Pº R .P. 71 /2008 SJC -C T – Ad itam ento a a lvará d e loteamento –
Amp l iação de área de lote po r red ução da á rea do dom ínio púb lico
m u ni c ip a l – T í tu lo p a ra r e g i s to .
D EL I BERAÇÃ O
Re la tór io:
O Mun ic ípio d e … . requ is it ou n a 2ª Conservatória deste C oncelho a
alteração ao alvará de loteamento n º 1 0 5 7, q u e h av i a s id o e m i t i do e m 6
d e Out u bro d e 1 9 9. . .
A a lt e r açã o cu j o reg is to é p e t ic ion ad o e st á tit u la da no A d ita me nt o
àquele alvará, emitido em 15 de Outubro de 200 … pela Câmara Municipal
d e … , e d el e c o n st a q u e, n os t e r m o s d o n º 7 d o ar t . 27 º d o D . L. n º 55 5 / 9 9,
d e 1 6 d e D ez e mb ro, com a r e d ac ç ã o d a d a p e lo D . L. n º 1 7 7/ 01 , d e 4 de
J unh o, o Adit amen to f oi emitido em n ome da C âmara M unicipal de …. e diz
respeito
à
alteração
do
uso
e
área
do
lote
19
que,
manten do
as
co mpo nen t es de c om ér c i o e se rviç o s, p a ss a a i nc o rpo ra r t a m b é m ha b i t ação
e eq u ip am en t o, ac r es c en d o a o re f e rid o l o t e 3 4 9,54 m 2 re t i ra d os à áre a
c e d i d a p ar a o d o m ín i o pú b l i co ( a r ru amen t o s e pas s e i os ) .
O r e f er i d o l o t e 19 es t á d es c r it o n a f i cha n º 30 0 4 – … . , c o m a qu i s i ç ã o
regist ada em nome do Município de …(Ap. 27 / 9 81 0 09 ) – al i á s , e s t e l o t e f o i
c e d i d o a o M u n i c í p i o p e l o l o t ea d o r, n o â m b i t o d o p r o c ess o d o l o t eame n t o - ,
c o m a á re a d e 4 47 8 m 2, p el o q u e, e m d e c o rrên c i a d a a l t e r aç ã o, o l o t e
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
p a ss ou a t er a ár ea d e 48 27 ,5 4 m2.
P o r ou t ro l a d o , o s 1 8 . 1 37 m 2 qu e h av i a m s i d o ced i d o s p ar a d om í n io
p úb lic o
–
p ara
arru ament os,
ajard in ad os
( c f r.
lot eamento,
m ax ime
t a mb é m
em
ficha
a
nº
11
in s c.
c on s e q u ên c i a
do
est ac ion amen tos ,
– ….,
re s p e i t ant e
F- 1/ Ap .
p a sseios
ao
0 1 / 04 119 8 )
a c r é s c im o
da
área
e
p ré d i o
–
f or a m
do
lote
cant eiros
o b jec t o
do
r eduz id os ,
19,
p a ra
1 7 . 7 87 , 4 6m 2 .
A altera ção descrita foi ap rovada por deliberação cama rária de 1 de
O u t u b r o de 2 0 0 7, e c o n s t a ex p r es s a men t e d o Ad i t a m ent o q u e f o i c u mp r i d o
1
o d isp osto n o n º 1 do art. 2 2º d o R J UE “n ão t end o s id o ap r es ent ad as
q u a i s qu e r r ec l a m a çõ e s , ob s er v aç õ e s ou su gest ões ” .
O regist o mereceu a qu alificação de pr ovisór io por dúvida s, porque a
“ a l t er a ç ã o a o a l v a rá d e l o t e a m e n t o, a p e s a r d e n e c es s ária , n ã o é t í t u l o
s u f i c i en t e p a r a s e p r o c ed e r à d e s af e ctação do domínio pú blico da área de
3 4 9, 54 m 2 c e d id o s p a r a i n t eg r a r o l ot e 1 9. T e rá qu e s e r a p r es en t a d o u m
docu mento que titule essa desafect ação do domínio pú blico para o domínio
privad o” .
Do
recu rso
d es p ac h o
de
h ierárqu ico,
q u al i f i c a ç ã o
cu jos
t ermos
ve m
a g o ra
aqu i
se
i nt e rp o s t o
dão
por
o
p res ente
int egralment e
r e p r odu z id o s .
A
S en h o ra
C on s e rv a dor a
s u s t ent ou
a
qualificação
minguante
do
reg ist o pet ic ionad o, em d esp ach o cu jos t e rmo s t a mb é m a qu i s e dão p o r
in teg ral men t e r ep rodu zi dos.
O proces so é o próprio, as partes legítimas, o recurso tempestivo, a
recorrente está devidamente repres entada, e inexistem questões prév ias
ou prejudiciais que obstem ao conh ec ime nt o d o m é r it o.
A p o s i çã o d e st e C on s e l h o v a i e x p re ss a n a s egu i n t e
Deliberação
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
O Ad itamento a alvará de loteamento que licenciou a alteração da
operaç ão de loteamento, que se traduziu na ampliação da área de um lote
p e r t enc en t e a o M u n i c í p i o a t r a v és d a c o r r es p ond e n t e r e du ção d a á r e a d o
domínio pú blico municipal que tinha resu lt ado do licen ciament o inicial, é
títu lo bast an t e p a ra o r eg i s t o pr e d i a l d o f act o
1
1 2
.
- A controvérsia dos autos assenta na parcela de terreno com 349,54m2, que passou a
domínio público municipal com o licenciamento da operação de loteamento e que, com o
licenciamento da alteração, passaria a integrar o lote 19, de que é titular o Município.
Se bem interpretamos o pensamento da Senhora Conservadora recorrida, expresso nos
despachos de qualificação e de sustentação, o Aditamento ao alvará de loteamento não é
suficiente para o registo do facto. Será ainda necessário que o Município proceda à prévia
2
desafectação dessa parcela do domínio público, que fará reingressar essa mesma parcela
de terreno na titularidade do loteador, e ulteriormente o loteador terá que ceder por
escritura
pública
o
direito
de
propriedade
sobre
a
parcela
de
terreno
em
causa
ao
Município, para o seu domínio privado, só então sendo viável “executar” o licenciamento
da alteração com a ampliação da área do lote 19 e a redução correspondente da área do
domínio público municipal.
A
recorrida
invoca
a
seu
favor
os
pareceres
deste
Conselho
emitidos
nos
Pºs
R.P.
160/2003 DSJ-CT, in BRN nº 2/2005, e R.P. 231/2004 DSJ-CT, in BRN nº 11/2004.
Por seu lado, o recorrente entende que a alteração ao alvará é o título apresentado a
registo e o que dele consta a tal respeito não deve ser objecto de dúvida, estando a
recomposição
dos lotes de terreno e rearranjo dos espaços públicos suficientemente
documentados pela citada alteração ao alvará apresentada com o pedido de registo.
Apoia-se o recorrente no parecer deste Conselho emitido no Pº 1/61 R.P. 95.
É sobre esta controvérsia que teremos que nos pronunciar, ainda que perfunctoriamente.
2
- Como ensina Ana Raquel Gonçalves Moniz, in O Domínio Público, O Critério e o
Regime Jurídico da Dominialidade, 2005, pág. 126 e nota 69 e pág. 393 e nota 232,
apesar do que dispõe o nº 2 do art. 84º da nossa Constituição, relativamente ao domínio
público autárquico não existe qualquer acto legislativo que individualize um conjunto de
bens qualificados como dominiais. A própria Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, alterada
pela Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro, determina que compete à assembleia municipal,
sobre proposta da câmara municipal, deliberar sobre a afectação (acto administrativo que
coloca a coisa “pública” a desempenhar a função que justificou a sua sujeição pelo
legislador a um regime específico de direito público, o regime jurídico-administrativo da
dominialidade pública – Autora e ob. citados, págs. 138/139), ou sobre a desafectação
(acto
administrativo
através
do
qual
a
entidade
administrativa,
por
imperativo
de
interesse público, desvincula o bem do destino a que o mesmo se encontrava adstrito por
força
da
afectação
–
Autora
e
ob.
citados,
pág.
155)
de
bens
do
domínio
público
municipal, nos termos da lei (cfr. Art. 53º, nº 4). Porém, como refere a Autora, «não
encontramos
municipal
e
qualquer
acto
estabeleça
a
legislativo
respectiva
que
identifique
regulamentação,
os
bens
no
do
domínio
seguimento,
público
aliás,
do
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
estabelecido pelo nº 2 do artigo 84º da Constituição» (cfr. citada nota 69).
No que em especial tange às parcelas de terreno integradas no domínio público municipal
por cedências, ao abrigo da lei, no âmbito dos loteamentos urbanos, cremos que, no
ponto que ora afloramos, são pertinentes os comentários que integram a anotação de
Fernanda Paula Oliveira ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 20.10.1999,
in Cadernos de Justiça Administrativa nº 21, Maio/Junho 2000, págs. 47 e segs. (no
âmbito do D.L. nº 448/91, de 29.11, mas que a Autora reconhece serem aplicáveis ao
RJUE do D.L. nº 555/99, de 16.12). Basicamente, defende que «a cedência de parcelas de
terrenos para o domínio público depende, necessariamente, da concreta operação de
loteamento que se pretende levar a cabo, ou seja, do arranjo urbanístico que ela propõe
para a zona», do que resulta que «sempre que se altere o arranjo urbanístico que resulta
do licenciamento da operação de loteamento, pode deixar de se justificar o regime de
protecção jurídica especial do domínio público para aquelas parcelas de terreno». Assim
3
sendo, entende a Autora que no procedimento de alteração a um alvará de loteamento,
porque está em causa um novo arranjo urbanístico, «a aprovação da alteração ao alvará
t e m , n u m c a s o d e s t e s , c o m o e f e i t o a d e s a n ex a ç ã o d a q u e l a p a r c e l a d o d o m í n i o p ú b l i c o » .
Cremos ter demonstrado, nos termos sobreditos, que, no caso dos autos, o Aditamento ao
alvará de loteamento comprova a desafectação do domínio público da falada parcela de
terreno com 349,54m2.
Quais, então, os efeitos jurídicos que a desafectação provoca no estatuto jurídico da
coisa, a concreta parcela de terreno com 349,54m2?
Citamos a propósito Marcelo Caetano, in Manual de Direito Administrativo, Vol. II, 1994,
pág. 896: «A noção de propriedade pública, acentuando que a coisa dominial pertence ao
seu dono, embora sujeita a um regime de direito público, tem ainda a vantagem de
permitir compreender como, intervindo uma desafectação ou desclassificação, essa coisa
continua a pertencer em propriedade ao mesmo sujeito, agora noutro regime jurídico – o
do domínio privado».
Precisamente
com
base
neste
entendimento,
ensina
o
Mestre
Seabra
Magalhães:
«Estamos, pois, perante um acto eminentemente declarativo que nem mesmo por ficção
pode configurar qualquer relação transmissória e não supõe, por conseguinte, a pessoa
do transmitente» (cfr. Formulário do Registo Predial, 1972, pág. 94).
Não descortinamos, assim, como seja possível sustentar que a desafectação do domínio
público da parcela de terreno em causa através do Aditamento ao alvará de loteamento
tem como efeito o “reingresso” dessa parcela na esfera jurídica do loteador.
Ainda que se defenda que ao acto administrativo de desafectação pode ser atribuída
eficácia retroactiva [cfr. art. 128º, nº 2, a), do C.P.A.), ou que «o pedido de alteração de
alvará de loteamento dá lugar a uma nova apreciação e reponderação de toda a solução
urbanística, de modo que a aprovação deste novo loteamento não é um acto sobre acto,
mas um acto sucessivo, que veio tomar o lugar do primeiro» (cfr. Acórdão do S.T.J. de
9/7/96, citado no também já citado Acórdão do mesmo Tribunal de 20.10.1999), daí não
é
possível
operação
partir
de
para
chegar
loteamento
por
à
si
conclusão
só
tem
de
como
que
o
efeito
licenciamento
a
de
transferência
alteração
do
direito
de
de
propriedade (ou de quaisquer outros direitos reais) sobre as coisas (lotes ou parcelas, do
domínio privado ou do domínio público) objecto de disciplina urbanística unitária (cfr., a
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
título exemplificativo, o parecer emitido no Pº R.P. 267/2004 DSJ-CT).
Assentemos, nos termos expostos, que a desafectação do domínio público da referida
parcela de terreno produziu o efeito da mudança de estatuto jurídico da coisa, que
passou a integrar o domínio privado do mesmo sujeito, o Município de ….
Assim sendo, não tendo havido mudança de titularidade, não descortinamos qualquer
obstáculo a que o Aditamento ao alvará de loteamento produza por si só o efeito da
deslocação
da
parcela
de
terreno
para
o
lote
19,
também
do
domínio
privado
do
Município, sendo, por isso, título bastante para o registo do facto. Ainda que se viesse a
sustentar – a nosso ver, ao arrepio do regime jurídico da reversão estabelecido no art.
45º do RJUE (cfr. Fernanda Paula Oliveira, op. cit., pág. 49, nota 13, no âmbito do D.L.
nº 448/91), que não se aplicará quando a mudança de afectação das parcelas cedidas
decorra do procedimento de licenciamento de alteração ao alvará de loteamento - que o
cedente tinha direito de reversão da parcela de terreno desafectada do domínio público
4
N os t er mos ex p ostos , é enten d imento deste Conselho que o recurso
merece prov imen t o.
Deliberação aprovada em sessão do Conselho Técn ico de 18 de
D ez emb r o d e 20 08 .
João Guimarães Gomes de Bastos, relator.
E st a deliberação foi h omologada pelo Ex mo. Senh or P resident e em
2 1 . 1 2. 20 08 .
através do Aditamento ao alvará de loteamento, nem por isso, a nosso ver, o registo do
facto poderia ser inviabilizado pelo conservador, dada a natureza potestativa do direito
de reversão.
Nesta conformidade, deve o conservador, na dependência do registo da alteração (que a
recorrida decidiu lavrar por inscrição, ao arrepio do entendimento firmado no citado
parecer emitido no Pº R.P. 267/2004, o que “eventualmente” configurará um simples erro
na forma do registo), averbar à descrição do lote 19 a nova área (ampliada), sem
necessidade
sequer
de
qualquer
averbamento
de
desanexação
do
prédio
objecto
do
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
loteamento (cfr. parecer emitido no Pº R.P. 13/2000 DSJ-CT, in BRN nº 7/2000, pág. 43).
5