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EDUCAÇÃO, ONG E PARTICIPAÇÃO NO RECEITUÁRIO DO BANCO MUNDIAL
Clarice Cassab*
RESUMO
O objetivo é realizar um panorama sobre a concepção de participação
apresentada pelo Banco Mundial. Para tanto será dada particular atenção aos
projetos e políticas de educação financiados pelo Banco e como a
participação é vista como um elemento fundamental para a garantia do
sucesso dessa políticas (entendendo que a educação tem se tornado uma
das prioridades da ação do Banco Mundial no que toca as políticas sociais).
Palavras-Chave: Banco Mundial – política de educação – ONG
ABSTRACT
The objective is to carry through a panorama on the conception of
participation presented for the World Bank. For in such a way it will be given
to particular attention to the projects and politics of education financed by the
Bank and as the participation is seen as a basic element for the guarantee of
the success of this politics (understanding that the education if has become
one of the priorities of the action of the World Bank in that touches the politics
social).
Keywork: education politics - NGO
1 INTRODUÇÃO
O texto abordará a concepção de participação trabalhada pelo Banco Mundial e
de que forma essa agência estimula a participação das ONGs em projetos financiados por
ele. Dar-se-á maior enfoque a maneira pelo qual o Banco percebe a participação da
sociedade civil e, em especial as ONGs, na definição das linhas para a política educacional
em países ditos de Terceiro Mundo. Parte-se do pressuposto de que participação, para essa
agência é definida como “O processo através do qual os grupos cujos interesses estão
comprometidos com o desenvolvimento (Banco, o prestador de serviço e aqueles que são
afetados direta ou indiretamente por um projeto do BM) influem sobre as iniciativas de
desenvolvimento e dividem o controle sobre as decisões e recurso que os afetam”. É nesse
sentido que as ONGs se enquadram.
*
Bacharel em Geografia pela UFRJ e mestre em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ
São Luís – MA, 23 a 26 de agosto 2005
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2 ONG E PARTICIPAÇÃO
Na definição do Banco as ONGs são organizações, algumas constituídas
formalmente outras não, independentes do governo que se caracterizam por possuírem
objetivos humanitário ou cooperativo e não comerciais. A ONG pretenderia “aliviar o
sofrimento, promover os interesses dos pobres, proteger o meio ambiente, ministrar serviços
sociais básicos ou impulsionar o desenvolvimento comunitário” (MALENA, 1995). Referemse especialmente as organizações que trabalham em áreas de ajuda aos pobres e que
dependem totalmente ou parcialmente de doação e trabalho voluntário. As ONGs se
constituiriam como uma organização intermediária entre a população pobre e o governo e,
consequentemente, entre os pobres e o próprio Banco. Arruda (1997) fornece histórico da
relação BM-ONG. Segundo o autor, até a década de 1970 essa relação se dava apenas no
âmbito dos projetos. Foi apenas em 1981 que o Banco abriu diálogo político com as ONGs,
inicialmente abordando os temas da educação e do desenvolvimento. A partir desse ano foi
criado o Comitê ONGs-Banco Mundial, organizado em um fórum permanente de debate
político. Em 1984 as ONGs membros do Comitê se organizaram no Grupo de Trabalho ONG
sobre o Banco Mundial (GTONG) pretendendo, com isso, consolidar um perfil próprio e
autônomo da estrutura do Banco. O estreitamento da relação entre esses atores foi
responsável pela introdução de algumas das questões e reivindicações levantadas pelas
ONGs na agenda do Banco dentre as quais; a realização de avaliações ambientais; a
criação de um plano de ação participativa envolvendo todos os atores atingidos, uma política
de informação mais aberta e o acesso aos documentos do Banco Mundial.
No documento Working with NGO de 1995 o Banco expressa que o crescimento
da relação entre BM-ONG pode ser atribuído de um lado ao aumento do papel e influência
das ONGs e de outro pelo reconhecimento por parte desta agência dos benefícios
específicos que as ONGs poderiam trazer para as operações financiadas por ele. Para o
Banco, as ONGs contribuiriam na qualidade, sustentabilidade e sucesso dos projetos
financiados. Já
para as ONGs, participarem dos projetos do BM significaria uma
oportunidade de ampliar suas atividades e estender sua influência para além da escala
micro. A importância de sua participação estaria no fato das ONGs possuírem íntima relação
com as comunidades pobres, identificando suas prioridades; por terem conhecimentos
específicos e, finalmente, por ajudarem a promover um desenvolvimento participativo. Além
disso, as ONGs promoveriam a estabilidade social e o Estado de Direito uma vez que
constituem uma válvula de escape natural às pressões sociais e as energias que se
acumulam em toda sociedade.
Por essa razão nada mais natural que o BM incentive os governos a buscarem o
diálogo com essa forma de organização social, já que, de acordo com o Banco, ao fazerem
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isso se colocaria em prática a liberdade de expressão e de associação e estimularia o
pluralismo e a tolerância. Ao estimular essa relação se estaria promovendo a elevação da
eficiência dos governos, uma vez que as ONGs poderiam prover bens e serviços de forma
gratuita e voluntária, reduzindo os custos do serviço e corrigindo as falhas de mercado no
setor de bens e serviços públicos, na medida em que antecipam as tendências e as
necessidades dos cidadãos. Por fim, as ONGs apoiariam, indiretamente, a economia de
mercado já que esta cresce melhor onde há estabilidade social, confiança pública nas
instituições e respeito pelo Estado de Direito. Ficam claras as razões que, na visão do
Banco, explicariam a necessidade de se incorporar esse ator em seus projetos. Todavia, é
política do Banco, não apenas incorporar as ONGs, como todas aquelas organizações da
sociedade civil organizada. Mesmo as que, a princípio façam oposição a ele. O que significa
que, não só as ONGs de interesses convergentes, como todas as demais organizações,
“devem ser corretamente informadas sobre o projeto dando oportunidade para participarem”
(WOLRD BANK, 2002). Em casos onde os grupos locais tenham elevadas discordâncias ou
críticas, o Banco tende a assumir a postura de incluí-los formalmente nas consultas e nos
processos de decisão. Essa política expressa a clara retórica do Banco no que se refere à
busca do consenso na implantação de suas políticas. Não é suficiente apenas implementálas, é preciso que se crie um ambiente de consenso para que elas possam ser melhor
desempenhadas.
Conforme classificação do Banco as ONGs poderiam participar nas seguintes
etapas do projeto: a) Durante a identificação do projeto, pois por serem familiarizadas com a
área e possuírem conexões com os grupos locais, podem fornecer informações sobre as
condições do local bem como as prioridades das comunidades. b) Durante o desenho do
projeto, definindo os termos de seu envolvimento. c) No que toca ao aspecto financeiro. d)
Na implementação do projeto, e) No monitoramento e avaliação do projeto.
A análise do documento World Bank-Civil Society Colaboration – Progress
Report for fiscal years 2000 and 2001, indica o aumento da participação das ONGs no
período entre 1990 até 2001. No entanto essa participação se concentrou basicamente na
identificação, preparação e avaliação financeira dos projetos. O mesmo documento também
permite afirmar que a participação das ONGs ainda se limita aos setores onde tem sido
tradicionalmente adotada como, por exemplo, no setor de educação – em 1999
representava 77%, passando para 95% em 2001. Já nos setores como os de projetos de
ajuste estrutural e de empréstimo programáticos, ou ainda nos projetos de suporte as
reformas econômicas e financeiras, a participação permanecia baixa – a participação da
SCO no setor de Políticas Econômicas era de apenas 13% em 2001. Por outro lado, o
envolvimento das ONGs, nos projetos de desenvolvimento é substancial em setores
direcionados a implicações sociais como o de Proteção Social – o nível de envolvimento das
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ONGs era de cerca de 93% no ano fiscal de 2001. Esses índices indicam que, ainda hoje,
os setores que representam mudanças mais significativas do ponto de vista macro estrutural
tem pouca ou nenhuma participação da sociedade. A participação se limita aos projetos de
cunho social. O Banco também classifica a participação da sociedade civil em 4 níveis,
assim hierarquicamente divididos: divisão de informação; consultoria; colaboração; e
empowerment (mais alto grau de participação, pois haveria a transferência do controle
sobre as decisões e os recursos). É, contudo, ainda majoritariamente pela forma da consulta
que a sociedade civil tem participado dos projetos do Banco Mundial, sendo que esta se
refere, na sua maioria, as etapas de identificação, preparação e avaliação financeira do
projeto, o que leva a questionar a qualidade dessa participação.
3 EDUCAÇÃO E PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL ORGANIZADA
No caso específico dos projetos e políticas de educação a ênfase dada a
participação enquanto um elemento fundamental para a garantia do sucesso, é
particularmente presente. A educação é uma das prioridades da ação do Banco Mundial no
que toca as políticas sociais. No documento Education and Development de 1999, essa
idéia está expressa ao afirmarem que “education is at the heart of the World Bank’s mission
to reduce global poverty. It is central to helping countries invest in growth and invest in
people”. E prosseguem:
[...] since its education funding first began in 1963, it has provided over $30 billion in
loans and credits. The World Bank portfolio constitutes nearly $10 billion in
commitments under implementation in 79 countries; the World Bank makes more
than $1 billion in new commitments each year.(WORLD BANK, 1999).
Segundo o Banco, o princípio para o sucesso de uma política de educação, nos
ditos países de Terceiro Mundo, estaria na consolidação de etapas. A primeira etapa
consistiria na universalização da educação básica – vista como a base para o avanço das
demais. Apenas quando esta estivesse suficiente universalizada é que o país poderia
investir nos outros níveis de educação. Kruppa (2004) mostra como, a partir da década de
1970 o Banco passa a elaborar e definir concepções para todos os níveis de educação. Se,
por um lado, a educação básica deve ser estendida para o conjunto da população, sendo,
inclusive obrigatória, por outro, o ensino médio e superior devem ser oferecidos a partir da
perspectiva da capacidade individual para alcançá-los e cursá-los. Nessa perspectiva,
Siqueira aponta que, para o Banco Mundial o modelo de educação baseado na oferta seria
o responsável pelas dificuldades as quais o setor estaria passando. Assim, a educação
enquanto um direito universal, e um dever do Estado acarretaria, necessariamente, a
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expansão desenfreada do número de escolas, cursos e professores e uma ampliação dos
custos, levando a uma má distribuição dos recursos e a incapacidade dos governos de
lidarem com as despesas de um sistema público de educação em expansão. A fim de
reverter esse quadro o Banco propõe tratar a educação a partir da demanda. Ou seja, para
o Banco Mundial o número de alunos é que deveria definir os cursos a serem financiados e
implementados, assim como o pagamento dos professores. Pois, “a escolha gerará maior
competição e com isso melhora a eficiência e o desempenho social”
(WORLD BANK,
1999).
Em documento intitulado “Education Sector Strategy”, de 1999, o Banco afirma
que “All agree that the single most important key to development and to poverty alleviation is
education. This must start with universal primary education for girls and boys equally, as well
as an open and competitive system of secondary and tertiary education.”(WORLD BANK,
1999). Mais adiante, Pondera: “Special global programs in basic education aim to move
faster toward the international education targets as means to more productive economies,
more cohesive societies, more effective participation in collective affairs, and ultimately,
healthier and happier populations.” (WORLD BANK, 1999). É clara a importância da
universalização do ensino básico como primeira etapa para o desenvolvimento educacional
do país, bem como a necessidade de dar ao ensino médio e superior um caráter
competitivo. Nessa lógica, o ensino médio e o superior deveriam ser prioritariamente de
ação do setor privado pois,
[...] a habilidade financeira dos governos para expandir e melhorar a educação é
limitada. Ao mesmo tempo, o interesse do setor privado em investir em educação
está crescendo. Hoje, muitos países em desenvolvimento dão boas-vindas ao
investimento estrangeiro em educação, especialmente quando este traz tecnologias
inovadoras e novos enfoques. (WORLD BANK, 1999).
No que toca a elaboração dos projetos de educação, o BM defende que a
sociedade civil deve participar na definição das formas de financiamento, discussão dos
fundos públicos e no gerenciamento e execução das políticas de educação. Ainda de acordo
com o Banco, seriam muitas as vantagens trazidas pela presença do setor privado no
âmbito da educação. Dentre as quais destacam-se, particularmente, o aumento das
oportunidades educativas, a melhoria na orientação e a complementação dos recursos
públicos para a educação e, como resultado, o aumento da eficiência do setor. Contudo,
para garantir o sucesso das políticas de educação é preciso garantir a participação efetiva
de outros membros da sociedade civil tanto no financiamento quanto na elaboração,
execução e avaliação da política educacional:
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Renewed progress in education clearly requires strong, productive partnerships.
The job is too large for any one institution or agency alone, and too important for a
single perspective to hold sway. Governments, NGOs and local stakeholders, with
the support of bilateral and multilateral development agencies, will have to work
closely together in a prolonged effort to ensure each country’s objectives for
education are met, and to build public and educator understanding of the need for
educational change. Many others have important roles to play too, including
students, parents, families, communities, teachers groups, foundations and private
firms. Local partners, in particular, have the knowledge and the understanding of
values, culture and traditions that are an essential feature of sustainable
development. (WORLD BANK, 1999).
Nessa passagem o Banco se posiciona sobre a necessidade de ampliar a
participação da sociedade civil nas muitas e diferentes etapas da elaboração, planejamento,
execução, avaliação e financiamento das políticas de educação. A evidencia de que a tarefa
de consolidar uma educação eficiente é muito ampla e pesada para só uma organização
(poderíamos aqui ler Estado?) leva, necessariamente a precisão de se construir parcerias
entre os diferentes setores. O Banco sugere a inserção ativa de novos atores, e em especial
as ONGs, na ação direta para a educação. Bem como sublinha a urgência da mobilização
da sociedade civil através de conselhos de pais e mestres, que teriam a responsabilidade de
controlar e fiscalizar o andamento do ensino básico. A participação da sociedade civil é, na
verdade, uma forma de suporte a ação do próprio BM. Realça-se, dessa forma, a
importância da sociedade civil enquanto um novo ator que além de dinamizar e mesmo
corrigir, as políticas e projetos de educação, também contribuiria na construção de um
entendimento coletivo da necessidade de se promover mudanças educacionais. A
participação da sociedade civil possibilitaria a configuração de um cenário de consenso e,
portanto, de coesão social em torno do tema da educação, proposto pelo Banco. Além
disso, a educação seria também uma estratégia importante no discurso da redução da
pobreza que, por sua vez, seria elemento de mobilização social e garantidor “de uma certa
coesão social importante para a entrada de investimentos estrangeiros na América Latina”
(LIMA, 2002).
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Embora o BM considere positiva e mesmo incentive a participação, essa é ainda
fundamentalmente limitada as ONGs. Poucos são os espaços abertos a outras
organizações da sociedade civil como movimentos populares e/ou sindicatos. Mesmo a
participação das ONGs ainda está muito circunscrita ao campo da implementação dos
projetos, na forma de consulta e nos setores de caráter social. Pouca ou nenhuma é a
participação da sociedade civil no que toca aos projetos de suporte a reformas econômicas
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e financeiras e de ajuste estrutural – projetos esses que implicam em grande impacto
econômico e social aos países.
Além disso, em muitos casos, o discurso da participação é acompanhado de um
esforço de construção do consenso social. O Banco considera apenas os resultados
quantificáveis para medir o grau de participação. Com isso desconsidera que a real
participação se dá quando os sujeitos tornam-se protagonistas do próprio processo de
desenvolvimento, e não através do burocratismo e das decisões dessa agência. O que
levanta uma segunda questão, o fato do Banco utilizar o crescimento econômico como
solução para todos os problemas, inclusive o social. Essa visão extremamente positiva do
crescimento econômico faz com que o Banco considere os programas sociais apenas como
políticas compensatórias aos males causados por estratégias centradas no mercado (males
esses, muitas vezes causados pela própria ineficiência dos governos). Ou seja, os
problemas que essas políticas criam devem ser enfrentados por meio de programas sociais
que ONGs e governo precisariam desenvolver (ARRUDA, 1997). Também é preciso ter
clareza que a sociedade civil é composta por diversas organizações e imbuída de uma rica
diversidade, que permite a expressão e a manifestação de inúmeras possibilidades de
participação social. Essa diversidade é negada a partir do momento em que o Banco
enfatiza a presença das ONGs como principal ator de interlocução. Não à toa, em muitos
casos, o discurso da participação é acompanhado do debate em torno da necessidade de se
modificar o papel dos Estados Nacionais, de se reconhecer outros atores bem como de um
esforço de construção do consenso social, elemento fundamental para garantir a
tranqüilidade necessária à entrada de capital internacional nos países. O trabalho seguiu,
portanto, a linha dos autores que procuram negar a política do consenso imposta por essa
agência multilateral, já que se acredita que a real construção dos atores sociais se dá no
âmbito do conflito. E que o atual discurso de participação apresentado por essa agência, em
realidade, disfarça uma clara política de liberalização e de responsabilização dos indivíduos
no sucesso ou não de determinado projeto e/ou política.
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