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© 2013, Elsevier Editora Ltda.
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transmitida sejam quais forem os meios empregados: eletrônicos, mecânicos, fotográficos, gravação
ou quaisquer outros.
Copidesque: Vânia Coutinho Santiago
Revisão: Hugo de Lima Corrêa
Editoração Eletrônica: SBNigri Artes e Textos Ltda.
Coordenador da Série: Sylvio Motta
Elsevier Editora Ltda.
Conhecimento sem Fronteiras
Rua Sete de Setembro, 111 – 16o andar
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ISBN 978-85-352-7343-4
ISBN (versão eletrônica) 978-85-352-7344-1
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CIP-Brasil. Catalogação-na-fonte.
Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ
____________________________________________________________________________
P213a
2.ed.
Paludo, Augustinho Vicente
Administração geral e pública para AFRF e AFT/Augustinho Paludo.
– 2. ed. – Rio de Janeiro : Elsevier, 2013.
592 p; 54cm
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-352-6345-9
1. Administração pública – Brasil. 2. Serviço público – Brasil – Concursos. I. Título.
13-02346.
CDD: 354.81
CDU: 35(81)
___________________________________________________________________________
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Dedicatória
Dedico este livro aos meus filhos
Luís Otávio, Ana Laísa e José Pedro.
De tudo, ficam três coisas:
A certeza de que estamos sempre começando,
A certeza de que é preciso continuar,
A certeza de que seremos interrompidos antes de terminar.
Portanto, devemos:
Fazer da interrupção um caminho novo,
Da queda, um passo de dança,
Do medo, uma escada,
Do sonho, uma ponte,
Da procura, um encontro.
Fernando Sabino
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O Autor
Augustinho Vicente Paludo é Bacharel em Administração pelas Faculdades SPEI,
com pós-graduação em Administração Pública pelas Faculdades Unibrasil e MBA em
Gestão Pública pela Faculdade Tecnológica Fatex-Expert. É professor de Orçamento
Público, Administração Financeira e Orçamentária, LRF, Administração Pública e
Planejamento Governamental em cursinhos preparatórios para concursos públicos
em Curitiba e Tutor de cursos da Esaf nessas áreas. Possui experiência de mais de
20 anos no meio público. Foi Diretor de Planejamento, Orçamento e Finanças na
Justiça Federal do Paraná; Analista de Finanças e Controle da CGU-RS; e atualmente é Analista Administrativo do TRE-PR com exercício na Secretaria de Controle
Interno e Auditoria (audita a parte orçamentária, financeira, contábil e de gestão).
Voltou a estudar para concursos públicos em 2005, tendo obtido os seguintes
resultados: 6o lugar – Analista Administrativo TRE-SC/2005; 16o lugar – Analista de
Finanças e Controle da CGU na Região Sul/2006; 3o lugar – Analista de Orçamento
do MPU no Paraná/2007; 2o lugar – Analista Administrativo do TRE-PR/2007. Em
2008 foi novamente aprovado no concurso de AFC-CGU para Brasília e convocado
para assumir a vaga em julho de 2009.
Atua também como professor de pós-graduação nos módulos de Orçamento
Público, Administração Pública e Planejamento Governamental.
Desde o segundo semestre de 2010 tem recebido convites para ministrar aulas
em cursinhos de: Salvador, Recife, Londrina e Belo Horizonte (Praetorium), e para
pós-graduação em: Porto Velho, Belém, Curitiba e no Instituto Tecnológico da UFPR.
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Apresentação
Caros alunos,
A luta pela aprovação em concursos públicos me fez ver a importância de bons
livros para o estudo das disciplinas. E o que é um bom livro? É aquele que aborda
o conteúdo cobrado pelas bancas, facilita o aprendizado e possibilita o acerto das
questões na hora da prova.
Assim, tendo vivido essa dificuldade, e considerando minha experiência de
mais de 20 anos na administração pública federal em três órgãos diferentes e minha
formação toda direcionada para a área pública, resolvi assumir o desafio de lhes
apresentar um livro de Administração Geral Pública – específico para os concursos
de AFRF e AFT – segundo o conteúdo cobrado pelas bancas de concursos.
Dez capítulos deste livro foram extraídos do livro Administração Pública 3. ed.,
Elsevier, 2013, aos quais acrescentamos um capítulo sobre Ética na Administração
Pública, atendendo, assim, o edital desses concursos.
Foram também incluídas as provas comentadas de AFRF/2009, AFT/2010 e
AFRF/2012; foram reorganizados os exercícios e direcionados para esses concursos,
e, como conteúdo complementar, questões comentadas encontram-se disponibilizadas na página www.elsevier.com.br.
Meu linguajar é objetivo, como é fácil perceber, pois considero que o estudante
para concursos não tem tempo a perder com palavras excessivas que não se traduzem em conhecimentos específicos e úteis para responder aos questionamentos
das bancas.
Por inúmeras vezes, deixei de lado meu ego de escritor para transcrever palavras
de outros autores que melhor souberam definir conceitos/características do tema,
ou para citar trechos de escritores de renome – tudo com a finalidade de facilitar o
correto entendimento da matéria e o acerto das questões.
Utilizei destaques em negrito no livro todo, ampliei os tradicionais tópicos de
“Atenção”, desenhos e quadros explicativos, com a finalidade de facilitar o aprendizado e a diferenciação entre assuntos semelhantes.
Dúvidas quanto a este livro poderão ser dirimidas diretamente com o autor
através da página www.comopassar.com.br, onde também haverá maiores informa-
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ções sobre os livros do autor, resolução/comentários das últimas provas da matéria
e orientações sobre como passar em concursos públicos.
Conquistar uma vaga no serviço público só depende de você: se estiver disposto
a estudar com dedicação e perseverança, então a vaga já é sua, trata-se apenas de
uma questão de tempo!
Boa sorte a todos!
Augustinho Vicente Paludo
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Nota à 2a edição
Preliminarmente, muito obrigado aos concurseiros, estudantes acadêmicos e
profissionais que adquiriram este livro e que enviaram centenas de e-mails: elogiando
a obra, manifestando suas preferências, sugerindo melhorias e nos incentivando a
continuar.
Esse reconhecimento nos encheu de orgulho e aumentou a satisfação e o prazer com que nos dedicamos a esta obra, a responsabilidade quanto ao conteúdo
apresentado, e o compromisso com a sua atualização.
Nesta segunda edição, destaca-se a inclusão do conteúdo de ADMINISTRAÇÃO GERAL e a prova comentada de AFRF/2012. Além disso, foram melhorados
conteúdos no livro inteiro, contemplando mais de trinta itens, novos parágrafos de
atenção, novas figuras/quadros explicativos e destaques de palavras importantes em
negrito em todo o livro.
Lembramos que se encontra disponível como material complementar na web-página da Editora Campus/Elsevier 65 questões comentadas de Administração
Pública e 27 questões comentadas de Administração Geral.
Reforçamos nosso compromisso com o leitor/estudante, respondendo todos
os e-mails recebidos através do fale-conosco da página www.comopassar.com.br
destinada a dirimir dúvidas quanto ao livro Administração Geral e Pública para AFRF
e AFT, onde também há maiores informações sobre os livros do autor, resolução/
comentários das últimas provas da matéria, e orientações sobre como passar em
concursos públicos.
Além do acréscimo dos materiais mencionados, o destaque desta edição foi o
ajuste fino do conteúdo com o cobrado pelas bancas, visando facilitar o acerto de
questões.
O Autor
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Sumário
Parte 1
Administração Pública
Capítulo 1
Organização e Estrutura do Estado, Governo e Administração 3
1.1. Estado.............................................................................................................................................. 3
1.1.1. Artigos Constitucionais.......................................................................................................... 8
1.1.2. O Estado de Bem-Estar Social.............................................................................................17
1.2. Governo........................................................................................................................................19
1.3. Administração Pública.................................................................................................................23
1.3.1. Características da Administração Pública..........................................................................25
1.3.2. Princípios aplicáveis à Administração Pública
Princípios basilares do regime jurídico-administrativo.............................................................26
1.3.3. Organização da Administração Pública brasileira.............................................................29
1.3.3.1. Administração direta...............................................................................................32
1.3.3.2. Administração indireta............................................................................................33
1.3.3.3. Terceiro setor...........................................................................................................41
1.3.3.4. Técnicas jurídicas de organização administrativa.................................................44
Capítulo 2
Modelos Teóricos de Administração Pública
50
2.1. Administração Pública patrimonialista......................................................................................51
2.2. Burocracia, Sistemas Sociais e Tipos de Dominação................................................................53
2.3. Administração Pública burocrática.............................................................................................56
2.3.1. Paradigma pós-burocrático.................................................................................................63
2.4. Administração Pública gerencial................................................................................................65
2.4.1. O novo gerencialismo público ou nova gestão pública...................................................71
Capítulo 3
Histórico, Reformas e Evolução da Administração Pública
no Brasil
76
3.1. De 1808 a 1930...........................................................................................................................76
3.2. A reforma burocrática e a criação do Dasp...............................................................................79
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3.3. Tentativas de modernização, o DL no 200/1967 e o PND – Plano Nacional de
Desburocratização..............................................................................................................................84
3.4. Nova República, transição democrática e retrocesso administrativo.....................................93
3.5. Governo Collor de Mello..............................................................................................................99
3.6. Governo Fernando Henrique Cardoso......................................................................................101
3.7. Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado – Pdrae (1995).......................................102
3.7.1. A crise do Estado...............................................................................................................103
3.7.2. Diagnóstico.........................................................................................................................105
3.7.2.1. Dimensão institucional-legal................................................................................107
3.7.2.2. Dimensão cultural e Dimensão-Gestão...............................................................110
3.7.3. O aparelho do Estado e as formas de propriedade........................................................113
3.7.4. Objetivos globais do Pdrae...............................................................................................116
3.7.5. Estratégia de transição......................................................................................................117
3.7.6. A dinâmica da transição...................................................................................................118
3.7.7. Projetos do plano diretor de reforma do aparelho do Estado......................................119
Projetos adicionais............................................................................................................121
3.8. Extinção do Mare e Resultados da Reforma...........................................................................123
3.9. Governo Lula..............................................................................................................................124
Capítulo 4
Governabilidade, Governança e Accountability130
4.1. Governabilidade.........................................................................................................................131
4.2. Governança................................................................................................................................135
4.3. Accountability.............................................................................................................................138
Capítulo 5
Governo Eletrônico e Transparência
143
5.1. Conceitos Introdutórios..............................................................................................................143
5.2. Governo Eletrônico.....................................................................................................................144
5.2.1. Breve histórico do Governo Eletrônico............................................................................149
5.2.2. Inclusão/exclusão digital..................................................................................................151
5.2.3. SISP – Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática............153
5.2.4. Princípios/diretrizes do Governo Eletrônico...................................................................154
5.3. Transparência Eletrônica...........................................................................................................155
5.3.1. Transparência e a LRF........................................................................................................160
5.3.2. Transparência e a Lei de Acesso à Informação...............................................................163
Capítulo 6
Novas Tecnologias Gerenciais: Aplicação e Impacto nas
Organizações165
6.1. Benchmarking............................................................................................................................166
6.2. Melhoria contínua (Kaizen).......................................................................................................167
6.3. Downsizing (Enxugamento).....................................................................................................168
6.4. Ciclo PDCA...................................................................................................................................168
6.5. Programa 5S...............................................................................................................................169
6.6. Diagrama de Pareto..................................................................................................................170
6.7. Diagrama de Ishikawa...............................................................................................................170
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6.8. Orçamento participativo............................................................................................................171
6.9. Reengenharia.............................................................................................................................172
6.10. Balanced Scorecard.................................................................................................................176
6.10.1. Processo de elaboração do BSC.....................................................................................180
6.10.2. Adaptação do BSC às instituições públicas....................................................................182
6.11. Impactos das tecnologias nas organizações.........................................................................187
Capítulo 7
Qualidade190
7.1. Qualidade na Administração Pública.......................................................................................193
7.2. Breve histórico da qualidade na Administração Pública........................................................194
Capítulo 8
Gestão Pública Empreendedora
201
8.1. Intraempreendedor...................................................................................................................207
Capítulo 9
Ciclo de Gestão do Governo Federal
209
9.1. Ciclo de gestão ampliado..........................................................................................................210
9.1.1. Plano Plurianual – PPA......................................................................................................211
9.1.1.1. Conceito, Regionalização e Vigência...................................................................212
9.1.1.2. O Modelo de Gestão e a Nova Estrutura do PPA................................................215
9.1.1.3. Etapas.....................................................................................................................221
9.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO.....................................................................................239
9.2.1. Competências da LDO.......................................................................................................240
9.3. Ciclo de Gestão Anual................................................................................................................242
9.3.1. LOA – Lei Orçamentária Anual..........................................................................................244
9.3.2. Composição do orçamento anual....................................................................................245
9.3.3. Agentes orçamentários.....................................................................................................246
9.3.4. Análise final e elaboração do projeto..............................................................................248
Capítulo 10 Controle da Administração Pública
250
10.1. Ministério Público, CNMP e CNJ..............................................................................................252
10.2. Classificação e conceitos dos controles..................................................................................253
10.2.1. Quanto à origem.............................................................................................................253
10.2.2. Quanto ao momento.......................................................................................................257
10.2.3. Quanto ao aspecto..........................................................................................................258
10.2.4. Quanto à amplitude........................................................................................................260
10.2.5. Quanto aos órgãos..........................................................................................................261
10.2.5.1. Controle administrativo......................................................................................261
10.2.5.2. Controle legislativo..............................................................................................265
10.2.5.3. Controle judicial...................................................................................................270
Capítulo 11 Ética na Administração Pública
273
11.1. Introdução e Conceitos............................................................................................................273
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11.1.1. Conceitos..........................................................................................................................274
11.1.2. Diferenciando Ética e Moral............................................................................................275
11.2. Ética na Administração Pública...............................................................................................277
11.2.1. A Ética e o Agente (servidor) Público............................................................................281
11.2.2. Regras de Conduta e Códigos de Ética..........................................................................282
11.2.2.1. Códigos de Ética...................................................................................................283
11.2.3. Código de Ética do Poder Executivo Federal.................................................................285
11.2.3.1. Das Regras Deontológicas..................................................................................286
11.2.3.2. Dos Principais Deveres do Servidor Público......................................................287
11.2.3.3. Das Vedações ao Servidor Público.....................................................................289
11.2.3.4. Das Comissões de Ética.......................................................................................290
11.2.4. Sistema de Gestão de Ética do Poder Executivo Federal.............................................290
11.2.5. Informações Complementares.......................................................................................296
Parte 2
Administração Geral
Capítulo 1
Planejamento301
1.1. Planejamento baseado em cenários.......................................................................................302
1.2. Planejamento estratégico.........................................................................................................305
1.2.1. Características do planejamento estratégico..................................................................306
1.2.2. Etapas do planejamento estratégico...............................................................................307
1.2.2.1. Definição da missão, da visão e dos valores......................................................308
1.2.2.2. Diagnóstico institucional/estratégico..................................................................311
1.2.2.3. Definição de questões, objetivos e estratégias..................................................313
1.2.2.4. Desmembramento dos planos.............................................................................316
1.2.2.5. Implementação.....................................................................................................317
1.2.2.6. Avaliação................................................................................................................318
Capítulo 2
Gestão e Gerenciamento de Projetos e de Processos
320
2.1. Gestão de projetos.....................................................................................................................320
2.1.1. Conceitos............................................................................................................................322
2.1.2. Gestão/gerenciamento de projetos................................................................................324
2.1.3. Ciclo de vida do projeto....................................................................................................329
2.1.4. Maturidade em gestão/gerenciamento de projetos.....................................................332
2.1.5. PMI/PMBOK.......................................................................................................................334
2.1.6. Conceitos adicionais..........................................................................................................337
2.2. Gestão de processos..................................................................................................................338
2.2.1. Conceitos............................................................................................................................341
2.2.2. Gestão e gerenciamento..................................................................................................344
2.2.2.1. Etapas da gestão/gerenciamento de processos................................................347
2.2.2.2. Ciclo de vida do processo.....................................................................................352
2.2.2.3. Grau de maturidade em processos......................................................................354
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2.2.3. BPM.....................................................................................................................................355
2.2.3.1. Diferenciando BPM e BPMS..................................................................................359
Capítulo 3
Gestão da Informação e do Conhecimento
361
Capítulo 4
Comunicação Organizacional: Habilidades e Elementos
da Comunicação
368
Capítulo 5
Gestão da Mudança
373
Capítulo 6
Tomada de Decisão
379
6.1. Atores, tipos e estilos de decisão.............................................................................................381
6.2. Fatores que afetam as decisões...............................................................................................383
6.3. Processo decisório.....................................................................................................................384
6.4. Métodos de análise e solução de problemas.........................................................................389
Capítulo 7
Gestão de Pessoas
392
7.1. Liderança....................................................................................................................................392
7.1.1. Estilos de liderança............................................................................................................395
7.2. Motivação...................................................................................................................................398
7.2.1. Teoria das necessidades...................................................................................................399
7.2.2. Teorias cognitivas..............................................................................................................402
7.3. Gestão por competências.........................................................................................................404
7.4. Trabalho em equipe..................................................................................................................407
7.5. Empoderamento........................................................................................................................411
Capítulo 8
Controle Administrativo
414
8.1. Indicadores de desempenho, conceitos de eficiência, eficácia e efetividade.....................415
Parte 3
Provas Comentadas e Exercícios de fixação
Provas Comentadas
421
1. Auditor Fiscal da Receita Federal – 2009....................................................................................421
2. Auditor Fiscal do Trabalho – 2010...............................................................................................431
3. Prova de Auditor Fiscal da Receita Federal/2012.....................................................................443
Exercícios de Fixação
453
Administração Pública......................................................................................................................453
1. Organização e Estrutura do Estado, Governo e Administração...........................................453
2. Modelos Teóricos de Administração Pública.........................................................................465
3. Histórico, Reformas e Evolução da Administração Pública no Brasil..................................472
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4. Governabilidade, Governança e Accountability....................................................................484
5. Governo Eletrônico e Transparência......................................................................................488
6. Novas Tecnologias Gerenciais: Aplicação e Impacto nas Organizações.............................493
7. Qualidade.................................................................................................................................498
8. Gestão Pública Empreendedora.............................................................................................503
9. Ciclo de Gestão do Governo Federal......................................................................................506
10. Controle da Administração Pública......................................................................................513
11. Ética na Administração Pública............................................................................................519
Administração Geral........................................................................................................525
1. Planejamento..........................................................................................................................525
2. Gestão e Gerenciamento de Projetos e de Processos.........................................................531
3. Gestão da Informação e do Conhecimento..........................................................................537
4. Comunicação Organizacional..................................................................................................539
5. Gestão da Mudança.................................................................................................................541
6. Tomada de Decisão.................................................................................................................543
7. Gestão de Pessoas...................................................................................................................544
8. Controle Administrativo..........................................................................................................549
Gabaritos552
Bibliografia
557
Mensagem Final
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