493,89
42.660,35
52.419,41
90.849,10
49.251,78
30.080,79
3.543.530,77 4.456.336,99 2.109.353,91
2.828.249,94 3.556.328,42 3.622.021,62
111.836,47
348.801,70
472.057,46
518.090,00
752.259,04
623.052,44
192.438,74
193.073,34
188.417,99
81.220,52
105.813,85
104.247,01
42.699,19
52.506,18
48.771,91
32.831,00
0,00
17.654,00
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2.285.279,40
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574.998,60
305.449,72
1.579,18
1.287.859,46
188
Major Gercino
Major Vieira
Maracajá
Maravilha
Marema
Massaranduba
Matos Costa
Meleiro
Mirim Doce
Modelo
Mondaí
Monte Carlo
Monte Castelo
Morro da Fumaça
Morro Grande
Navegantes
Nova Erechim
Nova Itaberaba
Nova Trento
Nova Veneza
Novo Horizonte
Orleans
Otacílio Costa
Ouro
Ouro Verde
Paial
Painel
Palhoça
Palma Sola
Palmeira
Palmitos
Papanduva
Paraíso
Passo de Torres
Passos Maia
Paulo Lopes
Pedras Grandes
Penha
Peritiba
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16.479,41
57.379,25
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49.042,04
385.202,00
18.068,70
90.517,26
42.835,94
1.598.213,00
46.786,88
48.309,33
2.409,17
86.572,17
784.160,32
11.556,56
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216.169,88
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49.160,34
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160.487,94
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47.748,77
1.808.831,73
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11.299,12
128.474,22
146.295,05
873.669,04 1.016.823,83
10.110,71
13.539,04
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9.461,92
6.255,02
190.382,31
182.192,94
82.412,08
112.947,26
92.972,37
153.311,57
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128.855,70
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42.496,00
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295.424,14
93.182,10
104.333,25
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14.783,27
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389.472,17
112.285,06
16.215,42
65.683,40
5.021,70
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156.599,47
23.494,30
628.395,12
153.669,00
73.108,65
193.178,96
26.789,13
153.814,92
68.337,13
2.014.776,67
67.875,54
189
Petrolândia
Pinhalzinho
Pinheiro Preto
Piratuba
Planalto Alegre
Pomerode
Ponte Alta
Ponte Alta do Norte
Ponte Serrada
Porto Belo
Porto União
Pouso Redondo
Praia Grande
Presidente Castello Branco
Presidente Getúlio
Presidente Nereu
Princesa
Quilombo
Rancho Queimado
Rio das Antas
Rio do Campo
Rio do Oeste
Rio do Sul
Rio dos Cedros
Rio Fortuna
Rio Negrinho
Rio Rufino
Riqueza
Rodeio
Romelândia
Salete
Saltinho
Salto Veloso
Sangão
Santa Cecília
Santa Helena
Santa Rosa de Lima
Santa Rosa do Sul
Santa Terezinha
12.917,59
284.939,95
87.381,94
42.955,77
921.807,92
20.910,91
3.456,00
67.955,96
839.684,62
1.157.381,48
111.755,17
24.450,00
4.524,07
356.176,35
7.525,57
21.382,48
89.142,88
17.184,94
31.278,34
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11.994,26
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35.673,84
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4.562,58
1.063.580,84
22.946,21
7.284,00
122.812,50
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1.514.003,67
42.926,00
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8.308,57
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2.945,66
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112.596,62
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5.111,43
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47.268,41
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5.288,13
11.105,48
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16.331,92
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11.788,38
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94.722,79
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20.300,75
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140.690,16
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2.783,14
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18.718,89
47.233,36
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184.841,00
128.248,91
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132.903,53
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102.216,20
30.129,00
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100.815,00
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10.288,89
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30.049,35
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819.640,81
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145.882,78
21.328,08
1.188.679,43
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148.928,00
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1.350.083,56
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11.711,36
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18.885,06
8.116,51
182.880,33
86.758,27
80.656,31
141.474,62
132.802,45
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24.596,44
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14.995,72
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59.964,50
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88.046,07
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50.618,97
174.144,27
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1.334.577,25
10.442,40
174.871,00
178.885,26
1.188.403,75
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16.201,48
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114.354,03
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114.928,63
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25.891,70
1.059.854,32
21.189,97
56.531,05
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38.924,62
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187.887,00
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15.512,81
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219.085,54
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1.467.361,14
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193.899,36
303.865,30
1.471.961,75
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14.214,79
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8.189,05
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120.486,31
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143.365,77
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1.213.843,68
17.579,56
103.212,79
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55.405,20
125.762,45
38.855,13
34.132,12
133.456,59
350.345,37
18.568,09
7.716,08
58.494,05
95.931,14
101.345,24
1.000.986,81
72.050,49
272.978,64
42.034,20
1.590.658,23
38.623,23
221.164,37
315.904,00
1.402.394,72
1.841.043,72
750.342,42
114.677,51
14.741,06
576.176,34
31.436,15
66.440,04
245.733,82
134.300,82
79.366,86
160.354,57
216.435,36
6.197.295,87
312.509,25
109.530,59
1.327.962,09
22.239,38
120.908,17
508.274,60
54.104,03
144.068,45
55.672,68
38.749,69
137.230,92
358.766,56
19.770,84
11.054,12
78.998,37
68.752,09
190
Santa Terezinha do
Progresso
Santiago do Sul
Santo Amaro da Imperatriz
São Bento do Sul
São Bernardino
São Bonifácio
São Carlos
São Cristovão do Sul
São Domingos
São Francisco do Sul
São João Batista
São João do Itaperiú
São João do Oeste
São João do Sul
São Joaquim
São José
São José do Cedro
São José do Cerrito
São Lourenço do Oeste
São Ludgero
São Martinho
São Miguel da Boa Vista
São Miguel do Oeste
São Pedro de Alcântara
Saudades
Schroeder
Seara
Serra Alta
Siderópolis
Sombrio
Sul Brasil
Taió
Tangará
Tigrinhos
Tijucas
Timbé do Sul
Timbó
Timbó Grande
Três Barras
8.659,16
6.373,47
473.296,03
2.104.780,06
3.388,85
12.989,70
85.728,00
36.049,65
82.073,51
1.353.156,05
75.834,48
39.431,81
241.057,31
26.427,37
150.459,07
3.990.954,13
247.217,32
16.648,23
271.818,76
81.034,34
31.117,00
2.822,85
694.905,43
48.901,72
99.077,56
80.667,22
106.855,76
33.615,13
85.946,39
129.473,02
5.138,32
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70.069,05
7.849,00
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97.145,00
43.243,00
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41.252,88
1.370,91
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17.062,00
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41.946,63
4.587,29
4.946,59
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8.580,35
10.272,05
11.850,36
1.007.443,18 1.116.181,42 1.318.062,78 1.485.458,05 1.624.008,68 1.901.030,54
32.794,29
32.772,85
37.393,13
40.874,91
42.191,87
49.531,95
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123.342,70
135.790,20
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452.124,00
472.073,79
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400.207,17
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5.429,07
5.597,83
6.780,62
6.579,59
5.779,13
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454.134,98
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595.041,13
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588.367,85
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104.644,97
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147.167,30
205.520,08
198.135,09
218.532,23
4.144,15
7.757,80
6.446,35
7.637,95
7.457,88
9.408,44
745.982,96
974.754,70 1.293.787,80 1.488.653,46 1.835.696,56 2.124.009,03
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15.271,46
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24.928,29
53.420,92
37.707,09
2.132.286,52 2.378.266,91 2.659.031,21 2.909.203,31 2.632.872,70 2.979.727,96
109.328,53
21.938,73
22.229,21
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26.777,11
160.390,90
165.424,80
223.195,72
214.031,79
319.961,15
367.527,65
191
Treviso
Treze de Maio
Treze Tílias
Trombudo Central
Tubarão
Tunápolis
Turvo
União do Oeste
Urubici
Urupema
Urussanga
Vargeão
Vargem
Vargem Bonita
Vidal Ramos
Videira
Vitor Meireles
Witmarsum
Xanxerê
Xavantina
Xaxim
Zortéa
17.812,61
14.721,40
42.212,90
96.151,94
2.266.149,41
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136.489,59
14.407,00
87.566,61
26.759,94
127.235,30
15.149,38
24.169,42
77.837,60
20.007,34
474.821,89
66.717,56
6.577,40
1.076.689,44
29.054,85
267.737,32
14.108,00
45.171,67
14.920,04
156.154,26
192.460,36
2.801.984,61
34.739,16
203.071,19
16.000,98
63.193,16
28.645,21
126.902,00
57.109,62
31.461,37
48.521,54
29.648,58
708.002,03
24.521,73
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1.858.422,12
35.819,93
242.620,67
7.553,00
17.740,63
18.368,28
182.662,57
75.379,55
1.433.368,30
46.822,09
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22.925,58
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2.281.060,71
34.719,47
324.811,20
10.239,00
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (BRASIL, 2012d)
19.861,11
29.605,74
206.418,41
88.186,39
1.494.474,62
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176.020,00
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26.882,88
43.074,87
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32.326,84
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22.104,25
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1.556.774,23
59.518,99
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905.073,37
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309.168,57
30.462,07
750.563,37
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17.631,14
46.115,91
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65.427,03
12,29
2.366.943,46
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16.835,70
95.017,93
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167.832,98
185.981,41
4.434.849,12
188.461,97
963.960,34
46.119,05
316.482,81
32.916,90
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47.007,14
19.987,02
44.095,54
99.795,52
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74.579,67
0
2.591.930,14
38.154,33
817.813,07
11.508,50
192
As Taxas são tributos que exigem uma atuação municipal direta em relação ao
contribuinte. Estão divididas em: taxas de políticas e taxas de serviços. As taxas
podem ser instituídas e cobradas por quaisquer dos entes tributantes, desde que
prestem o serviço que dá sustentação ao seu fato gerador.
De acordo com a Tabela 15, pode-se constatar o cenário pouco otimista
quanto à arrecadação de taxas pelos Municípios catarinenses, pela sua não
linearidade, como por exemplo, o Município de Aurora, nos anos de 2008, 2009,
2010 e 2011, não auferiu as taxas em seu orçamento. Foi o que ocorreu também
com o Município de Caçador, que não arrecadou taxas nos anos de 2007 e 2011. E o
Município de Calmon não recolheu as taxas no ano de 2008.
Outros Municípios, constantes da Tabela 15, que não arrecadaram Taxas,
foram: Frei Rogério (2003 e 2008); José Boiteux e Lacerdópolis (ambos em 2011);
Nova Trento (2008); Pedras Grandes (2005); São José (2003); São Martinho (2005);
Timbó Grande (2011); e Witmarsum (2012).
As Taxas que são incidentes sobre alvarás de construção, permanência e
funcionamento de estabelecimentos, e no que tange ao exercício de poder de polícia,
contribuem de forma pouco significativa, já que atinge uma pequena parte da
população. Isso ocorre em virtude de alguns Municípios catarinenses serem de
pequeno porte, e, desta forma, não há aprimoramento da cobrança. Para que a
participação dos Municípios aumente, e arrecadem mais, os gestores municipais
podem melhorar a fiscalização e a modernização do sistema de cobrança, focando,
assim, na fiscalização.
A ação dos Fiscais vai depender da legislação local, no tocante às taxas
cobradas. As taxas de contraprestação de serviços (taxa de expediente, taxa de
cemitério, taxa de coleta de lixo, etc.) não sofrem, normalmente, uma ação direta do
Fiscal Tributário, mas deveria ser de competência da fiscalização tributária a análise
e crítica dos relatórios mensais de receita de cada tipo dessas taxas, dando ciência à
autoridade superior de seu andamento e normalidade dos valores arrecadados.
Em relação às taxas de poder de polícia (taxa de Licença de Obras, taxa de
Licença de Funcionamento, taxa de Vistoria de Coletivos, etc.), mesmo sendo a
maioria delas de competência de outras Secretarias, a obrigatoriedade de analisar os
respectivos relatórios mensais de receita deveria ser atribuída ao quadro de Fiscais
Tributários, por se tratar de receita nitidamente tributária.
193
É importante salientar que a fiscalização decorrente nada tem a ver com a
Fiscalização Tributária, tratando-se de assunto pertinente às posturas municipais.
Não compete à Fiscalização Tributária examinar o cumprimento de normas de
posturas, devendo, o Município, estar dotado de quadro de Fiscais de Posturas para
executar tal serviço. Se a municipalidade não possui quadro de Fiscais de Posturas
não tem como cobrar a referida taxa, mas, quando o quadro existe e exerce
efetivamente suas funções de fiscalizar os estabelecimentos comerciais, a taxa é
válida e perfeitamente legal.
Voltando às atribuições do Fiscal Tributário, embora o serviço não esteja
enquadrado no elenco de trabalhos que lhe compete, o lançamento da taxa e a
correspondente fiscalização são tarefas típicas da área tributária. Deve-se ressaltar,
ainda, que não pode haver confusão entre as atribuições da Fiscalização Tributária
com os demais tipos de Fiscalização existentes no Município. O Fiscal de Obras
fiscaliza os aspectos técnicos da obra; o Fiscal de Transporte fiscaliza os aspectos
técnicos do transporte urbano de passageiros em suas várias modalidades; o Fiscal
de Posturas fiscaliza os aspectos técnicos da ocupação dos logradouros públicos e
as normas de posturas municipais; e assim por diante. O Fiscal Tributário fiscaliza a
receita tributária em todos os seus aspectos, não importando se a origem do tributo é
de outra Secretaria.
Na sequência, a Tabela 16 traz os dados correspondentes às Contribuições de
Melhorias dos Municípios catarinenses.
194
Tabela 16. Receitas Tributárias – Arrecadação Própria (Contribuições de Melhorias) por Município/Ano
MUNICÍPIO
Abdon Batista
Abelardo Luz
Agrolândia
Agronômica
Água Doce
Águas de Chapecó
Águas Frias
Águas Mornas
Alfredo Wagner
Alto Bela Vista
Anchieta
Angelina
Anita Garibaldi
Anitápolis
Antônio Carlos
Apiúna
Arabutã
Araquari
Araranguá
Armazém
Arroio Trinta
Arvoredo
Ascurra
Atalanta
Aurora
Balneário Arroio do Silva
Balneário Barra do Sul
Balneário Camboriú
Balneário Gaivota
Balneário Piçarras
Bandeirante
Barra Bonita
Barra Velha
Bela Vista do Toldo
Belmonte
Benedito Novo
Biguaçu
2002
0,00
15.323,19
39.706,01
0,00
13.793,15
1.523,00
7.452,25
0,00
0,00
0,00
35.435,08
0,00
0,00
0,00
0,00
10.394,00
0,00
0,00
0,00
0,00
7.688,30
0,00
23.613,70
0,00
0,00
838,85
0,00
4.546,32
6.674,50
12.898,70
19.081,86
0,00
5.331,06
61.714,06
0,00
2003
0,00
827,60
79.591,07
0,00
22.418,20
1.398,00
3.887,50
0,00
9.715,50
0,00
1.037,91
0,00
3.766,95
0,00
0,00
4.444,19
0,00
0,00
0,00
0,00
1.753,29
0,00
59.551,68
0,00
0,00
0,00
46.955,58
266.727,11
1.451,06
69.855,89
4.384,09
1.896,35
188.546,86
0,00
6.447,00
36.762,50
0,00
2004
0,00
28.096,42
26.449,16
0,00
29.243,25
0,00
1.746,00
0,00
14.916,24
0,00
0,00
0,00
17.297,67
0,00
0,00
39.352,10
2,35
0,00
71.881,00
0,00
0,00
0,00
5.099,09
0,00
0,00
0,00
51.944,49
205.694,50
3.563,76
47.450,17
8.036,65
0,00
276.884,02
0,00
244,82
19.239,81
2.052,36
2005
0,00
0,00
63.034,38
0,00
4.768,96
0,00
91.470,13
0,00
2.044,80
0,00
0,00
0,00
8.649,91
0,00
0,00
2.511,10
0,00
0,00
74.589,78
0,00
1.856,00
0,00
734,37
0,00
60.419,38
41.774,35
28.559,38
47.297,27
0,00
20.669,36
3.849,56
4.023,16
534.575,11
0,00
0,00
4.128,93
0,00
2006
7.210,09
3.463,00
46.408,86
0,00
1.137,35
0,00
17.651,77
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
19.526,23
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
874.339,86
0,00
6.224,06
0,00
0,00
0,00
76.653,85
398.762,99
41.899,32
605,47
0,00
804.438,39
28,00
239,71
398.449,27
0,00
2.522,82
1.522,37
0,00
2007
153,60
30.959,13
13.584,84
0,00
0,00
0,00
104.461,88
0,00
6.278,93
0,00
0,00
0,00
8.793,59
0,00
0,00
153,62
0,00
0,00
57.469,93
86.099,01
21.536,89
0,00
0,00
0,00
96.420,50
326,15
36.863,93
0,00
0,00
141.816,07
13.383,55
10.966,60
541.799,31
0,00
0,00
56.787,15
0,00
2008
0,00
18.242,04
10.970,81
0,00
0,00
0,00
49.839,24
0,00
6.285,63
0,00
0,00
0,00
3.268,80
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
23.393,92
62.746,56
29.728,80
0,00
92.987,74
0,00
0,00
168,12
15.315,88
0,00
0,00
4.773,20
2.822,75
2.057,50
990.619,72
0,00
0,00
46.373,91
0,00
2009
0,00
9.419,00
27.179,68
0,00
331,39
0,00
15.450,77
0,00
1.823,21
0,00
0,00
0,00
1.948,79
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
16.908,80
51.432,00
13.113,14
0,00
70.803,17
0,00
373.724,36
0,00
0,00
0,00
0,00
11.384,67
0,00
0,00
319.527,59
0,00
51.596,39
119.808,84
0,00
2010
0,00
4.087,69
27.975,84
0,00
2.903,30
0,00
4.003,28
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
831,08
0,00
0,00
0,07
0,00
0,00
12.936,59
4.042,07
296,56
0,00
171.214,61
0,00
312.065,84
0,00
0,00
0,00
0,00
79.178,09
0,00
0,00
78.546,55
0,00
38.006,40
36.907,07
0,00
2011
0,00
17.051,66
15.359,92
0,00
12.887,49
0,00
2.340,36
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
4.499,52
0,00
0,00
0,00
0,00
129.879,25
16.977,79
94,60
0,00
0,00
90.844,57
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
62.227,53
0,00
0,00
585.249,06
0,00
7.156,69
22.163,43
0,00
2012
0,00
34.452,23
13.642,28
23.992,76
2.772,92
0,00
68.409,99
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2.843,12
0,00
0,00
0,00
0,00
358.038,22
24.570,31
232.248,67
0,00
0,00
73.865,17
0,00
113.610,41
0,00
46.260,24
0,00
0,00
200.277,66
0,00
11.055,67
262.896,83
0,00
6,89
6.477,11
0,00
195
Blumenau
Bocaina do Sul
Bom Jardim da Serra
Bom Jesus
Bom Jesus do Oeste
Bom Retiro
Bombinhas
Botuverá
Braço do Norte
Braço do Trombudo
Brunópolis
Brusque
Caçador
Caibi
Calmon
Camboriú
Campo Alegre
Campo Belo do Sul
Campo Erê
Campos Novos
Canelinha
Canoinhas
Capão Alto
Capinzal
Capivari de Baixo
Catanduvas
Caxambu do Sul
Celso Ramos
Cerro Negro
Chapadão do Lageado
Chapecó
Cocal do Sul
Concórdia
Cordilheira Alta
Coronel Freitas
Coronel Martins
Correia Pinto
Corupá
Criciúma
11.843,17
0,00
0,00
0,00
0,00
17.196,24
50.969,14
0,00
9.415,91
24.045,00
0,00
2.015.382,07
215.435,36
122,19
0,00
0,00
23.740,81
0,00
85.532,39
4.872,10
0,00
130.520,68
0,00
74.889,38
166,23
1.451,19
0,00
13.297,38
0,00
0,00
238.278,49
23.942,00
103.831,04
292,45
0,00
0,00
0,00
0,00
88.615,03
0,00
0,00
0,00
0,00
13.128,59
140.866,52
0,00
9.670,97
30.190,08
0,00
1.155.926,81
364.110,98
636,14
0,00
53.657,54
126.008,04
16.412,33
73.787,40
45.264,80
0,00
38.048,37
0,00
1.550,73
0,00
25.595,69
0,00
4.271,52
0,00
0,00
445.473,13
10.459,59
180.228,90
0,00
0,00
0,00
0,00
212.783,00
0,00
43.071,47
0,00
0,00
0,00
0,00
4.585,00
142.609,46
0,00
0,00
53.971,57
0,00
306.426,64
270.329,59
0,00
200,00
34.879,60
46.065,43
5.492,65
9.519,54
98.742,13
0,00
7.884,51
0,00
0,00
0,00
214.881,15
0,00
5.729,05
0,00
0,00
340.282,25
0,00
446.004,48
3.923,39
6.673,24
0,00
55,38
69.894,46
0,00
18.032,36
0,00
0,00
0,00
0,00
374,00
11.722,32
0,00
0,00
40.246,63
0,00
227.765,58
71.276,75
25.000,00
0,00
11.571,27
48.069,34
4.896,25
9.809,29
287.349,69
0,00
427.854,04
0,00
3.059,08
0,00
271.265,06
0,00
5.602,40
0,00
0,00
641.923,54
3.708,00
732.813,25
3.060,05
24.042,91
0,00
0,00
8.772,27
0,00
4.625,48
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
164,68
0,00
0,00
36.259,77
0,00
270.519,90
277.993,73
0,00
0,00
254,81
29.716,00
1.227,42
9.764,26
1.122,94
0,00
1.651.066,40
0,00
267,45
0,00
229.719,31
0,00
952,00
0,00
14.492,15
1.072.017,03
57.347,85
671.806,14
12.348,79
22.653,56
0,00
0,00
1.723,02
0,00
73.609,46
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
159.200,55
0,00
0,00
25.662,25
0,00
319.526,23
520,00
0,00
0,00
13.764,31
0,00
19.169,21
0,00
0,00
1.822.156,77
0,00
0,00
26.077,79
44.863,08
0,00
0,00
0,00
6.054,84
589.037,15
24.845,39
653.036,60
15.169,43
20.686,58
0,00
0,00
50.947,31
0,00
90.194,95
0,00
0,00
0,00
8.792,04
0,00
-337,29
0,00
0,00
71.526,73
0,00
3.347.370,90
624.687,30
0,00
0,00
64.145,72
99,02
54.208,48
478.835,01
0,00
0,00
0,00
0,00
242,07
18.214,69
0,00
19.302,97
0,00
14.901,96
575.090,43
16.442,35
766.053,25
46.631,24
9.860,18
5.090,69
0,00
13.329,04
0,00
56.541,09
0,00
0,00
0,00
8.706,75
0,00
0,00
0,00
11.913,39
45.827,58
0,00
25.607,25
119.866,80
0,00
0,00
0,00
39.566,34
0,00
1.902,84
172.122,20
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
13.826,80
0,00
10.953,67
0,00
23.242,00
1.248.714,99
5.510,56
756.596,37
17.735,39
8.184,44
1.210,05
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196
Cunha Porã
Cunhataí
Curitibanos
Descanso
Dionísio Cerqueira
Dona Emma
Doutor Pedrinho
Entre Rios
Ermo
Erval Velho
Faxinal dos Guedes
Flor do Sertão
Florianópolis
Formosa do Sul
Forquilhinha
Fraiburgo
Frei Rogério
Galvão
Garopaba
Garuva
Gaspar
Governador Celso Ramos
Grão Pará
Gravatal
Guabiruba
Guaraciaba
Guaramirim
Guarujá do Sul
Guatambú
Herval d'Oeste
Ibiam
Ibicaré
Ibirama
Içara
Ilhota
Imaruí
Imbituba
Imbuia
Indaial
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197
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Ipira
Iporã do Oeste
Ipuaçu
Ipumirim
Iraceminha
Irani
Irati
Irineópolis
Itá
Itaiópolis
Itajaí
Itapema
Itapiranga
Itapoá
Ituporanga
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Jacinto Machado
Jaguaruna
Jaraguá do Sul
Jardinópolis
Joaçaba
Joinville
José Boiteux
Jupiá
Lacerdópolis
Lages
Laguna
Lajeado Grande
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Leoberto Leal
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Lontras
Luiz Alves
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Macieira
Mafra
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Meleiro
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Modelo
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Monte Carlo
Monte Castelo
Morro da Fumaça
Morro Grande
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Nova Erechim
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0,00
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0,00
0,00
0,00
0,00
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0,00
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0,00
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0,00
0,00
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0,00
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0,00
0,00
0,00
0,00
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0,00
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0,00
0,00
0,00
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0,00
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0,00
0,00
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0,00
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0,00
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0,00
15.770,46
1.219,41
0,00
0,00
0,00
200
Santa Terezinha do Progresso
Santiago do Sul
Santo Amaro da Imperatriz
São Bento do Sul
São Bernardino
São Bonifácio
São Carlos
São Cristovão do Sul
São Domingos
São Francisco do Sul
São João Batista
São João do Itaperiú
São João do Oeste
São João do Sul
São Joaquim
São José
São José do Cedro
São José do Cerrito
São Lourenço do Oeste
São Ludgero
São Martinho
São Miguel da Boa Vista
São Miguel do Oeste
São Pedro de Alcântara
Saudades
Schroeder
Seara
Serra Alta
Siderópolis
Sombrio
Sul Brasil
Taió
Tangará
Tigrinhos
Tijucas
Timbé do Sul
Timbó
Timbó Grande
Três Barras
17.911,74
0,00
0,00
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0,00
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0,00
0,00
0,00
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0,00
0,00
0,00
0,00
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0,00
0,00
0,00
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0,00
0,00
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0,00
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0,00
0,00
0,00
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0,00
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0,00
0,00
0,00
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0,00
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0,00
0,00
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0,00
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0,00
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0,00
0,00
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0,00
0,00
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0,00
0,00
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0,00
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0,00
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0,00
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0,00
10.510,79
5.734,36
5.210,60
1.969,53
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9,00
0,00
222.007,48
0,00
0,00
0,00
0,00
1.124,00
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0,00
9.082,88
0,00
882,82
0,00
0,00
0,00
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5.722,49
0,00
563,06
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2.761,78
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0,00
0,00
1.846,80
0,00
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21.625,16
1.327,71
0,00
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2.734,28
0,00
0,00
4.091,67
10.091,20
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0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
140.629,66
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5.941,71
0,00
0,00
14.523,01
0,00
0,00
0,00
75.150,66
0,00
0,00
0,00
191.561,82
0,00
142,20
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0,00
0,00
0,00
0,00
102.663,55
248.433,14
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5.300,48
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0,00
0,00
0,00
10.198,55
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652.450,63
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
60.127,34
12.503,49
3.589,04
71.940,48
0,00
59.716,27
0,00
0,00
0,00
69.060,30
0,00
0,00
812,53
175.358,50
0,00
0,00
2.906,24
0,00
0,00
0,00
0,00
105.676,89
207.473,41
19.131,92
356.290,75
0,00
3.901,25
20.229,14
0,00
0,00
0,00
7.710,63
12.948,16
588.258,38
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
30.206,61
4.466,50
16.636,82
79.659,07
0,00
39.450,02
0,00
0,00
0,00
439.010,40
0,00
190,24
0,00
30.217,68
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
72.722,81
246.404,85
473,95
126.499,42
59.546,93
0,00
7.777,13
0,00
0,00
0,00
22.496,19
0,00
312.266,21
0,00
1.217,85
0,00
0,00
0,00
20.105,49
13.761,57
363,72
3.012,63
0,00
7.444,23
0,00
0,00
0,00
49.420,42
0,00
285,36
1.342,72
21.242,98
0,00
293.154,91
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
76.705,18
290.478,35
0,00
3.300,42
41.180,60
84.415,10
5.417,08
0,00
0,00
0,00
52.375,72
0,00
213.863,74
20.242,08
0,00
23.180,52
0,00
14.622,59
3.780,79
20.877,25
24.202,91
0,00
373,97
998.499,31
0,00
0,00
38.145,90
0,00
0,00
340,35
332.376,81
0,00
136.380,23
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
44.064,10
285.872,93
0,00
3.468,25
0,00
52.593,91
12.634,20
0,00
0,00
0,00
29.464,75
0,00
112.616,58
0,00
23.341,89
201
Treviso
Treze de Maio
Treze Tílias
Trombudo Central
Tubarão
Tunápolis
Turvo
União do Oeste
Urubici
Urupema
Urussanga
Vargeão
Vargem
Vargem Bonita
Vidal Ramos
Videira
Vitor Meireles
Witmarsum
Xanxerê
Xavantina
Xaxim
Zortéa
0,00
0,00
65.654,45
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
29.200,44
0,00
0,00
22.366,52
0,00
0,00
0,00
1.482,66
13.623,39
5.825,70
9.633,52
0,00
7.491,75
38.642,00
0,00
0,00
339.497,02
0,00
0,00
8,57
0,00
0,00
13.246,19
3.774,18
0,00
16.781,89
0,00
0,00
0,00
14.101,24
53.388,71
1.600,30
41.072,38
0,00
141.250,59
81.923,00
0,00
0,00
20.599,89
8.243,20
0,00
0,00
0,00
0,00
3.202,19
0,00
0,00
1.217,30
0,00
0,00
0,00
9.018,47
9.559,91
8.322,61
15.967,76
0,00
149.532,84
25.378,00
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (BRASIL, 2012d)
0,00
0,00
15.819,51
5.943,80
4.924,17
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
2.798,00
0,00
0,00
0,00
29.448,59
6.513,38
3.497,50
0,00
752,30
0,00
197.568,83
82,27
0,00
0,00
25.601,98
2.040,95
0,00
30.316,43
0,00
0,00
71.960,20
0,00
1.308,00
10.193,83
0,00
0,00
6.830,96
9.986,76
1.220,69
0,00
117.967,91
0,00
268.455,45
0,00
0,00
0,00
135.683,10
10.288,13
0,00
9.280,45
0,00
0,00
0,00
0,00
718,21
642,44
0,00
0,00
3.944,92
11.879,66
0,00
0,00
121.485,45
0,00
472.870,95
3.039,69
0,00
0,00
63.815,78
39.165,49
0,00
49.550,89
0,00
48.590,96
21.634,52
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
493,32
90.039,14
0,00
0,00
92.896,40
0,00
389.034,51
11.152,24
0,00
0,00
33.759,56
36.534,24
0,00
34.396,34
243.699,22
34.825,55
68.258,24
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
105.326,07
80.142,90
0,00
29.493,12
0,00
549.298,16
20.008,56
0,00
0,00
585,42
20.660,63
0,00
38.040,61
98.070,36
52.630,41
24.329,56
0,00
0,00
222,90
0,00
0,00
9.578,93
70.057,12
64.300,77
0,00
0,00
44.338,24
175.324,96
3.868,43
0,00
0,00
0,00
110.174,77
0,00
10.009,88
48.960,88
59.396,72
539,53
0,00
0,00
21.302,82
0,00
0,00
0,00
116.885,49
52.310,79
0,00
0,00
0,00
279.759,46
75.284,13
0,00
0,00
0,00
37.841,90
0
1.446,66
696.363,69
0
37.371,04
0
0
8.453,53
0
0
0
129.448,81
6.718,20
0
0
0
334.740,64
35.813,86
202
A Contribuição de Melhoria está contemplada no elenco de tributos que a
administração pública, mais especificamente a catarinense, simplesmente ignora,
fazendo com que a receita tributária seja composta na sua quase integralidade pelos
impostos e taxas, tornando a contribuição de melhoria uma mera teoria.
É perceptível na Tabela 16 que alguns Municípios catarinenses cobram esse
tributo regularmente e aqueles onde não há qualquer tipo de política voltada à sua
cobrança.
Dos Municípios que regularmente arrecadam com a Contribuição de Melhoria,
a Tabela 16 aponta: Abelardo Luz; Agrolândia; Águas Frias; Anita Garibaldi;
Balneário Piçarras; Barra Velha; Belmonte; Benedito Novo; Blumenau; Braço do
Trombudo; Brusque; Caçador; Campo Alegre; Campo Erê; Campos Novos;
Catanduvas; Celso Ramos; Chapecó; Cocal do Sul; Concórdia; Cordilheira Alta;
Corupá; Cunha Porã; Curitibanos; Descanso; Erval Velho; Forquilhinha; Fraiburgo;
Frei Rogério; Gaspar; Guaraciaba; Guaramirim; Herval D’Oeste; Ibirama; Içara;
Indaial; Iomerê; Iporã do Oeste; Irani; Itapema; Itapiranga; Itaporã; Jaraguá do Sul;
Joaçaba; Joinville; Jupiá; Lages; Laguna; Luzerna; Mafra; Maravilha; Massaranduba;
Navegantes; Nova Veneza; Otacílio Costa; Palma Sola; Papanduva; Pinhalzinho;
Ponte Alta do Norte; Presidente Getúlio; Rio do Campo; Rio dos Cedros; Rio
Negrinho; Salete; Saltinho; Salto Veloso; Santa Cecília; Santa Helena; São Bento do
Sul; São Bernardino; São Domingos; São João do Oeste; São Lourenço do Oeste;
Saudades; Schoeder; Seara; Serra Alta; Sombrio; Sul Brasil; Timbó; Treze Tílias;
Trombudo Central; Vargeão; Videira; Vitor Meireles; Xaxim; Zortéa.
Os demais Municípios arrecadam com a Contribuição de Melhoria
esporadicamente e/ou nem arrecadam.
Atualmente, a Contribuição de Melhoria poderia resolver o problema da falta
de recursos, principalmente, na área da infraestrutura de pavimentação urbana 37,
visto que a cobrança de tal tributo é praticamente nula na média dos Municípios
catarinenses, como demonstrado na Tabela 16.
Sugere-se, então, que os Municípios criem o Fundo Municipal de
Pavimentação Urbana, por meio de Lei Municipal, com recursos advindos da
Contribuição de Melhoria.
37
Quando o Município executa uma obra pública, faz com que o valor do imóvel particular aumente,
razão pela qual este tributo é cobrado dos moradores daquela rua.
203
O Fundo Municipal de Pavimentação Urbana estaria vinculado à Secretaria
Municipal de Obras Públicas, e teria a finalidade de prover recursos para a abertura,
alargamento, pavimentação e arborização das vias públicas e praças; construção e
manutenção de jardins, calçadas e equipamentos públicos; construção e ampliação
de parques, campos de desportos, pontes, túneis e viadutos; e construção ou
ampliação de sistemas de trânsito rápido, inclusive todas as obras e edificações
necessárias ao funcionamento dos sistemas, com novos projetos previstos no Plano
Diretor Municipal.
A execução efetiva de recursos, isto é, a instituição de tributos, tais como:
impostos, taxas e contribuições de melhoria e sua cobrança correta, a atualização
de suas Plantas Genéricas de Valores, e o devido repasse de transferências
constitucionais, somam um conjunto de ações que garantem, aos Municípios, o
desenvolvimento local e, consequentemente, também o desenvolvimento de todo o
território nacional.
Continuando com a análise dos principais indicadores de vulnerabilidade
financeira na gestão pública municipal catarinense da última década, cita-se, ainda,
a questão do endividamento.
3.3.2 Limite de endividamento
O déficit público ocorre quando a arrecadação é superada pelos gastos,
surgindo, dessa maneira, fatores que podem levar à dívida pública. Normalmente, os
Municípios que recorrem ao endividamento possuem poucos recursos próprios para
pagar suas despesas, a exemplo do que acontece com os Municípios catarinenses,
pois parte das receitas destina-se para pagar despesas com amortização e encargos
da dívida já contraída, além das obrigações essenciais, como gastos com pessoal e
outras despesas necessárias para a manutenção das atividades públicas.
A função das instituições orçamentárias na definição das regras e formas de
regulação destas é controlar os déficits públicos com adoção de regras fiscais que
estabelecem limites para os níveis de endividamento. A Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF) é um desses limites, que surge como um mecanismo para controlar o
endividamento e os elevados gastos em um momento em que a economia brasileira
precisa impor limites aos gestores municipais e estaduais.
204
De acordo com o Tribunal de Contas de Santa Catarina (2010), a dívida
pública pode abranger os compromissos, de curto ou longo prazo, assumidos pelo
Ente da Federação com terceiros, nacionais ou estrangeiros, podendo ser
classificada como dívida flutuante 38 ou dívida fundada (consolidada 39).
A Tabela 17, a seguir, apresenta os dados da dívida consolidada dos
Municípios catarinenses, no período de 2002 a 2012. Por sua vez, o Gráfico 3
demonstra a dívida consolidada e o crescimento dessa dívida, de modo ilustrativo.
38
É a contraída no curto prazo, por um breve e determinado período de tempo, como administrador
de terceiros ou para atender às rápidas necessidades de caixa. Regulamentada pela Lei n. 4.320/64,
a dívida flutuante compreende os restos a pagar, excluídos os serviços de dívida, os serviços de
dívidas a pagar, os depósitos e os débitos de tesouraria (SANTA CATARINA. TRIBUNAL DE
CONTAS DE SANTA CATARINA, 2010).
39
É o montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras, incluindo as decorrentes
de emissão de títulos, do Estado, do Distrito Federal ou do Município e todas as obrigações
assumidas pelo ente da federação, no que se referem às leis, contratos, convênios ou operações de
crédito, para amortização em prazo superior a 12 meses (SANTA CATARINA. TRIBUNAL DE
CONTAS DE SANTA CATARINA, 2010).
205
Tabela 17. Dívida Consolidada dos Municípios Catarinenses – 2002 a 2012
Exigível
Longo Prazo
Precatórios
Pos2000
Divida
Consolidada
Crescimento
da Divida
Consolidada
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
429.557.552,11
631.225.582,67
784.365.353,79
838.297.116,23
1.366.167.595,79
2.005.478.986,90
2.127.511.755,36
3.973.113.789,95
4.185.138.242,60
4.821.636.680,26
5.792.100.083,52
70.142,00
570.349,18
1.065.429,96
101.520,00
193.587,78
98.862.012,85
127.269.592,26
111.249.779,68
5.903.349.863,20
429.557.552,11
631.225.582,67
784.365.353,79
838.367.258,23
1.366.737.944,97
2.006.544.416,86
2.127.613.275,36
3.973.307.377,73
4.284.000.255,45
4.948.906.272,52
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
46,95%
24,26%
6,88%
63,02%
46,81%
6,03%
86,75%
7,82%
15,52%
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (BRASIL, 2012d)
7.000.000.000
6.000.000.000
5.000.000.000
4.000.000.000
3.000.000.000
2.000.000.000
1.000.000.000
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Divida Consolidada
Gráfico 3. Dívida consolidada dos municípios catarinenses no período de 2002 a 2012
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (BRASIL, 2012d)
2011
2012
19,29%
206
Como se pode constatar na Tabela 17 e no respectivo Gráfico 3, o
endividamento nos Municípios catarinenses apresenta altos e baixos, uma vez que a
Lei dispõe de métodos para controlar a dívida pública, como a imposição de
condições para a criação e elevação das despesas, limitando os gastos com
pessoal. O endividamento representa a aquisição de recursos com outros agentes
econômicos, públicos ou privados, para a devolução em momento posterior, de
acordo com condições estabelecidas e aceitas pelos envolvidos.
Uma das justificativas para o constante crescimento da dívida pública dos
Municípios catarinenses deve-se ao apoio às políticas públicas dos Governos
Federal e Estadual, que culmina com a busca de financiamento para o compromisso
com tais políticas. Assim, a dívida pública dos Municípios catarinenses é adotada
para fazer face às deficiências financeiras, caso em que o ente recorre ao
financiamento, ou também da necessidade de realização de empreendimentos de
vulto, o que justifica a tomada de empréstimos.
É oportuno aqui relembrar o que foi salientado pela FECAM (2012a, p. 3),
quando se discorreu sobre a municipalização da execução das políticas públicas:
A quantidade de programas cresce a cada ano, uma vez que o governo
central valoriza a criação de inúmeras políticas sociais, porém a
transferência de recursos é insuficiente para a execução dos programas de
governo pelos municípios. Essa prática de municipalização de políticas
públicas acarreta a ampliação da estrutura física e de recursos humanos
para atendimento a população, implicando em aumento da despesa pública
municipal. Além disso, os repasses provenientes do governo federal para
execução dos programas são insuficientes e menores do que o custo efetivo
do projeto, onerando também os cofres públicos municipais para colocar em
prática programas e projetos de responsabilidade da União. A mesma
prática é executada pelo governo estadual, quando transfere aos municípios
responsabilidades de sua competência e não repassa os recursos
financeiros sequer para o custeio destes programas e serviços.
Antes da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a situação do nível
de endividamento dos governos municipais era crítica. Após o advento dessa Lei,
essa situação vem sendo revertida e o nível de endividamento dos governos
municipais, uma das fontes estatais de financiamento, vem sendo reduzido.
Contudo, os limites para o endividamento não é definido pela LRF, porque o Art. 52
da CRFB/88 passa essa competência ao Senado Federal, para definir os limites
para endividamento máximo para a União, os Estados e os Municípios.
207
O Senado Federal, por meio da Resolução n. 40, de dezembro de 2001
(BRASIL, 2001b), definiu os limites do endividamento para os Estados e Municípios.
A proposta de limite consta como Dívida Consolidada Líquida (DCL) e em percentual
da Receita Corrente Líquida (RCL). A Resolução do Senado Federal definiu que, em
um prazo de quinze anos após a sua publicação, a DCL dos Estados e Municípios
deverá corresponder ao limite de duas vezes a RCL anual para os Estados e 1,2
vezes para os Municípios.
Desse modo, aos Estados e Municípios, que não se mantiverem dentro dos
limites da dívida no prazo definido na Resolução n. 40/2001 do Senado Federal,
devem ter suspensas as realizações de operações de crédito, exceto o
refinanciamento da dívida mobiliária e a suspensão das transferências voluntárias,
exceto para transferências para as áreas de saúde, educação e assistência social.
Assim, a deficiência na gestão dos recursos controlados pelo governo faz com
que as entidades públicas municipais incorram em déficit. Por consequência, os
governos municipais recorrem ao capital de terceiros, objetivando saldar essa
deficiência. Entretanto, tal ação faz aumentar consideravelmente o endividamento
desses entes federados, além do fato de os Municípios terem que buscar
financiamentos para novos investimentos, uma vez não possuírem capacidade
própria para tanto, o que ocasiona endividamento.
Tendo isso em vista, os resultados observados na Tabela 17 são que a LRF
não serve para reduzir o endividamento público, razão pela qual se sugere aos
Municípios catarinenses que se adaptem à execução de seus dois indicadores: a
relação entre a despesa de pessoal com a receita corrente líquida e dívida
consolidada líquida e a receita corrente líquida, que influenciam, direta ou
indiretamente, a dívida pública municipal.
3.3.3 Capacidade de investimento
Como se abordou ao longo deste trabalho, a atual configuração de
descentralização fiscal e de atribuições das esferas municipais é caracterizada por
um fortalecimento da execução de políticas públicas, como: saúde, educação e
infraestrutura urbana, dentre outras. As características do atual sistema federativo,
moldadas na CRFB/88, ampliaram as responsabilidades dos Municípios, ao mesmo
208
tempo em que esta não dispôs de fontes para obtenção de recursos que permitiriam
a execução de tais políticas.
Desde a promulgação da LRF, uma série de fatores demonstra que, embora
tenha trazido novos conceitos, novas diretrizes e resultados positivos, ela pode
provocar algumas distorções no equilíbrio financeiro dos entes federados,
prejudicando a execução de políticas públicas que tenham o intuito de diminuir os
desequilíbrios
regionais,
o
que
dificulta,
sobremaneira,
a
capacidade
de
investimentos dos Municípios, conforme sugerem a Tabela 18 e os Gráficos 4 e 5
correspondentes.
209
Tabela 18. Capacidade de Investimentos dos Municípios Catarinenses – 2002 a 2012
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Transferências de Capital
151.048.562,97
Investimentos -Total
532.043.905,72 468.915.946,98 667.681.638,78 685.069.102,20 896.805.268,99 924.833.666,02 1.451.404.088,52 938.227.256,04 1.265.109.262,82 1.444.713.824,07 2.135.985.577,96
Investimento Próprio
380.995.342,75 407.807.838,05 564.325.047,83 524.798.075,40 659.686.074,42 660.651.634,39 1.063.557.846,73 601.228.642,25
2002
61.108.108,93 103.356.590,95 160.271.026,80 237.119.194,57 264.182.031,63
2003
2004
2005
2006
2007
387.846.241,79 336.998.613,79
2008
535.101.502,48
730.007.760,34
2009
2010
450.607.352,68
727.759.323,03
994.106.471,39 1.408.226.254,93
2011
2012
Investimento Próprio
71,61%
86,97%
84,52%
76,61%
73,56%
71,43%
73,28%
64,08%
57,70%
68,81%
65,93%
Transferências de Capital
28,39%
13,03%
15,48%
23,39%
26,44%
28,57%
26,72%
35,92%
42,30%
31,19%
34,07%
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (BRASIL, 2012d)
2.500.000.000
2.000.000.000
1.500.000.000
1.000.000.000
500.000.000
0
2002
2003
2004
2005
2006
Investimentos Total
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Investimento Próprio
Gráfico 4. Investimento total e investimento próprio dos municípios catarinenses - 2002 a 2012
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (BRASIL, 2012d)
210
100%
90%
80%
70%
71,43% 73,28%
76,61% 73,56%
71,61%
60%
64,08%
57,70%
68,81% 65,93%
86,97% 84,52%
50%
40%
30%
20%
28,57% 26,72%
23,39% 26,44%
28,39%
10%
35,92%
42,30%
31,19% 34,07%
13,03% 15,48%
0%
2002
2003
2004
2005
2006
Transferências de Capital
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Investimento Próprio
Gráfico 5. Transferências de Capital e investimento próprio dos municípios catarinenses - 2002 a 2012
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (BRASIL, 2012d)
211
Pode-se perceber pela Tabela 18, bem como nos Gráficos 4 e 5, que os
investimentos próprios, desde 2004, vêm decaindo a cada ano. Trata-se de uma
flagrante demonstração de perda de capacidade para investir, e a gravidade do
fenômeno dispensa maiores comentários, a não ser a lembrança de que os
investimentos representam a fonte primária da melhoria, modernização e ampliação
dos serviços públicos municipais de que tanto a população necessita.
Como constatado, os Municípios catarinenses perderam a capacidade de
investimento devido à escassez de recursos financeiros frente às demandas e
competências com as políticas públicas de ordem federal e estadual que as
prefeituras são obrigadas a assumir.
Soma-se a isso a cessão de servidores públicos municipais a órgãos do
Estado de Santa Catarina ou da União. Em várias cidades catarinenses, técnicos
municipais trabalham em fóruns, delegacias, Juntas de Serviço Militar, Corpo de
Bombeiros, unidades da Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de
Santa Catarina (EPAGRI), da Companhia Integrada de Desenvolvimento de Santa
Catarina (CIDASC), do Sistema Nacional de Emprego (SINE), entre outros, sendo
que a remuneração e os custos destes servidores são bancados pelos Municípios.
Por isso, delegar atribuições aos Municípios sem a devida alocação de recursos
financeiros compromete os demais serviços próprios do poder público local, ou seja,
o poder de investimento do Município é afetado.
Esta situação se repete na maioria dos Municípios catarinenses, que acabam
direcionando recursos para finalidades distintas daquelas que deveriam, diminuindo
os recursos para investimentos em ações de sua competência, como melhoria das
estradas, construção de obras públicas, entre outros.
Na tentativa de reverter todo esse cenário até aqui apresentado, alguns
Municípios catarinenses têm se empenhado na busca pela excelência de
arrecadação própria, a fim de continuar atendendo aos anseios da população,
adotando práticas pontuais de gestão tributária municipal. Esse é o assunto a ser
tratado na sequência.
212
3.4 Práticas de Gestão Tributária Municipal em Santa Catarina
Para tentar superar os problemas advindos com a má distribuição dos
recursos federais, muitos Municípios catarinenses estão mudando sua forma de
gestão tributária, como se discorrerá a seguir.
3.4.1 No âmbito dos municípios
Um exemplo de Município que obteve êxito na cobrança de seus tributos foi
Brusque, no Vale do Itajaí, que encontrou na tecnologia uma aliada para ampliar a
arrecadação, gerir melhor suas informações e órgãos, além de modernizar os
serviços prestados à população.
Em 2009, a Prefeitura de Brusque implantou duas novidades na área
tributária, a fim de facilitar a arrecadação de impostos e combater a sonegação
fiscal: um sistema de escrita fiscal, realizada eletronicamente, que permite a
cobrança do ISSQN de forma digital, com validade jurídica assegurada por
assinatura eletrônica e certificação digital, e a nota fiscal eletrônica de serviços
(NFS-e). Nesse sistema, tanto pessoas físicas quanto jurídicas podem usar seus
certificados digitais eCPF e eCNPJ, respectivamente, para assinarem suas
declarações. A tecnologia é semelhante à adotada há anos pela Receita Federal, na
declaração do Imposto de Renda.
No momento em que uma empresa declara seu ISSQN, de forma eletrônica,
ao assinar o documento fiscal com uso de seu certificado digital, ela confessa a
dívida junto à Prefeitura. Assim, a Prefeitura não despende tempo e recursos com
fiscalização e cobrança de inadimplentes, pois, automaticamente, os débitos são
processados e executados.
A implantação da escrita fiscal e da nota fiscal eletrônica de serviços significa
um avanço no caminho da desburocratização, agilização e melhoria da qualidade
dos serviços tributários municipais, além de facilitar a tarefa dos contribuintes e
contadores, eliminando uma montanha de papéis, carimbos, cópias, assinaturas e
idas até o balcão de atendimento da Prefeitura para entrega de tais documentos.
Ademais, Brusque tem se destacado nos processos de informatização de sua
gestão. Recentemente, a Prefeitura centralizou, de forma eletrônica e funcional,
todos os serviços de licitações e compras da administração pública municipal em um
213
único setor. Atualmente, para adquirir um material de expediente, por exemplo, é
feito um levantamento em todas as secretarias que necessitam deste recurso, para
verificar se é feito um único pregão, de forma eletrônica. Antes, cada órgão
desenvolvia seu próprio processo de licitação, que se tornava moroso e custoso
para a Prefeitura, a qual não tinha total controle deste tipo de atividade.
Este sistema realiza ações, como: controlar os gastos por elemento de
despesa ou secretaria; possibilita uma consulta automática de débitos tributários de
possíveis fornecedores e identifica o preço médio de mercado das últimas
aquisições. Além disso, gerencia a abertura de “pregão presencial” e gera a ordem
de compra automaticamente e sincronizada com o sistema orçamentário, fazendo
toda a gestão de contratos. Tudo com relatórios parametrizados e funcionais, dando
ao gestor informações para a tomada de decisão.
O Município de Brusque também atualizou a Planta Genérica de Valores
(PGV), como já abordado, por meio da Lei Complementar n. 153, de 16 de
dezembro de 2009 (SANTA CATARINA, 2009a), que aprovou a PGV, estabeleceu o
calendário fiscal para arrecadação de impostos e taxas referentes ao exercício de
2010, e alterou o Código Tributário Municipal.
Outro exemplo de práticas de sucesso na arrecadação própria é o Município
de Guabiruba que, em 2013, iniciou a segunda parte do processo de inovação para
arrecadações próprias. Foi realizado um levantamento junto à população, com o fim
de atualizar a base de dados imobiliários disponíveis na Prefeitura e a PGV.
Segundo o portal da Prefeitura de Guabiruba (SANTA CATARINA, 2013c), os dados
atuais, até então, eram de 1994, conforme a Lei Complementar n. 508, que instituiu
o Código Tributário do Município. A primeira parte consistiu no trabalho de
aerofotografia, sendo que essas informações seriam cruzadas com as feitas em
2013 pelos agentes durante o levantamento. A partir daí, um novo programa seria
lançado, para que os moradores decidissem onde queriam aplicar o valor dos
tributos, numa gestão participativa, envolvendo a população no processo de
planejamento.
Desse modo, Guabiruba consegue manter atualizado o seu Cadastro
Multifinalitário Urbano, o qual, segundo Erba (2005), se presta como ferramenta
fundamental para o planejamento das cidades, à medida que fornece informação
precisa (dados físicos situados em um sistema cartográfico) associada a parâmetros,
214
como: localização geográfica de todos os imóveis da localidade, ocupação ou
finalidade de cada imóvel, uso atual do solo dentro de cada imóvel, dentre outros.
Mais uma prática de sucesso na arrecadação própria do IPTU (Tabela 11), do
ISSQN (Tabela 13) e do ITBI (Tabela 14) é o do Município de São Lourenço do
Oeste.
Com base no portal da Prefeitura Municipal de São Lourenço do Oeste
(SANTA CATARINA, 2014b), este sucesso deve-se ao fato de São Lourenço do
Oeste ter instituído o Sistema de Controle Interno, por meio da Lei Complementar n.
48, de 30 de dezembro de 2003, revogada em 20 de janeiro de 2005, com a
promulgação da Lei Complementar n. 52, que instituiu a Controladoria Geral do
Município (CGM). Por intermédio do Decreto n. 3.272, de 27 de dezembro de 2005,
foram regulamentadas as normas e procedimentos da Controladoria Geral do
Município.
Mais tarde, após nova reforma administrativa, foi promulgada a Lei
Complementar n. 99, de 03 de fevereiro de 2009, que revogou a Lei Complementar
n. 52/2005, redefinindo funções e alterando a estrutura da CGM.
Em seu artigo 14, a Lei Complementar n. 99/2009 define:
Art. 14. O controle das atividades da administração municipal será exercido
em todos os níveis, órgãos e entidades pelas respectivas chefias sendo que
o controle da aplicação do dinheiro público e a guarda dos bens do
Município serão exercidos pelos órgãos da Controladoria Geral do Município
(SANTA CATARINA, 2009b).
Assim, pode-se afirmar que o controle público compete a todos os servidores
públicos e também à Controladoria Geral do Município, que é o órgão diretamente
responsável pelo controle, cabendo o exercício pleno de atividades voltadas à
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. A CGM
deve realizar as atividades de auditorias, visando à prevenção de riscos e a correção
de desvios nos atos da administração, propondo melhorias nas ferramentas de
controle e nos processos gerenciais.
Quanto ao motivo dos demais Municípios catarinenses, que obtiveram um
crescente nas arrecadações próprias, ano a ano (Tabelas 11, 13, e 14), também foi
devido à inovação em suas práticas de gestão, que seguiram os moldes do
Município de Brusque.
215
Em relação aos Municípios catarinenses que não obtiveram o mesmo
sucesso dos exemplos apresentados, provavelmente, deve-se ao fato de seus
gestores não se atentarem às suas receitas próprias, cuja necessidade de um maior
controle vem sendo crescentemente reconhecida e demandada pela sociedade,
principalmente após o advento da LRF.
A efetiva arrecadação municipal só pode ser exercida plenamente sobre sua
receita própria, composta, principalmente, pela receita tributária (impostos de
competência municipal – IPTU, ISSQN, ITBI, Taxas e Contribuições de Melhoria),
uma vez que apenas estas são instituídas e cobradas pelas Prefeituras,
possibilitando às administrações aumentar a arrecadação, independente das
transferências dos demais entes da Federação.
Para tanto, acredita-se que algumas ações são particularmente importantes
para a melhoria da gestão do crédito tributário, tais como: i) a intensificação e o
planejamento da fiscalização; ii) a manutenção de Cadastros Multifinalitários
atualizados e confiáveis; iii) a cobrança diligente e eficaz dos créditos inscritos em
dívida ativa; iv) a adoção de técnicas atualizadas de gerenciamento, inclusive com
recurso a sistemas informatizados adequados às necessidades específicas da área
fiscal, dentre outras, a exemplo do que tem sido feito em Brusque, Guabiruba e em
São Lourenço do Oeste.
3.4.2 No âmbito da FECAM
A FECAM, como entidade responsável por dirigir o Movimento Municipalista
Catarinense, em parceria com as 21 Associações de Municípios regionais,
acompanha a gestão pública municipal na representação político-institucional e na
prestação de serviços e produtos para o desenvolvimento dos Municípios
catarinenses.
Os Quadros 5 e 6, respectivamente, apresentam os serviços prestados e os
Projetos executados pela FECAM, com os respectivos objetivos e ações
estratégicas.
216
Quadro 5. Serviços prestados pela FECAM aos Municípios
SERVIÇO
CADERNOS DE TI
Catálogo de Serviços de
Tecnologia da Informação
(TI)
CONTAS MUNICIPAIS
TCE/SC
RECURSOS PÚBLICOS
ESTADUAIS
SISRURAL WEB
COMUNICADOS
CALENDÁRIO DA GESTÃO
MUNICIPAL
DESCRIÇÃO
OBJETIVO
Documento para organizar e documentar os serviços prestados pelo
Departamento de Tecnologia da Informação (TI) da FECAM, aos
seus colaboradores, aos usuários dos municípios da Rede
Catarinense de Informações Municipais (REDECIM), às entidades
parceiras e ao público em geral.
Documento para Acompanhamento das Prestações de Contas dos
Prefeitos – PCP no TCE-SC.
Para tanto, a FECAM disponibiliza uma planilha de acesso às
decisões relacionadas à emissão dos pareceres sobre as contas dos
295 municípios catarinenses.
- Auditoria Interna Orienta
Trata-se de um projeto focado na atuação preventiva.
- Tornar claro aos clientes as abrangências dos serviços fornecidos pela TI,
locais de suporte, disponibilidade e demais detalhes que cada serviço do
Portfólio de Serviços da TI.
- Sistema SC- Regularidade
Controle de extrema importância, uma vez que a não comprovação
de regularidade de CNPJ vinculado ao CNPJ do Estado está sujeita a
inscrição de pendências no Cadastro Único de Convênio do Governo
Federal
(CAUC).
A configuração de pendências no CAUC gera prejuízos para o
Estado, pois ficam inviabilizadas as entradas de recursos da
União por meio de convênios e contratos de repasse, assim como a
contratação de operações de crédito interno e externo.
Este relatório soma as atividades descritas pelos produtores no
momento do cadastro na unidade conveniada.
Disponibiliza informações por meio de comunicados.
Importante ferramenta do sistema de controle interno no
monitoramento do cumprimento das obrigações no prazo
regulamentar, evitando, assim, possíveis penalidades aos gestores
municipais.
CONSULTA DE RECEITAS
- Ferramenta criada para facilitar o controle sobre as receitas dos
Municípios.
CONSULTORIAS
Sistema de Consulta Técnica, por meio do qual os consultores
especializados nas áreas de Finanças Públicas, Contabilidade
Pública, Jurídica, Tributária, Controle Interno e Assistência Social
emitem pareceres a perguntas formuladas no website da entidade, no
painel de “Projetos e Serviços” – “Consultoria”.
Sistema moderno para publicação dos portais dos municípios na
Internet (Gerenciador de Portais dos Municípios – GPM). Por
PORTAIS MUNICIPAIS
INTEGRADOS A REDECIM
- Acompanhar a tramitação das Prestações de Contas do Prefeito
(PCP) junto ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE-SC).
- Estimular a eficiência, a economicidade e a conformidade na administração
pública estadual, por meio de orientação, capacitação e disseminação de
boas práticas.
- Facilitar o acompanhamento das regularidades jurídica, fiscal, econômicofinanceira e administrativa pelos órgãos, entidades, fundos e outros poderes
com CNPJs vinculados ao CNPJ do Estado de Santa Catarina, em
cumprimento ao estabelecido no Decreto Estadual nº 851, de 23 de
novembro de 2007.
- Facilitar aos produtores o Sistema de Controle da Emissão de Notas de
Produção Rural.
- Objetiva manter os Municípios atualizados sobre os eventos da FECAM.
- Controle sistemático do cumprimento dos compromissos da gestão
municipal
- Acompanhamento on-line dos compromissos municipais
- Ferramenta de controle interno sem custo para os municípios
- Transparência entre os órgãos na realização das atividades da gestão
municipal
- Qualificação dos servidores públicos municipais
- Possibilitar o controle aos Municípios sobre as transferências realizadas
pela União e pelo Estado.
- Proporcionar aos agentes públicos uma fonte de pesquisa para auxiliá-los
na solução de problemas.
- Disponibilizar sem custo um pacote de serviços, ferramentas e suporte aos
municípios.
217
LEGISLAÇÃO
PROVEDOR DE E-MAIL
COBFECAM
intermédio do GPM, o portal do município é totalmente gerenciável, o
servidor público municipal, por meio de um computador conectado na
Internet, conseguirá estruturar o portal do município com módulos
específicos para cada seção, tornando a atualização fácil e imediata,
sem necessidade de conhecimento técnico específico em informática.
Ferramenta que disponibiliza leis, nas esferas: Federal; Estadual; e
Municipal.
Ferramenta de contas de e-mail (correio eletrônico), com
disponibilidade de determinado espaço para hospedagem das
mensagens, e, por meio de um sistema gerenciador, o município
pode configurar o espaço em disco disponível, criando contas
personalizadas conforme a demanda de cada setor da prefeitura.
Sistema de Cobranças
Fonte: Elaborado pelo autor, com base na FECAM (2014a)
- Munir os municípios de informações que os auxiliem na tomada de
decisões, o direcionamento das ações, auxiliando ainda na atualização das
questões legais.
- Possibilitar aos Municípios criarem contas setoriais, conforme suas
necessidades.
- Facilitar aos Municípios as cobranças a serem realizadas.
218
Quadro 6. Projetos executados pela FECAM
PROJETOS
OBJETIVOS
Rede Catarinense de
Informações Municipais
(REDECIM)
Aprimorar a Rede Catarinense de
Informações Municipais
(RedeCIM)
Soluções Tecnológicas de
Apoio à Gestão Municipal
Contribuir no desenvolvimento e
disponibilização de soluções
tecnológicas de apoio às
administrações públicas
municipais.
Contribuir para o aprimoramento
da gestão tributária municipal.
Aprimoramento da
administração tributária
municipal
Apoio à
instrumentalização e
gestão dos procedimentos
internos, políticas públicas
e programas
governamentais.
Apoio ao desenvolvimento
sustentável
Produzir e disponibilizar
informações de interesse
municipal
Apoio ao aprimoramento
da política de assistência
social nos municípios
Proporcionar à administração
pública municipal os meios para a
instrumentalização e gestão dos
procedimentos internos, políticas
públicas e programas
governamentais.
Contribuir para o desenvolvimento
sustentável das regiões, de forma
integrada com as associações de
municípios.
Munir os municípios de
informações que os auxiliem na
tomada de decisões, o
direcionamento das ações,
auxiliando ainda na atualização
das questões legais.
Contribuir para o reordenamento
e aprimoramento da política de
Assistência Social, visando à
qualidade dos serviços prestados
à população.
AÇÕES ESTRATÉGICAS
• Aperfeiçoar os portais municipais integrados, abrangendo a evolução do sistema, a qualificação dos conteúdos e
capacitação dos usuários.
• Ampliar a utilização do Portal de Acesso a Informação (LAI) pelos municípios catarinenses.
• Modernizar e aprimorar o portal das Associações de Municípios.
• Aprimorar as informações e serviços disponibilizados por meio do portal da FECAM.
• Conceber um novo projeto de portal estadual de turismo dos municípios catarinenses (GuiaSC).
• Elaborar e homologar o Projeto do Portal da Transparência Municipal (legislação, contas públicas, LRF, licitações e
concursos).
• Reestruturar o Cyber Data Center visando maximizar a performance e racionalizar os recursos para melhor atender os
municípios.
• Aperfeiçoar a disponibilidade do serviço de provedor de e-mails aos municípios.
• Criação do programa de expansão do calendário de Gestão.
• Prestar orientações técnicas aos servidores municipais visando à modernização da legislação tributária municipal.
• Ampliar ações de capacitação continuada na área tributária.
• Propor procedimentos e inovações tecnológicas para incremento da arrecadação municipal.
• Qualificar os órgãos públicos municipais, visando aperfeiçoar o processo de registro mercantil no âmbito da emissão de
alvarás de localização e funcionamento dos empreendimentos.
• Criar um programa de modernização do registro Mercantil Integrado.
• Aperfeiçoar o Sistema de Controle da Emissão de Notas de Produção Rural – SisRural Web.
• Acompanhar as decisões e a atualização das normativas do TCE/SC.
• Coordenar as atividades dos colegiados estaduais, visando articular e integrar todas as associações de municípios.
• Apoiar e contribuir para o aprimoramento e padronização dos procedimentos internos da administração municipal.
• Manter os servidores municipais informados sobre os compromissos da gestão perante as normas da União e do
Estado.
• Estimular a formação e instituição de consórcios públicos intermunicipais.
• Apoiar e promover o desenvolvimento do turismo regionalizado nos municípios de Santa Catarina.
• Apoiar e contribuir para a gestão cultural nos municípios catarinenses.
• Estruturar o núcleo de informações públicas municipais.
• Consolidar o Sistema de Indicadores de Desenvolvimento Municipal Sustentável como ferramenta para o planejamento
e execução das políticas públicas municipais em Santa Catarina.
• Disponibilizar biblioteca on-line estruturada, com informações de boas práticas na gestão pública.
• Implantação de escritório de acompanhamento de projetos para captação de recursos aos municípios.
• Prestar orientações técnicas aos servidores municipais visando à atualização das normas municipais, conforme a
Política Nacional de Assistência Social e o Sistema Único de Assistência Social – SUAS.
• Promover a modernização tecnológica das secretarias municipais de Assistência Social, em parceria com o CIGA.
• Oferecer capacitações técnicas para a execução dos serviços de proteção social básica e especial, por meio da Escola
de Gestão Pública Municipal - EGEM.
• Orientar os municípios, por região, para a constituição de consórcios intermunicipais de atendimento dos serviços de
alta complexidade.
219
Desenvolvimento das
competências dos agentes
públicos municipais
Gestão ambiental e
saneamento
Contribuir no desenvolvimento
das competências dos agentes
públicos municipais, por meio da
difusão do conhecimento em
todas as áreas da gestão pública.
Contribuir para a estruturação da
gestão pública ambiental e do
saneamento básico nos
municípios catarinenses.
Fonte: Elaborado pelo autor, com base na FECAM (2013)
• Promover eventos de sensibilização para os temas relacionados à qualificação da gestão pública municipal.
• Desenvolver programas de capacitação e formação de servidores públicos municipais, abrangendo cursos de extensão,
graduação e pós-graduação em parceria com a Escola de Gestão Pública Municipal - EGEM.
• Promover a produção e difusão de conhecimentos na área da gestão pública municipal.
• Estimular os municípios na implantação de metodologias de gestão de pessoas.
• Estimular a adoção de programas de gestão ambiental e de saneamento nos municípios catarinenses.
• Apoiar o desenvolvimento dos planos municipais de saneamento básico e de resíduos sólidos.
• Orientar sobre a aplicação da legislação ambiental.
• Promover o aprimoramento do processo de licenciamento ambiental nos municípios, abrangendo orientação técnica,
capacitação e modernização tecnológica.
• Estimular a participação dos municípios na Agência Reguladora Intermunicipal de Saneamento – ARIS.
220
Pode-se perceber, pelos Quadros 5 e 6, que a FECAM, para fazer frente aos
serviços e produtos oferecidos pela entidade, orienta tecnicamente os Municípios,
uma vez que se especializou em temas que demandam grande competência dos
governos locais. Para a profissionalização do seu quadro técnico, a FECAM busca a
intersetorialidade em suas ações, desenvolvendo competências na prestação de
serviços e orientação aos Municípios.
Para tanto, criou, em 2007, a Escola de Gestão Municipal (EGEM), que é um
importante
instrumento
de
qualificação
dos
profissionais
que
atuam
na
administração pública municipal, oportunizando o aproveitamento da experiência das
entidades
associadas
na
criação
de
competências
e
aprimoramento
do
conhecimento, por meio da realização de eventos de formação e qualificação.
Já a Rede Catarinense de Informações Municipais (REDECIM), citada nos
Quadros 5 e 6, foi criada pela FECAM, com o intuito de valorizar a rede tecnológica,
por meio de portais institucionais conectados na rede mundial de computadores
(Internet), tendo como objetivo divulgar as potencialidades dos Municípios e regiões,
disponibilizar serviços e informações on-line ao cidadão, buscando, desta maneira,
fortalecer o modelo associativista municipal em Santa Catarina. Essa criação devese à percepção da FECAM diante das dificuldades enfrentadas pelos Municípios
catarinenses e Associações de Municípios na busca de inovações tecnológicas para
realizar suas atividades e responsabilidades administrativas.
Além da REDECIM, a FECAM também fomentou diretamente a criação do
Consórcio de Informática na Gestão Pública Municipal (CIGA), em 2007. O CIGA
tem como objetivo desenvolver ferramentas de governança eletrônica, por meio do
emprego de Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC). Visa ao
desenvolvimento, implantação, capacitação, manutenção e suporte de sistemas de
tecnologia da informação e comunicação, que permitam o aprimoramento da gestão
pública e a inclusão digital.
Há, ainda, a Agência Reguladora Intermunicipal de Saneamento (ARIS),
criada pela FECAM e Associações de Municípios de Santa Catarina, em 2009, cujas
atribuições são de regulação e fiscalização de todas as atividades do saneamento
básico: abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo dos resíduos sólidos,
limpeza urbana e drenagem pluvial.
Em suma, a fim de buscar a eficiência da gestão pública municipal de Santa
Catarina, a FECAM oferece produtos e serviços especializados, para possibilitar,
221
facilitar e aprimorar a execução dos trabalhos das administrações públicas
municipais, além de promover capacitações aos servidores, na busca contínua da
qualificação profissional dos órgãos públicos dos Municípios.
Diante do exposto, considera-se que a legislação tributária por si só não
garante os resultados esperados pelos Municípios catarinenses. Os mecanismos
introduzidos pela norma, como os que cuidam da substituição, retenção,
responsabilidade e obrigação tributárias precisam de ferramentas que otimizem a
ação fiscal, propriamente dita, e que abranja desde a verificação das hipóteses de
incidência, sua apuração e quantificação, até a resolução do processo fiscal que se
lhe seguir. Para que se exija a aplicação do princípio da eficiência, torna-se
necessária a introdução de práticas administrativas e de recursos tecnológicos
afinados com a capacitação dos executores do processo.
222
CONCLUSÃO
Ao se finalizar este trabalho de Dissertação, cumpre, ainda, apresentar as
conclusões a que se chegou com o estudo, tendo como caminho norteador a
seguinte questão central: “De que forma os Municípios catarinenses buscam
soluções para incrementar sua arrecadação própria?”, bem como o objetivo geral de
“Analisar os aspectos da centralização fiscal no Governo Federal e os impactos
causados aos Municípios do Estado de Santa Catarina, na última década”.
Desse modo, ao optar-se pela pesquisa, tendo como foco as questões
relativas aos pressupostos da arrecadação tributária, crises e soluções no contexto
dos Municípios do Estado de Santa Catarina, delineou-se um espaço dedicado ao
Sistema
Tributário
Nacional,
em
uma
abordagem
da
centralização
e
descentralização.
Na parte inicial do trabalho, procurou-se estabelecer os contornos do tema
tratado, situando o problema, elaborando os objetivos, tanto o geral quanto os
específicos, e definindo os principais aspectos metodológicos que conduziram a
investigação. Definido este cenário, o objetivo do trabalho voltou-se à ampliação do
conhecimento sobre as especificidades das administrações tributárias municipais, de
modo a poder oferecer subsídios para o aprimoramento da gestão tributária dos
governos locais.
Assim, em consonância com os autores citados nos vários Capítulos que
compuseram esta Dissertação, chegou-se a algumas conclusões, as quais são
transcritas a seguir.
No Capítulo 1, procurou-se apresentar os aspectos relevantes da evolução do
Sistema Tributário Brasileiro, desde o período da colonização até aos dias atuais. A
análise das informações apresentadas permite concluir que houve uma lenta, porém
contínua, evolução da discriminação de rendas, a qual teve um início flexível, mas
acabou adotando uma natureza claramente rígida, especificando as competências
de cada nível de governo.
No Brasil, sempre prevaleceu a centralização, os grandes movimentos
brasileiros manifestaram essa tendência, como a Carta Magna de 1937 e o Golpe
Militar de 1964, que romperam com o Pacto Federativo, tornando os Estados e
Municípios cada vez mais dependentes da União, e esta passou a assumir as
dívidas dos entes federados, do que se conclui que essa estrutura de governo, a
223
qual envolve vários níveis de responsabilidade relativa ao governo central e às
esferas subnacionais, requereu um sistema fiscal compatível. Essa é uma dimensão
muito importante das disputas entre os níveis de governo. Contudo, se a distribuição
vertical de autoridade é uma questão central no Pacto Federativo, a autoridade
sobre recursos tributários deveria estar entre as mais importantes dessas decisões.
A autonomia dos governos para tomar decisões deriva em boa medida da
extensão em que detêm autoridade efetiva sobre recursos tributários e/ou fiscais.
Governos desprovidos de autonomia para obter - por meio da taxação - recursos,
em montante suficiente para atender minimamente às demandas de seus cidadãos,
tendem a incorporar à sua agenda as orientações políticas do nível de governo, que
de fato tem controle sobre tais recursos. Simetricamente, governos dotados de
autoridade sobre recursos tributários têm mais condições de definir com autonomia
sua própria agenda de governo. Além disso, os governos locais podem contar com
recursos para atender às demandas de seus cidadãos, mas dispor de limitada
autonomia para definir sua própria agenda, porque suas políticas são financiadas
basicamente com transferências vinculadas. Não há dúvida de que essas
motivações estão no centro das disputas nacionais pelos recursos tributários e
fiscais. Desse modo, a análise do resultado dessas disputas pode ser um objeto
relevante para o exame do grau de centralização em uma federação.
Os sucessivos ciclos de centralização e descentralização fiscal seriam
explicados pelas variações de regime político. Assim, a República Velha
caracterizou-se pela descentralização fiscal, seguida pela centralização do Estado
Novo, que foi, por sua vez, sucedido por nova descentralização fiscal no período
democrático de 1946-1964. Finalmente, a radical descentralização fiscal da
Constituição Federal de 1988 seria uma reação à centralização fiscal do regime
militar. Essa descrição da evolução dos sistemas tributário e fiscal sugerem rupturas,
baseadas fundamentalmente nas mudanças de regime político. Como mecanismo
explicativo, nos períodos de autoritarismo, as elites centrais suprimiriam a
capacidade de vocalização de interesses das elites estaduais e locais. Na
democracia, as últimas teriam recuperados os espaços políticos que permitiriam
impulsionar seus interesses, impondo perdas fiscais ao governo central.
Em outras palavras, o que se quer dizer é que, ainda que a arrecadação
tributária tenha sido historicamente descentralizada, a União consolidou-se como a
principal arrecadadora. À consolidação desse sistema correspondeu limitada
224
autonomia dos governos estaduais e municipais para legislar sobre os impostos que
afetariam as políticas de desenvolvimento econômico durante todo o período do
Estado desenvolvimentista.
Muito embora o período em estudo seja caracterizado, em regra, por uma
forte centralização da arrecadação tributária, o Sistema Tributário Nacional ganhou
relativa qualidade com os ajustes fiscais implementados à época, uma vez que estes
traziam consigo a instituição de tributos mais racionais, ou seja, mais condizentes
com a justiça fiscal e o respeito à capacidade contributiva de cada cidadão. Por
outro lado, verifica-se também uma descentralização das receitas disponíveis com a
criação dos Fundos de Participação e centralização da determinação do gasto
público, o que caracteriza diferentes direções para as quais caminhava o
federalismo fiscal, se consideradas as suas distintas dimensões analíticas.
Os Fundos de Participação foram a maneira encontrada pela União para
repassar verbas aos Municípios. Contudo, em decorrência da crise econômica
mundial, os Municípios tiveram uma redução no repasse dessa transferência. Diante
dessa premissa, os gestores municipais tiveram que adotar uma política de
contenção de gastos, entre elas, suspensão de contratação de pessoal e de serviços
que não fossem de urgência.
Dentre os ajustes fiscais das contas públicas, merece, aqui, breve destaque, a
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), introduzida no Governo de Fernando
Henrique Cardoso, no ano de 2000, uma vez ter fixado limites para gastos com
pessoal e para o volume de endividamento, bem como criando mecanismos de
responsabilização penal para os administradores públicos que infringirem a lei.
Assim, a LRF surgiu como um mecanismo para controlar o endividamento e os
elevados gastos em um momento em que a economia brasileira precisa impor limites
aos gestores municipais e estaduais.
A partir dos entendimentos elencados sobre questões específicas inerentes à
estruturação federativo-fiscal no período analisado, é possível concluir que, de fato,
tal estruturação se mostrava de acordo com as finalidades do Estado da época, o
qual se caracterizava por objetivos claros de centralização de poder, tendo como
prioridade a fomentação do crescimento econômico em detrimento das áreas sociais
de ação estatal. O Sistema Tributário Nacional, bem como a estruturação federativofiscal, implementados naquela época, se afinam com os objetivos expressamente
almejados por aquele Estado autoritário.
225
O Sistema Tributário Nacional foi verdadeiramente instituído pela Constituição
Federal de 1967, no bojo de um regime autoritário, por isso mesmo concebido de
forma centralizada. A abertura política na década de 1980 ensejou a constituição de
um novo sistema, instituído de forma democrática em 1988, pela Assembleia
Nacional Constituinte eleita pelo povo. Esse sistema visava restabelecer o Pacto
Federativo, que fora completamente abandonado. Para tal, previa um forte grau de
descentralização com autonomia administrativa a todos os níveis de governo: União,
Estados, Distrito Federal e Municípios e competência para a instituição das três
espécies tributárias, enfatizando que os impostos têm caráter pessoal e devem
observar a capacidade contributiva.
Embora a arrecadação seja um dos objetivos do Sistema Tributário, ela
também tem que ser vista como um importante instrumento de desenvolvimento
econômico e de redistribuição de renda no País. Entretanto, a estrutura tributária
brasileira, bastante complexa, é fortemente regressiva, em função da quantidade de
impostos incidentes sobre a produção e consumo. Apesar de a União ter dividido um
conjunto de impostos, integrados à base do ICM (rebatizado de ICMS), lhe foi
concedida a competência exclusiva para estabelecer contribuições sociais e
econômicas, vedadas aos demais níveis de governo. Este arbítrio irá descaracterizar
completamente o novo Sistema Tributário Nacional, que, até então, tinha como
princípio cumprir o Pacto Federativo.
Em razão desta constatação é que se afirma aqui a necessidade de uma
reflexão sobre as nuanças do federalismo fiscal, sem deixar de considerar as suas
diversas dimensões analíticas, para, após o seu apurado conhecimento, ser feita
uma ponderação sobre a interdependência entre as mesmas. O que parece estar
longe de ser identificado, com clareza, são os objetivos do Estado brasileiro em meio
às novas configurações que ora se apresentam. A busca pelas razões que estão por
trás da estrutura federativa, ou seja, as configurações estatais, é o que pode vir a
libertar os estudos na área das meras constatações sobre a centralização e
descentralização fiscal, ou, ainda, da busca pelo aumento de uma eficiência
federativa que pouco explica sobre a magnitude dessa dinâmica.
Assim sendo, as confusões inerentes à visualização do federalismo fiscal e
suas inclinações, em termos de centralização ou descentralização, apontam para
uma diversidade de critérios na avaliação destes processos. Esta diversidade
culmina na constatação de que os estudos realizados sobre as receitas municipais –
226
considerando, inclusive, as transferências das receitas fiscais – mostram-se
controversos, desqualificando, assim, qualquer tentativa de análise mais criteriosa
na distribuição das receitas aos Municípios.
Desse modo, a assertiva de que pouco se conhece do Município no debate
fiscal ganha força, não somente pela diversidade de critérios na concepção dos
processos de centralização e descentralização fiscal, mas também pelo fato de esta
diversidade refletir os estudos empíricos que versam sobre tal temática, pois os
estudos empíricos sobre centralização e descentralização nas federações são, regra
geral, pouco conclusivos e convincentes devido, em grande parte, à dificuldade em
estabelecer critérios precisos de classificação.
Diante disso, há de se concluir que a questão da centralização e da
descentralização fiscal carece de uma sistematização do conhecimento produzido a
seu respeito, a qual permita a melhor visualização dos entendimentos então
defendidos, considerando claramente os critérios sob os quais eles foram
construídos.
A tentativa de compreensão da trajetória percorrida pelo Brasil, sob a ótica da
centralização e da descentralização fiscal, diante da dita confusão de critérios e da
não especificação das dimensões de análise, dá origem à comum explicação dessa
dinâmica por meio da alegação de alternância sucessiva de processos, com ciclos
interrompidos de centralização e descentralização fiscal, culminando, com isso, na
consideração de interrupção dos processos de centralização e descentralização, de
acordo com a superposição dos regimes políticos, ignorando as dimensões
específicas de ruptura e continuidade destes processos.
Em suma, a compreensão do Sistema Tributário em suas questões
específicas é o que pode colocar em evidência a sua historicidade, pois a concepção
do papel do Sistema Tributário, como um instrumento manejado pelas autoridades
governamentais com o propósito de viabilizar determinados objetivos, é importante
para elucidar a compreensão dos determinantes de suas estruturas e das forças que
atuam sobre elas.
O Capítulo 2 discutiu as questões relativas ao dilema do Pacto Federativo,
sempre observando a abordagem da centralização e descentralização de receitas,
concluindo-se que a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 foi a
mais importante para os Municípios, haja vista que estes ganharam um poder maior
para tributar e administrar seus próprios tributos. Houve, neste período, a
227
descentralização dos recursos, sem contar que as transferências para estes entes
foram revisadas e ampliadas. No entanto, concomitantemente à descentralização de
recursos fiscais em favor dos Estados e Municípios houve, também, uma absorção
maior de encargos por parte destes níveis de governo, podendo-se enumerar a
evolução, pós-constituinte, dos indicadores físicos de prestação de serviços
tipicamente locais. Estas evidências no caso da educação, saúde e saneamento, por
exemplo, corroboram a percepção financeira de que as esferas subnacionais de
governo passaram a assumir maiores encargos, embora de maneira descoordenada
e diferenciada em cada uma das regiões, o que causou sério problema financeiro às
municipalidades, tal qual a da não transferência de recursos aos Municípios na
mesma proporção das responsabilidades transferidas.
Esse é o grande impasse do Pacto Federativo brasileiro. União e Estados, ao
longo destes anos pós-Constituição Federal de 1988, transferiram progressivamente
responsabilidades aos Municípios, mas não os recursos na mesma proporção.
Conclui-se, desse modo, que a característica central do processo de
descentralização no Brasil, atualmente, é a sua descoordenação, razão pela qual se
assiste a uma progressiva generalização do conflito federativo, pois, enquanto nos
anos 80 o conflito federativo, tanto em sua dimensão vertical (relação entre a União
e os Estados e Municípios) como em sua dimensão horizontal (relação entre
Estados ou Municípios entre si), esteve centrado na disputa por recursos tributários,
nos anos recentes passou a manifestar-se em várias outras dimensões, do âmbito
do aparelho estatal ao da representação política, provocando verdadeira disparidade
socioeconômica. Por este motivo, são observados frequentes conflitos entre as
demandas por maior autonomia tributária dos Estados e Municípios mais
desenvolvidos e a pressão por aumento de transferências compensatórias pelos de
menor grau de desenvolvimento.
Assim, a má tributação põe em risco a Federação em, ao menos, dois
aspectos: coloca o Pacto em situação de perigo, diante da criação de uma
hierarquização em que a União se sobrepõe aos demais entes federados, na medida
em que estes passam a depender de transferências voluntárias. Essa dependência
acaba por tolher a autonomia que deveria estar garantida pela CRFB/88 (pacto
cooperativo), além de a superposição de poderes, devidamente acompanhada do
aumento da cumulatividade de impostos, acarretar danos à competitividade da
228
produção nacional, proporcionando a verticalização da produção (não havendo
fragmentação do processo produtivo, ocasiona perda em sua eficiência).
O Capítulo 3 buscou analisar a crise da gestão financeira municipal em Santa
Catarina, precisamente, na última década. Procurou, também, responder ao primeiro
objetivo específico de “Descrever os impactos da centralização federativa na crise
fiscal dos Municípios catarinenses”. Para tanto, foi elaborado um tópico específico,
que tratou dessa descrição. A pesquisa realizada apontou para os seguintes
impactos produzidos pela crise fiscal sobre as finanças municipais catarinenses:
i) A municipalização da execução das políticas públicas: do que se conclui
que a descentralização, entendida como transferência de responsabilidades e
autoridade para os níveis inferiores de governo e também para a sociedade civil, não
se produz automaticamente por “decreto”; é necessária a construção progressiva de
novos arranjos institucionais e sua prática, gerando novos aprendizados em termos
de exercício democrático.
ii) Diminuição do Valor do Fundo de Participação dos Municípios (FPM): do
que se conclui que alguns problemas comumente constatados é a disparidade
constante nos valores de repasse de um período para outro, ou mesmo, de um mês
para outro. Gerenciar valores financeiros tão díspares e inconstantes é, no mínimo,
temerário.
iii) Desoneração da União sobre Tributos compartilhados com os Municípios:
do que se conclui que, quando o Estado concede benefícios tributários,
desonerando ICMS, afeta a receita da cota-parte municipal. Assim, uma revisão e
distribuição mais justa das receitas tributárias se torna uma necessidade urgente
para que os Municípios não sejam inviabilizados de prestar serviços de qualidade,
dotando-os de maiores possibilidades financeiras, para efetivar a gestão municipal.
Por isso, acredita-se que o Governo Federal deveria desonerar somente a sua cotaparte, preservando a dos Municípios.
iv) Aumento de Despesas Públicas com Educação para Cumprimento do Piso
Nacional do Magistério: do que se conclui que o aumento real no valor do
vencimento básico dos profissionais do Magistério, aliado ao efeito cascata sobre a
remuneração dos demais profissionais, resultado de pressões políticas, associado,
ainda, à necessidade de contratação de mais servidores públicos para cumprimento
do limite de carga horária em sala de aula, tem contribuído de modo significativo
229
para o aumento dos gastos em educação que, embora se saiba de sua necessidade,
não tem sido acompanhado de aumento nas receitas.
v) Termos de Ajustamento de Conduta (TACs): do que se conclui que, ao
Ministério Público, é dada a prerrogativa de impor aos gestores municipais os TACs,
pelos quais muitos promotores públicos se investem de agentes da sociedade,
defensores da ética e da moral, para interferir diretamente na autonomia
administrativa e financeira dos Municípios, aplicando aos gestores pesadas e
impagáveis multas pelo não cumprimento de determinadas obras ou serviços.
Tendo em vista que o vigente sistema de repartição de receitas tributárias
sufoca prefeitos, força-os a mendigar recursos em Brasília aumentando a
dependência de alianças e acordos partidários. Para tentar solucionar esse impasse,
bem como da urgente necessidade do novo Pacto Federativo em relação à partilha,
é que a FECAM apresentou Proposta de Emenda Constitucional (PEC), para
inclusão do inciso IV e do § 5º ao Art. 159, que trata da repartição das receitas
tributárias.
Para a FECAM, o regime de partilha dos recursos ideal é de: 45% para a
União; 25% para os Estados; e 30% os Municípios. Pelo texto da PEC, mudaria a
partilha da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide), Contribuição
Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), Contribuição Social sobre o
Lucro Líquido (CSLL) e Contribuição para Financiamento da Seguridade Social
(Cofins).
Assim, poderiam ser eliminados os problemas fundamentais do atual Sistema
Tributário
Nacional,
desenhando
um
sistema
eficiente,
simples,
flexível,
transparente, justo, e que permite o funcionamento de um Federalismo fiscal, com
autonomia dos Estados e Municípios. A estrutura deste novo sistema adapta-se
facilmente ao tamanho da carga tributária desejada, com uma sintonia fina na
regulagem das alíquotas das bases tributárias definidas.
Este Capítulo também respondeu ao segundo objetivo específico de
“Demonstrar os principais elementos que têm motivado a crise financeira na gestão
pública municipal catarinense”. Para isso, foi estruturado o tópico 3.3, que
apresentou os principais indicadores de vulnerabilidade financeira na gestão pública
municipal catarinense. A pesquisa realizada apontou os seguintes elementos:
i) Nível de arrecadação com recursos próprios: IPTU, ISSQN, ITBI, Taxas e
Contribuições de Melhorias.
230
Dentre os tributos de competência municipal, o IPTU e o ISSQN mostraram
ser os impostos com maior capacidade de arrecadação dos Municípios catarinenses.
Um ponto a ser observado é a baixíssima arrecadação das Taxas e da Contribuição
de Melhoria, demonstrando a dificuldade enfrentada pelos Municípios na cobrança
desses tributos.
Em relação ao IPTU, conclui-se, também, que, ao se analisar a receita própria
municipal, é preciso levar em conta que a base tributária desse tributo se concentra,
como determinado na CRFB/88, sobre a área urbana, ou seja, as cidades só podem
arrecadar o IPTU sobre a área urbana de seu território, sendo que a maioria dos
Municípios catarinenses tem perfil rural. Assim, a concentração da grande maioria
dos tributos no governo federal dificulta, significativamente, a possibilidade de
avanços fiscais em Municípios com essa característica, sobretudo, no que se refere
à evolução de receita própria. Em sua maioria, os gestores públicos dos Municípios
catarinenses
não
assumem
uma
postura
ativa
na
atualização
da
PGV,
possivelmente, pela ausência de vontade política, visto que tal decisão envolve
interesses ou conflitos entre proprietários e poder público, ao contrário do que fez o
Município de Brusque, que optou pela revisão da PGV em seu território,
possibilitando ao Município maior arrecadação própria.
Sobre o ISSQN, concluiu-se que não são poucos os Municípios catarinenses,
os quais, na busca de aumentar a receita própria, passaram a atrair empresas
praticando alíquotas muito reduzidas ou concedendo isenção, total ou parcial, a esse
imposto. Essa prática também é adotada pela União e pelos Estados, ao
concederem benefícios em seus tributos para empresas se instalarem em suas
localidades. Contudo, a principal dificuldade é a falta de fiscalização, pois os
Municípios não possuem equipe de fiscais, instalando-se, então, a facilidade em
burlar o fisco quando se presta o serviço fora do estabelecimento comercial, além do
fato de a política do Governo Federal facilitar a inclusão de empresas no Simples
Nacional, de acordo com a suas atividades.
No que se refere ao ITBI, conclui-se que, tendo em vista que os Municípios
não possuem mecanismos nem estrutura de pessoal para acompanhar o
lançamento do tributo no momento da comercialização, o conhecimento por parte da
administração ocorre somente após a sua realização, justificando-se, assim, a sua
vulnerabilidade.
231
Outro ponto da vulnerabilidade da arrecadação do ITBI pelos Municípios
catarinenses diz respeito à falta de atualização da PGV, tal qual ocorre com o IPTU,
pois o valor da propriedade, além de ser a base de cálculo de tributos imobiliários,
tem outras utilidades de importante relevância para a administração municipal,
como: embasar processos de desapropriação e apropriação de imóveis, fornecer
indicadores de desenvolvimento urbano com vistas ao estabelecimento de planos de
controle e incentivo à ocupação do solo, dentre outras.
No que tange às Taxas, concluiu-se que, de maneira geral, os Municípios
catarinenses arrecadam esse tributo, porém, contribuindo de forma pouco
significativa. Isso ocorre em virtude de alguns Municípios catarinenses serem de
pequeno porte, e, desta forma, não há aprimoramento da cobrança. Para que sua
participação aumente, e arrecadem mais, os gestores municipais podem melhorar a
fiscalização e a modernização do sistema de cobrança, focando, assim, na
fiscalização. Ademais, os Municípios precisam ajustar as suas leis municipais para
cobrarem ao menos os custos dos serviços prestados.
Quanto à Contribuição de Melhoria, conclui-se que está contemplada no
elenco de tributos que a administração pública, mais especificamente a catarinense,
simplesmente ignora, fazendo com que a receita tributária seja composta na sua
quase integralidade pelos impostos e taxas, tornando essa contribuição uma mera
teoria. Atualmente, a Contribuição de Melhoria poderia resolver, ou pelo menos
minimizar, o problema da falta de recursos, principalmente na área de infraestrutura,
visto que a cobrança de tal tributo é praticamente nula na média dos Municípios
catarinenses.
ii) Limite de endividamento: do que se conclui que o endividamento nos
Municípios catarinenses apresenta altos e baixos, uma vez que a Lei dispõe de
métodos para controlar a dívida pública, como a imposição de condições para a
criação e elevação das despesas, limitando os gastos com pessoal. Desse modo,
aos Estados e Municípios, que não se mantiverem dentro dos limites da dívida no
prazo definido na Resolução n. 40/2001 do Senado Federal, devem ter suspensas
as realizações de operações de crédito, exceto o refinanciamento da dívida
mobiliária e a suspensão das transferências voluntárias, exceto para transferências
para as áreas de saúde, educação e assistência social. Assim, a deficiência na
gestão dos recursos controlados pelo governo faz com que as entidades públicas
municipais incorram em déficit. Por consequência, os governos municipais recorrem
232
ao capital de terceiros, objetivando saldar essa deficiência. Entretanto, tal ação faz
aumentar consideravelmente o endividamento desses entes federados.
iii) Capacidade de investimento: do que se conclui que os Municípios
catarinenses perderam a capacidade de investimento devido à escassez de recursos
financeiros frente às demandas e competências com as políticas públicas de ordem
federal e estadual que as prefeituras são obrigadas a assumir.
O Capítulo 3, ainda, respondeu ao terceiro e último objetivo específico de
“Apontar as experiências de gestão tributária dos Municípios catarinenses,
lastreados por indicadores de eficiência financeira”. Isso foi realizado no tópico 3.4,
que apresentou as práticas de gestão tributária municipal em Santa Catarina, para
tentar superar os problemas advindos com a má distribuição dos recursos federais.
Um exemplo de Município que obteve êxito na cobrança de seus tributos é
Brusque, no Vale do Itajaí, que encontrou na tecnologia uma aliada para ampliar a
arrecadação, gerir melhor suas informações e órgãos, além de modernizar os
serviços prestados à população.
Guabiruba e São Lourenço do Oeste são outros exemplos de sucesso na
arrecadação própria, por terem atualizado a PGV. Quanto ao motivo dos demais
Municípios catarinenses, que obtiveram um crescente nas arrecadações próprias,
ano a ano, também foi devido à inovação em suas práticas de gestão, que seguiram
os mesmos moldes destes Municípios citados.
Ante essas práticas de sucesso, conclui-se que a legislação tributária por si
só não garante os resultados esperados pelos Municípios catarinenses. Os
mecanismos introduzidos pela norma, como os que cuidam da substituição,
retenção, responsabilidade e obrigação tributárias precisam de ferramentas que
otimizem a ação fiscal, propriamente dita, e que abranja desde a verificação das
hipóteses de incidência, sua apuração e quantificação, até a resolução do processo
fiscal que se lhe seguir. Para que se exija a aplicação do princípio da eficiência,
torna-se necessária a introdução de práticas administrativas e de recursos
tecnológicos afinados com a capacitação dos executores do processo.
Da análise realizada, chega-se à conclusão de que, no cenário atual, há forte
dependência dos Municípios em relação às transferências intergovernamentais, que
afeta o comportamento fiscal e, desta forma, influencia desde decisões
administrativas até o nível de provisionamento de serviços públicos locais, com
impactos em eficiência e distribuição de recursos na localidade. Tal dependência,
233
contudo, merece atenção, para que os Municípios catarinenses obtenham um bom
desempenho na execução de serviços públicos e na gestão da administração
pública. Da mesma forma, deve ser dada atenção no sentido de buscarem
alternativas para minimizar riscos às finanças públicas, bem como para o aumento
da arrecadação própria.
Por essas razões, sugere-se aos Municípios catarinenses: i) atualização da
Planta Genérica de Valores; ii) controle maior da cobrança do ITBI; iii)
regulamentação de atividades incidentes de ISSQN, tais como: sobre cartórios e
instituições bancárias; iv) implantar sistemas digitais de cobrança e arrecadação de
ISSQN e ITBI; v) adotar fiscalização das empresas optantes pelo Simples Nacional;
vi) melhorar o sistema administrativo e judicial de cobrança de créditos em atraso e
dos inscritos em dívida ativa.
Dentre as vantagens da adoção das sugestões acima apontadas, relacionase: i) menos dependência de recursos federais e dos convênios com Estado e
União; ii) maior liberdade orçamentária; iii) planejamento mais consistente com
melhor previsão das receitas; iv) obras e melhorias se tornam mais seguras e
rápidas; e v) necessidade de melhorar a arrecadação própria, em razão da
desvinculação das receitas da União e dos Estados, o que acarreta diminuição das
transferências.
É oportuno salientar que a FECAM, em parceria com as Associações de
Municípios e a Confederação Nacional dos Municípios (CNM), realiza mobilizações,
elaboração de pauta de reivindicações municipalistas, articulação política com o
governo federal e estadual. Dentre as reivindicações das mobilizações, estão: i) os
Municípios catarinenses continuam arrecadando menos do que deveriam e os
recursos que poderiam ajudar não chegam; ii) necessidade de reforma tributária, em
que os Municípios não tenham somente o repasse de responsabilidades, mas sim
maior participação no bolo tributário.
Para tanto, a FECAM, juntamente com a CNM e as Associações de
Municípios realizam Marchas, em defesa dos Municípios. A Marcha é a soma da voz
dos
gestores
municipais
para
reivindicar
ao
governo
federal
as
pautas
municipalistas. Trata-se de uma mobilização democrática, realizada anualmente
desde 1998, e tornou-se o maior evento político do Brasil. Participam: prefeitos,
secretários municipais, vereadores, senadores, governadores, parlamentares
estaduais e federais, ministros e Presidentes da República.
234
As reuniões de bancadas estão entre os momentos mais relevantes das
Marchas. É a oportunidade para os prefeitos se reunirem com os parlamentares e
apresentarem as reivindicações do movimento, tais como as seguintes: restituir o
equilíbrio financeiro entre os entes federativos, repassando mais recursos aos
municípios via FPM e compartilhando as contribuições não partilhadas, como
Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), Contribuição Social sobre o Lucro
Líquido (CSLL) e sobre a Contribuição Financeira da Seguridade Social (COFINS).
Outra reivindicação do movimento municipalista catarinense é rever o
Contexto Federativo, prevendo a realização de um estudo para a revisão
Constitucional no que diz respeito à reforma política, à reforma do sistema tributário
e à reforma do Estado Brasileiro - que visa à redução das despesas públicas
referentes a custeio, tanto no poder central como nos Estados e Municípios, além da
descentralização da receita na União e a transferência dos recursos para a
execução das políticas públicas no Município.
Diante do exposto, verifica-se que tanto o objetivo geral quanto os objetivos
específicos foram alcançados, acreditando-se que o trabalho venha a servir de
importante
instrumento
para
que
os
Municípios
catarinenses
continuem
implementando ações proativas, visando à melhoria em suas arrecadações
tributárias próprias.
Assim sendo, a hipótese apresentada na Introdução desta Dissertação, aqui
relembrada: “É possível, para os Municípios do Estado de Santa Catarina, melhorar
o nível de suas receitas por meio de uma administração financeira e tributária bem
estruturada, utilizando-se de sistemas de gestão e apoio de tecnologias – como
cadastros multifuncionais, por exemplo. Além disso, é plausível uma melhoria do
planejamento e do desempenho da administração financeira municipal, por meio de
mecanismos de apoio à decisão e sistemas de indicadores estratégicos, financeiros
e operacionais”, se confirma.
Como recomendações para trabalhos futuros, podem ser realizados novos
estudos, tais como: i) pesquisar o mesmo tema desta Dissertação em cada
Associação de Municípios, e confrontar os resultados obtidos entre si; ii) realizar
pesquisa sobre os Municípios catarinenses que obtiveram êxito com as ações
implementadas, para que sirvam de exemplo aos demais Municípios.
Para finalizar, espera-se ter contribuído para um melhor e mais amplo
entendimento do tema proposto e, mais especificamente, que o presente estudo
235
auxilie os Municípios catarinenses na busca da excelência de suas gestões,
associada à inovação de administração pública municipal.
Assim, ao terminar essa etapa final do trabalho, enfatiza-se que a experiência
adquirida por meio do referencial teórico, da realização da pesquisa e redação da
Dissertação, proporcionou um grande aprendizado ao Mestrando, que, agora, está
mais capacitado para exercer seu papel de profissional e cidadão, comprometido
com os valores democráticos e interesses coletivos de caráter público e social
sustentáveis.
236
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253
ANEXO 1
PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL
FEDERAÇÃO CATARINENSE DE MUNICÍPIOS – FECAM
Assunto: Proposta de Emenda Constitucional
A Federação Catarinense de Municípios - FECAM, no seu papel de instituição
representativa dos interesses dos municípios catarinenses, vem reivindicar a vossa
Excelência o encaminhamento junto aos demais parlamentares que integram o
Congresso Nacional, de Proposta de Emenda à Constituição da República
Federativa do Brasil, para inclusão do inciso IV e do § 5º ao artigo 159, que trata da
repartição das receitas tributárias, a seguinte proposta dos municípios catarinenses:
Art. 159 .........................................................................................................................
IV - do produto das arrecadações do imposto sobre operações financeiras, da
contribuição social sobre o lucro líquido e da contribuição para o financiamento da
seguridade social, dez por cento distribuídos de acordo com os critérios de
repartição e somados as valores repassados pelo Fundo de Participação dos
Municípios. (NR)
§ 5º Para fins do disposto no inciso IV deste artigo, a União entregará aos
municípios o percentual de dois por cento a partir do primeiro ano seguinte ao da
promulgação desta Emenda à Constituição, acrescentando-se dois por cento a cada
ano até alcançar o percentual de dez por cento. (NR)
JUSTIFICATIVA
No ano de 1991, a União Federal obteve 51,10% do total da arrecadação tributária
nacional e os municípios somaram 19,10% desta arrecadação. No ano de 2011, o
percentual da arrecadação tributária destinado à União Federal elevou-se a 60,91%
enquanto que o dos municípios foi reduzido a 16,23%.
Inobstante, os Municípios Brasileiros assumiram ao longo desse período a execução
das políticas públicas em praticamente todas as áreas da administração pública
brasileira e não têm mais condições de honrar acordos e programas propostos,
situação esta que vem se agravando a cada dia, sem solução aparente.
254
A crescente desproporção na repartição da arrecadação tributária acaba
repercutindo de forma intensa no bem estar da população brasileira, dada a grande
demanda da sociedade pelos serviços públicos atribuídos aos entes municipais.
Veja-se que a União Federal investe apenas 5% de sua receita líquida na saúde e
3% em educação, enquanto que os Municípios aplicam de seus recursos em média
21% em saúde e ao menos 25% na educação, de acordo com informações extraídas
da Secretaria do Tesouro Nacional (2011).
Não bastasse o contexto citado, uma das principais práticas da União Federal é a
desoneração do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI para vários setores
econômicos, que impactam diretamente no repasse do Fundo de Participação dos
Municípios - FPM. Para ilustrar, apenas no ano de 2011 estas desonerações
representaram cerca de R$ 1,678 bilhão de reais a menos no FPM.
Assim, a Proposta de Emenda à Constituição em apreço reflete a posição dos
Municípios Catarinenses e é necessária ao restabelecimento do equilíbrio federativo,
pelo que se requer sua apresentação ao Congresso Nacional e consequente
aprovação.
Em complemento, cumpre apontar a contrariedade dos Municípios Catarinenses ao
relatório do Senador Aloysio Nunes Ferreira sobre as Propostas de Emenda à
Constituição nº 65, de 2005, 17, de 2007, 9, 12, 20, 23 e 35, de 2009, 31, 33 e 125,
de 2011, e 2, de 2012, porque privilegia os interesses da União Federal sobre a
urgente e necessária revisão do Pacto Federativo.
A FECAM conta com a contribuição de Vossas Excelências em viabilizar a
continuidade na execução das políticas públicas pelos Municípios Brasileiros com a
apreciação e defesa da proposta apresentada.
Atenciosamente,
PEDRO CELSO ZUCHI
Prefeito de Gaspar
Presidente da FECAM
HUGO LEMBECK
Prefeito de Taió
1º Vice-presidente da FECAM