UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS - CEJURPS
CURSO DE DIREITO
A PROGRESSIVIDADE DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE
PREDIAL E TERRITORIAL URBANA E A LEI MUNICIPAL DE
BIGUAÇU
SIMONE ANDERSON SILVA
Biguaçu (SC), junho 2008.
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS - CEJURPS
CURSO DE DIREITO
A PROGRESSIVIDADE DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE
PREDIAL E TERRITORIAL URBANA E A LEI MUNICIPAL DE
BIGUAÇU
SIMONE ANDERSON SILVA
Monografia submetida à Universidade
do Vale do Itajaí – UNIVALI, como
requisito parcial à obtenção do grau de
Bacharel em Direito.
Orientador: Professor Volney Campos dos Santos
Biguaçu (SC), junho 2008.
AGRADECIMENTO
Agradeço, primeiramente, a Deus
que sempre me iluminou e me protegeu nessa
longa caminhada acadêmica, dando saúde e
disposição para a conclusão do curso e a
presente monografia.
Agradeço especialmente, aos meus
pais, Alcides e Aparecida, pelo suporte familiar e
financeiro que me deram até então, arcando com
meus estudos e tudo aquilo que o rodeia, se
esforçando ao máximo para a minha formação
acadêmica dando assim forças para ultrapassar
os obstáculos que surgiram no decorrer do curso.
Á meu irmão, Gustavo, por ter
“liberado” o computador nesse longo período,
ficando assim longe de seus jogos.
Agradeço também a todos os meus
amigos que, de um modo direto ou indireto
contribuíram para a minha jornada acadêmica e o
desenvolvimento deste trabalho.
Por fim, agradeço o ilustre
professor, Volney, que com sua presteza e
inteligência colaborou de forma significativa na
realização deste trabalho.
iii
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho exclusivamente aos meus
pais, Alcides Silva Filho e Aparecida de Cássia
Anderson Silva, como também á minha irmã e
irmão Patrícia Anderson Silva e Gustavo
Anderson Silva.
iv
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo
aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do
Vale do Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o
Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.
Biguaçu (SC), junho 2008.
Simone Anderson Silva
Graduando
v
PÁGINA DE APROVAÇÃO
A presente monografia de conclusão do Curso de Direito da Universidade do Vale
do Itajaí – UNIVALI, elaborada pela graduada, Simone Anderson Silva, sob o
título “A progressividade do imposto sobre a propriedade predial e territorial
urbana e a lei municipal de Biguaçu”, foi submetida em 18 junho de 2008 à banca
examinadora composta pelos seguintes professores: (Msc. Ivori Luis da Silva
Scheffer e Juliano Keller do Valle), e aprovada com a nota (XXXXXXXXX).
Biguaçu(SC), junho 2008
Professor Msc. Volney Campos dos Santos
Orientador e Presidente da Banca
Professora Msc. Helena Nastassya Paschoal Pítsica
Responsável pelo Núcleo de Prática Jurídica
vi
ROL DE ABREVIATURAS OU DE SIGLAS
CRFB/88
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
IPTU
Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
STF
Supremo Tribunal Federal
CTN
Código Tributário Nacional
ITBI
Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis
ISS
Imposto sobre Serviços de qualquer natureza
xi
ROL DE CATEGORIAS
Rol de categorias que o Autor considera estratégicas à
compreensão do seu trabalho, com seus respectivos conceitos operacionais.
Competência
O significado da palavra competência, aqui, está atrelado à aptidão para produzir normas.
Em regra, reflete uma faculdade, em razão da qual a pessoa política poderá exercer a
competência, respeitando, é claro, os limites da autorização, ou omitir-se, deixando de
legislar sobre as matérias indicadas 1.
Regra- matriz de incidência tributária
A regra-matriz de incidência tributária é o modelo, o procedimento, que auxilia na
composição da norma jurídica, cuja estrutura comina em uma melhor definição e
compreensão da norma 2.
Progressividade
A progressividade dos impostos na linguagem do Direito Tributário tem como
conceito básico as alíquotas diversas, crescentes na medida em que cresce a
base de cálculo do imposto 3.
1
. MARTINS, Ives Gandra da Silva. Curso de direito tributário. 9ª. ed. rev. e atual. São Paulo:
Saraiva 2006. p. 669.
2
CAMPOS, de Dejalma. Revista Tributária e de Finanças Públicas 52. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais. Ano 11 setembro –outubro. de 2003.p. 30.
3
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.313.
xii
SUMÁRIO
RESUMO.................................................................................................................. XV
ABSTRACT.............................................................................................................XVI
INTRODUÇÃO ............................................................................................................1
CAPÍTULO 1 ...............................................................................................................4
COMPETÊNCIAS TRIBUTÁRIAS .............................................................................4
1.1 CONCEITO DE COMPETÊNCIA.........................................................................4
1.1.1 Competência Legislativa Plena .....................................................................5
1.1.2 Competência Tributária ..................................................................................6
1.1.3 A relação entre o Princípio Federativo e a Competência Tributária ........8
1.2 CARACTERÍSTICAS DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA ...............................10
1.3 CLASSIFICAÇÕES DAS COMPETÊNCIAS ....................................................14
1.4 – A COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA DOS MUNICÍPIOS ...................................18
1.4.1 Competência do imposto sobre propriedade predial e territorial urbana
...................................................................................................................................19
1.4.2 Competência do imposto sobre a transmissão inter vivos de bens
imóveis a título oneroso ........................................................................................20
1.4.3 COMPETÊNCIA DO IMPOSTO SOBRE SERVIÇO DE QUALQUER
NATUREZA...............................................................................................................22
CAPÍTULO 2 .............................................................................................................24
REGRA-MATRIZ DE INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA ..................................................24
2.1 O QUE É REGRA MATRIZ DE INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA ...........................24
xiii
2.2 ASPECTO MATERIAL DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL
E TERRITORIAL URBANA .....................................................................................30
2.3 CRITÉRIO ESPACIAL DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E
TERRITORIAL URBANA .........................................................................................37
2.4 CRITÉRIO TEMPORAL DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL
E TERRITORIAL URBANA .....................................................................................40
2.5 ASPECTO PESSOAL DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E
TERRITORIAL URBANA .........................................................................................41
2.5.1 Sujeito Ativo ...................................................................................................43
2.5.2 Sujeito Passivo ..............................................................................................44
2.6 CRITÉRIO QUANTITATIVO DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE
PREDIAL E TERRITORIAL URBANA ....................................................................51
2.6.1 Base de cálculo ..............................................................................................51
2.6.2 Alíquota ...........................................................................................................54
CAPÍTULO 3 .............................................................................................................56
A PROGRESSIVIDADE DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E
TERRITORIAL URBANA E A LEI MUNICIPAL DE BIGUAÇU .............................56
3.1 A PROGRESSIVIDADE NO DIREITO TRIBUTÁRIO.......................................56
3.2 A PROGRESSIVIDADE COMO COROLÁRIO DOS PRINCÍPIOS DA
IGUALDADE E DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA ............................................59
3.3 A PROGRESSIVIDADE DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL
E TERRITORIAL URBANA NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL .................................................................................................................63
3.4 UMA ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO DO MUNICÍPIO DE BIGUAÇU EM
RELAÇÃO A PROGRESSIVIDADE DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE
PREDIAL E TERRITORIAL URBANA ....................................................................72
CONCLUSÃO ...........................................................................................................79
REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS ................................................................82
xiv
ANEXOS ...................................................................................................................86
xv
RESUMO
O trabalho cientifico de conclusão de curso jurídico tem o
objetivo de analisar os aspectos fiscais (em razão do valor venal do imóvel, e ter
alíquotas diferentes de acordo com a localização e uso do imóvel) e extrafiscais
(finalidade de cumprimento da função social da propriedade), pela ótica da
doutrina e da jurisprudência brasileira, e a possibilidade de aplicação da
progressividade da alíquota do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana (IPTU). Com escopo de ter êxito na pesquisa, será abordada a questão
da competência tributária dos Municípios e a regra-matriz de incidência tributária,
a fim de revelar, o arquétipo da norma referente ao Imposto sobre a Propriedade
Predial e Territorial Urbana, ressaltando seus aspectos formadores. Ao fim,
demonstrar-se-á a norma jurídica tributária do Município de Biguaçu, no que se
refere ao Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, realizando
uma análise da Emenda Constitucional 29/2000, bem como entendimento do
Supremo Tribunal Federal.
Palavras chave: Competência Tributária; Imposto sobre a
Propriedade Predial e Territorial Urbana; Regra matriz de incidência tributária;
Alíquota; Progressividade; Emenda Constitucional nº 29/2000.
xvi
ABSTRACT
The scientific work of conclusion of legal course has the
objective to analyze the fiscal aspects (in reason of the venal value of the property,
and in accordance with to have aliquot different the localization and use of the
property) and extrainspectors (purpose of fulfilment of the social function of the
property), for the optics of the doctrine and of the Brazilian jurisprudence, and the
possibility of application of the progressividade of the aliquot one of the Tax on the
Land Property and Territorial Urbana (IPTU). With target to have success in the
research, she will be boarded the question of the ability tax of the Cities and the
rule-matrix of incidence tax, in order to disclose, arquétipo of the referring norm to
the Tax on Urban the Land and Territorial Property, standing out its aspects
formadores. To the end, rule of law will be demonstrated to it tax of the City of
Biguaçu, as for the Tax on Urban the Land and Territorial Property, carrying
through an analysis of Constitutional Emendation 29/2000, as well as agreement
of the Supreme Federal Court.
Words key: Ability Tax; Tax on Urban the Land and
Territorial Property; First rule of incidence tax; Aliquot; Progressividade;
Constitutional emendation nº 29/2000.
1
INTRODUÇÃO
A presente monografia tem como objeto à análise da
aplicação da progressividade fiscal ou extrafiscal na legislação do Município de
Biguaçu com relação ao no Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana conforme prevê a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
Trata-se de um tema relevante, pois em que pese a inovação trazida pela
Emenda 29 que instituiu a progressividade fiscal para o IPTU, não são muitos os
casos de legislações que contemplam esse instituto, é controvertido atualmente,
pois para o ordenamento jurídico pátrio a utilização da progressividade fiscal é
recente para o Supremo Tribunal Federal, motivo de grandes repercussões no
meio jurídico brasileiro.
Nesse sentido, o presente trabalho tem como ponto de
partida o seguinte problema: a legislação tributária de Biguaçu faz uso dos
institutos da progressividade em relação ao IPTU? Buscando desenvolver o
trabalho parte-se da resposta provisória positiva, em razão dos diversos critérios
que existem buscando apurar o crédito tributário do imposto em comento.
Todavia, a fim de bem desenvolver a temática proposta,
principia–se no primeiro capítulo, com os conceitos de competência legislativa
plena e competência tributária, a sua relação com o princípio federativo,
ressaltando as características básicas da competência tributária dentre as quais
são a privatividade, indelegabilidade, incaducabilidade, inalterabilidade e por fim a
facultatividade, bem como suas classificações em privativa, comum, residual,
cumulativa e extraordinária. E por fim a competência tributária dos Municípios
elencada na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988em seu art.
156, I a III.
Na seqüência, será tratado no segundo capítulo a respeito
da regra-matriz de incidência, conceituando-a e escolhendo qual designação
melhor a ser aplicada. Informando que a regra-matriz de incidência tributária é um
modelo criado para estudar a norma jurídica tributária. Pois tem como escopo a
2
definição do modo exato como determinada norma poderá incidir, determinando
seus aspectos material, temporal, espacial, pessoal e quantitativo, de modo a
compor a regra de conduta tributária a ser implantada no ordenamento e a ser
aplicada no dia-a-dia, informando-lhe em razão do quê, quando e onde o sujeito
passivo, deve prestar para determinado sujeito ativo determinada quantia
apurada, mediante delimitação de uma base de cálculo e respectiva alíquota.
Finalizando
no
terceiro
capítulo,
será
enfatizada
a
progressividade do IPTU, sobretudo como trouxe a Emenda Constitucional de nº
29/ 2000 a nova redação ao artigo 156 da Constituição da República Federativa
do Brasil de 1988, preceituando, então, de forma expressa, a possibilidade do
Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana ter alíquotas
progressivas em razão do valor venal do imóvel, bem como, ter alíquotas
diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.
Por derradeiro, a pesquisa se conclui com uma análise da
legislação tributária municipal de Biguaçu em relação ao IPTU a fim de identificar
a aplicação da progressividade fiscal ou extrafiscal do Imposto sobre a
Propriedade Predial e Territorial Urbana na legislação do Município de Biguaçu
como expresso na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988,
expondo o conceito de progressividade e os princípios que compõem o sistema
constitucional tributário, seu conteúdo, sentido e o alcance da progressividade e
os limites de sua aplicação ao Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana, bem como sua evolução legislativa e jurisprudencial, optando-se em
dividi-lo levando em consideração nosso ordenamento jurídico antes e após a
Emenda Constitucional 29/2000.
Quanto à metodologia empregada, registra-se durante toda
a pesquisa foi utilizado o método dedutivo, onde se partiu de argumentos gerais
para chegar a resultados particulares, através de pesquisa bibliográfica que
buscou
na doutrina,
legislação
e
jurisprudência
nacional
a
necessária
fundamentação para que se pudesse chegar ao desenvolvimento do referido
trabalho.
3
Por fim, cumpre salientar que nas diversas fases da
pesquisa, foram acionadas as técnicas do referente, da categoria, do conceito
operacional e da pesquisa bibliográfica.
CAPÍTULO 1
COMPETÊNCIAS TRIBUTÁRIAS
Neste primeiro capítulo será abordada a questão da
competência tributária e do princípio federativo, buscando mostrar o significado
jurídico para o termo competência e conceituando o que seja princípio federativo.
Assim, abordar-se-á o conceito de competência legislativa, tributária e os poderes
inerentes a ela que são: o direito atribuído aos entes de fiscalizar, cobrar e ainda
legislar a respeito.
Igualmente, será feito um breve estudo acerca das
características, a classificação da competência e espécies tributárias do Código
Tributário Nacional.
1.1 CONCEITO DE COMPETÊNCIA
No presente item, serão introduzidos conceitos básicos de
doutrinadores jurídicos a respeito do termo competência. O termo competência
abrange grande área científica, cabendo mais a pesquisadores e profissionais
darem o seu verdadeiro significado.
Ives Gandra da Silva Martins declara:
O significado da palavra competência, aqui, está atrelado à
aptidão para produzir normas. Em regra, reflete uma faculdade,
em razão da qual a pessoa política poderá exercer a competência,
respeitando, é claro, os limites da autorização, ou omitir-se,
deixando de legislar sobre as matérias indicadas. 1
1
MARTINS, Ives Gandra da Silva. Curso de direito tributário. 9ª. ed. rev. e atual. São Paulo:
Saraiva 2006. p. 669.
5
Para Hugo de Brito Machado o princípio da competência é
aquele onde a pessoa política se limita a atividade tributacional àquela matéria
que lhe foi constitucionalmente conferida 2.
Após apresentar o significado da palavra competência que é
a capacidade para criar normas, a pesquisa será direcionada para a apreciação
do conceito de competência tributária legislativa plena, competência tributária e
capacidade tributária.
1.1.1 Competência Legislativa Plena
A competência tributária pode ser compartilhada entre as
diversas pessoas de direito público, que lhe dá a probabilidade de designar o
tributo, como o mesmo só pode ser instituído por lei, a competência tributária
apresenta-se como uma competência legislativa da pessoa política. 3
Sacha Calmon Navarro Coêlho assevera que:
Por competência legislativa plena se deve entender o poder de
instituir e exonerar tributos, observadas as regras supraordenadas que condicionam tal exercício. Como se lê no texto do
artigo 6°, a competência tributária das pessoas políticas que
convivem na Federação é atribuição constitucional, dimana de Lei
Maior, sede de poder de tributar. 4
Competência legislativa plena é a autorização dada pela
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 aos entes políticos para
designar normas jurídicas, devendo ser feita somente através de lei 5.
E confirma Paulo de Barros Carvalho que a competência
legislativa plena é a aptidão de que são dotados os entes políticos para editar
regras que disciplinem a matéria tributária 6.
2
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p. 63
3
MORAES, Bernardo Ribeiro. Compêndio de direito tributário. 6ª. ed. rev. Aumentada e atual.
Rio de Janeiro: Forense 2002. p. 272-273.
4
COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. 8ª ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2005. p. 505,506
5
MARTINS, Ives Gandra da Silva. Curso de direito tributário. 9ª. ed. rev. e atual. São Paulo:
Saraiva 2006. p. 669.
6
1.1.2 Competência Tributária
Por competência tributária, pode-se dizer que é o poder
atribuído aos entes políticos estatais pela Constituição da República Federativa
do Brasil de 1988, para que os mesmos possam instituir tributos. Essa
competência, não envolve exclusivamente o poder de fiscalizar e cobrar tributos,
mas, ainda o de legislar a respeito. Não tem competência tributária o ente público
carente de poder legislativo. De tal modo, a competência tributária, em definição
legal, compete exclusivamente à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios. 7
Luciano Amaro tem o seguinte entendimento acerca de
competência tributária:
No que respeita às receitas (ou, mais genericamente, aos
ingressos) de natureza tributária, optou a Constituição por um
sistema misto de partilha de competência e de partilha do produto
da arrecadação. No primeiro mecanismo – que mais de perto vai
interessar-nos – o poder de criar tributos é repartido entre os
vários entes políticos, de modo que cada um tem competência
para impor prestações tributárias, dentro da esfera que lhe é
assinada pela Constituição. Temos assim a competência tributária
– ou seja, a aptidão para criar tributos – da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios. [...] Todos têm, dentro de certos
limites, o poder de criar determinados tributos e definir seu
alcance, obedecendo os critérios de partilha de competência
estabelecidos pela Constituição. A competência engloba, portanto,
um amplo poder político no que diz respeito a decisão sobre a
própria criação do tributo e sobre a amplitude da incidência, não
obstante o legislador esteja submetido a vários balizamentos. 8
Luiz Emygdio F. da Rosa Junior afirma que a competência
de tributar emana diretamente da Constituição da República Federativa do Brasil
de 1988 é lícita a toda pessoa jurídica de direito público. Contudo, no regime
6
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 19ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2007.p.
235
7
CARRAZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 17ª edição, revista,
ampliada e atualizada. São Paulo: Malheiros editores Ltda., 2002.p.35
8
AMARO, Luciano. Direito tributário 12ª. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006.p. 93
7
federativo gozam de autonomia política e capacidade para legislar não só o poder
central, mas também as entidades periféricas. De tal modo, a própria Constituição
da República Federativa do Brasil de 1988, divide o poder de tributar entre os
entes políticos, conferindo a cada um deles competência tributária para instituir
determinados tributos (competência tributária legislativa) 9.
A competência tributária é conceituada como a outorga dada
pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 para editar leis que
instituam tributos, onde, somente as pessoas que têm capacidade para legislar
sobre essa competência são as denominadas pessoas políticas ou também
chamadas de entes federados, são eles: União, Estados, Distrito Federal e
Municípios. 10
Quando se fala de competência tributária, vale destacar a
importância da capacidade tributária ativa e sua distinção à primeira.
Carrazza apresenta a diferença entre elas e afirma que “a
competência tributária esgota-se na lei. Depois que esta for editada, não há que
se falar mais em competência tributária (direito de criar o tributo), mas, somente,
em capacidade tributária ativa (direito de arrecadá-lo, após a ocorrência do fato
imponível)”. 11
José Eduardo Soares de Melo refere-se a competência
tributária como aptidão para dar origem aos tributos, legalmente e de forma
separada,
informando
todos
os
elementos
da
hipótese
de
incidência,
compreendendo o aspecto pessoal, material, temporal, territorial e quantitativo. A
criação de qualquer espécie tributária só pode ser cumprida pela pessoa política
eleita pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 12
9
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário. 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 204
10
ALEXANDRINO, Marcelo e VICENTE, Paulo. Direito Tributário na Constituição e no STF:
teoria e jurisprudência. 7ª ed.Rio de Janeiro: Impetus, 2004. p.2-3
11
CARRAZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 17ª edição, revista,
ampliada e atualizada. São Paulo: Malheiros editores Ltda., 2002.p.432-433
12
MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. 7ª ed. rev. atual. São Paulo:
Dialética, 2007.p.148
8
Assim, competência tributária é uma parcela de poder fiscal
atribuída à pessoa jurídica de direito público, lhe dando a possibilidade de
estabelecer tributos, sendo o mesmo instituído apenas por lei 13.
1.1.3 A relação entre o Princípio Federativo e a Competência Tributária
A definição das competências tributárias está intimamente
relacionada com a forma federativa de estado definida na Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988. 14
Como bem explica Eduardo de Moraes Sabbag:
A Constituição Federal consagrou o Princípio do Federalismo (Art.
60, § 4º, I, da CF/88), delimitando entre as Pessoas Políticas
(União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios) o poder
de tributar. [...] A atribuição da competência tributária às pessoas
jurídicas de Direito Público está prevista nos arts. 153 a 156 da
Constituição Federal, dividindo-se assim, o poder de instituir e
cobrar tributos entre Fazendas Públicas (Art. 209 do CTN). Desse
modo, cada entidade impositora está obrigada a comportar-se nos
limites da parcela de poder impositivo (potesta de tributária) que
lhe foi atribuída pela Constituição. 15.
Ressalta
Carrazza
que
o
princípio
federativo
vem
mencionado já no art. 1º da Constituição da República Federativa do Brasil de
1988, que estipula ser o Brasil uma República Federativa, "formada pela União
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal". Este princípio é tão
marcante que lei alguma, nenhum poder, nenhuma autoridade poderá, direta ou
indiretamente, às claras ou de modo sub-reptício, derrogá-lo ou, de alguma
maneira, amesquinhá-lo16.
13
MORAES, Bernardo Ribeiro. Compêndio de direito tributário. 6ª. ed. rev. Aumentada e atual.
Rio de Janeiro: Forense 2002. p. 272-273.
14
ALEXANDRINO, Marcelo e VICENTE, Paulo. Direito Tributário na Constituição e no STF:
teoria e jurisprudência. 7ª ed.Rio de Janeiro: Impetus, 2004. p.2
15
SABBAG, Eduardo de Moraes. Direito Tributário. 8ª edição. São Paulo: Premier Máxima.
2005. p. 65-66.
16
CARRAZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 17ª edição, revista,
ampliada e atualizada. São Paulo: Malheiros editores Ltda., 2002.p.104, 120,126, 130
9
Aliás, a Constituição da República Federativa do Brasil de
1988 encarrega-se de reforçar a pujança deste princípio, estabelecendo, em seu
art. 25, que os Estados "organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que
adotarem". Os precitados arts. 1º e 25, na medida em que possuem um conteúdo
mínimo, que lhes permite atuar, ainda que há falta de outros atos normativos que
lhes explicitem o conteúdo, encerram normas constitucionais de eficácia plena e
aplicabilidade imediata17.
O princípio federativo, de antiga e irresistível tradição no
Brasil, veicula uma garantia de ordem formal de que os Estados (Distrito Federal),
pelo menos enquanto em vigor nossa Constituição da República Federativa do
Brasil de 1988, terão assegurada sua ampla autonomia. E está proclamado, no
art. 60, § 4º, I, da própria Carta Fundamental, que "não será objeto de
deliberação, a proposta de emenda (constitucional) tendente a abolir a forma
federativa de Estado" 18.
Portanto, a forma federativa de Estado é uma cláusula
pétrea. Muito bem, se nem a emenda constitucional pode abolir a forma federativa
de Estado (o próprio projeto de emenda sequer não será considerado), por muito
maior razão não poderá fazê-lo a lei complementar, a lei ordinária, o ato
administrativo, a portaria e assim avante.
19
José Eduardo Soares de Melo tem o seguinte entendimento
acerca do princípio federativo,
a Federação compõe uma das pedras
fundamentais do edifício jurídico (expressamente consagrada no art. 1º da
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, e reiterada em inúmeras
17
CARRAZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 17ª edição, revista,
ampliada e atualizada. São Paulo: Malheiros editores Ltda., 2002.p.104, 120,126, 130
18
CARRAZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 17ª edição, revista,
ampliada e atualizada. São Paulo: Malheiros editores Ltda., 2002.p.104, 120,126, 130
19
CARRAZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 17ª edição, revista,
ampliada e atualizada. São Paulo: Malheiros editores Ltda., 2002.p.104, 120,126, 130
10
outras disposições constitucionais), com ampla aplicação no que se refere às
normas de imposição tributária. 20
1.2 CARACTERÍSTICAS DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA
Depois de feita uma abordagem a respeito do significado do
termos competência tributária e a competência legislativa plena, bem como sua
relação com o princípio federativo, é importante ressaltar as características
básicas da competência tributária, que são elas: privatividade, indelegabilidade,
incaducabilidade, inalterabilidade, irrenunciabilidade e por fim, facultatividade do
exercício.
Roque Antônio Carrazza em sua obra dá o significado de
privatividade da seguinte forma:
A contribuição de Geraldo Ataliba no estudo do assunto é, como
de hábito, valiosa: “Quem diz privativa, diz exclusiva, quer dizer:
excludente de todas as demais pessoas; que priva de seu uso
todas as demais pessoas. (...) As normas constitucionais que
discriminam as competências tributárias encerram duplo
comando: 1) habilitam a pessoa política contemplada – e somente
ela – a criar, querendo, um dado tributo; e 2) proíbem as demais
de virem a instituí-lo21.
Elucida José Eduardo Soares de Melo que os entes políticos
são favorecidos de privatividade para nomear os tributos que lhe foram dotados
pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 alude assim à
20
MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. 7ª ed. rev. atual. São Paulo:
Dialética, 2007.p.148
21
CARRAZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 17ª edição, revista,
ampliada e atualizada. São Paulo: Malheiros editores Ltda., 2002.p.444-445
11
exclusividade e por conseqüência a proibição de seu exercício para quem não
tenha sido empregado com esse direito 22.
E ainda para Paulo de Barros Carvalho a privatividade é
precária, levando em conta disposição expressa na Lei Maior que, o padrão
empírico para a emissão de proposições descritivas sobre o direito posto. A União
está habilitada a legislar sobre seus impostos e, na iminência ou caso de guerra
externa, sobre impostos ditos “extraordinários”, incluídos ou não em sua
competência tributária, conforme o que prevê o artigo 154, II. Trata-se de uma
exceção, mais é o suficiente para derrubar proposição afirmativa colocada em
termos universais, de tal sorte que impostos privativos, no Brasil, somente os
outorgados à União. A privatividade fica limitada, assim, a faixa de competência
do Poder Público Federal. 23
Com a titularidade de competência tributária que as pessoas
políticas receberam da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988,
usufruem a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios de privatividade
para designar, arrecadar e fiscalizar o tributo de sua competência. Dessa forma
se torna exclusiva e por conseqüência ocorrerá a proibição de seu exercício por
quem não tenha sido consagrado com esse direito 24.
Já sobre a indelegabilidade Carrazza comenta que:
Cada pessoa política recebeu da Constituição a sua, mas não a
pode renunciar, nem delegar a terceiros. É livre, até, para deixar
de exercitá-la; não lhe é dado, porém, permitir, mesmo que por
meio de lei, que terceira pessoa a encampe.25
Admite Carvalho que a tese da nossa Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988 é rígida e que o constituinte distribuiu,
22
MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. 7ª ed. rev. atual. São Paulo:
Dialética, 2007.p.148
23
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 19ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2007.p.
241
24
CAMPOS, de Dejalma. Revista Tributária e de Finanças Públicas 69. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais. Ano 14 . julho – agosto de 2006.p. 49
25
CARRAZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 17ª edição, revista,
ampliada e atualizada. São Paulo: Malheiros editores Ltda., 2002.p.555-556
12
incisivamente, as possibilidades legiferantes entre as entidades dotadas de
personalidade política, cuidando para que não ocorressem conflitos entre os
entes, a dedução imediata é de reconhecer a proibição da delegabilidade (a
concessão da indelegabilidade proíbe que um ente político transfira o direito à
criação do tributo a outro ente) 26, como também à impossibilidade de renúncia. 27
A competência distribuída pela Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988 não delimitou o tempo para o exercício da
competência tributária confiada a uma pessoa política. No entanto, o não
exercício da competência tributária não provoca a perda da mesma, podendo ela
ser exercida a qualquer tempo28.
Carrazza
fala
que
a
incaducabilidade
é
uma
das
características da competência tributária; o seu não exercício, mesmo que
prolongado no tempo, não tem força de impedir que a pessoa política, querendo,
venha a criar, por meio de lei, os tributos que lhe forem constitucionalmente
deferidos. 29
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
existe para durar no tempo, se o não uso das prerrogativas fosse sucumbível, o
próprio Texto Supremo ficaria afetado, a medida que o tempo passasse e os
poderes recebidos pelos entes políticos não viessem a ser ativados, por qualquer
razão histórica que se queira imaginar. Determina-se, portanto, a perenidade das
competências, que não poderiam ficar submetidas ao jogo instável dos interesses
e dos problemas que passa determinada sociedade. 30
26
MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. 7ª ed. rev. atual. São Paulo:
Dialética, 2007.p.149
27
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 19ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2007.p.
240
28
CAMPOS, de Dejalma. Revista Tributária e de Finanças Públicas 69. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais. Ano 14 . julho – agosto de 2006.p. 48
29
CARRAZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 17ª edição, revista,
ampliada e atualizada. São Paulo: Malheiros editores Ltda., 2002.p.565
30
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 19ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2007.p.
240
13
Na inalterabilidade Carrazza tem o entendimento que a
competência tributária é improrrogável, ou seja, não pode ser desvirtuada pela
própria pessoa política que a detém. Falta-lhe titulação jurídica para isto. 31 Em
outros termos a inalterabilidade é conceituada como elemento essencial da
competência tributária, pelo motivo de que a matéria tributária não poderá ser
alterada. 32
Carrazza enfatiza sobre a irrenunciabilidade que do mesmo
modo pelo qual as pessoas políticas não podem transferir suas competências
tributárias, também não as podem renunciar, quer no todo, quer em parte. 33 Ou
seja, irrenunciabilidade é quando os entes políticos, não podem dispor das
receitas tributárias que foram a eles impostas pela Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988. 34
Sobre a facultatividade é importante frisar que a carência de
seu exercício não afasta a pessoa política de direito público que foi instituída pela
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 do seu direito, pois a
mesma não estabeleceu qualquer espécie de perda do direito em razão da inércia
de legislar 35. Afirma Carrazza que a facultatividade na medida em que o exercício
da competência tributária não está sujeito a prazo, a pessoa política pode criar o
tributo quando for favorável. 36
Já sobre a inalterabilidade e a facultatividade, discorda
Carvalho, pois, a alterabilidade está inserida no quadro das prerrogativas de
reforma constitucional, no Brasil, a prática de incluir modificações no painel das
31
CARRAZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 17ª edição, revista,
ampliada e atualizada. São Paulo: Malheiros editores Ltda., 2002.p.568
32
MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. 7ª ed. rev. atual. São Paulo:
Dialética, 2007.p. 150
33
CARRAZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 17ª edição, revista,
ampliada e atualizada. São Paulo: Malheiros editores Ltda., 2002.p.569
34
MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. 7ª ed. rev. atual. São Paulo:
Dialética, 2007.p. 151
35
CAMPOS, de Dejalma. Revista Tributária e de Finanças Públicas 69. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais. Ano 14 . julho – agosto de 2006.p. 49
36
CARRAZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 17ª edição, revista,
ampliada e atualizada. São Paulo: Malheiros editores Ltda., 2002.p.571
14
competências tributárias, tem sido efetivada repetidamente, sem que seu
exercício tenha sido prejudicado. E por fim a facultatividade descrita no artigo 153,
VII da Constituição Federal, que diz a União tem a faculdade de instituir impostos
sobre grandes fortunas. Até agora não fez por ter a facultatividade, ou seja, a
facultatividade no exercício das competências tributárias é algo que não está
presente em todos os casos, não podendo, portanto, consolidar o caráter
necessário que acompanha a identificação dos atributos. 37
1.3 CLASSIFICAÇÕES DAS COMPETêNCIAS
No que se trata de classificação das competências
tributárias, alguns doutrinadores dividem a competência tributária em: comum,
privativa e residual. Outros entendem que existe ainda a competência cumulativa
e a extraordinária.
Com isso eis o ensinamento de Moraes:
Competência tributária privativa, é quando a entidade política que
recebe o poder de decretar determinado tributo é uma única, não
se admitindo que outra entidade política atinja tal área, ficando
com competência idêntica. [...] Competência tributária comum,
quando duas ou mais entidades políticas recebem poderes para
decretar um mesmo tributo. [...] e por fim a competência tributária
residual, é quando determinada entidade política fica com o poder
para decretar outros tributos, diferentes dos previstos. 38
Luciano Amaro entende que a doutrina costuma abordar três
modalidades de competência tributária: privativa, residual e comum.
Designa-se privativa a competência para criar impostos atribuída
com exclusividade a este ou àquele ente político; assim, o imposto
de importação seria de competência privativa da União; o ICMS
37
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 19ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2007.p.
241,246 e 247
38
MORAES, Bernardo Ribeiro. Compêndio de direito tributário. 6ª. ed. rev. Aumentada e atual.
Rio de Janeiro: Forense 2002. p.273.
15
pertenceria à competência privativa dos Estados e do Distrito
Federal; o ISS comportaria a competência privativa dos
Municípios e do Distrito Federal. Diz-se residual a competência
(atribuída à União) atinente aos outros impostos que podem ser
instituídos sobre situações não previstas. Seria comum a
competência (referente às taxas e contribuição de melhoria)
atribuída a todos os entes políticos: União, Estados, Distrito
Federal e Municípios. 39
Observa Rosa Junior que a competência privativa versa na
autoridade dada pela Constituição do poder impositivo a todos os entes políticos
para criarem os tributos nela aludidos. Essa atribuição significa que somente a
entidade favorecida poderá exercer o citado poder impositivo. Já a competência
comum é aquela em que a Constituição atribui, de forma indiferente, a todos os
entes, para criar tributos, dependendo, sobretudo, seu exercício do atendimento
de determinados pressupostos legais. E por termo, a competência residual é o
poder dado pela Constituição a um único ente que é a União, para criar tributos
mediante lei complementar, não-cumulativos, e com base de cálculo e fato
gerador próprios dos impostos previstos na Constituição. 40
Privativa que é exercida com exclusividade por cada ente
federativo, para instituir tributos discriminados na Constituição. Sendo que a
Constituição já definiu o rol dos impostos relativos a cada ente tributante 41.
Hugo de Brito Machado sintetiza a idéia de que competência
privativa é aquela dada a cada pessoa jurídica de direito público, não podendo
atuar fora da esfera que a Constituição Federal lhe reservou.42
Vicente Kleber de Melo Oliveira informa que a competência
tributária é privativa ou exclusiva, vale dizer que cada um dos assistidos pela
39
AMARO, Luciano. Direito tributário 12. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006.p. 95
40
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 206,208, 209 e 210
41
SABBAG, Eduardo de Moraes. Direito Tributário. 8ª edição. São Paulo: Premier Máxima. 2005.
p. 67.
42
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p. 305
16
outorga do poder de tributar poderá livremente desempenhar essa faculdade, sem
que outro ente da federação possa vir a tributar o mesmo tributo43.
Para
Sabbag
a
competência
está
classificada
em
Competência comum que está inserida no art. 145, II e III, da CRFB/88, que é o
poder exercido cumulativamente pelas três entidades e o Distrito Federal, de tal
modo que todos possam exercitá-las, uma vez configurados determinados
pressupostos legais, instituindo assim, as taxas e contribuições de melhoria 44.
No mesmo diapasão Vicente Kleber de Melo Oliveira aponta
que a competência tributária comum é delegada a cada ente político para fixar os
mesmos tributos, levando em consideração o vínculo entre tributo e o serviço
prestado ou atividade exercida 45.
Seguindo esse posicionamento Hugo de Brito Machado
conceitua a competência comum como aquela em que, a Constituição Federal
não alberga norma determinando quais são as taxas que podem ser criadas pela
União, pelos Estados, pelos Municípios e pelo Distrito Federal. E também com
relação às contribuições de melhoria também não é necessária regra atributiva de
competência específica, pois esses tributos têm fato gerador que se liga a
atividade estatal específica relativa ao contribuinte, tendo assim a competência
para criá-los a pessoa jurídica que desenvolve tal atividade. 46
A Residual está introduzida no art. 154, I e art.195, § 4º, da
CF/88; é aquela exercida com exclusividade pela União que tem o privilégio de
43
CAMPOS, de Dejalma. Revista Tributária e de Finanças Públicas 69. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais. Ano 14 . julho – agosto de 2006.p. 49-50
44
SABBAG, Eduardo de Moraes. Direito Tributário. 8ª edição. São Paulo: Premier Máxima. 2005.
p. 67.
45
CAMPOS, de Dejalma. Revista Tributária e de Finanças Públicas 69. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais. Ano 14 . julho – agosto de 2006.p. 51
46
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p. 308
17
criar determinados tributos não-cumulativos, sem qualquer semelhança com os
demais discriminados no texto constitucional 47.
A residual é a competência tributária dada exclusivamente a
União, para criar impostos, mediante lei complementar, não previstos na
Constituição, desde que sejam não cumulativos, e com fato gerador e base de
cálculo, distintos dos impostos já discriminados na Constituição. 48
A competência residual é designada como sendo aquela
atribuída com exclusividade pela união para constituir tributos que sejam não
cumulativos e que não tenham qualquer semelhança com os que já foram
estabelecidos pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 49.
E a competência extraordinária que se refere o Art. 154,II, da
CF/88 e Art. 76 do CTN é a capacidade que tem a União de instituir, em caso de
guerra externa ou em sua iminência, outros impostos, independente de terem ou
não fatos geradores idênticos aos já previstos pela Constituição Federal 50.
Enfim, deduz Sabbag que ainda existe a competência
classificada em cumulativa, onde, está descrita no art. 147 da CF/88 que é o
poder que tem a União de criar, nos Territórios Federais, os impostos estaduais e,
caso o Território não seja dividido em Municípios, os impostos municipais. 51.
47
SABBAG, Eduardo de Moraes. Direito Tributário. 8ª edição. São Paulo: Premier Máxima. 2005.
p. 68..
48
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p. 307
49
CAMPOS, de Dejalma. Revista Tributária e de Finanças Públicas 69. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais. Ano 14 . julho – agosto de 2006.p. 51
50
SABBAG, Eduardo de Moraes. Direito Tributário. 8ª edição. São Paulo: Premier Máxima. 2005.
p. 68.
51
SABBAG, Eduardo de Moraes. Direito Tributário. 8ª edição. São Paulo: Premier Máxima. 2005.
p. 68.
18
1.4 – A COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA DOS MUNICÍPIOS
Elucida Ives Gandra da Silva Martins que a Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988 confere aos Municípios todos os poderes
inerentes a sua capacidade para dispor sobre tudo aquilo que alude ao interesse
local52.
Valadão em sua obra se refere aos Municípios como sendo
uma pessoa jurídica de direito público interno, com lei orgânica própria, conforme
a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 determina que tenha
competência legislativa própria e exclusiva para assuntos de interesse local. E no
que diz respeito à matéria tributária, a competência para legislar sobre o tributo é
privativa do Município. 53
Observa Luiz Emygdio F. da Rosa Junior em sua obra, que
os impostos de competência privativa dos Municípios são (art. 156 da CF): I propriedade predial e territorial urbana; II - transmissão inter vivos, a qualquer
título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de
direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos
a sua aquisição; III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no Art.
155, II, definidos em lei complementar. 54
Concluímos que nem o governo federal nem o estadual
podem intervir no exercício da competência tributária dos municípios, pelo fato de
que a nossa Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 não cria
tributos, mas sim, divide as competências entre as pessoas políticas de direito
52
MARTINS, Ives Gandra da Silva. Curso de direito tributário. 9ª. ed. rev. e atual. São Paulo:
Saraiva 2006. p. 679.
53
VALADÃO, Marcos Aurélio Pereira. Limitações constitucionais ao poder de tributar e
tratados internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2000.p.131
54
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 208
19
público, podendo os Municípios legislar com liberdade, desde que não ultrapasse
os limites delimitados pelo legislador constituinte 55.
1.4.1 Competência do imposto sobre propriedade predial e territorial urbana
O Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana é
de competência privativa dos Municípios e do Distrito Federal (CF, arts. 156 I, e
147). O Código Tributário Nacional estabelece as normas gerais sobre o Imposto
sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana nos artigos. 32 a 34, integrantes
da Seção II, do Capítulo III, do Livro I. Apesar do art. 156, I, da Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988, referir-se a imposto sobre “a propriedade
predial e territorial urbana”, não quer dizer que faça a previsão da instituição de
dois impostos, o aludido dispositivo considera um único imposto. 56
Hugo de Brito Machado define a competência do imposto
sobre a propriedade predial e territorial urbana:
O imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana é
de competência dos Municípios (CF, art. 156, inc. I, e CTN, art. 32). Ainda que
existam alusões doutrinárias a esse imposto como sendo senil na competência
dos Municípios, o certo é que a Constituição de 1891 o colocava na competência
dos Estados (art. 9º, item 2º). A Constituição de 1934, no entanto, assentou na
competência dos Municípios o imposto predial, que relacionou juntamente com o
territorial urbano, considerando-os dois impostos distintos e determinando que o
primeiro fosse cobrado sob a forma de décima ou cédula de renda (art. 13, § 2º,
II) 57.
Na Constituição de 1937 também foi feita distinção entre imposto
predial e territorial. Aos Estados foi atribuído o imposto sobre a
propriedade territorial, exceto a urbana (art. 23, Inc. I, letra “a”). Já
55
MARTINS, Ives Gandra da Silva. Curso de direito tributário. 9ª. ed. rev. e atual. São Paulo:
Saraiva 2006. p. 679 - 680
56
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 858-859
57
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p. 397
20
aos Municípios foi conferida competência para instituir o imposto
predial e o territorial urbanos (art. 24, inc. II)58.
A partir da Constituição de 1946 parece ter existido uma
aliança desses impostos, que passaram a agregar um só, com o nome de imposto
predial e territorial urbano (art. 29, inc.I), da competência dos Municípios 59. É
importante saber que se trata de um só, e não de dois impostos. O imposto é
sobre a propriedade imóvel, que abrange o terreno e as edificações no mesmo
existente60.
Isto não quer dizer que a lei não possa estabelecer alíquotas
diferentes, para imóveis edificados e imóveis não edificados. Pode também
estabelecer alíquotas diversas para os imóveis não edificados, em razão da
respectiva localização 61.
Verdadeiramente, quando se diz que o IPTU é um único
imposto, que incide sobre a propriedade imobiliária urbana, apenas se quer dizer
que o fato gerador desse imposto é a propriedade do imóvel, seja edificado ou
não. Não dois impostos, um sobre o terreno e outro sobre edificações. 62
1.4.2 Competência do imposto sobre a transmissão inter vivos de bens
imóveis a título oneroso
No caso da competência “sobre transmissão inter vivos, a
qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física,
e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de
direitos a sua aquisição”, denominado Imposto para Transmissão de Bens
Imóveis. A Constituição Federal de 1988 em seu artigo 156, II, a competência é
58
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p. 397
59
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p. 398.
60
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p. 397-398.
61
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p. 398.
62
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.398.
21
conferida exclusivamente aos Municípios. Nas Constituições anteriores o ITBI era
de competência do Estados e do Distrito Federal. Assim o Município competente
para exigir o Imposto para Transmissão de Bens Imóveis é o da situação onde se
encontra o bem imóvel. 63
Atinente ao Imposto sobre a transmissão “inter vivos” de
bens imóveis e direitos a eles relativos observa Hugo de Brito Machado que:
Esse imposto é de competência dos Municípios (CF, art. 156, inc.
II). O imposto sobre a transmissão de bens imóveis e direitos a
eles relativos era, na Constituição anterior, da competência dos
Estados (CF, art. 23, inc. I, e CTN, art. 35). A Constituição Federal
de 1988, todavia, atribuiu aos Municípios competência para
instituir e cobrar imposto sobre transmissão inter vivos, a qualquer
título, por ato oneroso, de bens imóveis por natureza ou acessão
física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia,
bem como cessão de direitos à sua aquisição (art.
156,inc.II).Dispondo o Município do cadastro imobiliário, que se
faz imprescindível à administração do IPTU, é razoável que a ele
tenha sido atribuída também competência para instituir e cobrar o
imposto de transmissão de imóveis.Não se incluem no âmbito
desse imposto as transmissões em virtude de doação ou herança,
que sofrem a incidência de imposto estadual. Neste ponto o
constituinte de 1988 não foi feliz. Melhor seria do ponto de vista da
Administração tributária, que também as transmissões de imóveis
em virtude de doação e de heranças fossem tributadas pelos
Municípios, pela razão acima indicada. 64
Sua função é predominantemente fiscal, ou seja, tem o fim
de alcançar recursos financeiros para o Cofre Público 65.
63
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 872
64
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p. 404
65
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p. 404
22
1.4.3 Competência do imposto sobre serviço de qualquer natureza
O imposto sobre serviços de qualquer natureza, ou
simplesmente ISS, foi adotado pelo Sistema Tributário Nacional pela Emenda
Constitucional nº 18, de 1965 à Constituição de 1946, substituindo o antigo
imposto de indústrias e profissões. O ISS é de competência dos Municípios e do
Distrito Federal 66.
Observa o Decreto-lei n. 406/1968 em seu art. 12, que
considera-se local da prestação do serviço: a) o do estabelecimento prestador ou,
na falta de estabelecimento, o do domicílio do prestador; b) no caso de
construção civil o local onde se efetuar a prestação 67.
Conforme lei complementar nº 116, de 31 de julho de 2003,
que dispõe sobre o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza, de
competência dos Municípios e do Distrito Federal. 68
E finalmente expressa Hugo de Brito Machado sobre a
competência dos Impostos sobre serviços de qualquer natureza:
O Superior Tribunal de Justiça vinha entendendo que competente
para a cobrança do ISS seria o Município em cujo território ocorre
a prestação do serviço, sendo irrelevante o local em que se
encontra o estabelecimento prestador. Com essa orientação
jurisprudencial, a pretexto de interpretar o art. 12 do Decreto-lei n.
406/1968,
vinha
declarando
implicitamente
sua
inconstitucionalidade. A Lei Complementar n. 116/2003 manteve a
regra de competência do art. 12 do Decreto-lei n. 406/1968,
embora tenha ampliado as exceções a essa regra. Em seu art. 3º
estabeleceu que o serviço considera-se prestado e o imposto
devido no local do estabelecimento prestador ou, na falta do
estabelecimento, no local do domicilio do prestador, exceto nas
hipóteses previstas em seus incisos, que indicam o local em que
66
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p. 409
67
MARTINS, Sergio Pinto. Manual de direito tributário. 2.ed. – São Paulo: Atlas, 2003.p. 291
68
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 883-884
23
será devido o imposto. Na determinação de qual seja o Município
competente para a cobrança do ISS é de grande importância
sabermos o que se deve entender por estabelecimento prestador
do serviço.Para esse fim, considera-se estabelecimento prestador
o local onde o contribuinte desenvolva a atividade de prestar
serviços, de modo permanente ou temporário, e que configure
unidade econômica ou profissional, sendo irrelevante para
caracterizá-lo as denominações – sede, filial, agência, posto de
atendimento, sucursal, escritório de representação ou contato, ou
quaisquer outras que venham a ser utilizadas (Lei Complementar
n. 116/2003, art. 4º). ”69
Com isso finaliza-se esse primeiro capítulo assinalando que
as competências dos impostos municipais realizam-se por estarem descritas na
Constituição Federal.
No segundo capítulo, a pesquisa será direcionada ao estudo
da regra matriz de incidência do IPTU.
69
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p. 409
24
CAPÍTULO 2
REGRA-MATRIZ DE INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA
Neste segundo capítulo, será abordado a regra matriz de
incidência do IPTU, assim, será analisado o aspecto material, pessoal,
quantitativo, territorial e temporal do Imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana (IPTU), questões essas pertinentes para a elaboração do
terceiro capítulo, cujo assunto irá abordar a progressividade do Imposto sobre a
Propriedade Predial e Territorial Urbana e a Lei Municipal de Biguaçu, objeto
principal deste trabalho.
2.1 O QUE É REGRA MATRIZ DE INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA
A regra-matriz de incidência tributária é o modelo, o
procedimento, que auxilia na composição da norma jurídica, cuja estrutura comina
em uma melhor definição e compreensão da norma 70.
Vale ressaltar que a regra-matriz de incidência tributária,
também é notória como hipótese de incidência ou fato gerador 71.
Entende-se por hipótese de incidência a situação descrita
abstratamente na lei tributária, destacada pelo legislador dentre os
inúmeros fatos ocorridos no mundo fenomênico, ante a disposição
social em normatizá-la, a qual, uma vez materializada, enseja o
surgimento da obrigação tributária.
Foi o mestre Geraldo Ataliba que popularizou no mundo jurídico o
uso da expressão “hipótese de incidência tributária”, visando com
ela designar a descrição genérica e abstrata da situação feita pela
70
CAMPOS, de Dejalma. Revista Tributária e de Finanças Públicas 52. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais. Ano 11 setembro –outubro. de 2003.p. 30
71
CAMPOS, de Dejalma. Revista Tributária e de Finanças Públicas 52. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais. Ano 11 setembro –outubro. de 2003.p. 31
25
lei tributária, tomando o cuidado, hoje por vezes não observando
por parte da doutrina, de reservar a locução “fato imponível” ao
fato efetivamente ocorrido, ou seja, aquele que, ao se evidenciar
no mundo fenomênico, enseja a subsunção da lei hipoteticamente
prevista, vale dizer, a absoluta e completa correspondência
daquele fato à norma tributária. De tal subsunção nascerá a
obrigação tributária72.
Hugo de Brito Machado concorda com o descrito acima e
assinala que é importante notar que a expressão hipótese de incidência, embora
às vezes empregada como sinônimo de fato gerador na verdade tem definição
distinta. Basta ver-se que uma coisa é a exposição legal de um fato, e outra coisa
é a ocorrência desse fato. Uma coisa é a descrição da hipótese em que um tributo
é devido73.
A expressão hipótese de incidência designa com maior
propriedade a descrição, contida na lei, da situação necessária e
suficiente ao nascimento da obrigação tributária, enquanto a
expressão fato gerador diz da ocorrência, no mundo dos fatos,
daquilo que está descrito na lei. A hipótese é simples descrição, é
simples previsão, enquanto o fato é a concretização da hipótese, é
o acontecimento do que fora previsto74.
Estipula Paulo de Barros Carvalho que há várias locuções
sido indicadas pelos especialistas do Direito Tributário, para indicar o antecedente
ou suposto das normas que comandam as prestações de natureza fiscal. “Fala-se
em situação-base, pressuposto de fato do tributo, suporte fático, fato imponível,
hipótese de incidência, fato gerador etc“. Esta última expressão foi quase que
total amparada, certamente pela influência de manifesto artigo do publicista
francês Gaston Jèze, traduzido para o português e publicado na RDA. 75
72
CASTRO,Alexandre Barros. Teoria e prática do direito processual tributário. São Paulo:
Saraiva, 2000. p.47
73
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p. 146 - 147
74
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p. 147
75
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.p.
245
26
Consultando-se as preferências dos autores de cada país,
as citadas elocuções foram-se radicando, com maior ou
menor intensidade, mas invariavelmente acompanhadas de
um vício muito grave, qual seja a de aludirem, a um só
tempo, duas realidade distintas: a) a descrição legislativa do
fato que faz nascer a relação jurídica tributária; b) o próprio
acontecimento relatado no antecedente da norma individual
e concreta do ato de aplicação 76.
No entanto Carvalho salienta que seria difícil colher “uma
postura dogmática mais desastrosa e que ostente tão acentuado desapreço pela
função construtiva da Ciência do Direito” 77.
Entretanto, o problema normativo não é o mais importante, se
bem que há limites semânticos para a escolha das designações
que o observador atribui aos fenômenos. Tratando-se de
entidades lógicas que estão presentes ali onde houver norma
jurídica de qualquer espécie, tanto faz chamarmos de hipótese,
antecedente, suposto, ante-suposto ou pressuposto à previsão
fática, pois todos esses vocábulos têm a chancela dos mais
renomados cultores da Teoria Geral do Direito. Há de significar,
sempre, a descrição normativa de um evento que, concretizado no
nível das realidades materiais e relatado no antecedente de norma
individual e concreta, fará irromper o vínculo abstrato que o
legislador estipulou na conseqüência78.
Carvalho prefere a expressão hipótese tributária, por estar
mais aproximada ao adjetivo para qualificar o campo de atuação 79.
Haverá uma hipótese, suposto ou antecedente, a que se conjuga
um mandamento, uma conseqüência ou estatuição. A forma
associativa é a cópula deôntica o dever-ser que caracteriza a
imputação jurídico-normativa. (...) A hipótese alude a um fato e a
conseqüência prescreve os efeitos jurídicos que o acontecimento
76
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.p.
246
77
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.p.
247
78
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.p.
248
79
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.p.
248
27
irá propagar, razão pela qual se fala em descritor (hipótese) e
prescritor (conseqüência), o primeiro para designar o antecedente
normativo e o segundo para indicar seu conseqüente 80.
Doutrinadores modernos do Direito Tributário têm persistido
na ocasião de que, tanto no descritor (hipótese) quanto no prescritor
(conseqüência) existem referências a critérios, aspectos, elementos ou dados
identificados. Na hipótese (descritor), encontraremos um critério material
(comportamento de uma pessoa), condicionado no tempo (critério temporal) e no
espaço
(critério
espacial).
Com
relação
a
conseqüência
(prescritor),
encontraremos o critério pessoal (sujeito ativo e passivo) e o critério quantitativo
(base de cálculo e alíquota). Assim, a conjunção desses critérios, oferece a
possibilidade de exibir a incidência tributária 81.
Vale fazer referência aos critérios indicadores do fato da
incidência tributária, são eles: critério material, espacial e temporal.
Com menção ao primeiro critério (o material), corresponde à
real descrição do fato ocorrido no mundo material e que ensejará quando reunido
a outros aspectos o disciplinamento legal, em face do fenômeno da subsunção 82.
Assim
o
aspecto
material
existe
referência
a
um
comportamento das pessoas, físicas ou jurídicas, ligado por circunstâncias de
espaço e de tempo. Seria impossível imaginar uma ação humana, que se
realizasse independentemente de um lugar e do tempo83.
80
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.p.
242
81
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 19. ed. São Paulo: Saraiva, 2007.p.
243
82
CASTRO,Alexandre Barros. Teoria e prática do direito processual tributário. São Paulo:
Saraiva, 2000. p.47
83
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.p.
257
28
O aspecto espacial é uma opção do legislador em mencionar
ou não os locais em que o fato deve ocorrer. Os que nada mencionam, carregam
implícitos os indícios que nos permitem saber onde nasceu o laço obrigacional 84.
Entende Alexandre Barros Castro que o critério espacial indica o
espaço geográfico ou territorial para a ocorrência do fato
imponível, delimitando, em algumas ocasiões, as áreas dentro das
quais surgirá o vinculo obrigacional 85.
Com referência ao imposto que onera a propriedade predial
e territorial, não fixando lugar exclusivo, prevê áreas, regiões, intervalos
territoriais, extensos e dilatados, dentro dos quais, em qualquer de seus pontos,
pode efetivar-se o evento, exemplo disto é o Imposto sobre a Propriedade Predial
e Territorial Urbana (IPTU) que são alcançados somente os bens imóveis situados
dentro do perímetro urbano do Município 86.
Já o critério temporal é quando se dá por ocorrido o fato,
abrindo aos sujeitos da relação o exato conhecimento da existência de seus
direitos e de suas obrigações, ou seja, é o surgimento de um direito subjetivo
(sentido amplo) e de um dever jurídico para o sujeito passivo 87.
Nesse sentido Alexandre Barros Castro diz que o critério
temporal informa com êxito o instante, lapso temporal, em que se concretiza o
fato descrito na norma. Evidente que esse critério não quer indicar quando o
tributo será cobrado, mas sim o real momento a partir do qual a norma tributária
recairá sobre o fato, até então nela abstratamente descrito 88.
84
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.p.
260
85
CASTRO,Alexandre Barros. Teoria e prática do direito processual tributário. São Paulo:
Saraiva, 2000. p.48
86
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.p.
261
87
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.p.
264 - 265
88
CASTRO,Alexandre Barros. Teoria e prática do direito processual tributário. São Paulo:
Saraiva, 2000. p.48
29
Cabe descrever os critérios formadores da regra-matriz de
incidência tributária que servem para identificar o surgimento de uma relação
jurídica. São dois os critérios: o pessoal e o quantitativo.
O aspecto pessoal é aquele que indica os sujeitos (ativo e
passivo) da relação; e o critério quantitativo, indicador dos fatores que, juntos,
informam o valor pecuniário da dívida (base de cálculo e alíquota) 89.
O critério pessoal aponta os sujeito passivo da obrigação
tributária e o correspondente sujeito ativo, qual seja, o ente tributante que possua
tal competência ante a previsão na Constituição da República Federativa do Brasil
de 1988. Com o intuito de afirmar que o sujeito ativo é o titular do direito subjetivo
de exigir prestação pecuniária, podendo ser no Direito Tributário brasileiro,
pessoa jurídica pública ou privada. E o sujeito passivo é a pessoa física ou
jurídica, de direito publico ou privado, nos termos previsto no art. 121 do Código
Tributário Nacional 90.
Por fim o critério quantitativo faz referência a quantificação
do tributo, ou seja, uma vez demonstrado no mundo fático o que se previu na
hipótese no plano abstrato da norma legal, abrangeremos uma conseqüência
jurídica, sendo um dos quesitos a exata quantificação do quantum debeatur, vale
dizer, do importe financeiro que deverá ser carreado aos cofres públicos por
quem, ao realizar o previsto no ato normativo, a ele subsumiu-se, arcando com os
ditames ali previstos 91.
Cabe agora aclarar os cinco critérios formadores da regramatriz de incidência tributária, com relação ao Imposto sobre a Propriedade
Predial e Territorial Urbana (IPTU).
89
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 19. ed. São Paulo: Saraiva, 2007.p.
328
90
CASTRO,Alexandre Barros. Teoria e prática do direito processual tributário. São Paulo:
Saraiva, 2000. p.49
91
CASTRO,Alexandre Barros. Teoria e prática do direito processual tributário. São Paulo:
Saraiva, 2000. p.49 - 50
30
2.2 ASPECTO MATERIAL DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL
E TERRITORIAL URBANA
“O Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel
por natureza ou por acessão física, como determinado na lei civil, localizado na
zona urbana do Município (art. 156, I, da CF, art. 32 do CTN).”
92
A materialidade do imposto é qualificada mediante a
consideração de institutos peculiares ao Direito Civil e urbanístico, no tocante ao
amplo conceito de propriedade (arts. 1.228 a 1.368 do CC), não podendo o
legislador ordinário (municipal) modificar os regulamentos previstos nos referidos
ordenamentos jurídicos. 93
Para melhor compreendermos a materialidade do imposto,
iremos abordar o significado de propriedade e da posse do bem por natureza ou
por acessão física.
Maria Helena Diniz conceitua a propriedade como sendo:
O direito que a pessoa física ou jurídica tem, dentro dos limites
normativos, de usar, gozar e dispor de um bem, corpóreo ou
incorpóreo, bem como de reivindicar de quem injustamente o
detenha. (...) A propriedade não é a soma desses atributivos, ela é
direito que compreende o poder de agir diversamente em relação
ao bem, usando, gozando ou dispondo dele94.
92
MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. 7ª ed. rev. atual. São Paulo:
Dialética, 2007.p. 460
93
MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. 7ª ed. rev. atual. São Paulo:
Dialética, 2007.p. 460
94
DINIZ, Maria Helena.Curso de direito civil brasileiro. 4º volume: direito das coisas. 22. ed. rev.
e atual. de acordo com a reforma do CPC. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 113-114.
31
O
mencionado
dispositivo
salienta
os
direitos
consubstanciados no direito de propriedade, sendo assim, os seus elementos
constitutivos, os direitos de usar, gozar, dispor e reivindicar justamente a coisa 95.
Diante dos referidos elementos, Maria Helena Diniz 96, reduz
a propriedade aos mesmos, expondo-os da seguinte forma:
O direito de usar da coisa é o de tirar dela todos os serviços
que pode prestar, dentro das restrições legais, sem que haja modificação em sua
substância. O direito de gozar da coisa exterioriza-se na percepção dos seus
frutos e na utilização de seus produtos. É, portanto, o direito de explorá-la
economicamente. O direito de dispor da coisa é o poder de aliená-la a título
oneroso (venda) ou gratuito (doação), compreendendo o poder de consumi-la e o
de gravá-la de ônus (penhor, hipoteca, servidão etc.) ou de submetê-la ao serviço
de outrem. O direito de reivindicar a coisa é o poder que tem o proprietário de
mover ação para obter o bem de quem injusta ou ilegitimamente o possua ou o
detenha, em razão do seu direito de seqüela.
Na mesma vertente Silvio de Salvo Venosa 97 corrobora que
o conceito legal da propriedade pode ser extraído do art.1228, do Código Civil,
assim formulado:
Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor
da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que
injustamente a possua ou detenha.
O direito de usar compreende o de exigir da coisa todos os
serviços que ela pode prestar, sem alterar-lhe a substância. O direito de gozar
consiste em fazer frutificar a coisa a auferir-lhe os produtos. O direito de dispor, o
95
DINIZ, Maria Helena.Curso de direito civil brasileiro. 4º volume: direito das coisas. 22. ed. rev.
e atual. de acordo com a reforma do CPC. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 114
96
DINIZ, Maria Helena.Curso de direito civil brasileiro. 4º volume: direito das coisas. 22. ed. rev.
e atual. de acordo com a reforma do CPC. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 114-115.
97
VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito civil: direitos reais. 4. ed. – São Paulo: Atlas, 2004. p.178
32
mais importante dos três, consiste no poder de consumir a coisa, de aliená-la, de
gravá-la de ônus e de submetê-la ao serviço de outrem 98.
As formas de aquisição da propriedade para Maria Helena
Diniz são: originária e derivada. A primeira originária é aquela que não existe
relação jurídica de causalidade entre o domínio atual e o anterior, ou seja, a
pessoa faz seu o bem, sem que tenha sido transmitido por alguém. Ex.:
usucapião e acessão 99.
A derivada é aquela em que existe relação jurídica entre o
domínio do adquirente e o anterior, que é do alienante, pode-se dizer que dá-se
transmissibilidade, a titulo singular ou universal do domínio por ato causa mortis
ou inter vivos. Ex.; direito hereditário; compra e venda 100.
Para os bens imóveis, a propriedade da coisa pode se dar
de quatro maneiras: pelo registro, acessão, usucapião e pelo direito sucessório,
que serão abordados com maior especificidade adiante.
A simples manifestação de vontade não tem o poder de
fazer com que a pessoa se torne proprietário da coisa, é necessário que tal
manifestação seja organizada e formalizada. Assim, a forma utilizada pelo
ordenamento jurídico é o registro público101.
Dentro da perspectiva do direito de propriedade, acessão é
forma de acréscimo ou união de uma coisa à propriedade de determinada pessoa,
seja por força natural ou artificial 102.
Cumpre salientar que a acessão pode ser de imóvel a imóvel
ou de móvel a imóvel 103.
98
VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito civil: direitos reais. 4. ed. – São Paulo: Atlas, 2004. p.179
99
DINIZ, Maria Helena.Curso de direito civil brasileiro. 4º volume: direito das coisas. 22. ed. rev.
e atual. de acordo com a reforma do CPC. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 130
100
DINIZ, Maria Helena.Curso de direito civil brasileiro. 4º volume: direito das coisas. 22. ed.
rev. e atual. de acordo com a reforma do CPC. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 130
101
DINIZ, Maria Helena.Curso de direito civil brasileiro. 4º volume: direito das coisas. 22. ed.
rev. e atual. de acordo com a reforma do CPC. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 130
102
VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito civil: direitos reais. 4. ed. – São Paulo: Atlas, 2004. p.198
33
A primeira incide no aumento na extensão do solo
pertencente a uma pessoa, por força natural, qual seja por atividade das águas
pluviais. Já a segunda versa no acréscimo de coisa em terreno alheio, por meio
de construções ou plantações 104.
Em se tratando de acessão imóvel a imóvel, a lei descreve
quatro situações que serão objeto de maiores apreciações. São elas: formação de
ilhas, aluvião, avulsão e álveo abandonado, conforme determina o art. 1.248 do
CC:
Art. 1.248. A acessão pode dar-se:
I - por formação de ilhas;
II - por aluvião;
III - por avulsão;
IV - por abandono de álveo;
V - por plantações ou construções.
Salienta-se que o inciso V do artigo supra mencionado,
refere-se à forma de acessão de móvel a imóvel que será tratada a seguir.
A
formação
de
ilhas
ou
ilhotas
pode
acontecer,
principalmente, nas situações em que há o acréscimo paulatino de terras no leito
de um rio, ou quando o nível das águas desce, deixando partes do solo
descobertas, ou ainda, quando há o desdobramento do rio em um outro braço de
corrente105.
O aluvião pode ser definido como o acréscimo paulatino de
terras às margens dos rios, por força exclusiva da natureza, aumentando, dessa
forma, a extensão do terreno dos proprietários ribeirinhos 106. Cumpre salientar
103
VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito civil: direitos reais. 4. ed. – São Paulo: Atlas, 2004. p.198
104
VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito civil: direitos reais. 4. ed. – São Paulo: Atlas, 2004. p.198
105
RODRIGUES, Silvio. Direito civil: direito das coisas. Volume 5 - 28 ed. ver. e atual. de
acordo com o novo Código Civil (Lei n. 10.406 de 10-1-2002). – São Paulo: Saraiva, 2003. p. 99
106
DINIZ, Maria Helena.Curso de direito civil brasileiro. 4º volume: direito das coisas. 22. ed.
rev. e atual. de acordo com a reforma do CPC. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 141
34
que tal acréscimo ocorre de forma vagarosa, e é impossível mensurar a quem
teria pertencido anteriormente as terras, bem como o montante acrescido 107.
Na avulsão, diferentemente da aluvião, ocorre um acréscimo
de terras de forma abrupta, em virtude de uma violenta força natural 108.
Álveo abandonado ocorre esse fenômeno quando um rio
seca ou têm seu curso mudado, de forma que o álveo do rio fica abandonado de
forma permanente ou não 109.
Conforme
já
dito
anteriormente,
as
construções
e
plantações, apesar de constituírem formas de acessão, são maneiras de acessão
de móvel a imóvel, diferente das demais abordadas até aqui, que se tratam de
acessão de imóvel a imóvel 110. Vale ressaltar que as construções e plantações
inseridas ao solo, mediante atividade humana, farão parte dele, pertencendo,
portanto, ao proprietário do solo111.
Outra forma de aquisição da propriedade se dá por meio da
usucapião. Essa espécie de aquisição da propriedade visa transformar uma
situação de fato em uma situação de direito, transformando posse em
propriedade112.
A Carta Magna faz referência à propriedade, no sentido de
domínio pleno reunido em uma única pessoa, e nessa hipótese ela é a
contribuinte do imposto. O domínio útil e a posse são elementos da propriedade, e
107
RODRIGUES, Silvio. Direito civil: direito das coisas. Volume 5 - 28 ed. ver. e atual. de
acordo com o novo Código Civil (Lei n. 10.406 de 10-1-2002). – São Paulo: Saraiva, 2003. p.
100
108
RODRIGUES, Silvio. Direito civil: direito das coisas. Volume 5 - 28 ed. ver. e atual. de
acordo com o novo Código Civil (Lei n. 10.406 de 10-1-2002). – São Paulo: Saraiva, 2003. p.
101
109
DINIZ, Maria Helena.Curso de direito civil brasileiro. 4 volume: direito das coisas. 22. ed. rev.
e atual. de acordo com a reforma do CPC. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 144
110
VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito civil: direitos reais. 4. ed. – São Paulo: Atlas, 2004. p.203
111
DINIZ, Maria Helena.Curso de direito civil brasileiro. 4 volume: direito das coisas. 22. ed. rev.
e atual. de acordo com a reforma do CPC. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 145
112
DINIZ, Maria Helena.Curso de direito civil brasileiro. 4 volume: direito das coisas. 22. ed. rev.
e atual. de acordo com a reforma do CPC. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 145
35
quando o fato gerador do IPTU for o domínio útil de imóvel, cabe o enfiteuta
(detentor), o pagamento do IPTU. E quando a posse citada no artigo 32 do CTN,
quando for utilizada como fato gerador do IPTU, deve ser compreendida
limitadamente, para abranger somente a posse como animus domini, vontade de
domínio, faltando apenas o título. 113
Leandro Paulsen entende que domínio útil abrange os
direitos de utilização e disposição, inclusive o de alienação. E em relação a posse
deriva do conceito de possuidor, como sendo todo aquele que tem de fato o
exercício, pleno ou não, de algum dos poderes referentes à propriedade (art.
1.196 do CC) 114
O próprio legislador se encarregou de trazer um conceito da
posse, quando no art. 1.196, do Código Civil, proclama que “Considera-se
possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno, ou não, de algum dos
poderes inerentes à propriedade 115”.
São elementos que constituem a posse: a) corpus,
identificado com o exercício de atos materiais sobre a coisa, no dizer de MARIA
HELENA DINIZ 116; b) animus, visto como a intenção do possuidor de se
comportar como titular do direito a que correspondem os atos praticados.
Segundo esse elemento, a posse só poderia ser identificada quando existisse a
vontade de ter o bem para si 117.
Esses dois elementos se sobressaíram nas lições de
SAVIGNY, como a concepção subjetivista da posse, embora dizendo que a posse
exige os dois elementos e IHERING, a quem se atribui a teoria objetivista,
113
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 861-862
114
PAULSEN, Leandro e MELO, José Eduardo Soares de. Impostos: federais, estaduais e
municipais. 3. ed. rev.e atual. Livraria do Advogado Editora, 2007.p .261
115
ANGHER, Anne Joyce, Vade Mecum universitário de direito. 1 ed. – São Paulo: Rideel,
2006. p. 307
116
DINIZ, Maria Helena.Curso de direito civil brasileiro. 4 volume: direito das coisas. 22. ed. rev.
e atual. de acordo com a reforma do CPC. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 34
117
DINIZ, Maria Helena.Curso de direito civil brasileiro. 4 volume: direito das coisas. 22. ed. rev.
e atual. de acordo com a reforma do CPC. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 34
36
entendida como estando presente na posse apenas o elemento material “corpus”,
embora afirmasse esse eminente jus filósofo que o tal requisito não poderia existir
sem o “animus” 118.
Conforme o art. 79 do CC: são bens imóveis o solo e tudo
quanto se lhe incorporar natural ou artificialmente, não podendo perder estas
características as edificações que, separadas do solo, mas conservando sua
unidade, forem removidas para outro local; e os materiais provisoriamente
separados de um prédio, para nele se reempregarem (art. 81 do CC). 119
A incidência do IPTU em relação a zona urbana, deverá ser
utilizada as regras do artigo 32, §§ 1º e 2º, para a caracterização da região como
zona urbana se faz necessária pelo menos dois dos requisitos impostos no artigo
32, § 1º do CTN, critérios estes que podem somente ser alterados mediante lei
complementar.
120
O IPTU é a localização do imóvel na zona urbana, que deve
ser definida em lei por cada Município, vale ressaltar que deverá ser observado
pelo menos dois dos requisitos da existência de melhoramentos a que se refere o
art. 32 do CTN: I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II abastecimento de água; III - sistema de esgotos sanitários; IV - rede de
iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; V escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três)
quilômetros do imóvel considerado. 121
Assim define Hugo de Brito Machado que o bem imóvel
urbano sobrevém sobre os bens por natureza e também sobre os imóveis por
118
DINIZ, Maria Helena.Curso de direito civil brasileiro. 4 volume: direito das coisas. 22. ed. rev.
e atual. de acordo com a reforma do CPC. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 34-36
119
MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. 7ª ed. rev. atual. São Paulo:
Dialética, 2007.p. 460
120
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 862-863
121
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.399 - 400
37
acessão física, em outras palavras, significa que o imóvel urbano incide sobre a
terra e sobre as edificações. 122
No Direito Civil, prédio tem uma definição mais ampla,
alcançando não só as edificações, mas também o próprio terreno; mais no Direito
Tributário a expressão prédio utiliza-se para definir apenas as edificações. 123
Os prédios e os terrenos, basicamente, são considerados
bens imóveis por natureza: enquanto “circos, quiosques, barracas de campismo,
bancas de jornais, barracas de feira, etc., não agregam
a noção jurídica de
prédio, uma vez que não estão congregados permanentemente no solo, já que
podem ser removidos a qualquer tempo, sem ocorrer danificações. 124
2.3 CRITÉRIO ESPACIAL DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E
TERRITORIAL URBANA
O critério espacial que regulariza o Imposto Predial e
Territorial Urbano é a zona urbana do Município, ou seja, a localização do imóvel,
para que esse fato ocorra necessário se faz atender, pelo menos, duas dentre as
cinco condições enumeradas no artigo 32, § 1º do Código Tributário Nacional e
também seu parágrafo segundo125 e 126.
122
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.399
123
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.399
124
PAULSEN, Leandro e MELO, José Eduardo Soares de. Impostos: federais, estaduais e
municipais. 3ª. ed. rev.e atual. Livraria do Advogado Editora, 2007.p .261
125
126
BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001.p. 247
Art. 32 - O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial
urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por
natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do
Município. § 1º - Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei
municipal, observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo
menos dois dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público: I - meio-fio ou
calçamento, com canalização de águas pluviais; II - abastecimento de água; III - sistema de
esgotos sanitários; IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição
domiciliar; V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros
do imóvel considerado. § 2º - A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou
38
Leciona Paulo de Barros Carvalho a respeito do critério
espacial
Há regras jurídicas que trazem expressos os locais em que o fato
deve ocorrer, a fim de que irradie os efeitos que lhe são
característicos. Outras, porém, nada mencionam, carregando
implícitos os indícios que nos permitem saber onde nasceu o laço
obrigacional 127.
Assegura ainda o autor que:
É distinto o processo quanto a impostos que oneram a
propriedade predial e territorial. A descrição normativa não fixa
lugares exclusivos, não se detendo por oferecer um rol limitado de
postos. Antes, prevê áreas, regiões, intervalos territoriais,
extensos e dilatados, dentro dos quais, em qualquer de seus
pontos, pode efetivar-se o evento. É o caso, por exemplo, do
IPTU, em que são alcançados somente os bens imóveis situados
nos limites interiores do perímetro urbano do Município. Diríamos
que o critério de espaço mereceu uma relativa elaboração,
estipulando que está de forma menos minuciosa, sem o cunho de
singularidade que caracteriza a primeira espécie. 128
Assim, para que se caracterize a zona urbana municipal,
basta à existência de pelo menos dois dos melhoramentos executados ou
mantidos pelo Poder Público, federal, municipal ou estadual 129.
Sacha Calmon Navarro Coêlho ao lecionar sobre o critério
espacial traz a idéia de que a delimitação da zona urbana é de grande
importância, pelo fato dos limites marcarem o perímetro em que é possível tributar
com o IPTU. E ainda, para ser considerada zona urbana como definida pela lei
de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes,
destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas
definidas nos termos do parágrafo anterior. FABRETTI, Láudio Camargo. Código tributário
nacional comentado. 6ª ed. rev. e atual. com a LC nº 118/05 – São Paulo: Atlas, 2005.p. 62 –
63.
127
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 19. ed. São Paulo: Saraiva, 2007.p.
289
128
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 19. ed. São Paulo: Saraiva, 2007.p.
290
129
HARADA, Kiyoshi. Direito Tributário Municipal: Sistema Tributário Municipal. 3ª. ed. – São
Paulo: Atlas, 2007.p. 94
39
municipal, é necessário ocorrer pelo menos dois dos benefícios informados pelo
art. 32, § 1º do Código Tributário Nacional 130.
Afirma Hugo de Brito Machado que o Imposto Predial e
Territorial Urbano ocorre sobre a localização do imóvel na zona urbana, esta deve
ser definida por lei municipal, estando o legislador atrelado ao artigo 32 do Código
Tributário Nacional e seus parágrafos. Desse modo, a presença de pelo menos
duas dessas condições é indispensável para que o imóvel seja considerado em
zona urbana131.
No mais Vittorio Cassone assevera que o art. 32, § 1º do
Código Tributário Nacional, não é suficiente para que a zona seja declarada
urbana pela lei municipal, todavia deve também empregar, pelo menos dois dos
benefícios arrolados nos incisos I a V, mantidos ou construídos pelo Poder
Público. E se a propriedade estiver situada na zona urbana, pelo § 2º do art. 32,
ela pode ser considerada zona de expansão urbana se fizer parte do loteamento
consagrado pelos órgãos competentes. 132
Para que um loteamento seja aprovado, o Poder Público
municipal deve exigir condições mínimas com a finalidade de garantir o bem estar
de seus habitantes, como exigido no art. 182 da Constituição da República
Federativa do Brasil, devendo ser interpretado em conformidade com o art. 32, §
1º do Código Tributário Nacional 133.
130
COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. 8ª ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2005.p. 616 - 617
131
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.399 – 400.
132
CASSONE, Vittorio. Direito tributário: fundamentos constitucionais da tributação,
classificação dos tributos, interpretação da legislação tributária, doutrina, prática e
jurisprudência, atualizado até a EC nº 42, de 19-12-2003. Prefácio de Ives Gandra da Silva
Martins 16.ed. São Paulo: Atlas, 2004. p.469 - 470
133
CASSONE, Vittorio. Direito tributário: fundamentos constitucionais da tributação,
classificação dos tributos, interpretação da legislação tributária, doutrina, prática e
jurisprudência, atualizado até a EC nº 42, de 19-12-2003. Prefácio de Ives Gandra da Silva
Martins 16.ed. São Paulo: Atlas, 2004.p. 470
40
2.4 CRITÉRIO TEMPORAL DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL
E TERRITORIAL URBANA
Ao falarmos do critério material é de suma importância
destacar que ele ocorre através do lançamento, pelo fato de que o sujeito ativo
para poder ter o direito de cobrar o tributo, precisa inicialmente fazer o
lançamento, e conseqüentemente, deverá ser informado o sujeito passivo,
devendo este pagar o tributo no prazo estabelecido 134.
Nesse sentido Paulo de Barros Carvalho enfatiza que:
Compreendemos o critério temporal da hipótese tributária como o
grupo de indicações, contidas no suposto da regra, e que nos
oferecem elementos para saber, com exatidão, em que preciso
instante acontece o fato descrito, passando a existir o liame
jurídico que amarra devedor e credor, em função de um objeto – o
pagamento de certa prestação pecuniária 135·.
Conforme o art. 144, § 2º do Código Tributário Nacional 136,
cabe à lei municipal definir o momento da ocorrência do fato gerador, na maioria
dos Municípios é considerado o fato gerador ocorrido no primeiro dia do exercício
a que corresponder o imposto. Portanto, a lei que majore o IPTU deve ser
publicada previamente ao exercício da cobrança, em submissão ao princípio da
134
AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro 12. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006.
p. 342
135
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 19. ed. São Paulo: Saraiva, 2007.p.
293
136
Art. 144. O lançamento reporta-se à data da ocorrência do fato gerador da obrigação e rege-se
pela lei então vigente, ainda que posteriormente modificada ou revogada.
§ 1º Aplica-se ao lançamento a legislação que, posteriormente à ocorrência do fato gerador da
obrigação, tenha instituído novos critérios de apuração ou processos de fiscalização, ampliado os
poderes de investigação das autoridades administrativas, ou outorgado ao crédito maiores
garantias ou privilégios, exceto, neste último caso, para o efeito de atribuir responsabilidade
tributária a terceiros.
§ 2º O disposto neste artigo não se aplica aos impostos lançados por períodos certos de tempo,
desde que a respectiva lei fixe expressamente a data em que o fato gerador se considera ocorrido.
41
anterioridade da lei fiscal (CF, art. 150, III, b), observada também a anterioridade
nonagesimal (CF, art. 150, III, c) 137.
Dessa mesma forma Luciano Amaro entende que se
aplicará segundo o art. 144, § 2º do Código Tributário Nacional a lei vigente
estabelecida pelo Município no momento da ocorrência do fato gerador, e trás
como exemplo o imposto sobre o patrimônio, cobrado por períodos anuais, e a lei
dispuser que o fato gerador se considera ocorrido a cada dia 1º de janeiro (ou 30
de junho, ou 31 de dezembro, ou qualquer outro dia), a lei aplicável será aquela
que estiver pactuada com os princípios constitucionais e for eficaz naquela data,
ou seja, na ocorrência do fato gerador 138.
2.5 ASPECTO PESSOAL DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E
TERRITORIAL URBANA
O aspecto pessoal, ou também designado como critério
pessoal, é um conjunto de dados contidos na norma tributária que assoalha os
sujeitos da relação jurídica que se estabelece pelo acontecimento de um fato
previsto. Tendo então o sujeito ativo e o sujeito passivo. 139
A relação tributária, como qualquer outra relação jurídica,
nasce da ocorrência de um fato previsto em uma norma como capaz de produzir
esse efeito. Em benefício do princípio da legalidade, essa norma há de ser uma
lei em sentido limitado, salvo em se tratando de obrigação acessória. A lei expõe
um fato e confere a este o efeito de criar uma relação entre alguém e o Estado.
Sucedido o fato, que em Direito Tributário designa-se fato gerador, ou fato
imponível, nasce à relação tributária, que abrange o dever de alguém (sujeito
passivo da obrigação tributária) e o direito do Estado (sujeito ativo da obrigação
137
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 860
138
AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro 12. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006.
p. 349
139
JARDIM, Eduardo Maciel Ferreira. Manual de direito financeiro e direito tributário. 6ª ed.
ver. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2003.p.107
42
tributária). O dever e o direito (no sentido de direito subjetivo) são efeitos da
incidência da norma. 140
Podendo a obrigação tributária ser principal ou acessória.
“Fato gerador da obrigação tributária principal – diz o Código
Tributário Nacional – é a situação definida em lei como necessária
e suficiente à ocorrência” (art. 114). Já o fato gerador da
obrigação acessória “é qualquer situação que, na forma da
legislação aplicável, impõe a prática ou a abstenção de ato que
não configure obrigação principal” (art.115). 141
É de suma importância fazer a diferenciação entre obrigação
tributária principal e acessória.
O art. 114 do CTN define “fato gerador da obrigação
tributárias principal é a situação definida em lei como necessária e suficiente à
sua ocorrência”. Considerando essa acepção, temos: I-situação do fato, toda e
qualquer ocorrência, decorrente ou não da vontade. II- definida em lei onde só a
lei pode definir a situação cuja ocorrência gera a obrigação tributária principal. IIInecessária vale dizer que para surgir a obrigação tributária é indispensável a
ocorrência da situação definida em lei. IV- suficiente quando para o surgimento da
obrigação tributária basta, é suficiente, a ocorrência da situação determinada em
lei.142
Já a obrigação tributária acessória é descrita no artigo 115
do CTN, é qualquer situação que, na forma da legislação aplicável, impõe a
prática ou a abstenção de ato que não configure obrigação principal (pagamento
de tributo e de penalidades), assim esse fato pode ser definido por lei, decreto ou
140
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.140
141
AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro 12. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006.
p. 255
142
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.145-146
43
norma complementar pelo emprego da expressão “legislação tributária (art. 96, do
CTN)”.143
Diante do exposto, pode-se concluir que a obrigação
principal surge da ocorrência do fato gerador, tendo por objeto o pagamento do
tributo, podendo ser considerada como obrigação de dar. E a obrigação acessória
decorre da legislação tributária e tem por finalidade as prestações, positivas ou
negativas, nela previstas no interesse da arrecadação ou da fiscalização dos
tributos, tendo a natureza de obrigação de fazer, não fazer. 144
Para melhor compreensão será primeiramente explicado o
critério pessoal em geral, para depois ser falado em específico sobre o critério do
Imposto Predial e Territorial Urbano.
2.5.1 Sujeito Ativo
O Código Tributário Nacional aponta em seu artigo 119 que
o “sujeito ativo da obrigação é a pessoa jurídica de direito público titular da
competência pra exigir o seu cumprimento”. 145
O sujeito ativo é a pessoa jurídica de direito público
incumbida de exigir o cumprimento da obrigação. O sujeito ativo é a pessoa titular
do direito de cobrar aquele pagamento ou a pessoa legitimada para exigir o
cumprimento do dever formal ou acessório. 146
Sobre esse assunto se faz necessário observar; primeiro
que a conceituação legal de sujeito ativo funda-se na competência tributária para
instituir tributos e não para exigí-los. E segundo porque somente os entes
políticos (União, Estados, Distrito Federal e os Municípios), podem criar tributos e
143
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 411
144
MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. 7ª ed. rev. atual. São Paulo:
Dialética, 2007.p. 224-225
145
FABRETTI, Laúdio Camargo. Código tributário nacional comentado. 6ª ed. rev. e atual. com
a LC nº 118/05 – São Paulo: Atlas, 2005.p.158
146
AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 12ª Ed.rev e atual. São Paulo: Saraiva, 2006.
p. 291
44
serem sujeitos ativos da obrigação tributária porque têm competência tributária
legislativa, conforme descreve o artigo 6º do Código Tributário Nacional. 147
O sujeito ativo, que dissemos ser o titular do direito subjetivo
de comandar a prestação pecuniária, no direito tributário brasileiro é uma pessoa
jurídica de direito público, temos aquelas nomeadas de capacidade política, são
as pessoas políticas de direito constitucional interno, dotadas de poder legislativo
e habilitadas, por isso mesmo, a renovar a organização jurídica, editando
normas. 148
Contudo, é de regra ter uma relação de identidade entre a
pessoa jurídica de direito público titular da competência tributária legislativa para
instituir tributo e o ente que pode exigir o seu pagamento, no caso do IPTU, o ente
que cria o tributo e o que exige as obrigações é o Município, ou seja, ele tem
capacidade tributária ativa.149
2.5.2 Sujeito Passivo
Rosa Junior conceitua o sujeito passivo da obrigação
tributária como “a pessoa física ou jurídica obrigada, por lei, ao cumprimento da
prestação tributária principal, esteja ou não em relação direta e pessoal com a
situação que constitua o respectivo fato gerador”. 150
Na mesma linha de raciocínio, Paulo de Barros Carvalho dá
o significado do sujeito passivo da relação jurídica tributária, conforme regula o
artigo 121 do Código Tributário Nacional como sendo a pessoa física ou jurídica
com dever de cumprir as penalidades ou a prestação pecuniária 151.
147
,
.
.
ROSA JUNIOR Luiz Emygdio F.da Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 417
148
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 19. ed. São Paulo: Saraiva, 2007.p.
330
149
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 418
150
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 420
151
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 19. ed. São Paulo: Saraiva, 2007.p.
333
45
Nesse mesmo entendimento Hugo de Brito Machado
entende ser o sujeito passivo a pessoa, seja ela natural ou jurídica, que tem o
dever de cumprir a obrigação que lhe foi imposta. Tendo assim o dever de prestar
o seu objeto152.
O Código Tributário Nacional em seu artigo 121, parágrafo
único com o mesmo entendimento a respeito do conceito de obrigação tributária e
de fato gerador, resolveu, explanar separadamente, sujeito passivo da obrigação
tributária principal e o sujeito passivo da obrigação tributária acessória. 153
Com relação ao primeiro, o sujeito passivo da obrigação
principal é a pessoa física ou jurídica, compelida ao pagamento do tributo ou da
penalidade pecuniária. O sujeito passivo sustenta duas espécies, o contribuinte e
o responsável, conforme sustenta o artigo 121, § único, I e II 154.
Assim, o sujeito passivo da obrigação principal tem o objeto
de fazer o pagamento de tributo ou de penalidade pecuniária, ou seja, é sempre
um dar, um pagar, ficando obrigado sempre a pagar, ou um tributo ou uma multa
(penalidade pecuniária). Dependendo da relação do sujeito passivo com o fato
gerador, pode o sujeito passivo ser denominado de contribuinte, quando tem
relação direta e pessoal com a situação que estabeleça o respectivo fato gerador.
E pode ser denominado como responsável, quando, sem ser contribuinte, isto é,
inexiste relação direta e pessoal com o fato gerador, sua obrigação de pagar
decorre de disposição expressa em lei 155.
Necessário se faz a diferenciação de contribuinte e
responsável.
152
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.140
153
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 420
154
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 420
155
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.160-161
46
Contribuinte como já descrito acima, “é a pessoa, física ou
jurídica, que tenha relação, de natureza econômica, pessoal e direta, com a
situação que constitua o fato gerador definido em lei”
156
. A lei normalmente,
outorga a obrigação de pagar o tributo à pessoa que tenha estado em relação
econômica com a situação que formou o fato gerador respectivo, isto é, a pessoa
que obteve uma vantagem econômica. 157
O responsável definido no artigo 121, § único, II, do CTN,
como sendo a pessoa que, quando, revestir a condição de contribuinte, sua
obrigação decorra de disposição expressa em lei. Responsável é a pessoa que
não tem relação de natureza econômica, pessoal e direta com a situação que
constitua o fato gerador, sendo designado como sujeito passivo indireto. Sendo a
sua responsabilidade instituída por lei e não pela relação com o fato gerador. 158
Láudio Camargo Fabretti denomina “responsável a pessoa
que a lei escolher para responder pela obrigação tributária, em substituição ao
contribuinte de fato.” O responsável não arca com o ônus tributário, que é
suportado pelo contribuinte, a obrigação de pagamento do tributo lhe é imposta
pelo legislador com o objetivo de facilitar a fiscalização e a arrecadação dos
tributos 159.
A vinculação do sujeito passivo indireto se dá de duas
modalidades, transferência e substituição 160.
A transferência é quando existe o sujeito passivo direto
(contribuinte), porém, é atribuída por lei, a outra pessoa (sujeito passivo indireto) a
156
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 421
157
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 421
158
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 421
159
FABRETTI, Láudio Camargo. Código tributário nacional comentado. 6ª ed. rev. e atual. com
a LC nº 118/05 – São Paulo: Atlas, 2005.p.160
160
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.162
47
obrigação de pagar o tributo, essa transferência se dá após a ocorrência da
obrigação tributária161.
A transferência se dá de três formas: solidariedade de fato e
de direito, a sucessão e a responsabilidade 162.
A primeira solidariedade de fato está descrita no artigo 124, I
do CTN , diz que quando existe várias pessoas com interesse comum na situação
que compõe o fato gerador da obrigação principal, ou seja, tem o dever de pagar
um tributo solidariamente, por exemplo, quando duas pessoas realizam em
conjunto, importam uma mercadoria estrangeira, ambas terão a obrigação de
pagar o imposto de importação 163.
E a solidariedade de direito (art. 124, II, do CTN), é quando a
pessoa, mesmo sem interesse comum na situação que cria o fato gerador, é
instituída por lei, ficando assim, coagida a responder juntamente com o
contribuinte pelo pagamento do tributo, por exemplo, os casos do artigo 134 do
CTN164.
Deste modo, a solidariedade de direito ocorre entre
contribuinte e responsável, enquanto a solidariedade de fato ocorre entre
contribuintes 165.
Quanto à sucessão, ela se caracteriza, “quando o fato
gerador tenha ocorrido antes do evento previsto em lei, não importando, portanto,
que o crédito tributário esteja ou não constituído definitivamente ou em curso de
constituição”. O sucessor tributário somente responde pelo pagamento de multas
161
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.162
162
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 424
163
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 427
164
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 427
165
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 427
48
moratórias, que decorram da falta de pagamento do tributo pelo contribuinte no
prazo estabelecido em lei 166.
E por fim a responsabilidade pode ser conferida de modo
expresso o encargo pelo crédito tributário a terceira pessoa atrelada ao fato
gerador da respectiva obrigação tributária, excluindo a responsabilidade do
contribuinte ou atribuindo-se a este em caráter supletivo do cumprimento total ou
parcial da referida obrigação. 167
Quanto substituição que é a segunda modalidade da
vinculação do sujeito passivo indireto ocorre quando o legislador, ao definir o fato
gerador, institui desde logo como sujeito passivo da relação tributária que surgira
de sua ocorrência alguém que está a ela diretamente relacionado168.
A substituição ocorre quando a “responsabilidade tributária
nasce desde logo em relação a uma pessoa diversa da pessoa do contribuinte
(sujeito passivo da obrigação principal) nos casos expressos em lei”
169
.
O substituto legal tributário só pode ser apontado em lei, por
tratar-se de um caso extraordinário por corresponder a uma terceira pessoa,
estranha à relação econômica de natureza pessoal e direta com o fato gerador,
cuja obrigação tributária nasce em relação a sua pessoa desde logo, e não
quanto ao contribuinte, que é a situação normal. Assim o substituto responde por
débito próprio, enquanto o responsável por débito alheio 170.
Nesse sentido entende Rosa Junior que:
166
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 439
167
FABRETTI, Láudio Camargo. Código tributário nacional comentado. 6ª ed. rev. e atual. com
a LC nº 118/05 – São Paulo: Atlas, 2005.p.166 - 167
168
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.162
169
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 436
170
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 436
49
O contribuinte realiza o fato gerador da obrigação tributária,
enquanto o substituto realiza o fato gerador da substituição
prevista em lei. O substituto legal tributário, na sistemática atual,
não pode mais ser considerado sujeito passivo indireto, como
entendia a doutrina clássica, porque, passando a ocupar o lugar
do contribuinte, corresponde a sujeito passivo direto, com
responsabilidade não só pela obrigação tributária principal, como
também pela obrigação acessória. 171
Já em relação ao sujeito passivo da obrigação acessória,
conforme descreve o artigo 122 do CTN, “é a pessoa obrigada às prestações que
172
constituam o seu objeto”
.
Diante desse artigo, comenta Luciano Amaro: “se o objeto
da obrigação acessória é uma prestação positiva ou negativa não pecuniária
(fazer ou não fazer alguma coisa, que não seja dar dinheiro, nos termos do art.
113, § 2º), o devedor dessa obrigação é a pessoa que estiver obrigada a efetuar a
respectiva prestação”
173
.
Por fim, para Hugo de Brito Machado, sujeito passivo da
obrigação acessória pode ser tanto sujeito passivo direto quanto o indireto, no
qual a legislação atribui deveres diversos do dever de pagar, ou seja, são
obrigações de fazer ou não fazer alguma coisa, com o interesse exclusivo da
arrecadação e inspeção dos tributos 174.
No caso do sujeito passivo do Imposto Predial e Territorial
Urbano, será contribuinte o proprietário, o titular do seu domínio útil ou o seu
possuidor a qualquer titulo, como já explicado no item 2.2 que fala sobre o critério
material175.
171
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 438 - 439
172
FABRETTI, Láudio Camargo. Código tributário nacional comentado. 6ª ed. rev. e atual. com
a LC nº 118/05 – São Paulo: Atlas, 2005.p.161
173
AMARO, Luciano. Direito tributário 12ª. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006.p. 298
174
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.162 – 163.
175
MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. 7ª ed. rev. atual. São Paulo:
Dialética, 2007.p. 463
50
Habitualmente o sujeito passivo é a pessoa física ou jurídica
que esteja cadastrada na Prefeitura, mas se por omissão ou inexistência desse
registro, poderá o Município fazer a verificação da pessoa que está utilizando
ativamente o imóvel 176.
Desse modo temos a figura do proprietário e do possuidor.
Com relação ao primeiro “é aquele que tem a faculdade de usar, gozar e dispor
da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente o
possua ou detenha (art. 1.228 do Código Civil)”. Já o segundo é considerado
“todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes
inerente a propriedade (art. 1.196 do Código Civil)” 177.
Sacha Calmon Navarro Coêlho, em obra organizada, afirma
ao discorrer sobre o critério pessoal do Imposto Predial e Territorial Urbano que o
imposto é pessoal, pois recai sobre o direito de propriedade do contribuinte178.
No mesmo sentido, Hugo de Brito Machado entende que
conforme o artigo 34 do Código tributário Nacional “Contribuinte do imposto é o
proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer
título” 179, dessa forma percebemos que o contribuinte do imposto sobre a
propriedade predial e territorial urbana é o proprietário, se este reúne em seu
patrimônio os dois elementos do imóvel. Se existe enfiteuse, o contribuinte é o
detentor do domínio útil. E, por termo, se alguém, com animus domini (ânimo de
proprietário), tem a posse do imóvel, só que para ser proprietário carece do título
respectivo, será então esse titular da posse o contribuinte 180.
176
MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. 7ª ed. rev. atual. São Paulo:
Dialética, 2007.p. 463
177
MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. 7ª ed. rev. atual. São Paulo:
Dialética, 2007.p. 463
178
COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. Rio de Janeiro:
Forense, 2005.
179
FABRETTI, Láudio Camargo. Código tributário nacional comentado. 6ª ed. rev. e atual. com
a LC nº 118/05 – São Paulo: Atlas, 2005.p.64
180
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.403
51
2.6 CRITÉRIO QUANTITATIVO DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE
PREDIAL E TERRITORIAL URBANA
O aspecto quantitativo está ligado à obrigação pecuniária,
decidindo a quantia devida pelo contribuinte ou responsável, ou seja, o valor a ser
recolhido aos cofres públicos 181.
No mesmo pensamento Eduardo Marcial Ferreira Jardim
informa que o critério quantitativo da norma jurídica é o conjunto de dados que
permite ao legislador subscrever o débito a ser pago pelo sujeito passivo. A
quantia devida é determinada através da união da base de cálculo com a
alíquota182.
Assim, necessário se faz destacar que o critério quantitativo
é de grande importância, por ser nele que reside a chave para a determinação da
quantia que o sujeito ativo poderá exigir do sujeito passivo 183.
Para a formação do critério quantitativo existem dois fatores:
a base de cálculo e a alíquota que serão demonstradas a seguir.
2.6.1 Base de cálculo
Base de cálculo é a demonstração econômica do fato
gerador do tributo, quando a lei institui um tributo, está se referindo a uma
realidade econômica. Deste modo, a base de cálculo é um item fundamental na
identificação do tributo, sobre o qual se aplica a alíquota para ter como resultado
o valor do tributo adequado 184.
181
MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. 7ª ed. rev. atual. São Paulo:
Dialética, 2007.p. 229
182
JARDIM, Eduardo Maciel Ferreira. Manual de direito financeiro e tributário. 6ª ed. ver. e
atual. – São Paulo: Saraiva, 2003.p.108
183
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 19. ed. São Paulo: Saraiva, 2007.p.
358
184
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.154 - 155
52
Entende Luciano Amaro que base de cálculo é “a medida
legal da grandeza do fato gerador. Dizemos legal porque só é base de cálculo,
dentro das possíveis medidas do fato gerador, aquela que tiver sido eleita por lei”
185
.
Desse modo a base de cálculo do Imposto sobre a
Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) é calculada em concordância com
o valor venal do imóvel 186.
Conforme o art. 33 do Código Tributário Nacional “a base de
cálculo do IPTU é o valor venal do imóvel” 187, onde não se considera o valor dos
bens móveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel, para
efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade. Cabe
afirmar que será o valor a vista que o imóvel valeria se colocado à venda em
condições habituais do mercado imobiliário188.
Destaca Aliomar Baleeiro segundo o Código Tributário
Nacional que, a base de cálculo do IPTU é o valor venal, assim apreendido
“aquele que o imóvel alcançará para compra e venda à vista, segundo as
condições usuais do mercado de imóveis”. Devendo ser apurada de acordo com a
realidade189.
Sendo o valor venal determinado pelo Município, tendo
como base uma planta genérica de valores. Esta planta deve ser considerada a
localização do imóvel, onde dependendo do zoneamento urbano, terá maior ou
menor valor 190.
185
AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro 12ª. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006.
p. 264
186
PAULSEN, Leandro e MELO, José Eduardo Soares de. Impostos: federais, estaduais e
municipais. 3ª. ed. rev.e atual. – Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2007.
187
FABRETTI, Láudio Camargo. Código tributário nacional comentado. 6ª ed. rev. e atual. com
a LC nº 118/05 – São Paulo: Atlas, 2005.p.64
188
SABBAG, Eduardo de Moraes. Direito Tributário. 8ª edição. São Paulo: Premier Máxima.
2005. p. 314
189
190
BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001.p. 249
FABRETTI, Láudio Camargo. Código tributário nacional comentado. 6ª ed. rev. e atual. com
a LC nº 118/05 – São Paulo: Atlas, 2005.p.64
53
O Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
(IPTU) é um tributo cujo lançamento se dá por meio de ofício (direto)
191
, sendo
uma difícil tarefa por parte da Administração avaliar a propriedade imobiliária de
milhares de contribuintes individualmente, por esse motivo, foi tomada medida
para simplificar a execução da lei, a planta ou tabela de valores que revelam o
preço médio do terreno por região ou o preço do metro quadrado das edificações,
conforme padrão construtivo, logo o valor presumido do bem 192.
Tratando-se, no entanto, de mera presunção, a mencionada
pauta de valores só pode ser constituída mediante lei 193.
É necessário explicar que a simples atualização do valor
monetário da relativa base de calculo não implica aumento do tributo, podendo
ser feita por meio de decreto, a teor do § 2º do art. 97 do Código Tributário
Nacional194.
O Supremo Tribunal Federal já assegurou a tese de que o
Executivo só pode atualizar por decreto o valor dos imóveis até o limite oficial do
índice inflacionário do ano anterior. A decisão é lícita, pois assim protege o
contribuinte contra os excessos da administração 195.
Entretanto, mesmo atualizando monetariamente, é possível
que não se consiga atingir ao valor venal real do imóvel, sendo assim, é ilegítimo
o decreto municipal, que aplica percentual superior ao índice oficial de correção
monetária, porque corresponde à majoração indireta do tributo. Nesse caso, a
191
Como de regra, o lançamento de oficio é adequado aos tributos que têm fato gerador uma
situação permanente (como a propriedade imobiliária, por exemplo),, cujos dados constam dos
cadastros fiscais, de modo que basta à autoridade administrativa a consulta àqueles registros
para que tenha à mão os dados fáticos necessários à realização do lançamento. Por AMARO,
Luciano. Direito tributário brasileiro 12. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 360
192
BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001.p. 249
193
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 870
194
CASSONE, Vittorio. Direito tributário: fundamentos constitucionais da tributação,
classificação dos tributos, interpretação da legislação tributária, doutrina, prática e
jurisprudência, atualizado até a EC nº 42, de 19-12-2003. Prefácio de Ives Gandra da Silva
Martins 16.ed. São Paulo: Atlas, 2004. p.469 - 467
195
COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. 8ª ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2005.p. 615
54
majoração só será admissível por meio de lei, em face da rigorosa legalidade
tributária196.
2.6.2 Alíquota
Para Hugo de Brito Machado:
A palavra “alíquota” na linguagem dos matemáticos indica a parte
ou a quantidade que está contida em outra em número exato de
vezes. Pode significar também a relação entre a parte e o todo.
No Direito Tributário tem sido utilizada geralmente para indicar o
percentual aplicado sobre a base de cálculo para determinar-se o
valor do tributo197.
No mesmo sentido Luciano Amaro entende que a alíquota
na maioria das vezes é representada por um percentual, que recai sobre a base
de cálculo, onde revela o quantum debeatur 198.
Assim no direito tributário brasileiro a alíquota é matéria
designada por lei municipal, onde, congregada à base de cálculo, revela o valor
que pode ser exigido pelo sujeito ativo (Município)
199
.
É matéria designada pelos Municípios porque a Constituição
da República Federativa do Brasil e o Código Tributário Nacional não põem
qualquer restrição 200.
No entanto, a Constituição da República Federativa do Brasil
acolhe, a progressividade do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana, desde que a lei ordinária municipal preveja essa possibilidade, sob pena
196
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 870-871
197
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.154 - 155
198 AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro 12. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006.
p. 267
199
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 19. ed. São Paulo: Saraiva, 2007.p.
371
200
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 865
55
de nítida afronta ao Princípio da Legalidade. (Art. 156, § 1º, I e II e art. 182, § 4º, II
da Constituição da República Federativa do Brasil) 201.
Assim, como demonstrado o fato gerador e seus critérios em
relação ao imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana, poderá ser
construído um raciocínio jurídico acerca da progressividade tributária, matéria
essa que será estudada a partir do próximo capítulo.
201
SABBAG, Eduardo de Moraes. Direito Tributário. 8ª edição. São Paulo: Premier Máxima.
2005. p.315
56
CAPÍTULO 3
A PROGRESSIVIDADE DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE
PREDIAL E TERRITORIAL URBANA E A LEI MUNICIPAL DE
BIGUAÇU
Após a análise sobre os principais temas atinentes à
competência tributária e a regra-matriz de incidência tributária, neste capítulo o
estudo será direcionado ao objetivo do presente trabalho científico enfocando a
respeito da progressividade tributária do Imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana e a sua aplicação no Município de Biguaçu.
Neste terceiro e último capítulo será analisado o que vem a
ser a progressividade, quais suas formas e qual sua relação com o princípio da
igualdade e o princípio da capacidade contributiva, bem como sua evolução
legislativa e jurisprudencial. Será verificado também se ocorre a progressividade
do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana na legislação do
Município de Biguaçu.
3.1 A PROGRESSIVIDADE NO DIREITO TRIBUTÁRIO
A progressividade dos impostos na linguagem do Direito
Tributário tem como conceito básico as alíquotas diversas, crescentes na medida
em que cresce a base de cálculo do imposto 202.
Eduardo
Maciel
Ferreira
Jardim
registra
que
a
progressividade versa sobre o estabelecimento de incidências gravosas, em
decorrência da elevada base tributável 203.
202
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.313
57
Heleno Taveira Tôrres compreende que:
Há progressão quando à elevação da matéria tributável, ou de
elemento que componha, corresponde elevação da alíquota. Há,
igualmente, progressão quando, à vista de certas finalidades
extrafiscais que pretende alcançadas, a lei estatui a progressiva
majoração das alíquotas – independentemente da maior ou menor
expressão econômica da matéria tributável – na medida em que o
comportamento do contribuinte impeça ou retarde o alcance
daquela finalidade204.
Dessa forma a progressividade realiza-se pela instituição de
alíquotas tanto maiores quanto forem os níveis de intensidade ou de grandeza de
um especifico fator ou de aspecto do fato tributário 205.
O resultado da progressividade depende da forma na qual
seja esta deliberada, e não se pode ignorar que determinada forma de
progressividade pode, em alguns casos, ocorrer conflito com o princípio da
isonomia e com o princípio da capacidade contributiva 206.
Nessa vertente, ensina Luiz Felipe Silveira Difini, que o
imposto progressivo ocorre quando a alíquota cresce à medida que se torna maior
a base de cálculo207.
Werther Botelho Spagnol, corroborando com o entendimento
acima exposto, anota que “o princípio da progressividade consiste na existência
203
JARDIM, Eduardo Maciel Ferreira. Manual de direito financeiro e tributário. 6ª ed. ver. e
atual. – São Paulo: Saraiva, 2003.p.191
204
TÔRRES, Heleno Taveira. Tratado de direito constitucional tributário: estudos em
homenagem a Paulo de Barros Carvalho/ coordenador Heleno Taveira Tôrres. São Paulo:
Saraiva, 2005.p. 447
205
TÔRRES, Heleno Taveira. Tratado de direito constitucional tributário: estudos em
homenagem a Paulo de Barros Carvalho/ coordenador Heleno Taveira Tôrres. São Paulo:
Saraiva, 2005.p. 447
206
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.314
207
DIFINI, Luiz Felipe Silveira. Manual de direito tributário. 3 ed. atual. – São Paulo: Saraiva,
2006. p. 31
58
de um pagamento proporcionalmente maior de quem tem maior capacidade
econômica em relação aos que demonstram menor capacidade”
208
.
Aliomar Baleeiro constata que a Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988 prevê em seu art. 145, § 1º, diferentes espécies de
progressividade. E determina que209:
Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão
graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte,
facultado à administração tributária, especialmente para conferir
efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos
individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as
atividades econômicas do contribuinte210.
No dizer de Hugo de Brito Machado o imposto é progressivo
na medida em que cresce o valor da matéria tributada. A progressão, ou seja, o
crescimento da alíquota pode ser simples ou graduada 211.
A alíquota simples é aquela cuja aplicação se estende a toda
a matéria tributável. E a alíquota graduada é aquela em que cada alíquota maior
consagra-se somente sobre a parcela de valor abrangida entre um limite inferior e
outro superior, de modo que é necessário “aplicar tantas alíquotas quantas sejam
as parcelas de valor e depois somar todos esses resultados parciais para obter o
imposto total a pagar”. 212
É interessante ressaltar que a progressividade compatível
com a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 é apenas a
208
SPAGNOL, Werther Botelho. Curso de direito tributário. Belo Horizonte: Del Rey, 2004. p.
130.
209
BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11ª ed. Atualizada por Misabel Abreu
Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p.253 - 254
210
http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/const/ acesso em 14 de maio de 2008. As 00:35 horas
211
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.314
212
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.314
59
graduada, pelo motivo da progressividade simples ferir o princípio da capacidade
contributiva213.
Diante do exposto, no próximo item será abordado o
princípio da capacidade contributiva e da igualdade tributária por estes estarem
relacionados diretamente com a progressividade das alíquotas.
3.2 A PROGRESSIVIDADE COMO COROLÁRIO DOS PRINCÍPIOS DA
IGUALDADE E DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA
O presente estudo tem o intuito de definir, à luz dos
princípios que compõem o sistema constitucional tributário, o conteúdo, sentido e
alcance da progressividade e os limites de sua aplicação ao Imposto sobre a
Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU)
214
.
Recomenda-se o estudo dos princípios da igualdade e da
capacidade contributiva, pois são de grande valia no contexto normativo 215.
Conforme o caput do artigo 5º da Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988, todos são iguais perante a lei, no mesmo sentido
ocorre para o efeito de tributação, não podendo existir restrições entre pessoas
que se deparam sobre a mesma situação 216.
Assim entende Hugo de Brito Machado que:
O princípio da igualdade é a projeção, na área tributária, do
princípio geral da isonomia jurídica, ou princípio pelo qual todos
213
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006.p.314
214
TÔRRES, Heleno Taveira. Tratado de direito constitucional tributário: estudos em
homenagem a Paulo de Barros Carvalho/ coordenador Heleno Taveira Tôrres. São Paulo:
Saraiva, 2005.p. 441
215
TÔRRES, Heleno Taveira. Tratado de direito constitucional tributário: estudos em
homenagem a Paulo de Barros Carvalho/ coordenador Heleno Taveira Tôrres. São Paulo:
Saraiva, 2005.p. 442
216
MARTINS, Sergio Pinto. Manual de direito tributário. 2.ed. – São Paulo: Atlas, 2003.p. 86
60
são iguais perante a lei. Apresenta-se aqui como garantia de
tratamento uniforme, pela entidade tributante, de quantos se
encontrem em condições iguais217.
Em relação ao tema tributário, o princípio da igualdade é
localizado no art. 150, II da Constituição da República Federativa do Brasil de
1988:
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao
contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municípios:
[...];
II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se
encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção
em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida,
independentemente da denominação jurídica dos rendimentos,
títulos ou direitos;
[...].
Desse modo verifica-se que este dispositivo atribui a
possibilidade a todos aqueles que estejam em situações paralelas com outros,
mas que, todavia não estejam pagando impostos na mesma quantidade, podendo
alegar a inconstitucionalidade do caso e, por conseguinte desobrigar-se deste
pagamento desuniforme218.
Complementa o entendimento acima exposto, José Maurício
Conti, ao dizer que a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 ao
aplicar em seu art. 150, II a igualdade em matéria tributária, proíbe o tratamento
desigual entre contribuintes que se deparem com situações semelhantes 219.
E ainda, nessa mesma linha de pensamento Walter Gaspar
corrobora que o princípio da isonomia ou também chamado de princípio da
217
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 27 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2006. p.154 - 62
218
CASSONE, Vittorio. Direito tributário: fundamentos constitucionais da tributação,
classificação dos tributos, interpretação da legislação tributária, doutrina, prática e
jurisprudência, atualizado até a EC nº 42, de 19-12-2003. Prefácio de Ives Gandra da Silva
Martins 16.ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 192
219
CONTI, José Mauricio. Sistema constitucional tributário interpretado pelos tribunais. São
Paulo : Editora Oliveira Mendes, 1998. p. 93 – 94.
61
igualdade tributária pode ser percebido como a eliminação de todos os
privilégios 220.
Vale dizer que o princípio da igualdade tributária ou também
chamado de isonomia tributária proíbe o tratamento diferenciado de pessoas sob
os mesmos pressupostos de fato; previne a ocorrência de discriminações
tributárias, privilegiando ou beneficiando determinadas pessoas sejam elas físicas
ou jurídicas221.
Depois de feita a abordagem a respeito do princípio da
igualdade tributária, passamos agora a analisar o princípio da capacidade
contributiva.
O princípio da capacidade contributiva está fulcrado no art.
145, § 1º da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 222 , devendo
ser levado em conta a riqueza dos contribuintes, ou seja, a pessoa do sujeito
passivo e sua aptidão para suportar a carga tributária 223.
Percebemos que esse artigo sujeita o legislador, sempre que
possível, a ajustar na criação do imposto, levando em apreço a capacidade
contributiva do contribuinte, ou seja, a expressão sempre que possível deve ser
entendida como sendo possível, o legislador tem o dever legal de graduar o peso
da tributação, conforme a capacidade contributiva do contribuinte 224.
220
GASPAR, Walter. Manual de direito tributário. 3ª edição. – Rio de Janeiro: Editora Lumen
Juris, 1999. p.63.
221
HARADA, Kiyoshi. Direito Tributário Municipal: Sistema Tributário Municipal. 3ª. ed. – São
Paulo: Atlas, 2007. p. 66
222
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes
tributos:§ 1º - Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados
segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária,
especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos
individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do
contribuinte.
223
TÔRRES, Heleno Taveira. Tratado de direito constitucional tributário: estudos em
homenagem a Paulo de Barros Carvalho/ coordenador Heleno Taveira Tôrres. São Paulo:
Saraiva 2005. p. 443 - 444
224
YOSHIAKI, Ichihara. Direito tributário. 13. ed. – São Paulo: Atlas, 2004.p. 64.
62
Para Sergio Pinto Martins o princípio da capacidade
contributiva decorre da justiça distributiva, onde cada pessoa deve colaborar para
as despesas da coletividade, de acordo com a sua riqueza, cooperando para os
cofres públicos à medida que se demonstre uma proporção em maior ou menor
grau. Dessa forma dimana o princípio da igualdade tributária, em razão das
probabilidades de cada contribuinte225.
Walter Gaspar constata que o princípio da capacidade
contributiva, ao legislador é dado ciência que, ao projetar leis tributárias, deverá
ser levado em apreço que o ônus tributário só pode incidir sobre os contribuintes
que abranjam capacidade econômica para suportá-lo226.
Alexandre Rossato da Silva Ávila salienta que a capacidade
contributiva deriva da necessidade de o legislador decretar impostos na medida
da capacidade econômica do contribuinte, ou seja, devendo alcançar a riqueza do
contribuinte, sendo assim, o imposto deve ser graduado na medida da capacidade
econômica de cada um 227.
Pontifica com clareza Luiz Felipe Silveira Difini que:
O princípio da capacidade contributiva é cada um dever concorrer
para com as despesas públicas consoante suas posses e
disponibilidades econômicas. O princípio da capacidade
contributiva hospeda-se nas dobras do princípio da igualdade [...].
Realmente, é justo e jurídico que quem, em termos econômicos,
tem muito pague, proporcionalmente, mais imposto do que quem
tem pouco. Quem tem mais riqueza deve, em termos
proporcionais, pagar mais imposto do que quem tem menor
riqueza. Noutras palavras, deve contribuir mais para a
manutenção da coisa pública. As pessoas, devem pagar impostos
225
MARTINS, Sergio Pinto. Manual de direito tributário. 2.ed. – São Paulo: Atlas, 2003.p. 88
226
GASPAR, Walter. Manual de direito tributário. 3ª edição. – Rio de Janeiro: Editora Lumen
Juris, 1999. p.58.
227
ÁVILA, Alexandre Rossato da Silva. Curso de direito tributário. – Porto Alegre: Verbo
Jurídico, 2006.p. 59
63
na proporção de seus haveres, ou seja, de seus índices de
riqueza228.
Paulo de Barros Carvalho ressalta que para o momento da
determinação do que seja a capacidade contributiva, há de se levar em conta dois
momentos distintos. O primeiro refere-se ao princípio pré - jurídico da capacidade
contributiva absoluta ou objetiva, onde serão escolhidos pela autoridade
competente, os fatos que produzem riqueza. E o segundo é a capacidade
contributiva relativa ou subjetiva, onde será feita a repartição da carga tributária e
conseqüentemente a contribuição dos participantes de acordo com o tamanho
econômico do fato229.
E por fim, Paulo de Barros Carvalho entende que com a
efetivação do princípio da capacidade contributiva, considera ser ela um corolário
do princípio da igualdade230.
Com essa base dos princípios da igualdade e da capacidade
contributiva, é determinante para o legislador na interpretação e aplicação da
progressividade tributária do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana (IPTU).
3.3 A PROGRESSIVIDADE DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL
E TERRITORIAL URBANA NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL
Conforme explanado nos capítulos anteriores, o Sistema
Tributário Nacional, de acordo com a Constituição da República Federativa do
Brasil de 1988, estabelece ao Município a competência para instituir o Imposto
228
DIFINI, Luiz Felipe Silveira. Manual de direito tributário. 3 ed. atual. – São Paulo: Saraiva,
2006. p. 82
229
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 19. ed. São Paulo: Saraiva, 2007.
p. 182
230
TÔRRES, Heleno Taveira. Tratado de direito constitucional tributário: estudos em
homenagem a Paulo de Barros Carvalho/ coordenador Heleno Taveira Tôrres. São Paulo:
Saraiva, 2005. p. 444
64
sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), conforme o artigo 156,
I231.
A composição normativa do Imposto sobre a Propriedade
Predial e Territorial Urbana há de se deparar com os elementos formadores da
Regra-Matriz de Incidência são eles: critério material, pessoal, espacial, temporal
e quantitativo232.
Dimana deste último, a base de cálculo e a alíquota, a
possibilidade de utilização do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana, de conformidade com os interesses fiscais e extrafiscais do Município, no
intuito de atingir a justiça fiscal e a função social 233.
Sugerindo-se obter sucesso na atuação do estudo da
progressividade do Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
(IPTU), optou-se em dividi-lo, levando em conta nosso ordenamento jurídico antes
e depois da Emenda Constitucional 29/2000 234.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
trazia dois dispositivos ligados diretamente ao tema da progressividade do
Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana. O primeiro no § 1º do
art. 156 descreve: “O imposto previsto no inciso I poderá ser progressivo, nos
termos de lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da função social da
propriedade”. E o segundo refere-se ao art. 182 e seu § 4º e alusivos incisos, por
vez dispõem 235:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo
Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei,
tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.§ 4º 231
Conforme página 15 do presente estudo.
232
Conforme páginas 25 a 41 do presente estudo.
233
Conforme páginas 37 a 41 do presente estudo.
234
ALEXANDRINO, Marcelo e VICENTE, Paulo. Direito Tributário na Constituição e no STF:
teoria e jurisprudência. 7ª ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2004. p. 225
235
CAMPOS, de Dejalma. Revista Tributária e de Finanças Públicas 74. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais. Ano 15 mai. –jun. de 2007.p. 210
65
É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica
para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei
federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado
ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob
pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação
compulsórios;II - imposto sobre a propriedade predial e territorial
urbana progressivo no tempo.
Entenderam os intérpretes com relação ao art. 182, §4º e
seus incisos, que se tratava de progressividade extrafiscal, com a finalidade
voltada ao comportamento de contribuintes proprietários do solo urbano não
edificado, não utilizado ou subutilizado. Já em relação ao art. 156, § 1º, existia
diversidade de pensamento dos autores, enquanto uns sustentavam que esse
artigo organizava normas do tipo diverso do extrafiscal, ou seja, de feição fiscal e
de modo arrecadatório, outros autores sustentavam que os dois artigos, tanto o
art. 156 como o art. 182, estariam ligados de forma que o segundo, completava o
primeiro. Cabendo dessa forma somente a progressividade extrafiscal dentro do
contexto constitucional 236.
No Supremo Tribunal Federal conforme julgamento do
Recurso Extraordinário nº 153771 / MG como se pode observar na ementa:
EMENTA: - IPTU. Progressividade. - No sistema tributário
nacional é o IPTU inequivocamente um imposto real. - Sob o
império da atual Constituição, não é admitida a progressividade
fiscal do IPTU, quer com base exclusivamente no seu artigo 145,
§ 1º, porque esse imposto tem caráter real que é incompatível
com a progressividade decorrente da capacidade econômica do
contribuinte, quer com arrimo na conjugação desse dispositivo
constitucional (genérico) com o artigo 156, § 1º (específico). - A
interpretação sistemática da Constituição conduz inequivocamente
à conclusão de que o IPTU com finalidade extrafiscal a que alude
o inciso II do § 4º do artigo 182 é a explicitação especificada,
inclusive com limitação temporal, do IPTU com finalidade
extrafiscal aludido no artigo 156, I, § 1º. - Portanto, é
236
CAMPOS, de Dejalma. Revista Tributária e de Finanças Públicas 74. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais. Ano 15 mai. – jun. de 2007.p. 210 - 211
66
inconstitucional qualquer progressividade, em se tratando de
IPTU, que não atenda exclusivamente ao disposto no artigo 156, §
1º, aplicado com as limitações expressamente constantes dos §§
2º e 4º do artigo 182, ambos da Constituição Federal. Recurso
extraordinário conhecido e provido, declarando-se inconstitucional
o sub-item 2.2.3 do setor II da Tabela III da Lei 5.641, de 22.12.89,
no município de Belo Horizonte237.
Dessa forma Constituição da República Federativa do Brasil
de 1988, em seu art. 156, § 1º, antes da implementação da Emenda
Constitucional 29/2000, determinava que só existia a progressividade extrafiscal
do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana por motivo de
descumprimento da função social da propriedade 238.
Com relação a esse entendimento, argumentavam ainda que
o princípio da capacidade contributiva que está conexo ao critério da
progressividade, não se aplicaria aos impostos reais, mais apenas aos impostos
pessoais 239.
Assim faremos uma breve distinção entre os impostos
pessoais e impostos reais.
Os impostos pessoais são subjetivos, e serão levadas em
conta as peculiaridades inerentes a cada contribuinte, para tributá-lo conforme
suas capacidades contributivas, temos como exemplo o imposto sobre a renda
das pessoas físicas 240.
Para lições de Werther Botelho Spagnol os impostos
pessoais exigidos tendo em vista uma atuação ou circunstância exclusiva do
237
STF – Pleno – Recurso Extraordinário 153771/MG – Rel. Min. Moreira Alves – j. 20/11/1996 –
Recte. José Tarcizio de Almeida Melo; Recdo. Município de Belo Horizonte – DJ 05-09-1997.
238
CAMPOS, de Dejalma. Revista Tributária e de Finanças Públicas 52. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais. Ano 11setembro – outubro de 2003.p. 32
239
CAMPOS, de Dejalma. Revista Tributária e de Finanças Públicas 74. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais. Ano 15 mai. –j un. de 2007.p. 211
240
GASPAR, Walter. Manual de direito tributário. 3ª edição. – Rio de Janeiro: Editora Lumen
Juris, 1999. p. 108.
67
sujeito passivo, levando em conta o legislador, características especificas do
destinatário da norma241.
E confirma Luiz Felipe Silveira Difini:
São impostos pessoais, aqueles cujo aspecto material da hipótese
de incidência leva em consideração certas qualidades,
juridicamente qualificadas, dos possíveis sujeitos passivos. Em
outras palavras: estas qualidades jurídicas influem, para
estabelecer diferenciações de tratamento legislativo, inclusive do
aspecto material da hipótese de incidência. Vale dizer: o
legislador, ao descrever a hipótese de incidência, faz refletirem-se
decisivamente, no trato do aspecto material, certas qualidades
jurídicas do sujeito passivo. A lei, nestes casos, associa tão
intimamente os aspectos pessoal e material da hipótese de
incidência, que não se pode conhecer este sem considerar
aquele242.
Já os impostos reais são considerados de caráter objetivo,
pois, levam em conta a posse, o consumo ou a circulação de determinada
riqueza, livre de uma definição do sujeito passivo da obrigação tributária. Em
outras palavras, é quando se descreve o fato gerador desconsiderando os dados
pessoais do contribuinte243.
Walter Gaspar ressalta que nos impostos reais a capacidade
contributiva do contribuinte é desimportante para a definição da matéria tributável.
Todos são tributados do mesmo modo. Um exemplo disto são os impostos sobre
o patrimônio244.
Adverte por fim Luiz Felipe Silveira Difini ser o imposto real
aquele cujo aspecto material do fato gerador limita-se a descrever um fato, ou
241
SPAGNOL, Werther Botelho. Curso de direito tributário. Belo Horizonte: Del Rey, 2004. p. 58.
242
DIFINI, Luiz Felipe Silveira. Manual de direito tributário. 3 ed. atual. – São Paulo: Saraiva,
2006. p. 28
243
244
SPAGNOL, Werther Botelho. Curso de direito tributário. Belo Horizonte: Del Rey, 2004. p. 58
GASPAR, Walter. Manual de direito tributário. 3ª edição. – Rio de Janeiro: Editora Lumen
Juris, 1999. p. 108
68
estado de fato, sem considerar o aspecto pessoal, ou seja, o sujeito passivo e
suas qualidades são desprezadas 245.
Registra-se que os autores que viam na progressividade
extrafiscal do art. 182 a única progressividade aceitável na Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988, entendiam que os impostos deveriam ter,
sempre que cabível, caráter pessoal. E apenas nesses casos (em que os
impostos fossem pessoais e não reais) o tributo deveria ser graduado em
conformidade com a capacidade econômica do contribuinte 246.
Sobre a possibilidade de aplicar a progressividade o STF
tem o seguinte entendimento:
EMENTA:
CONSTITUCIONAL.
TRIBUTÁRIO.
IPTU:
PROGRESSIVIDADE. I. - No sistema da CF/88, art. 156, § 1º,
sem a EC 29/2000, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do
RE 153.771/MG, Relator o Ministro Moreira Alves, vencido o
Ministro Carlos Velloso, decidiu pela impossibilidade de qualquer
progressividade, em se tratando do IPTU, que não atenda
exclusivamente o disposto no art. 156, § 1º, aplicado com as
limitações expressamente constantes dos §§ 2º e 4º do art. 182,
ambos da C.F. II. - R.E. provido. Agravo desprovido247.
Todavia,
esse
entendimento,
no
qual
a
única
progressividade conhecida na Constituição da República Federativa do Brasil de
1988 seria a do art. 182, visto que ela teria função de dirigir comportamento e não
é informada pelo princípio da capacidade contributiva 248.
O Supremo Tribunal Federal (STF), antes da promulgação
da Emenda Constitucional 29/ 2000, relativamente ao anseio de vários Municípios
245
DIFINI, Luiz Felipe Silveira. Manual de direito tributário. 3 ed. atual. – São Paulo: Saraiva,
2006. p. 28
246
CAMPOS, de Dejalma. Revista Tributária e de Finanças Públicas 74. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais. Ano 15 mai. –jun. de 2007.p. 211
247
STF – Segunda Turma – Recurso Extraordinário. Agravo de Regimento 394010/ RS – Rel.
Min. Carlos Velloso – Julgamento: 05/10/2004 – AGTE Município de Porto Alegre; AGDO:
Condor Empreendimentos Imobiliários S/A - DJ 28-10-2004
248
CAMPOS, de Dejalma. Revista Tributária e de Finanças Públicas 74. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais. Ano 15 mai. –jun. de 2007.p. 211
69
de firmar a progressividade do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana em função da plausível capacidade econômica dos contribuintes, ou seja,
progressividade com pretexto no valor do imóvel, solidificou posição de que
somente o fim extrafiscal de assegurar a função social da propriedade urbana
permitia o estabelecimento de alíquotas progressivas do Imposto sobre a
Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU)
249
.
Assim, a Constituição da República Federativa do Brasil de
1988 estabelece, em sua composição original do seu art.156, § 1º, que o Imposto
sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana podia ser progressivo, nos termos
de lei municipal, para garantir a função social da propriedade. Com referência a
legitimidade de lei municipal constituir a progressividade do Imposto sobre a
Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) com base no valor do imóvel a
doutrina e a jurisprudência discordavam a esse respeito. Contudo o Supremo
Tribunal
Federal
(STF)
consolidou
entendimento,
não
acolhendo
a
progressividade do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana com
alicerce no valor do imóvel pelos seguintes motivos: a) sendo um imposto real,
não poderá levar em consideração a capacidade econômica do contribuinte, e a
progressividade é própria dos impostos pessoais; b) a única progressividade do
Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana acolhida pela
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 era no tempo, tendo
presente a função social da propriedade (art. 182, § 4º); c) em decorrência, deviase interpretar a norma do art. 156, § 1º, da Constituição da República Federativa
do Brasil de 1988, através da norma do art. 182, §4º, ou seja, quando o art. 156,
§1º, elucidava que o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
podia ser progressivo levando em conta a função social da propriedade, tal
progressividade devia ser entendida nos termos do art. 182, §4º 250.
O Supremo Tribunal Federal disciplina na súmula nº 668:
249
ALEXANDRINO, Marcelo e VICENTE, Paulo. Direito Tributário na Constituição e no STF:
teoria e jurisprudência. 7ª ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2004. p. 227
250
ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F.da. Manual de direito financeiro e direito tributário 19ª. ed.
rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.p. 866
70
É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da
Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o
(IPTU), salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função
social da propriedade urbana251.
Pertinente ao tema, com a publicação da súmula 668, os
ministros observaram que a progressividade seria admissível desde que
destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana.
Como sabemos essa ordenação deve estar disposta em Plano Diretor elaborado
em estrita sintonia com as regras constantes do Estatuto das Cidades 252.
Nesse diapasão, Alexandre Rossato da Silva Ávila alega
que:
Depois de inúmeros precedentes sobre o mesmo tema, que
deram origem à súmula 668 do Supremo Tribunal Federal (STF),
a Emenda Constitucional 29/ 2000, alterou a redação do art. 156,
§ 1º da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
(CRFB/88), dispondo que, sem prejuízo da progressividade no
tempo referida no art. 182, §4º, II, ou seja, da progressividade de
natureza extrafiscal, a fim de compelir o proprietário a dar à
propriedade a função social, o Imposto sobre a Propriedade
Predial e Territorial Urbana (IPTU) também poderá ser progressivo
em razão do valor do imóvel ou ter alíquotas diferentes de acordo
com a localização e o uso do imóvel (incisos I e II do §1º do art.
156), ou seja, a Constituição foi alterada para permitir a
progressividade de natureza fiscal. Quer dizer, apenas a lei
municipal posterior à EC 29/2000 é que poderá estabelecer a
progressividade das alíquotas do IPTU de acordo com o valor do
imóvel (alíquotas maiores para imóveis de maior valor), bem como
fixar alíquotas distintas, dependendo da localização do imóvel
(zona nobre, periferia) e de seu uso (residencial, comercial,
industrial).
E ainda nessa mesma linha o autor menciona que os artigos
182 e 183 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, foram
regularizados pela Lei 10.257/01, estabelecendo o Estatuto da Cidade. Essa lei
251
ANGHER, Anne Joyce, Vade Mecum universitário de direito. 1 ed. – São Paulo: Rideel,
2006. p. 1267
252
ALEXANDRINO, Marcelo e VICENTE, Paulo. Direito Tributário na Constituição e no STF:
teoria e jurisprudência. 7ª ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2004. p. 228
71
trata de normas de ordem pública e interesse social que adaptam o uso da
propriedade urbana em favor do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos
cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
O art. 5º do Estatuto da Cidade, preceitua que a lei municipal
específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o parcelamento,
a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado,
subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para
implementação da aludida obrigação. E o art. 7º constitui que o Município
procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
(IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de
cinco anos consecutivos, o seu § 2º discorre que decorridos cinco anos de
cobrança do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU)
progressivo sem que o proprietário tenha cumprido as
parcelamento,
edificação ou utilização,
obrigações de
o Município poderá proceder a
desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida ativa 253.
Nesse raciocínio, nos dizeres do respeitável Ministro
Sepulveda Pertence, relator do agravo regimental no agravo de instrumento nº
482017 / RJ:
EMENTA: 1. IPTU: progressividade: L.691/84 do Município do Rio
de Janeiro. O STF firmou o entendimento - a partir do julgamento
do RE 153.771, Pleno, 20.11.96, Moreira Alves - de que a única
hipótese na qual a Constituição admite a progressividade das
alíquotas do IPTU é a do art. 182, § 4º, II, destinada a assegurar o
cumprimento da função social da propriedade urbana. Já decidiu o
STF (v.g. 1ª T., RE-AgR 430.421, Cezar Peluso, DJ 04.02.2005 e
AI-AgR 428.886, Eros Grau, DJ 25.2005), que o artigo 27 da L.
9.868/99 só tem aplicação no controle concentrado de
constitucionalidade. No caso - norma municipal anterior à
Constituição de 1988 - não houve declaração de
inconstitucionalidade, mas declaração de que a mesma não foi
recebida pela nova ordem constitucional, que surte efeitos a partir
da promulgação da Constituição Federal. 2. Agravo regimental:
253
ÁVILA, Alexandre Rossato da Silva. Curso de direito tributário. – Porto Alegre: Verbo
Jurídico, 2006.p. 82-83.
72
necessidade de impugnação dos fundamentos da decisão
agravada (RISTF, art. 317, § 1º, RISTF).254.
Conclui-se,
desta
maneira,
que
o Imposto sobre
a
Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), sem prejuízo da progressividade
extrafiscal, prevista no art.182, §4º, II, poderá agora ser progressivo em
decorrência do valor do imóvel (progressividade fiscal), nos termos do art.153,
§1º, I, com a redação que lhe deu a Emenda Constitucional nº 29, de 13 de
setembro de 2000 (antes da EC nº 29 era estável a jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal (STF) de que o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana (IPTU) só acolhia progressividade extrafiscal, sendo inconstitucional as
leis municipais que, antes da referida Emenda, instituíam progressividade fiscal
desse imposto 255.
3.4 UMA ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO DO MUNICÍPIO DE BIGUAÇU EM
RELAÇÃO A PROGRESSIVIDADE DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE
PREDIAL E TERRITORIAL URBANA
A intenção de decifrar o arquétipo legal da norma tributária
do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana do Município de
Biguaçu servir-se-á da regra-matriz de incidência tributária.
O primeiro critério descritor da regra-matriz de incidência
tributária é o material, assim, conforme a Lei Complementar nº 3, de 13 de
dezembro de 2007, instituiu o Código Tributário do Município de Biguaçu, e prevê
em seu art. 4º o critério material do Imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana, vejamos:
Art. 4º O Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
(IPTU), tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou
254
STF – Primeira – Turma - Agravo de Instrumento-Agravo Regimental 482017 / RJ Relator(a): Min.SEPÚLVEDA PERTENCE Julgamento: 24/05/2005 - AGTE.Município do Rio de
Janeiro: AGDO.Francisco de Assis Mansour Antonio - DJ 17-06-2005
255
DIFINI, Luiz Felipe Silveira. Manual de direito tributário. 3 ed. atual. – São Paulo: Saraiva,
2006. p. 31-32
73
a posse de bem imóvel, por natureza ou por acessão física,
localizado na zona urbana do Município. (grifo nosso)
Em seguida vem o segundo critério formador da regra-matriz
de incidência que é o espacial.
Retira-se também do art. 4º e seus parágrafos 1º e 2º do
Código Tributário do Município de Biguaçu, o critério espacial determinado pelo
legislador infraconstitucional, sendo que o Imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana recai apenas sobre a área considerada urbana, localizado nos
limites territoriais de Biguaçu/SC.
Art. 4º O Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
(IPTU), tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a
posse de bem imóvel, por natureza ou por acessão física,
localizado na zona urbana do Município. (grifo nosso)
§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana
a definida em lei municipal, observado o requisito mínimo da
existência de melhoramentos indicados em pelo menos dois dos
incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:
I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
II - abastecimento de água;
III - sistema de esgotos sanitários;
IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para
distribuição domiciliar; e
V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de
três quilômetros do imóvel considerado.
§ 2º Consideram-se urbanas as áreas urbanizáveis, ou de
expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos
órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao
comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos
termos do parágrafo anterior.
O terceiro critério como já delineado no segundo capítulo
refere-se ao aspecto temporal, conforme o art. 4º, § 3º e art. 20 do Código
Tributário do Município de Biguaçu, ou seja, no momento em que se considera
acontecido o lançamento do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana desse Município será no dia 1º de janeiro do exercício em curso:
74
Art. 4º [...]
§ 3º Considera-se ocorrido o fato gerador em 1º de janeiro de
cada ano e, para os imóveis concluídos no decorrer do exercício,
na data da sua conclusão. (grifo nosso)
Art. 20. O lançamento do IPTU será efetuado de ofício,
anualmente, por meio de edital de lançamento publicado, pelo
menos uma vez, em um jornal de circulação local, aos
contribuintes inscritos no Cadastro Imobiliário em 1º de
janeiro do exercício em curso, com as seguintes informações:
(grifo nosso)
I - data da efetivação do lançamento;
II - prazo e forma de distribuição dos documentos de arrecadação;
III - forma e condições de pagamento; e
IV - prazo para interposição de reclamação.
Parágrafo Único - Para os imóveis concluídos no decorrer do
exercício, o imposto será lançado proporcionalmente ao número
de meses restantes.
Temos também a conseqüência jurídica tributária, ou seja,
os critérios prescritores da hipótese de incidência tributária são eles: critério
pessoal e o critério quantitativo, o primeiro como, como vimos, refere-se aos
sujeitos ativo e passivo. O segundo sobre a base de cálculo e alíquota.
Eduardo Maciel Ferreira Jardim ensina que o critério pessoal
divide-se em sujeito passivo e sujeito ativo.
O sujeito ativo da obrigação tributária referente ao Imposto
sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana do Município de Biguaçu é a
pessoa jurídica de direito público, dotada de poder legislativo, titular da
competência para exigir o cumprimento do aludido imposto, ou seja, o próprio
Município.
75
Daí compreende-se que a capacidade ativa que é a aptidão
para arrecadar o tributo, ser sujeito ativo da obrigação tributária (nela só figura
como credor)
256
.
“Mas se a lei for omissa quanto ao sujeito ativo, ele será o
próprio titular da competência tributária. Isto normalmente ocorre com os
impostos” 257 segundo o art. 189 da Lei Complementar nº 3, de 13 de dezembro de
2007, instituindo o Código Tributário do Município de Biguaçu. “Sujeito ativo da
obrigação tributária é o Município de Biguaçu, pessoa jurídica de direito público,
titular da competência para exigir o seu cumprimento”.
Já com menção ao sujeito passivo da obrigação tributária do
Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana do Município de Biguaçu
rezam os artigos. 5º, 6º e 7º da Lei Complementar nº 3/2007:
Art. 5º Sujeito passivo do IPTU é o contribuinte ou o responsável.
Art. 6º O Contribuinte do IPTU é o proprietário do imóvel, o titular
do seu domínio útil ou o seu possuidor a qualquer título.
Art. 7º São responsáveis pelo pagamento do imposto o:
I - sucessor a qualquer título; e
II - promitente comprador nos termos da lei civil, imitido na posse
do bem imóvel.
E ainda com relação ao sujeito passivo dessa obrigação
tributária, dispõe o art. 190 e seguintes da Lei Complementar nº 3/2007:
Art. 190. Sujeito passivo da obrigação principal é a pessoa
obrigada ao pagamento de tributo ou penalidade pecuniária.
Parágrafo Único - O sujeito passivo da obrigação principal diz-se:
I - contribuinte, quando tenha relação pessoal e direta com a
situação que constitua o respectivo fato gerador; ou
II - responsável, quando, sem revestir a condição de contribuinte,
sua obrigação decorra de disposição expressa de lei.
256
DIFINI, Luiz Felipe Silveira. Manual de direito tributário. 3 ed. atual. – São Paulo: Saraiva,
2006. p. 208
257
ÁVILA, Alexandre Rossato da Silva. Curso de direito tributário. – Porto Alegre: Verbo
Jurídico, 2006.p. 216
76
Art. 191. Sujeito passivo da obrigação acessória é a pessoa
obrigada às prestações que constituam o seu objeto.
Art. 192. Salvo disposição de lei em contrário, as convenções
particulares relativas à responsabilidade pelo pagamento de
tributos não podem ser opostas à Fazenda Municipal, para
modificar a definição legal do sujeito passivo das obrigações
tributárias correspondentes.
Quanto ao critério quantitativo da regra-matriz de incidência
tributária, conforme provado no segundo capítulo do presente trabalho, se
compõe pela base de cálculo e pela alíquota. Temos que a base de cálculo do
Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana do Município de Biguaçu
de acordo com a Lei Complementar nº 3/2007 em seu art. 8º 258 é o valor que o
imóvel alcançaria na compra e venda à vista, segundo as condições usuais do
mercado de imóveis na data da apuração do imposto.
Da mesma forma a base de cálculo do Imposto sobre a
Propriedade Predial e Territorial Urbana do Município de Biguaçu é encontrada no
art. 9º da citada Lei Complementar:
Art. 9º O valor venal do imóvel será calculado com base nos
dados e nas informações constantes do Cadastro Imobiliário,
levando em conta, no seu cálculo, o valor do terreno e, se for o
caso, cumulativamente, o da edificação, considerando:
I - quanto ao terreno: o produto da multiplicação entre o valor
unitário básico do metro quadrado do terreno constante da Planta
Genérica de Valores e a área tributável do imóvel, aplicando-se os
fatores de correção previstos no § 1º deste artigo; e
II - quanto à edificação: o produto da multiplicação entre o valor
básico do metro quadrado da construção, a área construída do
imóvel e os fatores de correção previstos no § 2º deste artigo.
[...].
258
Art. 8º A base de cálculo do IPTU é o valor venal do imóvel.
Parágrafo único – O valor venal guardará equivalência com o valor que o imóvel alcançaria na
compra e venda à vista, segundo as condições usuais do mercado de imóveis na data da
apuração do imposto.
77
Quanto às alíquotas aponta a Lei Complementar nº 3/2007
em seu art. 18:
Art. 18. O imposto será apurado mediante a aplicação das
seguintes alíquotas:
I - 0,5% (zero vírgula cinco por cento) para imóvel edificado;
II - 1,5% (um vírgula cinco por cento) para imóvel não edificado
em logradouro pavimentado; e
III - 1,0% (um por cento) para imóvel não edificado em logradouro
não pavimentado.
Parágrafo Único - Considera-se não edificado o solo sem
construção, com construção paralisada ou em andamento,
interditada, condenada ou em ruínas bem como a edificação a
título precário.
De tal modo, demonstra-se a regra-matriz de incidência do
Município de Biguaçu, em todos seus critérios.
Sendo assim, compete agora realçar o critério utilizado pelo
legislador do Município de Biguaçu no estabelecimento da progressividade das
alíquotas do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, com
finalidade de apreciar quais modalidades foram adotadas: progressividade fiscal
ou extrafiscal.
Conforme o art. 19 da Lei Complementar nº 3, de 13 de
dezembro de 2007, instituindo o Código Tributário do Município de Biguaçu,
temos:
Art. 19. O IPTU incidente sobre o solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, localizado em área incluída no Plano
Diretor do Município, será progressivo no tempo sempre que o
proprietário do solo urbano não cumprir as condições e os prazos
fixados na lei municipal específica que determinar o seu
parcelamento, sua edificação ou utilização compulsória.
Dessa forma o solo urbano, não edificado, subutilizado ou
não utilizado, por assim dizer, sem construção, construção paralisada ou em
andamento, interditada, condenada ou em ruínas, bem como a edificação a titulo
78
precário, ao executivo fiscal não resta outra vicissitude senão cobrar o Imposto
sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana apenas por sua finalidade
extrafiscal com a finalidade de referenciar o princípio da função social da
propriedade.
Vale ressaltar que não ocorreu preocupação do legislador
municipal em relação a majoração progressiva das alíquotas em pretexto da
localização e valor venal do imóvel, segundo o art.156 §1º, II da Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988. Redação dada pela Emenda
Constitucional 29/2000, o que seria a progressividade em razão da finalidade
fiscal.259.
259
Conforme tabelas das páginas 61 a 63. Artigo 9º, §§ 1º e 2º, e seus incisos da Lei
Complementar nº 3/2007
79
CONCLUSÃO
O presente trabalho de monografia teve como marco inicial o
levantamento doutrinário e jurisprudencial direcionados para a obtenção de uma
resposta definitiva para a problemática levantada quando da realização do projeto
de pesquisa, qual seja: a legislação tributária de Biguaçu faz uso dos institutos da
progressividade em relação ao IPTU?
Buscou-se na presente pesquisa a configuração pátria
acerca do tema da progressividade do Imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana e a Lei Municipal de Biguaçu, é bem provável que dela, muitas
dúvidas ainda persistam especialmente porque o assunto é controverso entre os
doutrinadores.
Para seu desenvolvimento lógico, o trabalho foi dividido em
três capítulos, em que se buscou analisar o tema a partir de qual progressividade
se utiliza o Município de Biguaçu.
Verificou-se no na presente investigação bibliográfica e
jurisprudencial que o poder constituinte outorga competência aos entes políticos
federados para instituírem os tributos e arrecadá-los.
Anteriormente ao advento da Emenda Constitucional nº
29/2000, a redação do art. 156, §1º da Constituição da República Federativa do
Brasil de 1988, dispunha da seguinte maneira “O imposto previsto no inciso I
poderá ser progressivo, nos termos de lei municipal, de forma a assegurar o
cumprimento da função social da propriedade”.
Destaca-se,
todavia,
que
passados
alguns
anos
o
Congresso Nacional trouxe a Emenda Constitucional 29/2000 trazendo a nova
redação do artigo 156 prescrevendo que há possibilidade do Imposto s obre a
Propriedade Predial e Territorial Urbana ter alíquotas progressivas em razão do
valor venal do imóvel, bem como, ter alíquotas diferentes de acordo com a
80
localização e o uso do imóvel (inciso I e II do § 1º do art. 156 da Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988.
Nada
obstante
as
jurisprudências
mesmo
após
a
implementação da Emenda Constitucional 29/2000 continua a entender que o
Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana apenas poderia ser
progressivo com a finalidade de assegurar o cumprimento da função social da
propriedade com base na redação antiga do art. 156 e consoante o inciso II do
art. 182 ambos da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
Dentre
outros
fundamentos,
argumentou-se
naquele
momento que os Impostos denominados “reais” não poderiam ser progressivos
em razão de sua base de cálculo e, em especial, o Imposto sobre a Propriedade
Predial e Territorial Urbana, pois, além de resta caracterizado como real, para os
eméritos julgadores, firmavam também o entendimento que a Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988 não previu expressamente essa
modalidade de progressividade de alíquotas para este imposto e, ao que parece,
quando o legislador constituinte estabeleceu no art. 145, §1º a expressão “sempre
que possível os critérios terão caráter pessoal” – por conseguinte excluirá
qualquer possibilidade de alíquotas progressivas em razão da base de cálculo de
impostos “reais”.
Importa mencionar, ainda que se buscou evidenciar também,
os critérios adotados pelo legislador municipal de Biguaçu, na redação do Código
Tributário do Município de Biguaçu (Lei Complementar 3/2007), a fim de revelar o
arquétipo legal da regra matriz de incidência tributária do Imposto sobre a
Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) deste Município.
Destarte, de tudo o que foi pesquisado, pode se concluir que
a questão a respeito da progressividade das alíquotas do Município de Biguaçu
sobre o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana é uma
progressividade extrafiscal por motivo de que o solo urbano, não edificado,
subutilizado ou não utilizado, por assim dizer, sem construção, construção
paralisada ou em andamento, interditada, condenada ou em ruínas, bem como a
edificação a titulo precário, ao executivo fiscal não resta outra vicissitude senão
81
cobrar o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana apenas por sua
finalidade extrafiscal com a finalidade de referenciar o princípio da função social
da propriedade.
A progressividade fiscal, por sua vez, não foi contemplada
quando do exercício da competência tributária municipal que, podendo instituí-la,
não o fez. Assim, em que pese a existência de diversos critérios para
levantamento da base de calculo do IPTU, o mecanismo de aplicação progressiva
de alíquotas não se aplica de modo a garantir plena efetividade ao princípio da
capacidade contributiva aplicável ao IPTU progressivo.
82
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86
ANEXOS