Política de Compras Públicas no
Brasil: Trajetória e Questões
Atuais
6 Congresso de Gestão Pública do Rio Grande do Norte
Natal, 30 de julho de 2012
Ciro Campos Christo Fernandes
Gestor Governamental na SEGEP-MP
Doutor em Administração pela EBAPE-FGV
[email protected]
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Mudanças na política de compras: os
marcos da trajetória
1. Centralização e padronização no período Vargas
2. Reforma de 1967: Decreto-lei 200
3. Reforma Sarney: Decreto-lei 2.300 (1986)
4. Lei 8.666, em 1993
5. Reforma gerencial (1995-1998): proposta da Lei Geral de
Contratações
6. Pregão, em 2000
Quadro de análise
Problemas: temas e/ou situações que mobilizam os
governos, encarados como problemas merecedores de
solução
Propostas de políticas: processos de elaboração de
alternativas de política
Fluxo político: mudanças do clima político, disputas em
torno das questões de governo envolvendo as forças
políticas, eventos do calendário político (ex.: eleições)
Decisão pela mudança: conexão dos fluxos, unindo
problemas a soluções no momento oportuno. Atuação
de empreendedores políticos
1. Centralização e padronização
(1931 e 1940)
• Criação da Comissão Central de Compras – CCC, com
mudança de procedimentos (Decreto 19.587, de
1931)
• Reestruturação da área de compras, com extinção da
CCC, criação do sistema de material e revisão dos
procedimentos (Decreto-lei 2.206, de 1940)
Centralização (cont.)
• Ingresso do tema na agenda:
– Em 1931: associada a medidas de controle de
despesas (crise econômica de 1930)
– Em 1940: integrava a agenda da reforma
administrativa, com a criação do DASP, durante o
Estado Novo
Centralização (cont.)
• Problema (1931): falta de controle sobre os custos e
qualidade das compras públicas
• Soluções: criação de órgãos para centralização e
padronização das compras + experimentação com
procedimentos de centralização (1931-1932)
• Influências: experiências internacionais; organização
da Receita Federal (1926); métodos de organização
racional do trabalho (“Administração Científica”)
Centralização (cont.)
• Problema (1938-40): desorganização e precariedade
técnica da administração de materiais (crise da CCC)
+ exigência de registro prévio pelo TCU e regras do
Código de Contabilidade
• Soluções: reorganização com atenuação da
centralização por meio de estrutura sistêmica
(reforma dos serviços de material)
• Influências: modelo do departamento administrativo
central [adotado no DASP]
Centralização (cont.)
• Empreendedores (1930-1932): José Maria Whitaker
(Ministro da Fazenda)
• Empreendedores (1938-1942): Rafael Xavier (diretor
da Divisão do Material – DASP)
• Mudanças (1931): centralização das compras e
adoção de procedimentos comerciais pela CCC
• Mudanças (1940): atenuação da centralização e
aprovação de regras e trâmites definindo papéis para
o DASP, Tribunal de Contas e órgãos da administração
federal
2. Decreto-lei 200
• Aprovação da lei de organização da administração
pública, durante a reforma de 1967 (DL 200),
contendo nova regulamentação das licitações
• Ingresso do tema na agenda: incorporado
tardiamente à agenda da reforma, patrocinada pelo
presidente Castello Branco
• Problema: obsolescência das regras de licitação +
controles a priori do TCU
• Soluções: rejeição dos modelos centralizadores +
atualização das regras de licitação
Decreto-lei 200 (cont.)
• Influências: modelo “daspeano” do sistema de
material (propostas iniciais da reforma, rejeitadas) vs
práticas comerciais das empresas estatais e privadas
• Empreendedor: José de Nazareth Teixeira Dias
(secretário-executivo do MPCE)
• Mudança: atualização das regras para simplificação +
revisão da atuação do TCU
3. Decreto-lei 2.300
• Ingresso do tema na agenda: incorporado na fase
final da reforma Sarney (1986), como projeto
impulsionado pela estruturação da advocacia pública
(criação da Consultoria Geral da República)
• Problema: desorganização e fragilidade da defesa
jurídica do estado nos contratos
• Soluções: aprovação de um estatuto sistemático para
as licitações e contratos
Decreto-lei 2.300 (cont.)
• Influências: elaboração doutrinária de juristas (Lopes
Meirelles)
• Empreendedor: Saulo Ramos (Consultor Geral da
República)
• Mudança: sistematização de regras no estatuto das
licitações (Decreto-lei 2.300)
4. Lei 8.666
• Ingresso do tema na agenda: tema proposto pelo
Congresso, num momento de explosão de
escândalos e crise política do governo Collor (19911992)
• Problema: direcionamento das contratações de obras
+ “vulnerabilidade” do DL 2.300
• Soluções: regras contra o direcionamento das
licitações (em meio a disputas em torno das regras e
seu rigor, objetividade e trade-offs entre competição
vs qualidade-confiabilidade)
Lei 8.666 (cont.)
• Influências: experiência das empresas de construção
civil (CBIC) + diagnósticos do TCU
• Empreendedor: Luiz Roberto Ponte (deputado
federal e líder empresarial)
• Mudança: aprovação de novo estatuto (Lei 8.666)
com regras e dispositivos contra a corrupção e o
direcionamento das licitações
5. Proposta da lei de geral de
contratações (1998)
• Ingresso do tema na agenda: integrava a reforma
gerencial de 1995-1998, associada à criação do
MARE, no primeiro governo FHC
• Problema: rigidez, uniformidade e detalhismo da Lei
8.666 + limitações técnicas e viezes na Lei 8.666
• Soluções: estrutura de lei que permitisse
diferenciação de normas e procedimentos (discussão
em torno de alternativas de estrutura e conceitos da
lei)
Lei de contratações (cont.)
• Influências: elaboração de juristas baseada na
aplicação da Lei 8.666 + experiência de gerentes da
administração pública
• Empreendedor: Bresser Pereira (ministro) + equipe
MARE
• Mudança frustrada: não encaminhamento ao
Congresso do projeto de lei do novo estatuto, com
diferenciação de regras e procedimentos
6. Pregão
• Ingresso do tema na agenda: associado a medidas de
controle e redução de despesas (LRF) e estabilização
da moeda (crise do Real), em 2000, no segundo
governo FHC
• Problema: necessidade de redução de custos das
compras e contratações + limitações e vieses da Lei
8.666 + Morosidade e burocratização dos
procedimentos de licitação
• Soluções: regras e procedimentos simplificados,
ampla discricionariedade do pregoeiro e
intensificação da competição entre os participantes
Pregão (cont.)
• Influências: experiência dos leilões de privatização +
pregão adotado na Anatel (1996)
• Empreendedor: Renata Vilhena (secretária-adjunta
SLTI)
• Mudança: criação de procedimento alternativo à Lei
8.666 com características inovadoras de
simplificação, ampliação de discricionariedade e
intensificação da competição (pregão, criado por MP
em 2000, convertida em Lei 10.520, de 2002)
Processos que impulsionam as mudanças
• Ingresso e movimentação do tema em “espaços
políticos” de decisão no estado
• Eventos políticos que abrem oportunidades de
mudança
• Disputas entre visões e definições sobre o problema
• Modelos e referências que influenciam a solução
adotada: mudança na política pública
• Atuação dos empreendedores políticos conjugando
problemas e soluções no momento oportuno!
Compras como política pública
• Área de inserção institucional complexa:
- superposição e fragmentação de estruturas
- disputas de jurisdição entre órgãos
- formação dos “triângulos de ferro” nas
contratações
- pressões por controle e accountability
Questões para estruturação da política da
área de compras
• Debilidade persistente da área:
– atribuível a divergências entre atores relevantes
– disputas de jurisdição com outras áreas, órgãos de
controle e legislativo
– complexidade técnica e de organização
– captura por setores do mercado fornecedor
• Comparação com modelos internacionais:
– trajetória (estruturação burocrática como modelo
prescritivo)
Questões (cont.)
– conformação do arcabouço jurídico-legal (mais ou
menos centralizado, detalhado, concentrado em
procedimento, etc)
– tipos de regras e procedimentos
– inserção e papel da informática (TI)
– padrões de relacionamento com o mercado
fornecedor
Questões (cont.)
• Dilemas da modelagem e gestão da área:
– disjuntiva entre resultados/eficiência versus
controle
– autonomia vs discricionariedade do administrador
público
– centralização organizacional vs descentralização
– insulamento vs instrumentalização para outros
objetivos de política pública
Componentes e requisitos de um sistema de compras públicas
Componente
Arcabouço legal
Política
Arranjo institucional
Profissionalização
(civil service)
Recursos
Prevenção da corrupção
Descrição ou função
Legislação de compras estabelece responsabilidades das agências de
compras e dos fornecedores
Políticas nacionais consistentes, com padrões a serem seguidos por
todos os órgãos, além de procedimentos de arbitragem de disputas.
Estruturas definidas para conduzir os processos de contratação que
minimizem decisões subjetivas e a politização das decisões
(mecanismos de julgamento, instâncias de decisão, componentes
dos editais e comitês de avaliação).
Agências de compras com profissionais de compras treinados e
reconhecidos como tais, sob as regras do civil service.
Agências de compras apoiadas em orçamentos adequados,
documentos padronizados e manuais de operação.
Legislação clara aplicável aos dirigentes e fornecedores que aumente
a transparência e incentive a participação da sociedade civil.