Controladoria Pública: um Estudo Comparativo entre a Prefeitura do Rio de Janeiro e
a Prefeitura do Cabo de Santo Agostinho
RESUMO
O presente estudo teve como objetivo identificar as congruências e divergências ambientadas
nas Controladorias Gerais Municipais do Rio de Janeiro e do Cabo de Santo Agostinho, no
que concerne às características estruturais e funcionais. De forma a atender o objetivo geral
desta pesquisa teve-se como procedimento metodológico a utilização de algumas tipologias de
pesquisa que podem ser classificadas quanto aos objetivos, procedimentos e abordagem,
sendo assim caracterizadas como descritiva; bibliográfica e documental; qualitativa,
respectivamente. Foi realizado um estudo das legislações que possibilitaram a criação das
referidas Controladorias Municipais, comparando de forma categorizada a estrutura e funções
descritas nos instrumentos legais com a Estrutura Conceitual Básica de Controladoria –
ECBC, sistematizada por Borinelli (2006). Concluiu-se que as Controladorias Geral
Municipal do Rio de Janeiro e Geral Municipal do Cabo de Santo Agostinho apresentam
semelhanças estruturais e funcionais em relação à unidade organizacional, profissional
responsável, missão, funções e relação de assessoria com as demais áreas. Apresentam
também divergência relacionada às suas estruturações internas.
Palavras-chaves: Controladoria, Controladoria Municipal; Unidade Administrativa
1 INTRODUÇÃO
A eficiência administrativa no Setor Público deve ser considerada em um contexto
amplo, visto que vários fatores contribuem para que, muitas vezes, o discurso dos gestores
públicos esteja dissociado da realidade. Isso pode ser percebido em todas as esferas do Poder
Público, seja na Federal, Estadual ou Municipal (OLIVEIRA JÚNIOR, CHAVES JÚNIOR E
LIMA, 2008).
A falta de continuidade administrativa motivada pelo caráter temporário do mandato
do Chefe do Executivo; forte predominância do perfil administrativo político em detrimento
do perfil administrativo técnico; a ampliação extrema do conceito de burocracia, favorecendo
a lentidão nas ações em todos os níveis da administração e a prática da corrupção são fatores
que influenciam na busca pela eficiência (OLIVEIRA JÚNIOR, CHAVES JÚNIOR E LIMA,
2008).
Dentre os meios encontrados pela Administração pública para tornar a gestão mais
efetiva tem-se o controle sobre as operações de natureza contábil, orçamentária, financeira,
custo, operacional e patrimonial. Esse controle pode ser exercido por um órgão administrativo
que tenha uma visão sistemática da organização e ofereça informações que orientem os
gestores na tomada de decisão. Diante desse quadro, Silva (2003) defende que o sistema de
controle deve ser encarado como função de Estado, pois deve ter caráter de permanência, com
independência do governo, que tem caráter transitório.
As atribuições dadas ao Sistema de Controle Interno pela Lei Maior são funções de
propriedade da Controladoria. Pois, de acordo com Borinelli (2006) a Controladoria, enquanto
unidade administrativa, também é responsável pelo estabelecimento e monitoramento do
sistema de controle interno, bem como pela proteção do patrimônio organizacional. Motivo
pelo qual a partir de então estão sendo constituídas as Controladorias Municipais com recortes
característicos e responsabilidades de controle interno.
Nessa perspectiva, em 1993, foi criada a Controladoria Geral Municipal do Rio de
Janeiro. O município foi o primeiro ente do executivo municipal do Brasil a estabelecer um
sistema exclusivo de controle interno visando a permanente preservação do Estado. Após
doze anos foi criada a Controladoria Geral do Município do Cabo de Santo Agostinho em
Pernambuco exercendo o controle interno com vistas a zelar pela qualidade e regularidade na
aplicação dos recursos públicos. Apresenta como fator de destaque o desenvolvimento do
Complexo Portuário e Industrial de Suape, como também do turismo na região. Esse
desenvolvimento econômico exige do Estado um aparato estrutural capaz de realizar seu
papel de gestor do serviço público.
Diante do exposto, este estudo buscou responder: Quais as congruências e
divergências ambientadas nas Controladorias Gerais Municipais do Rio de Janeiro e do
Cabo de Santo Agostinho, no que concerne às características estruturais e funcionais?
O objetivo deste estudo foi identificar as congruências e divergências ambientadas nas
Controladorias Gerais Municipais do Rio de Janeiro e do Cabo de Santo Agostinho, no que
concerne às características estruturais e funcionais.
Lastreadas na legalidade a instituição das controladorias municipais têm sua criação
em decretos do executivo. Mesmo diante dos marcos legais e aspectos institucionais, para
Peter et al (2008) o controle no nível gerencial da administração pública não ocorre
efetivamente, fazendo-se necessária a busca de novas metodologias que possam suprir essa
lacuna, tanto para direção dos gestores, como para instrução da sociedade. O estudo se mostra
relevante devido à profusão de controladorias municipais que estão surgindo de acordo com o
direcionamento gerencial cunhado na administração pública federal e estadual, inaugurando
um novo tempo na esfera municipal. Assim, o estudo, poderá servir como modelo basal para
desenho das funções estruturais e funcionais de futuras controladorias municipais, resultado
da compilação da controladoria de dois municípios que sentiram a necessidade de fazer com
que o poder público possa perseguir gerencialmente o objetivo de atender o interesse comum.
2 REVISÃO DA LITERATURA
2.1 CONTROLADORIA
A plataforma teórica da Controladoria evidencia divergências quando da verificação
dos conceitos sobre o tema emanados dos autores nacionais. As discussões são realizadas sob
dois aspectos: como função de apoio gerencial e como função de contabilidade para fins
externos (BORINELLI, 2006).
Para Almeida, Parisi e Pereira (2009) a Controladoria pode ser visualizada sob dois
enfoques: o primeiro remete-nos à Controladoria como ramo do conhecimento alicerçado em
bases teóricas, e o segundo como uma unidade administrativa responsável pela disseminação
de conhecimento, modelagem e implantação de sistemas de informações.
Slomski (2007) pontua que a Controladoria pode ser vista como a busca da otimização
pelos entes públicos ou privados.
Na perspectiva de Padoveze (2008) o conceito mais adequado, inclusive
semanticamente, seria da Controladoria como evolução da Ciência Contábil. Segundo o autor
a Ciência sofreu um alargamento do seu campo de atuação, como segue:
A Controladoria pode ser definida, então, como a unidade administrativa
responsável pela utilização de todo o conjunto da Ciência Contábil dentro da
empresa. Considerando que a Ciência Contábil é a ciência do controle em todos os
aspectos temporais – passado, presente, futuro -, e, como ciência social, exige a
comunicação de informação, no caso econômica, à Controladoria cabe a
responsabilidade de implantar, desenvolver, aplicar e coordenar todo o ferramental
da Ciência Contábil dentro da empresa, nas suas mais diversas necessidades
(PADOVEZE, 2008, p. 3).
Enquanto unidade administrativa a Controladoria é considerada por Cardoso, Mário e
Aquino (2007) como uma área dentro da organização, seja ela privada ou pública, que tem a
responsabilidade e a autonomia para exercer o controle da informação econômico-financeira
para a tomada de decisão.
Além disso, a Controladoria é uma área de coordenação das informações da gestão
econômica que visa à otimização do resultado da organização. É responsável pela execução
de atividades como desenvolvimento de condições para a realização da gestão econômica;
subsídio ao processo de gestão com informações em todas as suas fases; gestão dos sistemas
de informações econômicas de apoio às decisões; e apoio à consolidação, avaliação e
harmonização dos planos das áreas (ALMEIDA, PARISI e PEREIRA, 2009).
Portanto, tem como missão garantir a eficácia da organização através da otimização
dos resultados (ALMEIDA, PARISI e PEREIRA, 2009). Mosimann e Fisch (1999)
acrescentam que essa otimização objetiva assegurar a continuidade da empresa por meio da
integração dos esforços das suas diversas áreas.
Padoveze (2008) afirma que a missão da Controladoria é ser o suporte de todo
processo de gestão empresarial através de seu sistema de informação, que é um sistema de
apoio à gestão.
Sendo vista como unidade administrativa, a Controladoria deve ser estruturada em
duas grandes áreas: a contábil e fiscal; e a de planejamento e controle. A primeira tem seu
foco nas informações societárias, fiscais e funções de guarda de ativos. Já a segunda incorpora
o orçamento, projeções e simulações, custos e a contabilidade por responsabilidade
(PADOVEZE, 2005).
2.1.1 Estrutura Conceitual Básica da Controladoria de Borinelli
Partindo da premissa da divergência existente na plataforma teórica da Controladoria,
Borinelli (2006) delineou um dos objetivos específicos de sua Tese de Doutorado, o qual se
pautou na sistematização do conhecimento sobre Controladoria num arcabouço teórico
denominado Estrutura Conceitual Básica de Controladoria - ECBC. Definindo o tema sob três
perspectivas: sendo a primeira sobre os aspectos conceituais; a segunda sobre os aspectos
procedimentais; e a terceira sobre os aspectos organizacionais.
Esses três enfoques se relacionam, pois no primeiro momento o autor realiza um
levantamento de todo arcabouço conceitual do tema, sistematizando-os em um conceito
próprio o qual define a Controladoria como sendo “um conjunto de conhecimentos que se
constituem em bases teóricas e conceituais de ordens operacional, econômica, financeira e
patrimonial, relativas ao controle do processo de gestão organizacional” (BORINELLI, 2006,
p. 105).
Em seguida, elenca as atividades realizadas pela Controladoria a partir do que é
disponibilizado na literatura nacional e internacional, alocando as atividades mais citadas em
funções típicas por meio das quais se materializa a área do conhecimento. Tais funções
compreendem:
 Função Contábil - atividades relacionadas à Contabilidade Societária;
 Função Gerencial-Estratégica - atividades de promoção de informações de natureza
contábil, patrimonial, econômica, financeira e não-financeira relativas à gestão como
um todo. Subsidiária do processo de tomada de decisão;
 Função de Custos - atividades relacionadas à administração dos custos
organizacionais, incluindo análises estratégicas e gerenciais acerca da viabilidade de
lançamento de produtos e serviços;
 Função Tributária - atividades de gestão dos impostos e planejamento tributário;
 Função de Proteção e Controle de Ativos - atividades relacionadas ao controle e a
proteção de todos os bens da organização;
 Função de Controle Interno - atividades de estabelecimento e monitoramento do
sistema de controles internos, bem como a proteção do patrimônio organizacional;
 Função de Controle de Riscos - atividades de gestão dos riscos envolvidos no negócio;
 Função de Gestão de Informação - atividades relativas à concepção de modelos de
informações e gerenciamento das informações contábeis, patrimoniais, de custos,
gerenciais e estratégicas.
No terceiro momento verifica-se a disseminação dessas atividades e funções dentro
dos vários órgãos e unidades da organização. Apresenta-se, então a Controladoria como
unidade administrativa organizacional, onde cada função, acompanhada de suas atividades
deve compor uma área interna do órgão.
O autor expõe o quadro resumo com os aspectos-chave da estrutura organizacional da
Controladoria de acordo com a ECBC. O quadro 01 evidencia o conceito da unidade
administrativa, sua missão, objetivos, posição hierárquica e organização interna.
Quadro 01 - Resumo dos aspectos-chave da ECBC – Perspectiva 3
DIMENSÃO
ASPECTOS-CHAVE
Definição
Controladoria é o órgão do sistema formal da organização responsável pelo controle do
processo de gestão e pela geração e fornecimento de informações de ordens operacional,
econômica, financeira e patrimonial demandadas (i) para assessorar as demais unidades
organizacionais durante todo o processo de gestão – planejamento, execução e controle –
buscando integrar os esforços dos gestores para que se obtenha um resultado
organizacional sinérgico e otimizado, bem como (ii) pelos agentes externos que se
relacionam com a empresa para suas tomadas de decisões.
Missão
Zelar pela sobrevivência e continuidade da organização, através de um processo
permanente de promoção, coordenação e integração dos esforços de cada uma das partes
que formam o todo organizacional, de maneira a assegurar a eficácia e a otimização do
resultado econômico da entidade.
Finalidades
e/ou Objetivos
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Subsidiar o processo de gestão em todas as suas fases.
Garantir informações adequadas ao processo decisório.
Monitorar os efeitos das decisões tomadas pelos gestores.
Colaborar com os gestores em seus esforços de busca da eficácia da sua área.
Administrar as sinergias existentes entre as áreas.
Zelar pelo bom desempenho da organização.
Viabilizar a gestão econômica.
Criar condições para se exercer o controle.
Contribuir para o contínuo aperfeiçoamento de processos internos.
Desenvolver relações com os stakeholders que interagem com a empresa, a fim de
identificar e atender as demandas por eles impostas à organização.
DIMENSÃO
Posição
Hierárquica
ASPECTOS-CHAVE
SUBORDINAÇÃO
Presidência
Organização
Interna
1
2
3
4
5
Contabilidade Geral ou Financeira
Contabilidade Societária
Contabilidade Gerencial
Planejamento, Orçamento e Controle
Contabilidade de Custos
AUTORIDADE
Órgão de linha
6
7
8
9
10
Contabilidade Fiscal ou Tributária
Seguros e Controle Patrimonial
Controles Internos
Riscos
Sistemas de Informações
Fonte: Borinelli, 2006
2.2 CONTROLADORIA GERAL MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO
A Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro foi o primeiro ente do executivo municipal
do Brasil a estabelecer um sistema exclusivo de controle interno visando a permanente
preservação do Estado.
A Controladoria Geral Municipal do Rio de Janeiro – CGM/RJ – foi criada pela Lei
2.068 de 22 de dezembro de 1993, com o objetivo principal de controle interno dos órgãos
municipais, da aplicação dos recursos financeiros e da guarda e bens do Município.
Sua missão constitui a promoção do controle interno municipal para a efetividade da
gestão do Município. Tem como visão “ter o reconhecimento de que o Sistema de Controle
Interno da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro é instrumento essencial na efetividade da
gestão municipal” (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO, 2010).
A CGM/RJ estabeleceu ações a serem desenvolvidas em 2010 visando o
aprimoramento dos critérios de planejamento de atividades da CGM e do processo de
execução das atividades voltadas para a capacitação dos gestores municipais em temas
dedicados ao controle interno.
O órgão avalia que “tem compromisso com o cumprimento de suas atribuições
constitucionais e legais e acredita que o desenvolvimento de suas atividades deve estar
direcionado para que o Sistema de Controle Interno contribua para a efetividade da gestão
municipal” (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO, 2010).
2.2.1 Estrutura Organizacional CGM/RJ
A estrutura organizacional da CGM/RJ definida na Lei 2.068/93 apresenta
subordinação direta ao Chefe do Poder Executivo, e lhe dá status de Secretaria Municipal.
Recentemente a estrutura organizacional sofreu alterações e realinhou alguns
processos de trabalho para cumprir com os objetivos definidos pela Alta Administração, bem
como para atender ao disposto no Decreto nº 30.369, de 01 de janeiro de 2009, que
determinou a redução do valor total da estrutura mediante corte com cargos em comissão e
funções gratificadas. A reorganização institucional foi introduzida pelo Decreto nº 30.595/09
e as competências respectivas foram aprovadas pelo Decreto nº 31.600/09.
A figura 01 compreende o organograma da CGM/RJ da Prefeitura da Cidade do Rio
de Janeiro atualizado em 2009.
Figura 1 - Organograma da Controladoria Geral Municipal do Rio de Janeiro
Fonte: Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 2009
A atuação da CGM/RJ abrange toda a Administração Municipal, composta pelas
Secretarias Municipais, Fundos Especiais, Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e
Sociedades de Economia Mista.
2.2.2 Funções da CGM/RJ
As competências da Controladoria estão estabelecidas no art. 96 da Lei Orgânica
Municipal e foram reproduzidas no art. 2º da sua Lei de Criação, que coadunam com os
preceitos constitucionais para esse tema.
Dentre essas, podemos destacar: comprovar a legalidade e avaliar os resultados
quanto à eficácia e à eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidades da administração municipal, e da aplicação de recursos públicos por entidades de
direito privado; avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual e a execução
dos programas de governo e dos orçamentos do Município; examinar as demonstrações
contábeis, orçamentárias e financeiras de órgãos e entidades da administração direta, indireta
e fundacional; examinar as prestações de contas dos agentes da administração direta, indireta
e fundacional responsáveis por bens e valores pertencentes ou confiados à Fazenda
Municipal; avaliar a execução dos serviços de qualquer natureza mantidos pela administração
direta, indireta e fundacional; observar o fiel cumprimento das leis e outros atos normativos,
inclusive os oriundos do próprio Governo Municipal, pelos órgãos e entidades da
administração direta, indireta e fundacional; avaliar o cumprimento dos contratos, convênios,
acordos e ajustes de qualquer natureza; controlar os custos e preços dos serviços de qualquer
natureza mantidos pela administração direta, indireta e fundacional; e apoiar o controle
externo no exercício de sua missão institucional (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE
JANEIRO, 2010).
2.3 A CONTROLADORIA GERAL MUNICICIPAL DO CABO DE SANTO
AGOSTINHO
A Prefeitura do Cabo de Santo Agostinho preocupada em exercer o controle interno
com vistas a zelar pela qualidade e regularidade na aplicação dos recursos públicos criou em
2005 a Controladoria Geral Municipal.
A Controladoria Geral Municipal do Cabo de Santo Agostinho – CGM/CABO – teve
sua criação a partir da publicação da Lei nº 2.295, de 05 de dezembro de 2005. Constituiu-se
como uma das primeiras Controladorias implantadas no estado de Pernambuco, antecedendose a Resolução do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco nº 01 de 1º de abril de 2009,
cujo objetivo é a criação, implantação, manutenção e coordenação de Sistemas de Controle
Interno nos Poderes Municipais.
A Lei 2.295/2005 definiu à CGM/CABO a competência de implantação e execução do
Sistema de Controle Interno do Município, dentre outras atribuições.
No primeiro ano de atividade da CGM/CABO houve esforços na busca pela execução
de seu papel como instrumento de melhoria para o cumprimento dos dispositivos das normas
vigentes, no sentido de obediência as regras básicas dos aspectos legais e formais dos atos
administrativos praticados na administração (PREFEITURA DA CIDADE DO CABO DE
SANTO AGOSTINHO, 2010).
Na visão da Prefeitura do município “a CGM vem exercendo o controle interno com
vista a zelar pela qualidade e regularidade na aplicação dos recursos públicos, contribuindo
para o bem-estar da sociedade” (PREFEITURA DA CIDADE DO CABO DE SANTO
AGOSTINHO, 2010).
2.3.1 Estrutura Organizacional CGM/CABO
A CGM/CABO é um órgão de Staff, pois tem “autoridade de assessoria, de
planejamento e controle, de consultoria e recomendação” (CHIAVENATO, 2000, p. 229).
Está diretamente ligada ao Chefe do Poder Executivo como uma unidade administrativa de
assessoria. Porém, não possui status de Secretaria Municipal.
A CGM/CABO possui uma estrutura organizacional composta de três Inspetorias e
seis Supervisões de Controle Interno, conforme figura 02.
Figura 02 - Organograma da Controladoria Geral Municipal do Cabo de Santo
Agostinho
Fonte: Site da Prefeitura do Cabo de Santo Agostinho, 2010
A partir do mês de dezembro de 2007 começaram os trabalhos de implantação da
CGM/CABO, com os objetivos principais de exercer a coordenação geral, a orientação
normativa, a supervisão técnica e realização de atividades inerentes ao controle interno do
Município; e de zelar pela observância dos princípios constitucionais da Administração
Pública (PREFEITURA DA CIDADE DO CABO DE SANTO AGOSTINHO, 2010).
2.3.2 Funções da CGM/CABO
Nos artigos 4º ao 6º da Lei de criação da CGM/CABO estabelece as responsabilidades
da Controladoria do Sistema de Controle Interno (SIC), das Inspetorias e Supervisões do SIC
e das responsabilidades específicas da Inspetoria e Supervisão de Controle da Gestão de
Planejamento, Orçamento, Contabilidade e Finanças.
As principais competências estão relacionadas à implantação e manutenção do SIC
com o objetivo de coordenar suas atividades e promover sua integração operacional. Outras
atribuições evidenciadas são a expedição de normas de controle interno; apoio dedicado ao
órgão de controle externo no acompanhamento de sua missão institucional respondendo pela
prestação de contas anuais e demais solicitações e diligências; assessoramento à
Administração no que concerne às normas de controle interno e externo e quanto à legalidade
de seus atos; emissão de relatórios sobre os atos da gestão e elaboração de pronunciamentos
interpretando em caráter normativo a legislação relativa à execução orçamentária, financeira e
patrimonial; avaliação do desempenho dos procedimentos de controle interno adotado através
de auditoria nos sistemas de planejamento e orçamento, contabilidade e finanças, compras e
licitações, obras e serviços, administração de recursos humanos entre outros; avaliação do
cumprimento dos instrumentos de planejamento do setor público – Plano Plurianual, Lei de
Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.
3. METODOLOGIA
Considerando as particularidades da Contabilidade, Raupp e Beuren (2009) agruparam as
tipologias de delineamentos de pesquisa mais aplicáveis a esta área do conhecimento, em três
categorias: pesquisa quanto aos objetivos, quanto aos procedimentos e quanto à abordagem do
problema.
Assim, quanto aos objetivos a pesquisa teve caráter descritivo. Para Gil (1999) esse tipo
de pesquisa descreve características de determinados fenômenos. Na concepção de Raupp e
Beuren (2009), na pesquisa descritiva, descrever significa identificar, relatar, comparar, entre
outros. Essas ações foram realizadas a fim de possibilitar a evidenciação das semelhanças e
diferenças existentes nas estruturas e funções dos órgãos estudados.
No tocante aos procedimentos, refere-se a uma pesquisa do tipo bibliográfica e
documental. A pesquisa bibliográfica foi desenvolvida através de consulta à literatura sobre a
temática da controladoria, visando identificar seus aspectos chaves e funções típicas. A
pesquisa documental foi realizada por meio de coleta dos documentos legais que tratam da
criação, da estrutura, da hierarquia e das atribuições das controladorias das instituições
estudadas, assim como, da obtenção de informações complementares nos sítios destas
instituições, no ambiente da internet.
Quanto à abordagem a pesquisa é caracterizada como qualitativa, pois não utiliza
instrumentos estatísticos, nem procura numerar ou medir unidades ou categorias homogêneas.
Inicialmente o estudo deu-se pela comparação das Leis nº 2.068/93 e Lei nº 2.295/05,
que estabelecem respectivamente, a criação das Controladorias Gerais Municipais do Rio de
Janeiro e do Cabo de Santo Agostinho com o referencial teórico, buscando a categorização da
estrutura e funções descritas nos instrumentos legais com a Estrutura Conceitual Básica de
Controladoria – ECBC, sistematizada por Borinelli (2006).
Os dados advindos do estudo foram analisados comparativamente, procurando a
identificação de congruências e divergências nos casos escolhidos. Utilizou-se como
parâmetro de comparabilidade a Estrutura Conceitual Básica de Controladoria – ECBC, de
Borinelli (2006), quanto às práticas da Controladoria como unidade organizacional,
identificando assim as duas estruturas organizacionais e funcionais.
O objetivo da utilização da ECBC, quanto às práticas de Controladoria, foi de
empregar um instrumento que possibilitasse a comparabilidade das duas Leis de criação das
Controladorias Gerais Municipais. Visto que, as estruturas das Leis são distintas e não
permitem análise comparativa.
4. ANÁLISE E DISCUSSÃO
O presente capítulo tem como objetivo descrever, analisar e interpretar os dados
coletados na pesquisa. Procurou-se categorizar os dados coletados a fim de transformá-los em
informações que permitissem encontrar respostas à questão formulada.
4.1 AS PRÁTICAS DE CONTROLADORIA
As práticas de Controladoria analisadas nesse estudo estão relacionadas ao órgão
administrativo Controladoria que desempenha as funções e atividades verificadas na
pesquisa.
A análise do presente estudo foi estruturada conforme a apresentada em Borinelli
(2006). As práticas relacionadas por ele foram escolhidas em função da Estrutura Conceitual
Básica de Controladoria - ECBC, em especial as perspectivas 2 e 3, bem como em razão da
intensidade do tratamento dado a essas práticas na literatura. Essas são elencadas a seguir:
1. Identificação da unidade organizacional;
2. Identificação do profissional que responde pela unidade organizacional;
3. Identificação da missão da unidade organizacional;
4. Identificação das áreas internas que compõem a unidade organizacional;
5. Identificação das
organizacional;
atividades
e
funções
desempenhadas
pela
unidade
6. Identificação da postura assumida pela unidade organizacional em relação às
demais áreas/unidades.
4.1.1 A unidade organizacional Controladoria
A Controladoria, no Setor Público é o órgão administrativo responsável pelo controle
interno de que trata o Art. 74 da Constituição Federal.
No município do Rio de Janeiro a Controladoria foi criada em 22 de dezembro de
1993, pela Lei nº 2.068. A CGM/RJ foi a pioneira entre a criação das Controladorias
municipais. Apresenta status de Secretaria Municipal e se apresenta como um órgão de staff,
pois presta assessoria às demais unidades administrativas.
Na cidade do Cabo de Santo Agostinho, a CGM/CABO foi criada 12 anos depois da
CGM/RJ, pela Lei nº 2.295 em 05 de dezembro de 2005.
A CGM/CABO também é identificada como um órgão de Staff, porém, não possui
status de Secretaria Municipal. É ligada diretamente ao Gabinete do Prefeito.
4.1.2 Profissional responsável pela Controladoria
De acordo com as Leis de criação das Controladorias estudadas, o responsável
hierárquico pela Controladoria é o Controlador Geral, o qual está subordinado diretamente ao
Prefeito.
De acordo com a Lei nº 2.068/93 para exercer o cargo de Controlador Geral do
município do Rio de Janeiro, se faz necessário o preenchimento de alguns requisitos exigidos,
tais como, ser nomeado pelo Prefeito; ser, preferencialmente, servidor ocupante de cargo de
carreira técnica e/ou profissional, nos casos e condições previstas na lei; escolaridade
universitária completa, inclusive registro no Conselho Regional de Contabilidade; idoneidade
moral e reputação ilibada; notórios conhecimentos na área de controle interno e de
administração pública; mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade
profissional que exija os conhecimentos mencionados e práticas de controle interno no setor
público.
Já no Cabo de Santo Agostinho a Lei nº 2.295 exige para o cargo de Controlador
Geral, além da indicação pelo Prefeito, que seja pessoa que tenha formação superior em
Ciências Contábeis, Direito ou Administração e que tenha experiência comprovada em
Administração Pública, com remuneração equivalente àquela percebida no cargo de secretário
funcional.
4.1.3 Missão da Controladoria
A CGM/RJ apresenta a missão de promoção do controle interno municipal para a
efetividade da gestão do Município.
A missão institucional da CGM/CABO é a manutenção da relação intersetorial junto
ao gestor público, auxiliando-o na execução de suas atividades operacionais, visando exercitar
os controles contábeis, orçamentários, operacionais e patrimoniais dos entes da Administração
Direta, Indireta e Fundacional, obtendo os resultados alcançados pelos administradores,
mensurando a economicidade, a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações desenvolvidas,
em respeito à transparência da aplicação dos recursos públicos.
4.1.4 Áreas internas da Controladoria
As áreas internas da CGM/RJ estão divididas conforme organograma disposto na
figura 01. São elas a Comissão de Controle Interno, a Ouvidoria, a Assessoria de
Comunicação Social, a Subcontroladoria de Integração de Controles, a Subcontroladoria de
Gestão, a Contadoria Geral, a Auditoria Geral e a Coordenadoria Geral de Análises
Preventivas.
A CGM/CABO estabelece como áreas internas as Inspetorias e Supervisões de
Controle Interno.
4.1.5 Atividades e funções desempenhadas pela Controladoria
A CGM/RJ apresenta suas funções na Lei de Criação da mesma com o nome de
competências, as quais foram agrupadas para este estudo, de acordo com o que preceitua a
ECBC.
Verificou-se que as funções desempenhadas pela Controladoria carioca são: função
contábil; função gerencial-estratégica; função de custos; função de proteção e controle dos
ativos; função de controle interno; e função da gestão da informação. Embora não haja a
função de controle de riscos definida na Lei 2.068/93, a Auditoria Geral do município
desenvolveu um Planejamento Estratégico em Auditoria Baseado em Riscos, para o exercício
de 2004. Portanto, para o presente estudo também foi considerada a função controle de riscos,
entre as funções da CGM/RJ.
A CGM/CABO apresenta as funções definidas também em sua lei de criação,
conforme segue: função contábil; função gerencial-estratégica; função de proteção e controle
dos ativos; função de controle interno; e função da gestão da informação.
4.1.6 Relação com outras Unidades Organizacionais
As duas Controladorias Municipais são órgãos de staff, portanto, prestam assessoria às
demais áreas administrativas da organização.
Os órgãos de staff fornecem serviços, conselhos, recomendações, assessoria para os
órgãos de comando ou decisão. Tem a função de coordenação das ações e da sinergia da
organização, trabalhando subordinada exclusivamente a Prefeito Municipal para evitar
conflitos de hierarquia funcional (Gerigk et al, 2007). Estas não podem ser impostas, já que
os órgãos de staff não possuem autoridade de comando.
4.2 ANÁLISE DOS RESULTADOS
A análise descritiva dos dados relacionou o modelo utilizado como parâmetro –
ECBC, reunindo as práticas de Controladoria e as Leis de criação das Controladorias
municipais do Rio de Janeiro e do Cabo de Santo Agostinho, nos aspectos estruturais e
funcionais.
Fazendo uma ponte com os pontos levantados na literatura e na legislação chegou-se
ao resumo do que foi evidenciado como práticas das Controladorias municipais, resultando no
quadro 02.
Quadro 02 – Resumo da análise de resultado
PRÁTICAS DE
CONTROLADORIA
CGM RIO DE JANEIRO
CGM CABO
Identificação
da
unidade organizacional
Controladoria Geral Municipal do
Rio de Janeiro
Controladoria Geral Municipal do
Cabo de Santo Agostinho
Identificação
do
profissional
que
responde pela unidade
organizacional
Controlador Geral
Controlador Geral
São exigidos requisitos mínimos para
o cargo. Os principais são nível
superior completo e experiência na
área. É subordinado ao Prefeito
São exigidos requisitos mínimos
para o cargo. Os principais são nível
superior completo e experiência na
área. É subordinado ao Prefeito
Identificação da missão
da
unidade
organizacional
Promoção do controle interno
municipal para a efetividade da
gestão do Município.
Manutenção da relação intersetorial
junto ao gestor público, auxiliandoo na execução de suas atividades
operacionais, visando exercitar os
controles contábeis, orçamentários,
operacionais e patrimoniais dos
entes da Administração Direta,
Indireta e Fundacional, obtendo os
resultados
alcançados
pelos
administradores, mensurando a
economicidade, a eficiência, a
eficácia e a efetividade das ações
desenvolvidas, em respeito à
transparência da aplicação dos
recursos públicos.
PRÁTICAS DE
CONTROLADORIA
CGM RIO DE JANEIRO
Identificação das áreas - Comissão de Controle Interno;
internas que compõem a
- Ouvidoria;
unidade organizacional
- Assessoria de Comunicação Social;
CGM CABO
- Inspetorias de Controle Interno;
- Supervisões de Controle Interno.
- Subcontroladoria de Integração de
Controles;
- Subcontroladoria de Gestão;
- Contadoria Geral;
- Auditoria Geral; e
- Coordenadoria Geral de Análises
Preventivas.
Identificação
das
atividades e funções
desempenhadas
pela
unidade organizacional
- Função contábil;
- Função contábil;
- Função gerencial-estratégica;
- Função gerencial-estratégica;
- Função de custos;
- Função de proteção e controle dos
ativos;
- Função de proteção e controle dos
ativos;
- Função de controle interno;
- Função de controle interno; e
- Função de gestão da informação.
- Função de gestão da informação; e
- Função de controle de Riscos.
Identificação da postura Assessoria
assumida pela unidade
organizacional
em
relação
às
demais
áreas/unidades
Assessoria
Fonte: Dados da Pesquisa, 2010
Em relação à identificação da unidade organizacional as Controladorias Gerais
Municipais do Rio de Janeiro e do Cabo de Santo Agostinho apresentam semelhanças. Ambas
têm o nome de Controladoria Geral Municipal, são órgãos de staff e são subordinadas
diretamente ao Prefeito.
Considerando o perfil do profissional responsável pela unidade organizacional
verificou-se que também há semelhanças entre as duas Controladorias estudadas. O
responsável é o Controlador Geral, indicados pelo Prefeito, e que devem preencher requisitos
para investidura no cargo, tais como, ter nível superior completo e experiência na área.
A análise da missão das Controladorias demonstra que há semelhanças em seu
conceito basilar, pois, apesar de se verificar que a missão da CGM/CABO é mais extensa, em
detrimento da CGM/RJ que é mais sucinta, ambas apresentam o mesmo propósito: a busca
pela maximização dos resultados organizacionais.
Um ponto que apresenta discordância entre as Controladorias é o referente às áreas
internas da unidade organizacional. A CGM/RJ apresenta uma estrutura mais complexa,
apresentando órgãos que limitam as funções desempenhadas pela mesma. Já a CGM/CABO
apresenta uma estrutura simplista com apenas dois órgãos internos.
Dentre as oito funções da Controladoria descritas na literatura, foram consideradas
para análise desse estudo apenas sete, por perceber-se que a função tributária está mais
associada às práticas de Controladoria do Setor Privado. Com isso, verificou-se que a
CGM/RJ apresenta todas as sete funções consideradas na pesquisa, enquanto que a
CGM/CABO apresenta apenas cinco, deixando de contemplar a função custos e a função de
controle de riscos.
Em relação à postura assumida pela Controladoria com as demais áreas da organização
constatou-se que ambas apresentaram semelhanças nesse ponto, prestando assessoria aos
demais órgãos.
5. CONCLUSÃO
O presente estudo teve por objetivo realizar uma análise comparativa estrutural e
funcional das controladorias da Prefeitura do Rio de Janeiro - RJ e do Cabo de Santo
Agostinho – PE.
Para a pesquisa foi utilizado como parâmetro de comparabilidade a Estrutura
Conceitual Básica de Controladoria – ECBC de Borinelli (2006). A partir desse parâmetro
puderam-se categorizar as funções e estrutura das Controladorias Municipais, extraídas das
leis de criação desses órgãos.
A Controladoria Geral Municipal do Rio de Janeiro e a Controladoria Geral Municipal
do Cabo de Santo Agostinho apresentaram semelhanças estruturais e funcionais em relação à
unidade organizacional, profissional responsável, missão, funções e relação de assessoria com
as demais áreas. Apresentaram também divergência relacionada às suas áreas internas.
Ao analisar as estruturas e funções encontradas nas Controladorias com as
disseminadas na literatura, verificou-se que há aspectos semelhantes entre elas. Porém, é
visível o nível de concordância e complexidade da CGM/RJ com o que preceitua os autores.
Talvez em face da experiência adquirida pelo órgão carioca e de seu pioneirismo representar
um avanço para o controle interno púbico, se identifique maior grau de consonância com o
exposto no arcabouço teórico.
A CGM/CABO, embora apresente estrutura e funções semelhantes a do Rio de
Janeiro, ainda aparenta uma fragilidade estrutural perceptível, quando analisada sua
composição interna. Ela apresenta sua divisão em apenas dois órgãos que não limitam suas
funções apresentadas na Lei de criação. E ainda deixa de acolher a função de custos e de
controle de riscos necessárias à Controladoria.
As dificuldades encontradas para realizar a pesquisa foram o baixo número de
informações encontradas nos sítios eletrônicos das prefeituras e demais endereços da internet
relacionados ao tema pesquisado.
O estudo limitou-se a análise estrutural e funcional das Controladorias lastreadas em
sua legislação de criação e aspectos informacionais encontrados nos sites oficiais das
prefeituras.
Portanto, sugerem-se como pesquisas posteriores: realização de pesquisa de campo,
por meio de entrevistas ou questionários para conhecer as práticas efetivas das Controladorias
no âmbito público; a mesma análise utilizada nesse estudo em outras Controladorias
Municipais; identificação da estrutura ideal a ser implantada nas Controladorias Municipais,
lastreados pelas funções indicadas na ECBC.
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