FACULDADES CATHEDRAL DE ENSINO SUPERIOR
SIDNEY WANDERLEY DE OLIVEIRA
A ATUAÇÃO DO PROFISSIONAL DE ADMINISTRAÇÃO NOS ÓRGÃOS DO
MINISTÉRIO PÚBLICO SEDIADOS EM BOA VISTA (RR):
UM ESTUDO ACERCA DOS REFLEXOS DA PROFISSIONALIZAÇÃO
ADMINISTRATIVA SOBRE ATIVIDADES FINALÍSTICAS DA INSTITUIÇÃO
BOA VISTA
2008
1
SIDNEY WANDERLEY DE OLIVEIRA
A ATUAÇÃO DO PROFISSIONAL DE ADMINISTRAÇÃO NOS ÓRGÃOS DO
MINISTÉRIO PÚBLICO SEDIADOS EM BOA VISTA (RR):
UM ESTUDO ACERCA DOS REFLEXOS DA PROFISSIONALIZAÇÃO
ADMINISTRATIVA SOBRE ATIVIDADES FINALÍSTICAS DA INSTITUIÇÃO
Monografia de graduação
Para obtenção do título de Bacharel em
Administração com Habilitação em
Sistemas de Informação
Faculdades Cathedral de Ensino Superior
Faculdade de Roraima
Curso de Administração
Orientador: Prof. Esp. Carlos Alberto de Souza Medeiros
Boa Vista
2008
2
SIDNEY WANDERLEY DE OLIVEIRA
A ATUAÇÃO DO PROFISSIONAL DE ADMINISTRAÇÃO NOS ÓRGÃOS DO MINISTÉRIO
PÚBLICO SEDIADOS EM BOA VISTA (RR): UM ESTUDO ACERCA DOS REFLEXOS DA
PROFISSIONALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA SOBRE ATIVIDADES FINALÍSTICAS DA
INSTITUIÇÃO
Monografia de graduação para
obtenção do título de Bacharel em Administração,
submetida a banca examinadora das
Faculdades Cathedral de Ensino Superior
Faculdade de Roraima
em junho de 2008.
O autor foi avaliado apto ao título pleiteado,
tendo obtido nota 9,5 (nove, vírgula, cinco) para o presente trabalho.
Boa Vista (RR), 20 de junho de 2008.
Banca examinadora:
Prof. Esp. Carlos Alberto de Souza Medeiros
Presidente
Prof. Carlos Roberto Gonçalves Selva
Membro
Prof. MSc. Rubens Savaris Leal
Membro
3
DEDICATÓRIA
Aos meus pais, exemplos de amor à vida, à família e ao
serviço público no qual atuam.
4
AGRADECIMENTOS
Agradeço a todos os que contribuíram decisivamente para o
êxito deste trabalho, em especial:
aos dirigentes e outros colaboradores dos três órgãos do
Ministério Público em Boa Vista, por abrirem as portas da
Instituição para esta pesquisa,
aos professores orientadores, pelas diretrizes oportunas,
aos colegas da turma de formandos, pelo incentivo moral,
à minha esposa, pela paciência,
e ao Pai Celeste, pelas oportunidades e lições de cada dia.
5
“A melhor maneira de prever o futuro é criá-lo.”
Peter Drucker
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RESUMO
Este trabalho fez uma verificação da presença de bacharéis em Administração em cargos
privativos de administrador e evidencia os benefícios da profissionalização administrativa no
contexto de um determinado setor de serviço público. Procurou-se demonstrar relações
fáticas entre a atuação de profissionais de administração nos órgãos do Ministério Público
instalados em Boa Vista (RR) e os níveis relativos de qualidade do atendimento ao seu
público externo. Abordou-se a legislação que regulamenta o exercício da profissão,
comparando-a implicitamente com a literatura de Administração geral e explicitamente com
as descrições dos cargos de administrador das instituições pesquisadas. Constataram-se
carências de profissionais desta área nos órgãos em questão. Demonstrou-se um ciclo de
relações sistêmicas entre a atividade-meio e a atividade-fim, com foco em fatores
determinantes da qualidade do serviço. Com aplicação de lógica elementar e métodos
estatísticos comuns, verificaram-se os níveis de satisfação de clientes internos da área
administrativa e de clientes externos da área jurídica, comparando-se, posteriormente,
medidas de eficiência pertinentes àqueles níveis, dos três órgãos, quanto ao serviço de
atendimento. Confirmou-se a hipótese fundamental, de que órgãos públicos que contam
com mais administradores formados prestam atendimento ao cidadão com mais qualidade
relativa do que aqueles de serviços congêneres que dispõem de uma proporção menor de
profissionais desta área. Houve uma ligeira vantagem, em termos de eficiência relativa, do
órgão que tem um número maior de bacharéis em Administração em cargos considerados
privativos de administrador.
Palavras-chaves:
profissão – administrador – administração pública – Ministério Público – eficiência –
legalidade
7
RESUMEN
Este trabajo es una investigación sobre la presencia de graduados en la Administración en
puestos exclusivos para administradores y muestra los beneficios de profesionalismo
administrativo en el contexto de un sector particular de servicio público. El estudio trata de
demostrar las relaciones prácticas entre el desempeño de los profesionales en los órganos
de administración del fiscal de la ley (Ministerio Público) instalados en la ciudad Boa Vista
(RR, Brasil) y los niveles relativos de calidad de la atención a sus públicos externos. Se hice
un repaso en la legislación que regula la profesión, comparándola implícitamente con los
temas de Administración General de la literatura y, explícitamente, con las descripciones de
los puestos de administrador de las instituciones encuestadas. Se constataron deficiencias
en este ámbito por los organismos estudiados. Se trató de un ciclo sistémico con relaciones
entre las actividades administrativa y jurídica, centrándose en los factores que determinan la
calidad del servicio. Con la aplicación de lógica elemental y métodos estadísticos comunes,
se ha verificado el nivel de satisfacción de los clientes en el área administrativa y de los
clientes externos del ámbito jurídico, en comparación con el entonces medidas de eficiencia
correspondientes a esos niveles, en todos los tres órganos, en cuanto al servicio atendencia.
Se confirmó la hipótesis básica, la que los organismos públicos que tienen más
administradores proporcionan atención a las personas con más de calidad que los
congéneres de servicios que tienen una proporción menor de profesionales en este ámbito.
Hubo una ligera ventaja, en términos de eficiencia relativa, en el organismo que tiene un
mayor número de graduados en la Administración en puestos considerados privados de
administrador.
Palabras clave:
profesión - administrador - el gobierno - los fiscales - eficiencia - la legalidad
8
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .................................................................................................................... 10
1 PROBLEMA ..................................................................................................................... 13
2 HIPÓTESES ..................................................................................................................... 14
3 OBJETIVOS ..................................................................................................................... 15
3.1 OBJETIVO GERAL ........................................................................................................ 15
3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS .......................................................................................... 15
4 JUSTIFICATIVA ............................................................................................................... 16
5 REVISÃO DA LITERATURA ............................................................................................ 21
5.1 ADMINISTRAÇÃO DA COISA PÚBLICA ....................................................................... 21
5.1.1 O Estado é uma Garantia do Bem Comum ................................................................. 21
5.1.2 A Administração Pública é um Instrumento de Ação do Estado .................................. 22
5.1.3 A Seara Pública sob o Enfoque da Ciência da Administração..................................... 24
5.2 A PROFISSÃO DE ADMINISTRADOR .......................................................................... 43
5.2.1 Sinopse Histórica da Profissão no Brasil ..................................................................... 43
5.2.2 Responsabilidades e Atributos do Administrador ........................................................ 45
5.2.3 Perfil do Profissional de Administração no Brasil ........................................................ 48
5.2.4 Administração Legal: Lei nº 4.769/1965 e Normas Correlatas. ................................... 50
5.2.5 Os Conselhos de Classe ............................................................................................. 51
5.3 A INSTITUIÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO ................................................................ 52
5.3.1 Sinopse histórica do Ministério Público: do Egito Antigo à Roraima de hoje. .............. 52
5.3.2 As Funções e as Instituições do Ministério Público Brasileiro ..................................... 53
6 METODOLOGIA............................................................................................................... 56
6.1 PROCEDIMENTO DA PESQUISA DE CAMPO ............................................................. 56
9
6.2 INSTRUMENTOS .......................................................................................................... 58
6.3 DELIMITAÇÃO DAS AMOSTRAS ................................................................................. 63
6.4 MÉTODOS ESTATÍSTICOS .......................................................................................... 64
7 RESULTADOS E DISCUSSÃO ........................................................................................ 66
7.1 SOBRE OS CARGOS E A EXIGÊNCIA DE FORMAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO ......... 66
7.1.1 Cargos Efetivos de Administrador ............................................................................... 66
7.1.2 Cargos de Direção, Chefia e Assessoramento com Atribuições de Administrador ...... 68
7.2 SOBRE O NÚMERO DE ADMINISTRADORES EM CARGOS E FUNÇÕES DE
ADMINISTRADOR ............................................................................................................... 70
7.3 SOBRE A OPINIÃO DE CLIENTES EXTERNOS........................................................... 71
7.4 SOBRE A OPINIÃO DE CLIENTES INTERNOS ............................................................ 76
7.5 SOBRE AS RELAÇÕES ENTRE ATIVIDADE-MEIO E ATIVIDADE-FIM ....................... 82
CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................................................. 91
REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 93
APÊNDICE A – MODELOS DE QUESTIONÁRIOS ............................................................ 96
APÊNDICE B – ORGANOGRAMAS ................................................................................... 99
10
INTRODUÇÃO
A palavra administração denota, ao mesmo tempo, um processo dinâmico, uma
arte e um corpo de conhecimentos. Administrar consiste em “tomar decisões e realizar
ações” em processos interligados de “planejamento, organização, liderança, execução e
controle”. É, também, uma arte, “no sentido de profissão ou área de ação humana”, o que
depende de habilidades gerenciais “adquiridas ou aprimoradas por meio de experiências e
estudo”. A partir da necessidade de profissionalizar a formação de gerentes, “o processo de
administrar organizações transformou-se em disciplina”, constituindo “objeto de estudo
sistemático, que produz um corpo de conhecimentos organizados”. (MAXIMIANO, 2004: 3436)
É notório que todas as atividades do ser humano que vive em sociedade
apresentam algum grau de esforço administrativo. Em todos os grupos humanos ordenados
percebem-se tarefas, ainda que singelas, de planejamento, organização, comando e
controle. Este processo administrativo é inerente à atividade humana organizada e tende a
ocorrer subjetivamente nos grupos informais e tanto mais objetivamente quanto maior a
formalidade.
À medida que o ser humano se desenvolve, desde sua infância, aprende a viver e
conviver em organizações, como a família, que é um pequeno grupo social, a escola, a
igreja, a faculdade, o governo, empresas e outros tipos de agregações. É, porém, nestas
três últimas categorias, chamadas de organizações produtivas, que o esforço humano
cooperativo alcança um alto grau de racionalidade, diante da busca de eficiência e eficácia
nas atividades, que se inserem em contextos complexos.
Empresas, instituições públicas e organismos não governamentais procuram atuar
de modo a utilizar os recursos disponíveis com proveito máximo, focadas sempre em suas
finalidades precípuas. Buscam, pois, aprimorar continuamente princípios e técnicas para
gerenciar recursos financeiros, materiais, patrimoniais, humanos e tecnológicos, assim como
para efetivar os processos necessários a que os objetivos sejam traduzidos em esforços
bem direcionados, de modo a alcançar os resultados esperados.
11
Assim, estes ambientes corporativos se constituem no campo de atuação de
profissionais hábeis em administração de organizações produtivas.
A profissão de administrador, de modo formalizado e normatizado, é relativamente
recente no Brasil. A regulamentação nacional emergiu no ano de 1965, com a Lei n.º 4.769.
Esta lei tornou privativo de administrador o exercício de determinadas atividades
profissionais, como “pesquisas (...), planejamento (...), coordenação e contrôle dos trabalhos
nos campos da administração (...), como administração e seleção de pessoal, organização e
métodos, orçamentos, administração de material, administração financeira (...)” etc.
(BRASIL, 2008-b).
Evidentemente, um dos campos de atuação deste profissional é a Administração
Pública. Nos diversos níveis de governo e nos mais variados setores de atividades públicas,
estão presentes funções de gerenciamento de processos, recursos e pessoas, de
desenvolvimento organizacional, de planejamento estratégico, tático ou operacional e de
controles interno e externo, dentre outras.
Os objetivos que são traçados pelos governos, de cunho político-social (em
princípio), somente são atingidos com a operacionalização dos sistemas administrativos que
constituem os serviços públicos. A gestão eficiente destes sistemas está relacionada às
habilidades de seus gestores em empreender atividades de natureza técnico-científica, tanto
na atuação finalística de cada instituição, quanto nos labores do suporte que se faz
necessário para que esta atuação se efetive. As técnicas presentes nas atividades de
suporte (como suprimento de materiais e equipamentos, provimento de recursos humanos,
manutenção das instalações e transporte, por exemplo) são inerentes à ciência da
Administração.
Os cursos superiores de Administração ministram disciplinas técnicas específicas
deste campo do conhecimento, como Administração da Produção, Administração de
Recursos Humanos (ou Gestão de Pessoas), Administração de Recursos Materiais e
Patrimoniais, Organização e Métodos, Logística, Administração de Sistemas de Informação
etc. Além destas, integram as grades curriculares dos cursos de Bacharelado em
Administração disciplinas de princípios de Gestão Pública, dentre outras introdutórias
diversas.
Percebe-se, pois, que a academia fornece ao mercado de trabalho pessoas com
habilitação técnica e científica para o exercício da profissão de Administrador, seja na
iniciativa privada, seja no setor público. Porém, a experiência tem demonstrado que, no
Brasil, o profissional de Administração, de modo geral, não conta com prestígio social,
corporativo nem político condizente com a relevância desta categoria para as instituições
deste país. A partir de uma simples leitura de editais de concursos públicos para cargos da
Administração Pública, evidenciam-se paradigmas de desvalorização do Administrador
12
profissional. Já não são raras as instituições públicas que deixam de exigir a devida
formação acadêmica e o registro no conselho de classe para esta área de atuação, o que
contraria, inclusive, as determinações legais.
O objetivo central deste trabalho é verificar se existem reflexos da atuação de
bacharéis em administração, em exercício profissional, sobre a atividade-fim dos órgãos de
um determinado setor de serviços públicos na capital de Roraima. A hipótese fundamental é
esta: onde existem mais administradores (formados), há mais qualidade no serviço público.
O método básico foi desenvolvido para ser aplicado, em princípio, em qualquer
setor de serviço público, com ligeiras adaptações a cada contexto. No presente estudo,
elegemos a administração do Ministério Público como campo para o teste das hipóteses.
O Ministério Público brasileiro é qualificado pela Constituição da República, em seu
artigo 127, como “instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado,
incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais
e individuais indisponíveis” (BRASIL, 2007-a). Abrange duas esferas: o Ministério Público da
União e os Ministérios Públicos dos Estados (art. 128). A primeira compreende quatro
ramos, que se constituem em instituições independentes, em se tratando de sua atuação
perante os poderes públicos e a sociedade; contudo, são administrativamente subordinadas
a um comando central. Tais ramos são o Ministério Público Federal (MPF), o Ministério
Público do Trabalho (MPT), o Ministério Público Militar (MPM) e o Ministério Público do
Distrito Federal e Territórios (MPDFT). Cada uma destas instituições exerce atividades
vinculadas ao Poder Judiciário, porém, com irrestrita independência funcional e
administrativa.
Em Boa Vista (RR), existe um órgão da estrutura do Ministério Público Federal e
um do Ministério Público do Trabalho, além de promotorias e procuradorias de Justiça
integrantes do Ministério Público do Estado de Roraima. A presente pesquisa foi aplicada
nestes órgãos do MPF e do MPT e nas promotorias de Justiça Comum da capital, que são
órgãos do Ministério Público do Estado de Roraima (MP/RR).
Em essência, este trabalho abordada a questão da profissionalização administrativa
dos serviços públicos. Existe a expectativa de que as informações contidas na presente
peça monográfica venham a ser de utilidade para o próprio Ministério Público, em suas duas
esferas institucionais, podendo se constituir, ainda em estudo-piloto para abordagens
semelhantes em outros setores da Administração Pública.
13
1 PROBLEMA
A atuação de bacharéis em Administração na estrutura formal da atividade-meio de
órgãos do Ministério Público sediados em Boa Vista (RR) reflete positivamente na atividadefim desta Instituição?
14
2 HIPÓTESES
Dentro da problemática básica para a pesquisa, foram consideradas as seguintes
proposições:
a) os órgãos públicos que contam com bacharéis em Administração em seus
cargos (efetivos ou comissionados) de Administrador da atividade-meio
desenvolvem suas atividades finalísticas (principais) com mais qualidade do que
o fazem os órgãos congêneres que não dispõem (ou dispõem menos,
relativamente) desta categoria de profissionais em sua estrutura formal;
b) há
mais
administradores
profissionais
em
seus
cargos
privativos
de
Administrador nos órgãos do Ministério Público da esfera estadual do que nos
órgãos do Ministério Público da União sediados em Boa Vista (RR);
c) na administração do Ministério Público em Boa Vista (RR), em sentido amplo,
ainda não se verifica a exigência integral dos requisitos legais para o exercício
da profissão de Administrador.
15
3 OBJETIVOS
3.1 OBJETIVO GERAL
Evidenciar relações fáticas entre a atuação de profissionais de administração na
atividade-meio dos órgãos em questão e os níveis relativos de qualidade do serviço
prestado à população pela atividade-fim.
3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
A fim de alcançar o objetivo central, a pesquisa visou:
a) verificar se 100% das instituições exigem formação em Administração;
b) realizar um levantamento do número de administradores em cargos privativos de
administrador;
c) realizar um estudo de opinião, junto a usuários de serviços desenvolvidos pela
atividade-fim, sobre a qualidade do atendimento;
d) constatar se há influências da atividade-meio sobre a qualidade do serviço
desenvolvido pela atividade-fim.
16
4 JUSTIFICATIVA
Existem duas razões primordiais que motivam um trabalho científico acerca da
profissionalização administrativa: eficiência e legalidade. Da primeira, decorre a segunda.
Na iniciativa privada, busca-se a eficiência como resposta ao investimento
empreendido pelos sócios do negócio. De modo semelhante, no setor público, o “dono do
negócio” governamental, que, em princípio, é a sociedade que constitui a população de um
país, exige a aplicação eficiente dos recursos, como resposta ao esforço que faz na forma
de tributos. Esta é uma razão para a sociedade esperar e exigir que a administração dos
serviços públicos seja executada de modo profissional.
No mais, temos a questão da legalidade do exercício da profissão de Administrador,
regulado pela Lei n.º 4.769/1965. A regulamentação de uma profissão visa, principalmente,
a garantia de que as tarefas técnicas inerentes a determinadas áreas sejam executadas
somente por pessoas que detém habilidades e conhecimentos que são necessários para
fazê-lo de modo eficiente, eficaz, ético e com garantias legais de responsabilidades civil,
penal e administrativa. Assim, a lei associa a formação acadêmica com determinados
exercícios profissionais. Por exemplo, a realização de cirurgias em seres humanos e a
prescrição de medicamentos são atividades privativas de médicos (formados em Medicina e
registrados no CRM – Conselho Regional de Medicina); para se construírem edifícios de
médio ou grande porte, é preciso a atuação de um engenheiro civil como responsável
técnico (formado em Engenharia Civil e registrado no CREA – Conselho Regional de
Engenharia, Arquitetura e Agronomia); se alguém deseja pleitear judicialmente a defesa de
um direito individual disponível, deve, necessariamente, contar com a assistência de um
advogado ou defensor público (formado em Direito e filiado à OAB – Ordem dos Advogados
do Brasil); assim também, sempre que se tem uma empresa em atividade ou quando se
realiza a gestão de recursos corporativos, sejam públicos ou privados, é necessário
contratar (ou admitir) um Administrador (formado em Administração e registrado no CRA –
Conselho Regional de Administração), além de registrar a empresa no conselho de classe.
Eficiência e legalidade são princípios da Administração Pública, expressos na
Constituição da República (BRASIL, 2007-a, p. 18): “Art. 37. A administração pública direta e
indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios
obedecerá
aos
princípios
da
legalidade,
impessoalidade,
moralidade,
publicidade e eficiência (...).” (grifo nosso) Na própria Constituição existe, ainda, a garantia
de liberdade de exercício profissional, com a ressalva da qualificação legal: “Art. 5.º (...) XIII
– é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações
profissionais que a lei estabelecer; (...)”, grifamos (BRASIL, 2007-a, p. 8).
17
Neste trabalho, optou-se pela ênfase no fato de que os serviços públicos devem ser
executados com eficiência. Assim, evidencia-se o interesse social neste trabalho, diante de
seu objeto principal: estudar a relação entre a profissionalização administrativa e a
qualidade dos serviços públicos.
Outro motivo para a presente pesquisa foi o interesse acadêmico de que está
revestida. Ainda são raras, se não eram inéditas, contextualizações com a delimitação aqui
trabalhada. Esta pesquisa pode se constituir em um projeto-piloto para investigações
científicas semelhantes, uma vez que foi desenvolvida com método dedutivo e está focada
em atividades e relações de causa e efeito presentes em qualquer espécie de organização.
Em toda empresa e em todo órgão público existem atividade-meio e atividade-fim; e é
previsível o interesse acadêmico em se investigarem as relações que existem entre estas
áreas de atividades, identificando pontos que merecem atenção por parte das instituições
em que for desenvolvida a pesquisa. Além disto, a abordagem sobre os serviços
desenvolvidos pelas áreas administrativas das instituições em comento pode contribuir para
uma reflexão acerca da correlação efetiva entre a academia e o campo de atuação dos
profissionais de Administração.
Os resultados do trabalho se constituem em informações úteis para as próprias
instituições em que foram coletados os dados de campo. Os órgãos do Ministério Público
sediados em Boa Vista (RR) podem dispor destas informações como subsídio para
promover ajustes que julgarem necessários em sua estrutura organizacional. Poderão, por
exemplo, fundamentar ações de revisão do quantitativo e da qualificação exigida para os
cargos em que são desenvolvidas atividades típicas de Administrador, com vistas ao ganho
de eficiência geral. Poderão, ainda, se verem motivados a estreitar a cooperação técnica
nos assuntos administrativos, com o salutar compartilhamento de experiências entre os
órgãos do Ministério Público da União e aqueles do Ministério Público do Estado de
Roraima.
Ademais, os dados sobre o exercício profissional poderão interessar à atuação do
Conselho Regional de Administração do Amazonas e Roraima. Em Boa Vista (RR) há uma
delegacia estadual deste Conselho (cuja jurisdição abrange os dois estados), a qual poderá
contar com estes dados como amostra em eventual pesquisa sobre o exercício da profissão
de Administrador em Roraima.
Este trabalho pode vir a repercutir sistematicamente na academia e no mercado de
trabalho da profissão de Administrador. A figura 1 mostra um arquétipo sistêmico hipotético
do exercício da profissão. As setas indicam relações entre as variáveis mostradas nos
retângulos. Setas com sinal positivo (+) indicam proporcionalidade direta; ou seja, mostram
que o aumento em uma variável repercute em aumento na variável com que se relaciona,
com relação de causa e efeito na direção a que aponta; igualmente, a diminuição na
18
primeira variável acarreta uma diminuição na segunda. Já as setas com sinal negativo (-),
correspondem a proporcionalidades inversas, onde o aumento na primeira resulta em
diminuição na segunda e a diminuição na primeira gera um aumento na segunda. Os sinais
positivos e negativos inseridos em círculos indicam a natureza do ciclo: se positivo, temos
um ciclo de reforço; se negativo, há um ciclo de equilíbrio. Este padrão de representação e
de lógica sistêmica está presente na obra de Peter Senge (2006, passim) sobre a prática da
aprendizagem organizacional. As três primeiras dentre as quatro variáveis dispostas no lado
direito da ilustração foram estudadas na contextualização do presente trabalho:
a) qualidade dos serviços, mensurada a partir da opinião de clientes externos e internos
dos órgãos;
b) quantidade de cargos ocupados por administradores formados;
c) exigência, pela instituição, de formação em Administração para o exercício de cargos
cujas atividades são privativas de Administrador;
d) correlação entre as descrições destes cargos e os temas e técnicas abordados em
cursos superiores de Administração.
Figura 1: Arquétipo Sistêmico Hipotético do Exercício da Profissão de Administrador
Outras variáveis entram no arquétipo, mostradas na parte esquerda da mesma
figura:
a) prestígio da profissão pela sociedade, pelas corporações, pelos estudantes da
área e pelos próprios profissionais;
19
b) controle do exercício profissional, diretamente realizado pelo conselho de classe
e por outras instituições de controle externo da Administração Pública e
indiretamente pelos administradores e outros cidadãos e entidades interessados
na questão (como o Tribunal de Contas, o próprio Ministério Público, faculdades
e universidades e pessoas que utilizam ou colaboram com os serviços públicos);
c) conhecimento da questão legal, pelos agentes mencionados nos dois tópicos
anteriores,
especialmente
quanto
aos
benefícios
do
cumprimento
da
regulamentação do exercício profissional.
Espera-se que o presente trabalho venha a ter repercussão positiva diretamente
sobre as variáveis de prestígio da profissão e conhecimento da questão legal. A partir da
experiência, observação e lógica, temos o seguinte quadro hipotético de repercussões
indiretas, considerando a possibilidade um aumento em tais variáveis:
a) aumento na exigência de formação em Administração, decorrente de um maior
prestígio da profissão e maior conhecimento da questão legal, por parte de
empregadores, e estimulado por um aumento no controle do exercício
profissional, também influenciado pelos primeiros fatores;
b) aumento nos cargos com administradores formados, a partir de novas exigências
em editais de concursos públicos para cargos de Administrador e, por outro lado,
possível mudança na cultura organizacional quanto aos critérios de qualificação
para o exercício de funções de confiança e cargos em comissão da área
administrativa;
c) como conseqüência, aumento na qualidade dos serviços (esta relação,
destacada em vermelho na figura, consiste na hipótese básica deste trabalho), a
partir do aprimoramento dos serviços de suporte à atividade-fim, e um reforço
progressivo na própria exigência de formação em Administração, diante da
crescente inserção de profissionais da área na estrutura organizacional, que, em
princípio, envidariam mais ações em defesa da categoria (dito assim para
simplificar o arquétipo, visto que estas ações incluem o controle do exercício
profissional, ilustrado na parte esquerda da Figura 01);
d) como conseqüência, porém, em médio a longo prazo, vislumbra-se a tendência
de diminuição na exigência de formação em Administração, devida ao fato de os
clientes externos e internos, assim como as autoridades administrativas,
dificilmente perceberem, no dia-a-dia, as relações sistêmicas entre a atividademeio e a atividade-fim, ainda que tenha ocorrido aumento na qualidade dos
serviços em decorrência de melhorias na área administrativa.
Percebe-se, até aqui, um ciclo de reforço do crescimento e outro de equilíbrio com
defasagem.
20
Com o aumento da exigência de formação em Administração, temos outros ciclos
de repercussões:
a) o primeiro, indicado na parte inferior da figura acima, sugere que há um ciclo de
reforço do crescimento, com a tendência de aumento na correlação academia /
instituição, devida a uma maior aproximação entre a academia e o mercado de
trabalho;
b) o segundo é um ciclo composto, estendido para a parte esquerda da mesma
figura, do qual resultaria um reforço do crescimento, eis que haveriam aumentos
no prestígio da profissão e, como conseqüência, aumento no controle do
exercício profissional, com o decorrente reforço no aumento da exigência de
formação em Administração e assim por diante.
Trata-se de um grande ciclo composto de reforço das variáveis, a partir da
influência direta sobre duas delas. Com o passar do tempo e o gradativo crescimento das
variáveis, é previsível que o prestígio da profissão alcance um nível tal que desfaça a
relação de proporcionalidade inversa entre a qualidade dos serviços e a exigência de
formação em Administração. Isto se deveria a uma futura mudança de paradigma sobre os
fatores que realmente determinam esta qualidade nos serviços públicos, associando-a cada
vez mais ao exercício da profissão de administrador.
Esta teoria ainda é inteiramente hipotética, mas expressa um quadro logicamente
possível e compatível com a experiência. Em se vislumbrando a realidade destas relações
sistêmicas, o presente trabalho poderá repercutir positivamente nestes ciclos. Como visto, o
trabalho pode resultar em estímulo direto para o aumento nas variáveis destacadas na parte
esquerda do arquétipo (com bordas cheias), tendo em vista o público-alvo da monografia:
profissionais, estudantes, dirigentes de órgãos públicos, administradores de recursos
humanos; conselhos regionais de administração e cidadãos interessados na questão;
faculdades, universidades e Ministério da Educação.
21
5 REVISÃO DA LITERATURA
5.1 ADMINISTRAÇÃO DA COISA PÚBLICA
5.1.1 O Estado é uma Garantia do Bem Comum
Afirma Hely Meirelles (2004, p. 59) que “o estudo da Administração Pública em
geral, compreendendo a sua estrutura e as suas atividades, deve partir do conceito de
Estado, sobre o qual repousa toda a concepção moderna de organização e funcionamento
dos serviços públicos (...)”.
Para os fins deste trabalho, adotamos o conceito de FÜHRER et al. (2006, p. 14): “o
Estado é uma sociedade política, organizada juridicamente, com o objetivo de alcançar o
bem comum”. Esta ampla acepção abrange três noções fundamentais. A primeira, de que o
Estado representa a personificação fictícia de um determinado povo que vive em um
determinado território, sujeito a um governo soberano que representa este mesmo povo e
age de modo a realizar a vontade deste último. De outro plano, qualifica esta sociedade
política como “organizada juridicamente”, justapondo a noção de que este ente (Estado)
segue padrões de organização e funcionamento ditados pelas fontes de Direito, como os
princípios, as leis, a doutrina, a jurisprudência e os próprios costumes da sociedade. Por fim,
encerra o conceito com o objetivo maior do Estado: o alcance do bem comum.
E, o que vem a ser o bem comum? Segundo OLIVEIRA (1999, p. 13-14), é o bem
de “todos aqueles que, em determinado momento, façam parte da população do Estado,
quer dizer, estejam dentro de suas fronteiras territoriais e submetidos à sua jurisdição e à
sua proteção”, constituindo-se no conjunto integral dos fins estatais. Complementando, diz
que o bem público comum se caracteriza pelo atendimento do bem-estar de todos os que
vivem na comunidade estatal, “sem qualquer distinção de nacionalidade, de cidadania, de
raça, de religião, de classe ou de „status‟”.
FÜHRER et al. (op. cit., p. 25-26) observam que a finalidade do Estado, hoje
definida como o bem comum, tem variado e continuará a variar com o passar do tempo e
conforme “os ventos filosóficos”. Vejamos, resumidamente, como se deu a evolução dos fins
estatais no decorrer da história, segundo estes doutrinadores. Nas épocas de absolutismo, o
fim estatal se confundia com “a vontade e o humor do soberano”, resultando que, não
raramente, a idéia de bem comum se resumisse apenas ao bem-estar do monarca e da
classe dominadora. Em resposta a essa realidade, veio um Estado Liberal, consolidado
durante a Revolução Francesa, passando a ser o seu escopo “a proteção da liberdade
individual dos cidadãos”, uma vez que predominava a idéia de que “o franco desempenho
das liberdades singulares seria suficiente para o bem-estar de toda a coletividade”. Neste
22
contexto, cabia ao Estado ocupar-se com apenas três assuntos: “defesa contra as
agressões externas, manutenção da ordem interna e administração da Justiça”. Este
liberalismo estatal propiciou o “exercício da tendência natural de o mais forte dominar o mais
fraco”, produzindo-se uma imensa desigualdade entre as pessoas, pobreza e enorme
injustiça social, em especial no tempo da “amarga Revolução Industrial”. Passada a primeira
grande guerra mundial, emergiram os primeiros Estados Sociais, com progressiva
intervenção na área econômica. A partir de então, o Estado passou a ser um prestador
direto de serviços essenciais, como educação, saúde, habitação, segurança, previdência
social etc.
Os mesmos autores citam a divisão de Pedro Salvetti Netto para o bem comum,
que se consubstancia em três campos de atuação estatal: “I – segurança interna e externa;
II – procura do Estado de Justiça, em lugar do mero Estado de Direito; III – busca do bemestar dos súditos” (idem).
O Estado brasileiro expressa este objetivo em seu texto constitucional, na seguinte
forma:
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa
do Brasil:
I – constituir uma sociedade livre, justa e solidária;
II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem,
raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminação. (grifamos) (BRASIL, 2007-a, p. 8)
5.1.2 A Administração Pública é um Instrumento de Ação do Estado
Na lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2007, p. 49-50), a Administração Pública
em sentido estrito compreende, subjetivamente, “as pessoas jurídicas, órgãos e agentes
públicos que exercem a função administrativa” e, objetivamente, “a atividade administrativa
exercida por aqueles entes”.
Em sentido subjetivo, a Administração Pública é composta de todos os órgãos que
integram as “pessoas jurídicas políticas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal)”
chamados “órgãos da Administração Direta do Estado”.
No sentido objetivo, abrange “o fomento, a polícia administrativa e o serviço
público”, assim definidos:
a) fomento – “atividade administrativa de incentivo à iniciativa privada de utilidade
pública”;
b) polícia administrativa – “atividade de execução das chamadas limitações
administrativas, que são restrições impostas por lei ao exercício de direitos
23
individuais em benefício do interesse coletivo” (como “ordens, notificações,
licenças, autorizações, fiscalização e sanções”);
c) serviço público – “atividade que a Administração Pública executa, direta ou
indiretamente, para satisfazer à necessidade coletiva, sob regime jurídico
predominantemente público” (DI PIETRO, 2007, p. 50).
Clezio Santos (2006, p. 11-13), ao citar Wilson, escreve que a “Administração
pública (...) é a execução minuciosa e sistemática do Direito Público, acrescentando estas
definições: “em sentido institucional, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos
objetivos de governo; em sentido funcional, é o conjunto das funções necessárias aos
serviços públicos em geral; em sentido operacional, é o desempenho perene e sistemático,
legal e técnico dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da
coletividade”. Menciona, ainda, a visão global de Gulick, de que a “administração pública é a
parte da ciência da Administração que se refere ao governo, e se ocupa, principalmente, do
Poder Executivo, no qual se faz o trabalho do governo, embora haja problemas
administrativos relacionados aos Poderes Legislativo e Judiciário”.
Segundo Meirelles (2004, p. 65), “(...) a Administração é o instrumento de que
dispõe o Estado para pôr em prática as opções políticas do Governo”, com poder de decisão
restrito à “área de suas atribuições e nos limite legais de usa competência executiva, só
podendo opinar e decidir sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros ou de conveniência
e oportunidade administrativas (...)”.
Após comentar a organização do Estado, com a instituição dos três poderes
governamentais e a divisão política territorial, Meirelles (idem, p. 63) discorre sobre a
“organização da Administração”, entendida como a “estruturação legal das entidades e
órgãos que irão desempenhar as funções, através de agentes públicos (pessoas físicas)”,
que é feita, geralmente, por lei e, excepcionalmente, por decretos e outras normas
inferiores. Em seguida, o autor expõe os dois campos de conhecimentos que fundamentam
a teoria e a prática da Administração Pública, complementares entre si:
Nesse campo estrutural e funcional do Estado atua o moderno Direito
Administrativo organizatório, auxiliado pelas contemporâneas técnicas de
administração, aquele estabelecendo o ordenamento jurídico dos órgãos,
das funções e dos agentes que irão desempenhá-las, e estas informando
sobre o modo mais eficiente e econômico de realizá-las em benefício da
coletividade. O Direito Administrativo impõe as regras jurídicas de
organização e funcionamento do complexo estatal; as técnicas de
administração indicam os instrumentos e a conduta mais adequada ao
pleno desempenho das atribuições da Administração. Assim, embora sendo
disciplinas diferentes, ambas devem coexistir em toda organização estatal,
autárquica, fundacional e paraestatal, a fim de bem ordenar os órgãos,
distribuir as funções, fixar as competências e capacitar os agentes para a
satisfatória prestação dos serviços públicos ou de interesse coletivo,
objetivo final e supremo do Estado em todos os setores do Governo e da
Administração. (Ibidem)
24
As acepções dadas por estes autores convergem para caracterizar a Administração
Pública como um conjunto de atividades técnicas destinadas a operacionalizar as ações do
governo. Assim, procura-se o melhor modo de gerenciar o aparato dos serviços públicos
para atingir, com efetividade social, os fins estatais.
Na assertiva de Santos (op. cit.), as finalidades da gestão pública se resumem no
objetivo único de alcançar o bem comum da coletividade que está sob sua jurisdição.
Segundo o autor, todas as atividades de um gestor público devem estar orientadas para tal
objetivo; “se dele se afasta ou se desvia, trai o mandato de que está investido, porque a
comunidade não instituiu a gestão senão como meio de atingir o bem-estar social” (p. 13).
Destaca, ainda, que, para a consecução destes objetivos perante a coletividade, os gestores
públicos se baseiam em fundamentos de ordem administrativa, dentre os quais:
 presunção de papéis apropriados, na elaboração de diretrizes [...];
 capacidade de incorporar as diretrizes adotadas a planos funcionais de
operação;
 habilidade, por parte daqueles encarregados das operações, para dirigir
e coordenar estas operações a fim de que sejam cumpridos os planos
(idem, p. 13).
5.1.3 A Seara Pública sob o Enfoque da Ciência da Administração
5.1.3.1 O Processo de Administrar na Gestão Pública
Segundo Stoner et al. (1999), o processo de administração pode ser descrito como
um grupo de funções interativas, consubstanciadas em cinco subprocessos interrelacionados: planejamento, organização, liderança e controle. Durante décadas, estes
modelos têm sido usados por estudantes e praticantes da Administração para uma
simplificação da realidade, a fim de demonstrar relacionamentos complexos em termos
facilmente compreensíveis.
Tais funções ou modelos são assim conceituados (idem, p. 5-7 e 136):
a) planejar – “processo de estabelecer objetivos e as linhas de ação adequadas
para alcançá-los”, que envolve a elaboração de planos orientadores a partir dos
quais a organização (empresa, órgão público etc.) obtém e aplica os recurso
necessários para lograr o êxito almejado, realiza atividades consistentes com os
objetivos e procedimentos escolhidos e monitora o progresso na direção destes
objetivos, de modo a tomar atitudes corretivas caso este progresso não seja
satisfatório;
b) organizar – “processo de arrumar e alocar o trabalho, a autoridade e os
recursos entre os membros de uma organização, de modo que eles possam
alcançar eficientemente os objetivos da mesma”;
25
c) liderar – “dirigir, influenciar e motivar os empregados a realizar tarefas
essenciais”;
d) controlar – verificar se “os atos dos membros da organização levam-na de fato
em direção aos objetivos estabelecidos”, de modo a manter a organização no
caminho escolhido.
Santos afirma que, em todos os modelos de gestão organizacional, “as funções
básicas da administração permanecem as mesmas” (op. cit., p. 22).
Este autor faz lembrar que, “embora a ciência administrativa divida o processo
administrativo em etapas – planejamento, organização, direção e controle –, (...) esta é uma
abordagem funcional e que, tipicamente, nas organizações públicas, essas funções estão
estruturadas na forma de órgãos ou setores” (idem, p. 21). Adverte que, na prática,
enquanto as funções administrativas compõem a divisão do trabalho que cria variados
papéis, funções e unidades, ocorre, simultaneamente, a opção por uma centralização de
papéis, funções e poder.
Serão abordadas, adiante, as quatro funções do processo de administrar, com foco
nas especificidades deste processo na gestão pública.
5.1.3.1.1 Planejar
De acordo com Santos (ibidem, p. 23), “o planejamento costuma figurar como a
primeira função administrativa, exatamente por ser aquela que serve de base para as
demais”, determinando, com antecedência, objetivos, ações, controles e tipo de
gerenciamento que forem pertinentes, tendo em vista o alcance de resultados satisfatórios.
Enfocando a gestão pública, o mesmo autor afirma que o propósito do
planejamento governamental é a definição de “objetivos para o futuro e os meios para
alcançá-los”, de modo que as mudanças na comunidade na qual o governo pretende intervir
não decorram de circunstâncias fortuitas ou externas, mas que resultem de “decisões e
propósitos gerados por alguns ou todos os seus habitantes”. (ibidem, p. 24) Neste sentido,
ilustra uma comparação entre duas atitudes antagônicas (v. o Quadro 01): de um lado a
atitude de planejar; do outro a improvisação.
26
Quadro 1: Contraste entre Atos Planejados e Improvisados
Planejamento
Improvisação
Pensar, antever cursos de ação;
Imediatismo, pragmatismo:
partir do diagnóstico da realidade
operação apagar incêndio; atuação
 proposição antecipada de ações
diante da consumação dos fatos.
para superar problemas
Por exemplo: criança sem escola
identificados; estrutura.
 construção
Fonte: Santos (2006, p. 24).
O planejamento estratégico “parte do pressuposto de que a organização só
sobrevive se executar bem algumas de suas funções no meio em que atua”, considerando
seu posicionamento em relação ao de outras organizações “que desempenham a mesma
função (ou funções similares, ou complementares)”, lembrando que, em geral, a existência
das instituições governamentais se justifica pela “prestação de serviços ou pela produção de
bens destinados ao atendimento de necessidades coletivas ou da própria administração
pública” (ibidem, p. 25 e 28).
5.1.3.1.2 Organizar
À medida que ocorre o crescimento e a diversificação das atividades das
organizações, faz-se necessário “dividir as principais tarefas em responsabilidades
departamentais (...)”, o que contribui para a eficiência de uma gestão. Porém, em todos os
caos, “é preciso que se encontre a estrutura organizacional certa” (ibidem, p. 40).
O complexo de princípios, temas e técnicas inerentes ao processo de organização
é abordado em disciplina específica nos cursos superiores de Administração. Comumente,
ministra-se-lhe sob a denominação de Organização & Métodos (O & M) das faculdades e
universidades. Afirma Cury (2006) que, em sua essência, a função de O & M, quando
institucionalizada, tem responsabilidades abrangentes sobre a efetividade de uma
organização (empresa, órgão público etc.), desde que, obviamente, o papel desta função
seja entendido pelos articuladores da instituição.
Na Administração Pública, “o trabalho e as pessoas são agrupados em órgãos”, de
acordo com características ou objetivos similares, dispostos em “níveis hierárquicos e em
áreas de atividades” (op. cit., p. 41).
27
Meirelles (2004, p. 66) define órgãos públicos como “centros de competência
instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes (...)”,
constituindo-se “unidades de ação com atribuições específicas na organização estatal.
Para realizar eficientemente as suas funções, “cada órgão é investido de
determinada competência [no sentido de corpo de atribuições], redistribuída entre seus
cargos, com a correspondente parcela de poder necessária ao exercício funcional de seus
agentes” (idem, p. 68).
Cargo público, por sua vez, é entendido como “o lugar instituído na organização do
serviço público, com denominação própria, atribuições e responsabilidades específicas e
estipêndio [remuneração] correspondente, para ser provido e exercido por um titular, na
forma estabelecida em lei” (Ibidem, p. 397). É pertinente distinguir, neste contexto, os
vocábulos cargo e função. O primeiro se refere a uma posição ou vaga na estrutura
organizacional, na forma do conceito citado. O segundo denota o conjunto de atribuições de
um determinado cargo, profissão, carreira ou pessoa (ainda que sem cargo, neste último
caso, em situações especiais e transitórias).
Sobre este tema, Santos (2006, p. 43) comenta: “as funções públicas a serem
realizadas são derivadas dos objetivos definidos no planejamento, e formam a base da
organização”, observando-se que “(...) elas estão atreladas à denominação do cargo e ao
seu elenco de atividades pertinentes”; para executá-las, é preciso que estejam estruturadas
e formalizadas no cargo.
Deste modo, aquele que ocupa um cargo ou desempenha uma função é designado
para uma parte específica do trabalho global de uma organização pública. Para isto,
deveriam ser consideradas, em princípio, “as habilidades, aptidões, interesses, experiência
e prática, além do comportamento de cada pessoa” (Idem, p. 43).
5.1.3.1.3 Dirigir
A direção é o processo administrativo que conduz e coordena o pessoal na
execução das tarefas antecipadamente planejadas. Dirigir uma organização pública significa
conseguir que os agentes públicos executem as tarefas pelas quais respondem” (ibidem, p.
51).
A função de dirigir, em organizações públicas, é geralmente atribuída a pessoas
que ocupam cargos de chefia ou direção, preenchidos por servidores do quadro próprio da
instituição (efetivos) ou por outros nomeados com livre escolha, de fora do quadro de
pessoal permanente (não efetivos). Em síntese, tais dirigentes são, em geral, “eleitos ou
nomeados pelos já eleitos” (ibidem, p. 51-52).
28
A designação de pessoas para estes cargos está disciplinada na Constituição da
República (BRASIL, 2007-a):
Art. 37. [...]
V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores
ocupantes de cargos efetivos, e os cargos em comissão, a serem
preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais
mínimos previstos em lei, destina-se apenas às atribuições de direção,
chefia e assessoramento;
[...].
Há, pois, duas categorias de alocação de recursos humanos exclusivas para
atribuições de direção, chefia ou assessoramento:
a) funções de confiança – restrita a servidores efetivos (concursados); e
b) cargos em comissão – via de regra, ocupados por servidores de carreira (do
quadro da instituição), com as exceções que a lei permitir.
Os níveis de direção, em que alocadas estes cargos e funções, podem ser
classificados em:
a) institucional (alta direção ou dirigentes): responsável pela condução da gestão
pública, estabelecendo a relação da organização com o ambiente externo e
traçando a estratégia empresarial;
b) intermediário (gerência ou chefia): dirige o comportamento das pessoas para o
alcance
dos
objetivos
empresariais
e
é
voltado
para
as
pessoas,
fundamentando-se em motivação, liderança e comunicação;
c) operacional (supervisão ou coordenação): dirige o trabalho do pessoal não
administrativo (op. cit., p. 52).
Afirma Maximiano (2004, p. 288) que “a capacidade de liderar está intimamente
ligada com o processo de motivação, em uma situação de mútua dependência entre líder e
liderados” e cita uma definição de Douglas McGregor, que evidencia esta relação:
Líderes são os que, em um grupo, ocupam uma posição de poder, e que
têm condições de influenciar, de forma determinante, todas as decisões de
caráter estratégico. O poder é exercido ativamente e encontra legitimação
na correspondência com as expectativas do grupo.
Nas organizações públicas, segundo Santos (2006, p. 57), os fatores motivadores
tem sido pouco trabalhados. Em muitos casos estas organizações têm dificuldades de
motivar seu pessoal, “o que acaba refletindo diretamente no atendimento ao público”.
Explica o autor que tais dificuldades são atribuídas a fatos vivenciados pelos servidores
públicos, como a falta de perspectivas de ascensão na carreira, políticas de remuneração
que não acompanham o custo de vida, atividades diárias associadas ao cumprimento de
normas e regulamentos, inexistência de incentivo econômico além do próprio salário ou a
pouca ênfase que é dada ao treinamento. A fim de minimizar os efeitos da falta de
condições estruturais para o desenvolvimento da motivação, “algumas gestões públicas
29
adotaram a expansão das atividades do cargo, a rotação de cargos e a flexibilidade de
horário” (idem).
Os cargos de direção nas organizações públicas são, geralmente, cargos de
confiança. Na maioria dos casos, além da competência técnica, as pessoas que ocupam
esses cargos e a chefia devem desenvolver um estilo para governar seu grupo. “Em muitas
situações, a liderança torna-se um aspecto quase determinante em uma gestão, tendo em
vista a escassez cada vez maior dos recursos para motivar os servidores” (ibidem, p. 59-60).
5.1.3.1.4 Controlar
Em uma perspectiva ampla, “o controle desenvolve uma consciência estratégica
voltada para o aperfeiçoamento contínuo” (SANTOS, 2006, p. 63).
Esta assertiva faz lembrar a função de feedback do controle. À medida que se
verificam os resultados dos processos de planejamento, organização e direção (ou
liderança), o controle possibilita aos administradores a identificação precisa dos desvios que
ocorrerem em relação ao que foi previsto e as medidas corretivas pertinentes. Pode se
verificar, ainda, a necessidade eventual de reconsiderar elementos que fundamentaram os
planos, promovendo-se aperfeiçoamentos nos demais processo administrativos.
Em sentido estrito, o controle na gestão pública tem como fundamento o domínio do
órgão superior sobre o órgão inferior, objetivando o cumprimento da lei e das instruções,
assim como a execução de suas atribuições, bem como os atos e o rendimento de cada
servidor (Idem).
Sobre os motivos de se programar controle na administração pública, Silva et al.
(apud SANTOS, 2006, p. 68) entendem que este “(...) surge da necessidade de corrigir
rumos diante dos interesses da sociedade – atualmente, da necessidade de maior
transparência dos gastos e da obrigação de uma utilização regular dos recursos públicos
(...)”.
Na medida em que se intensifica o controle do pessoal de nível operacional,
percebe-se a ocorrência de ações mais preventivas para dificultar as falhas em sistemas
institucionais, como os de compras, de pagamento e de finanças (op. cit., p. 65).
Um dos instrumentos auxiliares do controle [interno e externo] das atividades de
órgãos públicos são os chamados contratos (idem). No conceito de Meirelles (2004, p. 208),
“contrato administrativo é o ajuste que a Administração Pública, agindo nessa qualidade,
firma com particular ou outra entidade administrativa para a consecução de objetivos de
interesse público, nas condições estabelecidas pela própria Administração”. Este autor
destaca uma característica própria deste tipo de instrumento: a exigência prévia de
30
licitação1, que só é dispensável “nos casos expressamente previstos em lei” (idem, p. 208209).
Outra forma de pensar o controle na gestão pública é com o conceito de qualidade.
Santos (op. cit., p. 70) afirma que, na década de 1980, “os modelos e gestão – tanto
públicos quanto privados – absorveram a lógica da qualidade da prestação de serviços
voltados para os clientes”. Este fato desencadeou um processo de desenvolvimento de
gestões mais receptivas a mudanças e de aprimoramentos nos direitos do consumidor2.
Alguns estudos se referem ao controle sobre os resultados dos serviços públicos e
não sobre a sua confecção. Segundo o autor, esta abordagem é adotada “para não inibir a
busca de novas tecnologias para a confecção do serviço” (idem, p. 70).
Outra acepção é o controle participativo, relacionado com a satisfação do
consumidor. Na gestão participativa, evidencia-se a necessidade de preservar a eficiência e
a eficácia, simultaneamente, e de aplicar mudanças para um serviço responsável. “A
satisfação do consumidor estrutura-se em idéias como qualidade, acesso, escolha e
controle participativo” (grifo nosso) (ibidem, p. 71).
5.1.3.2 As Grandes Áreas da Gestão Pública
Tradicionalmente, as organizações públicas são organizadas e controladas por
autoridades legítimas, que estabelecem objetivos, definem as respectivas estruturas,
escolhem e administram os dirigentes e buscam formas de garantir seu funcionamento de
modo consistente com os objetivos governamentais. Porém, a consecução destes objetivos
depende da divisão do trabalho em especialidades da Administração, visando aperfeiçoar as
organizações públicas, estrutural e funcionalmente (SANTOS, 2006).
As grandes áreas da gestão pública, segundo Clezio Santos (idem, passim), são a
as de Finanças, Recursos Humanos, Marketing e Administração de Materiais e
Serviços. Ainda que sejam estudadas separadamente, elas devem trabalhar em conjunto
na prática, obedecendo à missão da organização em que aplicadas (ibidem, p. 76).
Estas áreas técnicas têm sido abordadas por diversos autores que são referência
no ensino de Administração no Brasil. A seguir, estão colecionados conceitos de alguns
1
Segundo o próprio autor (MEIRELLES, 2004, p. 266), licitação é o procedimento, realizado pela
Administração Pública, mediante o qual esta seleciona a “proposta mais vantajosa para o contrato de
seu interesse”. Tal procedimento se desenvolve através de uma sucessão ordenada de atos
vinculantes, ou seja, de forma vinculada à prescrição da lei, que “propicia igual oportunidade a todos
os interessados e atua como fator de eficiência e moralidade nos negócios administrativos”.
2
O Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/1990), define consumidor como “toda pessoa
física ou jurídica que adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final” (art. 2.º) e insere
entre os direitos básicos do consumidor “a adequada e eficaz prestação dos serviços públicos em
geral” (art. 6.º, X). (BRASIL, 2008)
31
destes autores sobre a abrangência de tais especialidades da Administração, que, em cada
tópico, são seguidos de apontamentos de Clezio Santos (ibidem) acerca de aplicações
destes conhecimentos na gestão pública.
5.1.3.2.1 Finanças
A partir do que afirma Roberto Braga (apud SANTOS, idem) ao introduzir o estudo
da função financeira nas empresas, entende-se que cada organização pode ser vista como
um sistema multiplicador dos recursos financeiros nela investidos. Ora, esta multiplicação
pode ser planejada e mensurada em valores financeiros ou em termos de benefícios sociais,
conforme os fins da organização. Diz o autor: “Nas empresas privadas os proprietários
desejam que seu investimento produza retorno compatível com o risco assumido. Nas
empresas públicas, o lucro reflete a eficiência gerencial e garante a melhoria e expansão
dos serviços oferecidos à sociedade” (idem, p. 23).
A função de finanças compreende um conjunto de atividades que se relacionam
com a gestão dos fundos movimentados por todas as áreas da organização, atribuindo-selhe a responsabilidade de obter os recursos necessários e formular estratégias para
aperfeiçoar o uso de tais fundos (ibidem).
Segundo Gitman (2004, p. 4), “os administradores financeiros devem gerir
ativamente os assuntos financeiros de qualquer tipo de empresa – financeiras e não
financeiras, privadas e públicas, grandes e pequenas, com ou sem fins lucrativos” e
desempenham diversas tarefas especializadas, como planejamento, concessão de crédito a
clientes, avaliação de projetos de investimento e captação de fundos para financiar as
operações da empresa.
O campo das finanças está intrinsecamente relacionado ao da economia.
Administradores financeiros precisam ter compreensão da conjuntura econômica; e devem
estar atentos aos efeitos potenciais de variações nos níveis de atividade e na política
econômicas (idem).
Independentemente do tipo de organização ou negócio, três questões ganham
destaque para as finanças corporativas: investimentos em longo prazo; fontes de
financiamento; e administração das atividades financeiras cotidianas (como cobrança e
pagamento a fornecedores, por exemplo) (ROSS et al., 2002).
No mesmo sentido, Sanvicente (1997, p. 17) descreve as atribuições do
administrador financeiro de uma empresa, que é o indivíduo ou grupo de indivíduos que se
ocupam com:
(1) a obtenção de recursos monetários para que a empresa desenvolva as
suas atividades correntes e expanda a sua escala de operações, se assim
for desejável e (2) a análise da maneira (eficiência) com a qual os recursos
32
obtidos são utilizados pelos diversos setores e nas várias áreas de atuação
da empresa.
Na administração financeira de organizações públicas, os esforços se centralizam
na captação, aplicação e distribuição eficiente dos recursos que são necessários para
satisfazer aos anseios da população, traduzidos em objetivos e metas aos quais se propõe o
governo (SANTOS, 2006, p. 77).
Em nível estratégico, nos Estados modernos, as políticas de gastos (ou fiscais) dos
governos se classificam tradicionalmente em três funções principais: distributiva,
estabilizadora e alocativa (Musgrave apud SANTOS, idem, p. 77).
A função alocativa corresponde ao fornecimento de bens públicos “cuja utilização
por um indivíduo não implica a indisponibilidade para os outros indivíduos” (op. cit., p. 77).
Estes bens compreendem produtos ou serviços providos pelo governo. Trata-se da ação
direta ou indireta do Estado para o suprimento de itens necessários a determinadas
populações que, por alguma razão, estejam desprovidas de outras fontes para tais recursos.
Clezio Santos (idem, p. 78) afirma que existem bens que apresentam características tanto
de bens públicos como de particulares, podendo ser financiados pela iniciativa privada –
como educação e saúde –, “mas que devem ser universalizados pelo governo devido aos
seus benefícios tanto para o indivíduo como para a sociedade”. Em suma, segundo o autor,
é a função que intenta assegurar o fornecimento eficiente de bens públicos aos cidadãos.
A função distributiva, como o termo sugere, tem o objetivo de “distribuir a renda e a
riqueza à população de modo mais equilibrado, minimizando as diferenças que o sistema de
mercado provoca em sua distribuição” (ibidem, p. 78).
A função estabilizadora busca o alcance ou a manutenção da estabilidade
macroeconômica, que está associada à elevação do nível de emprego, a uma estabilidade
razoável no nível de preços, ao equilíbrio na balança de pagamentos e a uma aceitável taxa
de crescimento da economia (ibidem, p. 79).
No planejamento, na movimentação e no controle interno de recursos financeiros,
uma organização pública tem ocupações que vão desde a obtenção de fundos,
considerando o atual contexto de escassez de recursos, até a aplicação destes fundos com
“responsabilidade fiscal”. É imprescindível que os agentes responsáveis pela execução
financeira de todos os órgãos públicos estejam informados e atualizados sobre leis e
mudanças quanto à quantidade e à forma de utilização dos recursos. Além disto, mostra-se
essencial a atividade de “avaliação do patrimônio público”, mediante o controle de bens,
assim como a atualização tecnológica, pois são fatores que interferem no desempenho das
tarefas na atividade-meio e na atividade-fim da organização (ibidem, p. 82-83).
A avaliação da eficiência nas finanças públicas considera “os resultados obtidos em
face dos recursos disponíveis”. Índices e indicadores são utilizados para comparação dos
33
resultados com “parâmetros técnicos de desempenho” e com “padrões já alcançados
anteriormente”. Tais medidas de eficiência demonstram a capacidade relativa de consumir
recursos escassos que são disponibilizados para realizar de uma determinada tarefa
(ibidem, p. 93-94).
Por outro lado, a avaliação da eficácia “procura considerar o grau em que os
objetivos e as finalidades do governo (e de suas unidades) são alcançados”. Mede-se o
progresso alcançado dentro da programação de ações governamentais (GIACOMONI apud
SANTOS, 2006, p. 94).
Na opinião de Motta (apud SANTOS, 2006, p. 94), “almejar apenas as metas de
eficiência e eficácia significa, geralmente, criar instituições fortes e estáveis, mas essa
atitude, por si só, não garante, com maior ênfase, os objetivos do desenvolvimento
econômico-social”. Segundo este autor, estes dois conceitos (eficiência e eficácia) cobrem
as questões básicas da avaliação do desempenho geral nas organizações privadas; porém
o mesmo não se aplica integralmente às organizações públicas.
5.1.3.2.2 Recursos Humanos
Os objetivos da função de recursos humanos, ou gestão de pessoas, se resumem
em atrair e manter as pessoas de que a organização necessita, o que envolve atividades
que precedem o ingresso de uma pessoa a ser admitida e vão até ao momento posterior ao
de seu desligamento da estrutura organizacional (MAXIMIANO, 2004).
Chiavenato (2004, p. 128) afirma que o profissional de Recursos Humanos é um
executivo encontrado nas grandes e médias organizações; mas complementa: “a ARH
[Administração de Recursos Humanos] é perfeitamente aplicável a qualquer tipo ou tamanho
de organização”.
Esta especialidade da Administração é uma área interdisciplinar que envolve
conceitos de “Psicologia Industrial e Organizacional, de Sociologia Organizacional, de
Engenharia Industrial, de Direito do Trabalho, de Engenharia de Segurança, de Medicina do
Trabalho, de Engenharia de Sistemas, de Cibernética etc.” (idem, p. 128).
Vista como um processo sistêmico, a gestão de pessoas compreende cinco
subprocessos intimamente inter-relacionados e interdependentes: prover, aplicar, manter,
desenvolver e monitorar as pessoas (ibidem). O esquema mostrado na figura 2 indica os
objetivos (aqui adaptados em forma de perguntas) e as atividades inerentes a este
processo.
34
Figura 2: Processo Básico da Gestão de Pessoas
• Quem irá trabalhar na organização?
• Pesquisa de mercado de RH
• Recutamento de pessoas
• Seleção de pessoas
Provisão
• O que as pessoas farão na organização?
• Integração de pessoas
• Desenho de cargos
• Descrição e análise de cargos
• Avaliação do desempenho
Aplicação
• Como manter as pessoas trabalhando na organziação
• Remuneração e compensação
• Benefícios e serviços sociais
• Higiene e segurança do trabalho
• Relações sindicais
Manutenção
Desenvolvimento
Monitoração
• Como preparar e desenvolver as pessoas?
• Treinamento
• Desenvolvimento organizacional
• Como saber o que são e o que fazem as pessoas?
• Banco de dados / sistemas de informação
• Controles - freqüência - produtividade - balanço social
Fonte: Chiavenato (2004, p. 134).
Na gestão pública, a administração de recursos humanos tem sido descrita como “a
função de planejar, coordenar e controlar a obtenção de mão-de-obra necessária à
organização”. A pessoa certa, no lugar certo e no momento certo é uma referência clássica
ao resultado esperado das atividades de gestão de pessoas. Para tanto, faz-se
imprescindível uma efetiva coordenação de suas responsabilidades, por meio da “criação,
manutenção e desenvolvimento de um contingente de servidores”, que precisam ser
treinados e motivados para realizar objetivos organizacionais. (SANTOS, 2006, p. 98)
As áreas de gestão de RH das organizações públicas se ocupam com tarefas que
se desenvolvem desde a fase de obtenção de pessoal até a de composição de uma carreira
na instituição. Trata-se de um processo que compreende as etapas de recrutamento e
seleção, desenvolvimento, carreira, remuneração e avaliação de desempenho. O
35
recrutamento e a seleção ocorrem sob a denominação de provimento de cargo público3; a
idéia de desenvolvimento está associada aos trabalhos de formação e treinamento. Aliás, há
uma concordância entre estudiosos e profissionais da área, de que o treinamento de
pessoas é uma das ferramentas mais eficazes para o desenvolvimento da organização. O
gerenciamento do desempenho (como as pessoas podem ser mais produtivas) e da
organização (como se atingem os resultados esperados) tem sido questão recorrente nas
organizações públicas, com vistas ao alcance de eficiência e eficácia nas atividades. (Idem,
p. 101-104).
Ao acompanhar o desempenho das pessoas, o gerente dá o recebe feedback, ou
seja compartilha informações sobre os resultados das tarefas. Estabelece, assim, uma
relação de ajuda e de desenvolvimento, enquanto exerce “a mais essencial de suas
atribuições”: gerenciar pessoas e o trabalho por estas desenvolvido. (Ibidem, p. 113-114). O
autor faz esta assertiva em relação a todos os tipos de gerentes, demonstrando que as
habilidades de comunicação se constituem em atributo indispensável para esta categoria
profissional.
Construir indicadores de desempenho, por sua vez, exige que se observem
algumas propriedades, independentemente da área de conhecimento para a qual for
aplicado. Em todos os casos, as propriedades desejáveis mais importantes não se alteram.
(Ibidem, p. 116) De acordo com Freitas (apud SANTOS, 2006, p. 116), o conjunto eficaz de
indicadores apresenta os atributos de,











3
refletir tanto as necessidades dos clientes quanto as da organização;
fornecer uma base adequada para a tomada de decisões;
ser de fácil aplicação;
ser interpretados uniformemente;
possibilitar a mensuração com os sensores (informações) existentes;
ser preciso na interpretação dos dados;
ser economicamente aplicáveis;
ser confiável;
oferecer validade;
ser relevante;
ter consistência.
No Direito Administrativo, “provimento é o ato pelo qual se efetua o preenchimento do cargo público,
com a designação de seu titular (...)” (MEIRELLES, 2004, p. 403); vale observar, ainda, que a
Constituição da República, no art. 37, II, estabelece que “a investidura em cargo ou emprego público
depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a
natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as
nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração” (BRASIL,
2007, p. 18).
36
1.3.2.3 Administração de Materiais e Serviços
O tema materiais e serviço abrange as disciplinas técnicas de Administração de
Recursos Materiais e Patrimoniais, Administração da Produção e de Operações e Logística.
Em atividades produtivas, a administração de recursos materiais propriamente dita,
segundo Petrônio Martins et al. (2006), engloba a seqüência de operações que iniciam na
identificação de fornecedores, passa pela compra de bens, recebimento, transporte interno e
acondicionamento, pelo transporte durante o processo produtivo, pela armazenagem como
produto acabado e finalizam na distribuição dos bens ao consumidor final.
A administração de recursos patrimoniais, por outro lado, “trata da seqüência de
operações que, assim como a administração dos recursos materiais, tem início na
identificação do fornecedor, passando pela compra e recebimento do bem, para depois lidar
com sua conservação, manutenção ou, quando for o caso, alienação” (idem, p. 5).
Comparadas estas definições, nota-se que a distinção entre recursos materiais dos
patrimoniais reside no tipo de destino e no tratamento final dado aos bens. Materiais são,
em geral, mercadorias ou suprimentos4, destinados à comercialização, no caso das
primeiras, ou à manutenção das operações da organização, no segundo caso; Patrimônio
diz respeito aos bens classificáveis como ativos permanentes imobilizados5, como mobília,
equipamentos, máquinas para a produção, veículos próprios, instalações industriais e
edifícios, por exemplo.
A administração da produção ou das operações é a especialidade que diz respeito
às atividades voltadas à produção de bens físicos ou à prestação de serviços,
respectivamente (MOREIRA, 2004). A palavra produção faz referência, tradicionalmente, à
manufatura e outras atividades industriais; porém, pode-se, acertadamente, que serviços
também são resultados de uma produção, na raiz da palavra. Devido ao uso tradicional que
a associa aos bens físicos, autores desta disciplina acrescentam a palavra operações à
expressão que resume esta área da administração, visto que,
[...] ao longo do tempo, a designação da Administração da Produção vem
sendo confundida com a atividade fabril. Ao ouvi-la, as pessoas logo
imaginam um local cheio de máquinas, pessoas andando de um lado para
outro, produtos sendo fabricados, vagões ferroviários ou caminhões sendo
carregados ou descarregados e assim por diante. Não resta dúvida que
4
A denotação de suprimento, neste contexto, é de produtos de consumo necessários para o
funcionamento da organização, como materiais de expediente, combustíveis, alimentos para os
trabalhadores, artigos de uniforme etc., ou, ainda, matérias-primas para a produção de mercadorias
ou para a prestação de serviços.
5
Expressão do universo das ciências contábeis, que indica a categoria de bens duráveis
pertencentes à pessoa jurídica e lançados no seu registro de patrimônio como aplicação de recursos
para as atividades da organização, caracterizando-se pela baixa liquidez (daí o termo imobilizado), ou
seja, pelo relativo esforço que seria necessário para convertê-los em capital líquido ou corrente (como
dinheiro em espécie, crédito imediato em conta corrente e valores outros a receber em curto prazo).
37
tudo isso tem a ver com a Administração da Produção, mas a imagem é
incompleta. Bancos, hospitais, escolas, aeroportos, que são todas
atividades classificadas como serviços, têm também a ver com os conceitos
e técnicas [...] [de produção]. (Idem, p. 1)
O objetivo da Administração da Produção ou Operações é a gestão eficaz das
atividades desenvolvidas por uma organização para atender a seus objetivos de curto,
médio e longo prazos; atividades estas que são inter-relacionadas e geralmente complexas,
consumindo recursos de modo que exige considerável controle de produtividade (MARTINS
et al., 2005). Dentro deste conceito, o autor diz que “(...) encontramos a Administração da
Produção/Operações em todas as áreas de atuação dos diretores, gerentes, supervisores
e/ou qualquer colaborador da empresa” (idem, p. 6).
As ações de logística, que encontram interfaces com as ocupações das
especialidades acima abordadas e com a administração mercadológica (ou marketing), são
responsáveis, segundo Martins et al. (2005, p. 252), pelo “planejamento, operação e
controle de todo o fluxo de mercadorias e informações, desde a fonte fornecedora até o
consumidor”, tendo como fundamento o atendimento ao cliente.
A logística empresarial, segundo Ballou (1993, p. 17),
[...] estuda como a administração pode prover melhor nível de rentabilidade
nos serviços de distribuição aos clientes e consumidores, através de
planejamento, organização e controle efetivos para as atividades de
movimentação e armazenamento que visam facilitar o fluxo de produtos.
Com base neste conceito, ao se entender a rentabilidade em termos de eficiência,
assim como os clientes e consumidores como clientes internos e/ou cidadãos, tem-se uma
definição possível para o que se chamaria logística governamental.
Na organização pública, a administração de materiais e serviço envolve todo um
fluxo programado de informações e materiais necessários para assegurar o seu
abastecimento contínuo, a fim de atender aos serviços por ela executados (MESSIAS apud
SANTOS, 2006).
Programar materiais, equipamentos e serviços consiste em determinar o momento
e a quantidade em que tais elementos deverão abastecer a organização. Trabalha-se com
estoques de materiais e realizam-se compras para o reabastecimento dos almoxarifados. A
partir das previsões de necessidade de materiais, a unidade competente (geralmente
denominada de almoxarifado) planeja as respectivas operações de solicitação, suprimento e
abastecimento. São emitidas solicitações de aquisição para que o órgão ou setor de
compras planeje suas atividades de adquirir e acompanhar os materiais, matérias-primas,
equipamentos e serviços. A programação das necessidades de materiais possibilita o
conhecimento antecipado de itens6 e quantidades que devem ser requisitadas ao
6
Cada item é definido por um tipo específico de material, com suas características de modelo,
padrão, tamanho, cor, capacidade etc.
38
almoxarifado (ou unidade correspondente) ou a serem compradas, quando for o caso; é
possível, ainda, prever os períodos ideais para colocar os materiais à disposição das seções
produtivas. (CHIAVENATO apud SANTOS, 2006) O planejamento do consumo dos
materiais e do tempo de entrega da quantidade encomendada é um requisito indispensável
para a programação [eficaz] de materiais e serviços (SANTOS, idem).
A utilização de métodos adequados para estocar matéria-prima, peças em
processamento e produtos acabados permite a diminuição de custos logísticos de
armazenamento, melhora a qualidade dos produtos e acelera o ritmo dos trabalhos. Além
disso, reduz o número de acidentes de trabalho, o desgaste dos equipamentos de
movimentação e os problemas com a administração. (Ibidem)
Segundo Miranda (apud SANTOS, ibidem, p. 147), “os conhecimentos e as
aptidões do agente do órgão de compras implicam a aplicação de certas normas
fundamentais relativas ao seu comportamento concernente ao sistema de controle de
estoque da organização”.
Como antes mencionado, no tópico sobre o processo de controle, as aquisições de
bens ou serviços pela administração pública devem, via de regra, ser precedidas por
licitações, com exceção dos casos e condições expressamente previstos em lei. É o que
determina a Constituição da República (BRASIL, 2007-a, p. 19),
Art. 37. [...]
XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços,
compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação
pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as
condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá
as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia
do cumprimento das obrigações; [...]
A Lei n.º 8.666/1990, que institui normas para licitações e contratos da
Administração Pública, considera, dentre outras, as seguintes definições (FERNANDES,
2002, p 13):
a) compra – “toda aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só
vez ou parceladamente”;
b) serviço – “toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse
para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem,
operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação
de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais”.
39
5.1.3.2.4 Marketing
De acordo com Schewe et al. (1982), o conceito de marketing tem se difundido sob
quatro abordagens complementares entre si: a da qualidade de vida; a gerencial; a
societária; e a ampliada.
Para Mazur (apud SCHEWE et al., 1982, p.13-14), marketing é “a entrega de um
padrão de vida à sociedade”. Este conceito, proposto em 1947, traz o termo padrão de vida
relacionado à qualidade de vida; como é função do marketing identificar e satisfazer as
necessidades e desejos não atendidos, sua ação melhora a qualidade de vida dos
consumidores (op. cit.).
Na acepção da American Marketing Association (apud SCHEWE et al., idem, p. 14),
divulgada em 1960, o marketing é entendido como “o desempenho de atividades
empresariais que dirigem o fluxo de bens e serviços do produtor para o consumidor ou
usuário”. Nota-se nesta definição uma ênfase mais gerencial, enfocando o marketing como
um composto de atividades que as organizações desenvolvem para promover o fluxo de
produtos e serviços desde sua origem até a população a que se destinam (SCHEWE et al.,
idem). Ainda nesta abordagem, Stanton (apud SCHEWE et al., idem, p. 15) propõe que se
veja o marketing como “um sistema total de atividades empresariais interatuantes
destinadas a planejar, apreçar, promover e distribuir bens e serviços que satisfazem a
desejos dos clientes presentes e potenciais”.
Na abordagem societária, o marketing “é um conjunto de atividades necessárias e
incidentais para ocasionar relacionamentos de troca em nosso sistema econômico”
(HOLLOWAY et al. apud SCHEWE et al., idem, p. 15). No início da década de 1980,
Schewe et al. (op. cit.) observaram que as empresas estavam sendo submetidas a
exigências mais rigorosas por parte de diversos grupos sociais e por consumidores, o que
viria a ensejar a regulamentação legal das atividades empresariais; mercandejadores
compreenderam que era preciso satisfazer não apenas aos seus clientes, mas à sociedade
como um todo. Reconheciam que a “empresa é apenas uma faceta da sociedade e que as
atividades de marketing afetam também muitos outros aspectos de nossa vida” (idem, p.
15).
Em uma concepção ampliada, o marketing “abrange atividades de troca
conduzidas por indivíduos e organizações com o propósito de satisfazer aos desejos
humanos” (ENIS apud SCHEWE et al., idem, p. 15). É uma área de conhecimento do saber
administrativo, que se ocupa com o relacionamento das organizações com os mercados e
públicos a que estão ligadas (op. cit.).
Quando um cidadão utiliza um bem ou serviço público, como iluminação pública,
transporte coletivo, serviços de saúde, por exemplo, geralmente não se preocupa em saber
40
como foi analisado, planejado e estabelecido o ponto de luz, a linha de ônibus ou o posto
médico; contudo, é notório que tais produtos e serviços são empreendidos para satisfazer a
necessidades específicas da população (SANTOS, 2006).
A satisfação dos anseios da população não é tarefa simples: depende de fatores
como “a pesquisa, o desenvolvimento de produtos, a distribuição, a tarifa e a promoção de
venda” (idem, p. 119). Estas atividades constituem a prática do marketing no setor público e
se ocupam em:
 localizar e medir a demanda da população por algum tipo de bem ou
serviço em determinado espaço de tempo;
 traduzir essa demanda em bens ou serviços;
 desenvolver e implementar um plano que torne o bem ou o produto
disponíveis (ibidem, p. 120).
Portanto, o marketing no setor público se refere ao processo de análise,
planejamento e estabelecimento de bens ou serviços públicos que satisfaçam às
necessidades da população em determinado período, com vistas ao bem comum (ibidem).
A literatura do setor público descreve três tipos de marketing: o tradicional, o social
e o político (ibidem). O marketing tradicional compreende a análise, o planejamento, a
implementação e o controle de programas formulados e planejados cuidadosamente para
propiciar “trocas voluntárias de valores com a população-alvo”, a fim de atingir os objetivos
da organização (ibidem). Marketing social é aquele que se dedica a promover mudanças no
comportamento do público, visando solucionar [ou amenizar] distonias psicossociais e sócioeconômicas (como analfabetismo, gravidez na adolescência, difusão de doenças
transmissíveis, desnutrição, alcoolismo e outras dependências de drogas) (ibidem). Na ótica
política7, o marketing é projetado como um conjunto de técnicas voltadas ao objetivo de
“favorecer a adequação de um candidato ao seu eleitorado potencial, torná-lo conhecido do
maior número de eleitores e de cada um deles, criar a diferença em relação aos
concorrentes e, com um mínimo de recursos, otimizar o número de sufrágios que é
necessário ganhar durante a campanha” (BONGRAND apud SANTOS, 2006, p. 122).
Assim como as demais especialidades da Administração, o marketing pode ser
entendido como um sistema. Na visão de Kotler (apud SANTOS, 2006, p. 123), “um sistema
de marketing é um conjunto de instituições e fluxos significativos que liga as organizações a
seus públicos-alvo (sic)”. Em uma organização pública, este fluxo envolve os fornecedores
7
A palavra política é utilizada pelo autor em sentido coloquial, para fazer referências ao gênero de
atividades político-partidárias e, em especial, àquelas diretamente ligadas à propaganda ou à
publicidade eleitoral. A definição de Santos (2006) para o marketing político é restrita a esta aplicação
do marketing à campanha eleitoral; observe-se, conduto, que tal aplicação deve estar dissociada da
atividade governamental, em princípio. Aplicações de marketing político, com acepção diversa, têm
sido encontradas no cotidiano das organizações públicas, comumente com a denominação de
marketing institucional.
41
[de bens materiais, serviços e informações], cujos inputs8 heterogêneos passam por
intermediários de marketing e são transformados outputs9 valorizados que devem alcançar a
população-alvo (SANTOS, 2006). Para que possam planejar com inteligência, os executivos
de marketing que atuam no âmago destes sistemas devem conhecer as leis e regulamentos
vigentes de proteção à concorrência, aos cidadãos e aos interesses maiores da sociedade
(idem).
Conforme os clientes dos benefícios promovidos pela organização, em relação às
suas fronteiras com o ambiente externo, existem dois tipos de ações de marketing: o
endomarketing (para o público interno) e o marketing externo.
Santos (ibidem, p. 124) explica que “o trânsito de informação, no meio externo da
organização, visando ao público, configura o marketing externo”, que “é posto em prática
pelas campanhas públicas e entrevistas com a imprensa, por meio dos profissionais de
comunicação da organização”.
A veiculação interna com o mesmo aspecto objetiva capacitar os funcionários e
condicionar seu comportamento para que se obtenha qualidade no atendimento ao cliente
externo; tal procedimento recebe a denominação de endomarketing e é materializado em
forma de jornais de circulação interna, murais, reuniões, intranet etc. (ibidem). Segundo o
autor, “o colaborador, para ser qualificado, deve saber o que fazer, quando fazer, ter uma
área de trabalho adequada e querer fazer” (ibidem, p. 124). Berry (apud SANTOS, 2006)
afirma que o marketing interno se efetiva quando o empregado é visto como cliente e os
cargos como produtos, envidando-se um esforço para oferecer produtos internos que
satisfaçam aos desejos e necessidades destes clientes, ao mesmo tempo em que se
procura alcançar os objetivos precípuos da organização.
Santos afirma que, em geral, “a ação de marketing visa a condicionar (sic) dois
elementos presentes na população: sua crença e sua atitude” (2006, p. 125).
Ao estudar e aplicar o composto operacional de marketing abordam-se, conceitos,
diretivas, estratégias, recursos, diretivas e avaliações quanto a produto, preço, praça
(distribuição) e promoção, conhecidos como os 4 P's do marketing (idem). Quando aos
serviços – os serviços públicos, mais especificamente –, existem três fatores adicionais que
devem ser considerados: “physical evidence, processos e pessoas” (ibidem, p. 125-126).
Santos faz uma rápida caracterização deste composto de marketing para o serviço
público em geral,

8
9
produto ou serviço: é o que está sendo oferecido, imbuído de suas
características e qualidades;
Input – entrada (de dados, informações ou insumos) em um processo.
Output – saída ou resultado (informações processadas, produtos acabados, serviços prestados
etc.) de um processo.
42






preço ou tarifa: é o que é despendido para se ter acesso ao produto ou
ao serviço, tanto financeiramente quanto em relação a outros aspectos,
como filas e deslocamentos;
praça: é o estudo da maneira pela qual será feita a distribuição do
produto ou do serviço ao cidadão;
promoção: é a campanha de propaganda (ideológica) ou publicidade
(comercial) do produto ou do serviço;
physical evidence: é a apresentação do local de prestação do serviço;
processos: são as atividades envolvidas na produção do serviço;
pessoas: são os envolvidos no fornecimento do serviço (ibidem, p. 126).
Organizações públicas que prestam serviços, ao procederem a seus planejamentos
de marketing, devem considerar que são fatores preponderantes a promoção de seus
serviços e os resultados que forem alcançados; devem demonstrar ao cidadão como está
sendo aplicada a verba pública e como a organização está agindo para o cumprimento de
sua missão na sociedade (ibidem). Lembra o autor que “o produto final de um serviço é
sempre um sentimento” e que “a população fica satisfeita ou não, conforme suas
expectativas” (ibidem, p. 127).
Para que a organização pública mantenha a prestação de serviços com qualidade,
é necessária certa padronização no desempenho; caso contrário, dificilmente projetará uma
imagem coerente (ibidem). É preciso estar ciente de que, embora haja necessidade de
padronização neste sentido, “existirão heterogeneidades de interações devido às diferenças
das expectativas da população” (ibidem, p. 127).
Intrínseca ao desempenho está a questão do atendimento e tratamento ao cidadão.
Santos (ibidem) observa que estas palavras expressam conceitos diferenciados que ainda
são confundidos em muitas organizações e na sociedade.
Segundo o autor (ibidem, p. 128) “atender o cidadão é dar e prestar atenção,
considerar, acatar ou levar em consideração uma pessoa que compra (adquire) um produto
ou um serviço”. O atendimento está diretamente relacionado aos objetivos da organização e
estabelece uma relação de dependência entre o atendente, a organização pública e o
cidadão (ibidem). Já o tratamento é “a maneira como o servidor dirige-se ao cidadão,
orientando-o, conquistando sua simpatia” (ibidem, p. 128). Eis um trabalho que depende
[das habilidades humanas] do atendente. O autor exemplifica e compara:
[...] um cidadão que procura atendimento rápido, em filas de atendimento de
postos de saúde ou assistência social, não será atendido em suas
necessidades, mas, se for bem tratado e receber informações sobre onde
encontrar o serviço, levará uma boa imagem da organização. Todo
atendimento deve envolver um bom tratamento, mas o bom tratamento não
garante o bom atendimento. (ibidem, p. 128)
Em síntese, para oferecer um bom atendimento, segundo Clezio Santos (ibidem, p.
128-129), é necessário: “aperfeiçoar-se continuamente (...); ouvir (...); falar (...); perceber
(...)”. Trata-se de habilidades que podem ser inatas ou desenvolvidas mediante treinamento.
43
Uma derradeira observação se faz pertinente. O marketing do setor público apresenta uma
distinção fundamental em relação ao do setor privado: na iniciativa privada, a organização
procura convencer o consumidor a comprar o produto ou serviço; no serviço público, o
cidadão procura a organização por necessidade (exceto em estatais empresariais) (ibidem).
5.2 A PROFISSÃO DE ADMINISTRADOR
5.2.1 Sinopse Histórica da Profissão no Brasil
Lucinda Gomes (2008), ao fazer um relato da evolução da Administração, desde os
seus primórdios na Suméria de 5000 a.C. até a atualidade, trata em especial da história da
profissão de Administrador no Brasil, intimamente relacionada à educação formal na área.
Segundo a autora (idem), esta história iniciou no ano de 1931 com a fundação do
Instituto da Organização Racional do Trabalho (IDORT), então dirigido pelo Prof. Roberto
Mange, suíço naturalizado. Neste mesmo ano, foi fundado o Departamento Administrativo
do Serviço Público (conhecido pela sigla DASP), sob a direção de Luiz Simões Lopes. Na
estrutura deste órgão criou-se a Escola de Serviço Público, a qual enviava técnicos de
administração aos Estados Unidos para aperfeiçoamento e defesas de teses. Estes
especialistas, quando retornaram ao Brasil, difundiram conhecimentos e promoveram ações
que fizeram deles pioneiros da Administração no Brasil, como profissão.
Em 1944, também sob a orientação do Dr. Luiz Simões Lopes, foi criada a
Fundação Getúlio Vargas, mantenedora da Escola de Administração de Empresas de São
Paulo (EASP). Em parceria com o DASP, foi criado o cargo exclusivo de Técnico em
Administração (hoje, Administrador) (idem).
Imperava, então, a necessidade urgente de institucionalizar a profissão do
Administrador, “como forma de preservar o mercado de trabalho para os que já atuavam na
Administração Pública e para os egressos daquelas escolas, bem como, defender a
sociedade de pessoas inabilitadas e na maioria despreparadas” (ibidem). Em se
constatando que não seria uma tarefa fácil a institucionalização de uma profissão,
empreendeu-se a fundação da Associação Brasileira de Técnicos de Administração (ABTA),
em 1960; e, logo que criada, a entidade passou a desenvolver ações preparatórias de um
projeto de lei para regulamentar a profissão (ibidem). Lucinda Gomes (ibidem) salienta a
colaboração do Prof. Alberto Guerreiro Ramos, Técnico de Administração do DASP, na
época Deputado Federal, para a aprovação do projeto e dá uma idéia do anuviado clima
político em torno da questão: “Guerreiro Ramos foi decisivamente apoiado pela ABTA na
luta pela sanção presidencial, já que a reação de poderosas forças contrárias pugnava pelo
veto”.
44
Foi então que, em 9 de setembro de 1965, o então Presidente da República,
Castelo Branco, sancionou a Lei n.º 4.769, permitindo um passo decisivo para a
institucionalização da Administração no país. A lei foi posteriormente implantada por Junta
Federal nomeada pelo Ministério do Trabalho e presidida por Ibany Ribeiro (ibidem).
Formando parceria com a ABTA, a Junta implantou os primeiros conselhos regionais de
Administração no Brasil, nos estados de Minas Gerais, Ceará, Pernambuco e Bahia
(ibidem).
Embora formados em nível superior, “os profissionais de administração eram
denominados, na época, de Técnicos de Administração, o que transmitia uma conotação de
formação escolar de nível médio” (ibidem).
A autora (ibidem) menciona, ainda, a atuação do Administrador Belmiro Siqueira,
que se dedicou à causa do reconhecimento desta categoria profissional.
Mais de 02 anos após a publicação da Lei 4.769/1965, esta foi regulamentada pelo
Decreto 61.934, de 22 de setembro de 1967, a partir do qual foi criado “o órgão responsável
pela disciplina e fiscalização do exercício profissional”: o então Conselho Federal de
Técnicos de Administração (CFTA), cuja missão era “trabalhar pela afirmação da existência
e fixação da profissão de Administrador no macro-sistema sócio-jurídico-econômico
nacional” (ibidem). Implantado o Conselho Federal, “começaram a ser criados outros
Conselhos Regionais nas diversas capitais do país” (ibidem).
Após passados vinte anos desde a criação da profissão no ordenamento jurídico
brasileiro, a denominação legal da categoria foi alterada de Técnico de Administração para
Administrador, por força da Lei n.º 7.321, de 13 de junho de 1985, “após uma vibrante
campanha em 1983, coordenada pelo CRA-SP” (ibidem). Esta mudança vinha sendo
reivindicada por todas as instituições do país ligadas ao campo da Administração, como
universidades, faculdades, associações profissionais e sindicatos, além de milhares de
assinaturas de profissionais e do apoio de centena de câmaras municipais (ibidem).
A autora (ibidem) sugere que o movimento dos profissionais e instituições da classe
marcou o início de “um novo tempo de desenvolvimento e aperfeiçoamento da
Administração, como Ciência e como Profissão” e evidencia o papel da academia nesta
seara: afirma que a tecnologia moderna aliada à pesquisa científica vem provando que
“Administrar é necessário, proveitoso e imprescindível em qualquer contexto ou situação na
vida das pessoas, das empresas e das entidades”.
No ano de 2005, quarenta anos após a criação da profissão de Administrador no
Brasil, este era o quadro estimado da profissão, no que se refere à formação e ao registro
profissional:
[...] existem mais de 1.700 instituições de ensino superior e de
especialização na área de Administração, um contingente de mais de
300.000 profissionais registrados em todo [o] país, 600.000 alunos cursando
45
administração, além da demanda aos vestibulares da área, que só perdem
para os dos cursos de medicina. (ibidem)
5.2.2 Responsabilidades e Atributos do Administrador
De acordo com Maximiano (2004, p. 37), os administradores ou gerentes nas
organizações são “as pessoas responsáveis pelo desempenho de outras pessoas” que
formam sua equipe e sobre as quais exercem autoridade.
Segundo este autor (idem), um dos principais estudos sobre as atividades
gerenciais foi o realizado por Henry Mintzberg, em que demonstra que os gerentes
desempenham um conjunto ordenado de dez papéis agrupadas em três categorias,
conforme o esquema mostrado na figura 3: papéis interpessoais, de processamento de
informação e de decisão.
Figura 3: Papéis e Atividades dos Gerentes, segundo Mintzberg apud Maximiano (2004)
Papéis
interpessoais
• Figura de proa
• Líder
• Ligação
Papéis de
informação
Papéis de
dicisão
• Monitor
• Disseminador
• Porta-voz
• Empreendedor
• Controlador de distúrbios
• Administrador de recursos
• Negociador
Tais papéis do administrador são assim descritos por Stoner et al. (1999):
a) figura de proa ou símbolo – participa de tarefas cerimoniais representando a
unidade que gerencia ou personificando a organização como um todo;
b) líder – responsabiliza-se pelo desempenho das pessoas que lhe são
subordinadas;
46
c) ligação – desenvolve redes de relacionamento dentro e fora da organização,
visando obter apoio para suas idéias e cooperação em diversas atividades;
d) monitor ou coletor – busca constantemente informações úteis, de dentro e de
fora da organização;
e) disseminador – compartilha informações importantes com sua equipe,
certificando-se de que os subordinados recebam as informações de que
precisam para realizar suas tarefas;
f) porta-voz – transmite informações pertinentes, falando por sua unidade perante
os superiores ou representando toda a organização diante de clientes,
fornecedores ou autoridades;
g) empreendedor ou entrepreneur – busca melhorar sua unidade, por iniciativa
própria, mediante o desenvolvimento e a implementação de projetos de
aprimoramentos;
h) controlador de distúrbios ou solucionador de problemas – com pensamento
analítico e conceitual, desenvolve soluções para problemas variados e
complexos, considerando a repercussão de suas decisões em sua unidade e na
organização como um todo;
i) administrador ou alocador de recursos – planeja e organiza os recursos e as
tarefas de modo compatível com as prioridades e a disponibilidade de o tempo,
de modo a alcançar equilíbrio entre os vários objetivos e necessidades reais que
devem ser considerados;
j) negociador – media e negocia compromissos quando ocorrem divergências em
sua equipe ou quando estabelece relações de contrapartida com agentes
externos à organização.
Quando falam dos novos desafios da Administração, Stoner et al. (idem) tratam da
necessidade de treinamento para ser um bom administrador. Dizem que “as habilidades
administrativas podem e são aprendidas por pessoas de todas as origens” (idem, p. 13) e
apresentam as qualidades [ou aptidões] que os administradores bem sucedidos têm
revelado, na visão de J. Sterling Livingston,
1. A necessidade de administrar. Somente pessoas que queiram influenciar
o desempenho de outras, e que sintam prazer com isso, têm
probabilidade de se tornarem administradores eficazes.
2. A necessidade de poder. Os bons administradores têm uma necessidade
saudável de influenciar os outros. Para isso, contam com seu
conhecimento e com sua habilidade superior, mais do que com a
autoridade de suas posições.
3. A capacidade de empatia. Os administradores eficazes também
conseguem compreender e lidar com as reações emocionais,
freqüentemente contidas, das outras pessoas, para conseguir sua
cooperação. (Idem, p. 13)
47
Os mesmos autores (idem), apostrofando, questionam o que se deve fazer para
desenvolver o talento para a administração. Sugerem o estudo formal como o melhor
método, visto que esta modalidade pode apresentar informações relevantes, teorias e
pesquisas de modo ordenado e sistemático.
Segundo Maximiano (op. cit.), as competências10 importantes para desempenhar
tarefas gerenciais são classificadas em quatro categorias: intelectuais, interpessoais,
técnicas e intrapessoais. São competências intelectuais as que se referem a “todas as
formas de raciocinar” e são usadas para “elaborar conceitos, fazer análises, planejar, definir
estratégias tomar decisões”; competências interpessoais são aquelas usadas pelos
gerentes “para lidar com sua equipe, trabalhar com seus colegas, superiores e clientes e
relacionar-se com todas as outras pessoas de sua rede de contatos”; já as competências
técnicas abrangem “os conhecimentos sobre a atividade específica do gerente, da equipe e
de sua organização”; as competências intrapessoais são habilidades de introspecção, em
“todas as relações e formas de reflexão e ação da pessoa a respeito dela própria, como (...)
auto-análise, autocontrole, automotivação, autoconhecimento, capacidade de organização
pessoal e administração do próprio tempo” (idem, p. 41-42).
Robert Katz (apud STONER et al., 1999, p. 8-9) identificou três espécies
fundamentais de habilidades de administradores:
a) habilidade técnica – “capacidade de usar os procedimentos, técnicas e
conhecimentos de um campo de especialização”;
b) habilidade humana – “capacidade de trabalhar com outras pessoas, de entendêlas e motivá-las como indivíduos ou como membros de grupos”;
c) habilidade conceitual – “capacidade de coordenar e integrar todos os interesses
e atividades de uma organização”.
Embora sejam essenciais para um administrador, sugere Katz (idem) que a
importância relativa destas habilidades depende, principalmente, do nível em que ele se
situa na estrutura organizacional. Maximiano (op. cit.) ilustra esta relação conforme
mostrado no quadro 2.
10
O próprio autor define competências como “conhecimentos, habilidades e atitudes necessários
para uma pessoa desempenhar atividades”.
48
Quadro 2: Habilidades Gerenciais e sua Relação com a Posição na Hierarquia das
Organizações, segundo Katz (apud MAXIMIANO, 2004, p. 43)
Administração
HABILIDADES
Superior
CONCEITUAIS
Gerência
HABILIDADES
Intermediária
HUMANAS
HABILIDADES
Supervisão de
TÉCNICAS
Primeira Linha
Para cada nível hierárquico, aqui representado por uma faixa horizontal, a área em azul indica a
importância relativa das habilidades conceituais, a área em verde a importância relativa das
habilidades humanas e a área em lilás a das habilidades técnicas.
5.2.3 Perfil do Profissional de Administração no Brasil
Em pesquisa de âmbito nacional sobre o perfil, a formação, a atuação e as
oportunidades de trabalho do administrador, o Conselho Federal de Administração –CFA
(2006) constatou que a maioria dos administradores, no Brasil,








É do sexo masculino, casado e sem dependentes;
Está na faixa etária de até 30 anos;
É egresso de universidades particulares;
Concluiu o curso de Administração entre 2000 e 2005;
Possui especialização em alguma área de Administração;
Trabalha nos setores de serviços, da indústria e em órgãos públicos;
Atua nas áreas de Administração Geral e Finanças;
Ocupa cargos de gerência.
Quanto à empregabilidade, a pesquisa do CFA (idem) divulgou os percentuais mostrados no
gráfico 1.
49
Gráfico 1: Tipos de Empregos dos Administradores no Brasil no Ano de 2006
Empregado com registro em
carteira profissional
5%
2%
Desempregado
8%
Aposentado
9%
2%
6%
Empresário
68%
Autônomo
Trabalho informal
Função pública
Fonte: CFA.
O CFA (ibidem) verificou que os administradores têm sido bem aceitos como
Gerentes, uma vez que o percentual dos que exercem cargos de presidente ou que são
proprietários de organizações se manteve em “nível significativo” (21,37%). Outro cargo que
mostra forte tendência de ocupação por estes profissionais é o de Analista, ocupado por
12,75% dos administradores pesquisados. Os que ocupam função pública representavam
4,46% do total no ano de 2006.
Os professores de cursos superiores da área, em sua maioria, são graduados em
Administração (76,32%), são egressos de universidades particulares, formaram-se entre
1990 e 1999 (35,36%), registraram-se no CRA entre 1999 e 2005 (34,09%), concluíram
programas de mestrado (56,08%), possuem projeto de doutorado para os próximos cinco
anos (49%), trabalham em apenas uma IES11, lecionam em cursos de Administração há
mais de cinco anos, lecionam duas disciplinas, têm carga horária semanal de doze horas e
realizam trabalhos de consultoria como atividade paralela (ibidem).
A respeito dos empregadores dessa categoria profissional, foi constatado em 2006
que a maioria,




É proprietário [da empresa];
Atua na área de Administração Geral [51,38%];
A natureza de suas organizações é de consultoria empresarial [19,08%];
O faturamento apurado foi de R$121.000,00 a R$1.200.000,00 [pequena
empresa, 37,37%];
 Seu quadro de pessoal é de até 10 empregados, sendo que mais de
50% têm curso universitário e destes 5% são Administradores;
11
Sigla para Instituição de Ensino Superior
50
 Até 5% dos Administradores ocupam cargo de Presidência, Diretoria ou
Gerência (ibidem).
O estudo do CFA (ibidem) revela que os empregadores “(...) mostraram indiferença
quanto ao tempo de formado do Administrador quando de sua contratação, o mesmo
acontecendo quanto ao tipo e natureza das IES de onde provêm”, sinalizam interesse na
formação complementar daquele profissional, que está associada a programas de
especialização (ou MBA) na área de Administração e valorizam empregados que dominam a
língua inglesa.
Os mesmos empregadores reconhecem nos administradores características que os
destacam profissionalmente. Dizem que a maioria dos que trabalham em suas
organizações,
[...] estão providos de conhecimentos específicos na administração de
pessoas / equipes (54,55%); [...] têm como principal competência a
identificação de problemas, formulação e implantação de soluções
(60,61%); apreciam entre suas habilidades o relacionamento interpessoal
(55,21%) e a adaptação à transformação (52,08%); e [...] percebem como
principal atitude dos Administradores o profissionalismo (61,22%) (ibidem).
Tem se consolidado no mercado de trabalho a imagem do administrador como “um
profissional que atua com visão sistêmica da organização, tendo com isso condições de
articular as suas diversas áreas internas” (idem).
5.2.4 Administração Legal: Lei nº 4.769/1965 e Normas Correlatas.
A profissão de administrador é regulada no Brasil pela Lei n.º 4.769, de 09 de
setembro de 1965, que foi regulamentada mediante o Decreto n.º 61.934/1967 e alterada
pela Lei n.º 7.321/1985 (BRASIL, 2008-a, 2008-b, 2008-c).
A lei reguladora, de 1965, enumera as atividades profissionais do administrador,
estabelece os requisitos para atuar nesta profissão e cria no ordenamento jurídico o
Conselho Federal e os conselhos regionais da classe (BRASIL, 2008-b, passim).
O exercício profissional da administração é caracterizado pelas seguintes
atividades:
Art 2º [...]
a) pareceres, relatórios, planos, projetos, arbitragens, laudos, assessoria em
geral, chefia intermediária, direção superior;
b) pesquisas, estudos, análise, interpretação, planejamento, implantação,
coordenação e contrôle dos trabalhos nos campos da administração [...],
como administração e seleção de pessoal, organização e métodos,
orçamentos, administração de material, administração financeira, relações
públicas, administração mercadológica, administração de produção,
relações industriais, bem como outros campos em que êsses se
desdobrem ou aos quais sejam conexos [...] (grifo nosso) (BRASIL, 2008b).
51
Este exercício profissional é privativo de bacharéis em Administração Pública ou de
Empresas, tendo a lei aberto exceção para as pessoas formadas em outras áreas ou em
ensino médio que, na data da sua vigência12, tivessem exercido atividades próprias da
profissão durante cinco anos ou mais (idem).
Na administração pública, é obrigatória a apresentação de diploma de Bacharel em
Administração, para o “provimento e exercício” de cargos de administrador (idem).
A Lei nº 4.769/1965 denominava o profissional como “Técnico de Administração”,
que eram, via de regra, bacharéis em Administração, mas estavam sujeitos a uma
conotação de técnicos de nível médio. Com a Lei nº 7.321/1985 passam a receber a
denominação de “Administrador”. Contudo, as atribuições, condições e demais regras
permaneceram as mesmas.
A lei da profissão traça regras e parâmetros gerais para o exercício e a fiscalização
da profissão, que são regulamentados pelo Decreto n.º 61.934/1967 (BRASIL, 2008-a,
passim).
O regulamento se constitui em um típico estatuto da administração profissional. O
instrumento amplia a relação de atividades compreendidas no campo de atuação do
administrador, exemplificadas na lei, incluindo a atividade de magistério de matérias
técnicas, explica e detalha alguns dispositivos, estabelece a obrigatoriedade da carteira de
identidade do administrador (expedida pelos conselhos da classe) para o exercício da
profissão, estabelece o regime geral do Conselho Federal e dos regionais da categoria,
define infrações profissionais e fixa penalidades administrativas (idem).
5.2.5 Os Conselhos de Classe
O Conselho Federal de Administração (CFA) e os Conselhos Regionais de
Administração (CRA) são autarquias13 federais responsáveis pelo registro, fiscalização,
disciplina e orientação do exercício da profissão de administrador no Brasil (BRASIL, 2008b, passim; BRASIL, 2008-c).
O CFA apresenta um resumo de suas próprias finalidades:
[...] propugnar por uma adequada compreensão dos problemas
administrativos e sua racional solução, orientar e disciplinar o exercício da
profissão de Administrador, dirimir dúvidas suscitadas nos Conselhos
Regionais, julgar, em última instância, os recursos de penalidades impostas
pelo CRA, votar e alterar o Código de Ética Profissional dos
12
A Lei nº 4.769 está vigente desde a data de sua publicação no Diário Oficial da União, dia 13 de
setembro de 1965.
13
Meirelles (2004, p. 333-334) define autarquias como “(...) entes administrativos autônomos, criado
por lei específica, com personalidade jurídica de Direito Público interno, patrimônio e atribuições
estatais específicas”.
52
Administradores, além de zelar pela sua fiel execução, e promover estudos
e campanhas em prol da racionalização administrativa do País.
[...]
[...] também se reveste de Tribunal Superior de Ética dos Administradores,
para julgar processos éticos em 2ª instância. [CONSELHO FEDERAL DE
ADMINISTRAÇÃO, 2008-a]
Os CRAs instalados em diversas unidades da federação têm por finalidade
promover ações a partir das diretrizes formuladas pelo Conselho Federal, fiscalizar o
exercício da profissão de Administrador nas áreas de suas jurisdições, organizar e manter o
registro dos administradores, julgar infrações e aplicar penalidades administrativas conforme
a Lei n° 4.769/1965, expedir as carteiras profissionais dos administradores e elaborar os
seus regimentos (idem).
Os conselhos regionais atuam em todo o país. Na maioria dos estados, há um CRA
com jurisdição exclusiva na respectiva unidade da federação e sediados em cada capital.
São exceções os estados do Acre, Amapá e Roraima, que são incluídos nas jurisdições dos
conselhos regionais sediados nas capitais de Rondônia, Pará e Amazonas, respectivamente
(CONSELHO FEDERAL DE ADMINISTRAÇÃO, 2008-b).
5.3 A INSTITUIÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO
5.3.1 Sinopse histórica do Ministério Público: do Egito Antigo à Roraima de hoje.
Já no antigo Egito, há cerca de quatro mil anos, havia a figura de um funcionário
real, denominado Magiai, que possuía funções de castigar os rebeldes, reprimir os violentos
e proteger os cidadãos pacíficos (MORAES, 2004, p. 511).
Ao longo da história, diversas civilizações deixaram registros de atividades
governamentais voltadas a fins semelhantes aos do atual Ministério Público. Uma forma
embrionária desta instituição poderia ter sido reconhecida nos Éforos da Esparta ou nos
thesmotetis ou tesmãtetas da Grécia; após estes, no decorrer dos séculos, várias outras
denominações foram dadas aos funcionários que detinham atribuições correlatas: advocatus
fisci, procuratores caesaris, saions, bailios, senescais, missi dominici, gastaldi, gemeiner
Anklager, procurateurs ou procureus du roi (idem, p. 512). A partir do século XIII, na
península ibérica, passou a existir a figura do “procurador da Coroa” e, no século seguinte,
foi criado “O Ministério Fiscal” (ibidem).
Porém, foi na França, ainda no século XIV, que a instituição assumiu um caráter de
continuidade; a partir de então, os procuradores do rei passaram a ser verdadeiros
representantes dos interesses sociais (Ibidem).
No Brasil imperial, no Código de Processo Penal de 1832, surgiu a primeira
referência ao órgão que viria a se tornar o Ministério Público neste país: o promotor da ação
53
penal (ibidem). A primeira regulamentação da Instituição veio com um decreto de 1843,
estabelecendo que “os promotores seriam nomeados pelo Imperador do Município da Corte
e pelos Presidentes das Províncias, por tempo indefinido, enquanto houvesse conveniência
na sua conservação no serviço público (...)” (ibidem).
Durante o primeiro século da República no Brasil (final do séc. XIX e séc. XX), o
país viu emergirem seis cartas constitucionais federativas, nos anos de 1891, 1934, 1937,
1946, 1967 e 1988; e, em todas estas, estava presente a instituição do Ministério Público,
ora vinculado ao Poder Judiciário ora ao Poder Executivo; contudo, a Constituição
atualmente vigente (desde 1988) “situa o Ministério Público em capítulo especial, fora da
estrutura dos demais poderes da República, consagrando sua total autonomia e
independência e ampliando-lhe as funções (...)” (ibidem, p. 515).
Com a Constituição da República de 1988, promulgada em 05 de outubro daquele
ano, o então Território Federal de Roraima viveu um dos momentos mais importantes de
sua história, com a transformação em Estado Membro da Federação brasileira
(MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE RORAIMA, 2007).
Atendendo ao que preceitua a carta magna, em seu artigo 127, foi iniciada a
implantação do Ministério Público do Estado de Roraima no ano de 1991 (idem).
Não foram encontrados registros editados de histórico dos órgãos do MPU
instalados no Estado de Roraima.
5.3.2 As Funções e as Instituições do Ministério Público Brasileiro
Por se tratar de um ente estabelecido pela Constituição Federal, é no texto da Carta
de 1988 que encontramos o rol das funções do Ministério Público, de modo geral, e a macro
organização da Instituição. No Título IV – Da Organização dos Poderes – há quatro
capítulos, sendo os três primeiros dedicados aos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário,
nesta ordem, e o quarto às funções essenciais à Justiça, que são o Ministério Público, a
Advocacia Pública e a Defensoria Pública (BRASIL, 2007-a).
A Constituição vigente estabelece que são funções institucionais do Ministério
Público (idem, p. 40-41):
Art. 129. [...]
I – promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;
II – zela pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de
relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição,
promovendo as medidas necessárias a sua garantia;
III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do
patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos
e coletivos;
IV – promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins
de intervenção da União e dos Estados [...];
54
V – defender judicialmente os direitos e interesses das populações
indígenas;
VI – expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua
competência, requisitando informações e documentos para instruí-los [...];
VII – exercer o controle externo da atividade policial [...];
VIII – requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito
policial [...];
IX – exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que
compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial
e a consultoria jurídica de entidades públicas.
A Instituição, em sentido amplo, tal como expresso acima, abrange o Ministério
Público da União e os Ministérios Públicos dos Estados (ibidem). Para todos estes, valem as
atribuições elencadas no artigo 129. Vale ressaltar que o último inciso (o IX) amplia a
possibilidade de funções do MP, caracterizando este rol de atribuições como exemplificativo,
como o entende Moraes (2004).
O Ministério Público da União (MPU) é composto por quatro instituições: o
Ministério Público Federal (MPF), o Ministério Público do Trabalho (MPT), o Ministério
Público Militar (MPM) e o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT),
conforme expresso na Constituição (BRASIL, 2007-a). As especificidades de atribuições,
garantias e formas de atuação do MPU como um todo e de cada um dos seus ramos
institucionais estão definidas no seu estatuto, estabelecido pela Lei Complementar n.º 75, de
20 de maio de 1993 (BRASIL, 2007-b).
A partir deste estatuto (idem, passim), depreende-se que são funções específicas
dos ramos do MPU, respectivamente:
a) do Ministério Público Federal,
 atuar nas causas que devem ser processadas e julgadas pelo Supremo
Tribunal Federal (STF), pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ), pela Justiça
Federal (TRFs e Juízes Federais nos Estados e Municípios) e pela Justiça
Eleitoral (TSE e TREs e Juízes Eleitorais nos Estados), inclusive promovendo
as devidas ações judiciais (p. ex., a ação penal);
 atuar em causas para defesa de direitos e interesses dos indígenas, do meio
ambiente e de bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e
paisagístico que fazem parte do patrimônio da União, inclusive promovendo
as devidas ações judiciais (p. ex., a ação civil pública);
 fiscalizar as atividades das polícias federais (Polícia Federal e Polícia
Rodoviária Federal, p. ex.);
 participar dos Conselhos Penitenciários e fiscalizar o cumprimento das penas
julgadas pelas Justiças Federal e Eleitoral;
 defender os direitos constitucionais dos cidadãos, sempre que desrespeitados
pelos poderes da União ou pela administração pública federal;
55
b) do Ministério Público do Trabalho,
 atuar nas causas que devem ser processadas e julgadas pela Justiça do
Trabalho (TST, TRTs e Juízes do Trabalho nos Estados), inclusive
promovendo as devidas ações judiciais (p. ex., a ação civil pública);
 promover ou participar de conciliações nas paralisações de serviços pelos
respectivos trabalhadores (greves, p. ex.);
c) do Ministério Público Militar,
 atuar nas causas que devem ser processadas e julgadas pela Justiça Militar
(STM, Tribunais e Juízes Militares) , inclusive promovendo as devidas ações
judiciais (p. ex., a ação penal);
 fiscalizar a polícia judiciária militar;
d) do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios,
 atuar nas causas que devem ser processadas e julgadas pela Justiça do
Distrito Federal e Territórios (TJDFT e Juízes do Distrito Federal e Territórios),
inclusive promovendo as devidas ações judiciais (p. ex., a ação penal e ação
civil pública);
 exercer as funções análogas àquelas do MPF, no âmbito do Distrito Federal
(e dos Territórios Federais, quando houverem).
Por outro lado, os Ministérios Públicos dos Estados estão regulados pela Lei
Orgânica Nacional do Ministério Público e pelas respectivas leis orgânicas estaduais que
especificam suas organizações e formas de atuar em cada Estado-membro (BRASIL, 2007c, passim).
56
6 METODOLOGIA
A pesquisa se fundamentou na lógica dedutiva. A partir da hipótese genérica,
aplicaram-se métodos de levantamento e tratamento dos dados de campo em um
determinado setor de serviço público.
A delimitação do tema para o âmbito de instituições do Ministério Público foi
escolhida, principalmente, em razão da viabilidade da coleta de dados. O pesquisador e
autor desta peça é servidor do Ministério Público da União, lotado no órgão local do MPF, o
que, de fato, possibilitou o levantamento em tempo hábil, tendo em vista a pequena
disponibilidade de horários para o levantamento fora deste órgão. Cerca de um terço dos
dados foram coletados concomitantemente com o horário de serviço. Vale lembrar, todavia,
que a metodologia aqui empregada poderá servir como diretriz para pesquisas semelhantes
em outros setores da Administração Pública.
Em geral, as fontes de informações foram:
a) dados de campo coletados pessoalmente pelo pesquisador e por funcionários
dos órgãos do Ministério Público em Boa Vista, mediante três tipos de
questionários, um dirigido ao público externo, outro a dirigentes e assessores
das atividades jurídicas e um outro dirigido às unidades de recursos humanos
destes órgãos (mais detalhes adiante);
b) sítios de internet, de órgãos públicos e outros com materiais referentes a
concursos públicos, mediante os quais foram acessados editais, normas
organizacionais e informações correlatas ao funcionamento das instituições em
comento;
c) diálogos informais com funcionários que dirigem unidades internas destes
órgãos, tendo-se abordadas questões locais sobre as estruturas organizacionais,
dimensões e alocação de recursos humanos e atividades típicas da área
administrativa.
Os dados de campo foram predominantemente qualitativos, tendo recebido
tratamento quantitativo. Foram coletados mediante questionários e processados com
assistência de computador, cf. detalhado adiante.
6.1 PROCEDIMENTO DA PESQUISA DE CAMPO
A pesquisa foi desenvolvida nas seguintes fases:
a) conhecimento das estruturas organizacionais e dos respectivos cargos –
ponto de partida, que permitiu ao pesquisador uma introdução ao contexto de
57
cada órgão, facilitando, assim, a comunicação com o público interno a que
seriam dirigidos os principais instrumentos de coleta;
b) conhecimento das demandas de públicos externos – diálogos com
funcionários possibilitaram relacionar os tipos de procuras, de clientes externos,
por serviços oferecidos pelas unidades da área jurídica, a partir do que se obteve
uma classificação das demandas externas, necessária para a fase seguinte;
c) planejamento da amostragem – fase em que foram definidas as dimensões e
características dos públicos-alvos das amostras, para as três categorias de
variáveis medidas (opinião do público externo; opinião do público interno;
quantitativo de administradores), assim como o método de abordagem e os
períodos de coleta de dados;
d) adaptação dos questionários – a partir das variáveis básicas que seriam
medidas, adaptaram-se os questionários para os públicos-alvos, tendo em vista
a adequação da linguagem, o tempo disponível para preencher as respostas e a
maior ou menor formalidade na divisão de trabalho em cada órgão (o que
refletiria na contagem e identificação das unidades efetivas das áreas jurídica e
administrativa);
e) autorizações para a coleta de dados – antes de iniciar a coleta de dados
propriamente dita, foram feitos requerimentos de autorização para tal, dirigidos
ao gestor máximo de cada órgão e encaminhados mediante cartas das
Faculdades Cathedral; nos órgãos do MPF e do MPT, a autorização foi imediata,
dada pessoalmente pelos respectivos procuradores-chefes; no MP/RR, o pedido
foi deferido em uma semana desde o protocolo, após delegada a apreciação ao
Diretor Geral da Instituição;
f) aplicação dos instrumentos de coleta – durante a última semana de
maio/2008 e a primeira do mês subseqüente, foram aplicados os questionários
nas três instituições (MPF, MPT e MP/RR); em todas estas, o pesquisador
recebeu apoio no encaminhamento interno, no esclarecimento de questões
pertinentes ao levantamento e na coleta dos dados; os serviços de recepção dos
três órgãos aplicaram os questionários dirigidos ao público externo; e, no MPT e
no MP/RR, os questionários dirigidos aos clientes internos foram diligentemente
aplicados por gestores ou encarregados de unidades da área administrativa; no
MPF, este último tipo de questionário foi aplicado pessoalmente pelo autor da
presente peça; em todos os casos, o pesquisador realizou a instrução e o
acompanhamento diário da coleta de dados;
g) tabulação, cálculos e representação gráfica – todos os dados coletados foram
processados com assistência de computador, utilizando-se o programa “MS-
58
Excel”, versão 2007; foram calculadas médias aritméticas dos dados de opinião
do público externo, médias ponderadas das médias aritméticas dos dados de
opinião dos clientes internos e proporções percentuais ou contagens simples
para os demais dados.
6.2 INSTRUMENTOS
Para a primeira fase da pesquisa de campo – na qual se buscou o conhecimento
das estruturas organizacionais e dos respectivos cargos – foram solicitados os
organogramas e regimentos internos dos órgãos.
Na fase de coleta de dados, propriamente dita, foram aplicados os seguintes tipos
de questionários:
a) tipo A – dirigido ao público externo;
b) tipo B – dirigido à unidade de recursos humanos de cada órgão;
c) tipo C – dirigido aos clientes internos (área jurídica).
O primeiro tipo (A) apresenta questões em linguagem coloquial sobre o
atendimento prestado ao cidadão (v. figura 4). Estes foram solicitados a atribuir uma nota,
de 1 a 4, para cada item sob sua avaliação.
59
Figura 4: Questionário Tipo A
Em tese, os itens avaliados são típicos reflexos, diretos ou indiretos, de atividades
que competem à área administrativa de cada órgão público. A figura 5 ilustra como foi
imaginada a correlação entre estes itens e algumas das áreas de conhecimento da ciência
da Administração. Note-se, ainda, que as questões foram formuladas de modo que possam
ser aplicas em qualquer setor de serviço público.
60
Figura 5: Relacionamento entre a Qualidade do Atendimento Presencial e algumas das
Áreas de Conhecimento da Administração
Tempo de
espera
Tratamento
Limpeza e
higiene
Produção e
Operações
Organização
& Métodos
Conforto
Recursos
Humanos
Distâncias
Recursos
Patrimoniais
Móveis e
aparelhos
Divulgação
Marketing
Logística
Solução
geral
O questionário tipo B (v. Apêndice A), dirigido às unidades de recursos humanos,
foi adaptado para cada órgão, em razão das diferenças de denominação de cargos e
unidades organizacionais; foi também considerada a existência ou não de estrutura
organizacional formalizada, para indicar os chefes, diretores, assessores, encarregados
informais das unidades que interessam à pesquisa ou para menção genérica à área
administrativa, conforme o caso. A fim de adaptar este instrumento, foram selecionados os
cargos e as unidades da área administrativa que apresentam, em tese, atribuições privativas
de Administrador. Visaram-se obter as seguintes informações, em cada órgão:
a) quantidade e proporção de administradores formados que ocupam cargos
efetivos de Administrador ou correlatos;
b) quantidade e proporção de administradores formados que ocupam cargos de
chefia, direção ou assessoramento com atribuições de Administrador.
Já o tipo C (v. apêndice A), dirigido a chefes, diretores, coordenadores e
assessores da área jurídica, foi adaptado a partir do modelo genérico projetado para esta
pesquisa, considerando as especificidades de clientes externos (público da atividade-fim).
No levantamento realizado no órgão do MPT, excepcionalmente, a aplicação deste tipo de
questionário foi estendida aos procuradores que ali atuam, tendo em vista que o total de
clientes internos neste contexto seria de três unidades, se aqueles não fossem incluídos.
Adicionando-se os procuradores ao universo dos clientes internos neste órgão, obteve-se o
61
total de cinco unidades, com melhoria na consistência dos dados. As informações visadas
em cada órgão foram:
a) opinião dos clientes internos (área jurídica) sobre a qualidade do serviço
prestado a estes pela área administrativa – com raciocínio semelhante ao que
baseou a elaboração do questionário tipo A, foram descritos, em oito itens,
efeitos típicos de atividades que competem ao Administrador (v. figura 6);
b) graus de importância atribuídos por estes clientes internos aos itens sobre os
quais opinaram – aplicados, posteriormente, como pesos no cálculo da eficiência
média ponderada, cf. detalhado adiante na seção de Métodos Estatísticos;
c) tipos e níveis de demandas de clientes externos na atividade-fim – questão
adaptada para o contexto do Ministério Público, a qual visou, em essência,
constatar a existência de clientes externos e a freqüência com que estes
procuram a Instituição;
d) serviços que são efetivamente prestados à área jurídica pela área administrativa
– questão complementar, útil para evidenciar as prioridades operacionais da
área administrativa.
Figura 6: Relacionamento entre a Qualidade de Serviços Administrativos e algumas das
Áreas de Conhecimento da Administração
Aguardo por
materiais
Recursos
materiais
Treinamento
Limpeza e
higiene
Conforto e
ergonomia
Produção e
Operações
Organização &
Métodos
Recursos
Humanos
Distâncias
Móveis e
equipamentos
Comunicação
interna
Soluções em
geral
Recursos
Patrimoniais
Marketing
Logística
62
O argumento que fundamentou a elaboração do questionário tipo C pode ser
visualizado na Figura 7. Imaginou-se existir um ciclo de causas e efeitos cumulativos,
perceptível a partir das variáveis que constituem o núcleo da cada uma das quatro questões.
Figura 7: Ciclo Hipotético de Causas e Efeitos Cumulativos entre Variáveis do
Relacionamento entre Atividade-meio e Atividade-fim
Opinião dos
clientes internos
sobre os serviços
administrativos
Prioridades da
área
administrativa
Influência na
qualidade do
serviço prestado a
clientes externos
da atividade-fim
Graus de
importância dos
serviços
administrativos
para a atividadefim
Nível de eficiência
(média
ponderada) da
área
administrativa
63
6.3 DELIMITAÇÃO DAS AMOSTRAS
A amostragem realizada nesta pesquisa pode ser sintetizada no quadro 3.
Quadro 3: Resumo da Delimitação de Amostras
Tipo de questionário
A
Tipo de público-alvo
Clientes externos
Delimitação
Cidadãos que
buscam o
atendimento
presencial no órgão,
para fazer denúncia
ou consultar
andamento de
processo,
procedimento ou da
própria denúncia
Tipo de amostragem
Não probabilística
B
C
Unidade de
recursos humanos
do órgão
Clientes internos
---
Chefes, diretores,
coordenadores, e
assessores da área
jurídica
Não probabilística
Não probabilística
Dimensão do universo visado
MPF
Indeterminado
1
13
MPT
Indeterminado
1
5*
MP/RR
Indeterminado
1
22
* No MPT, foram acrescentados, excepcionalmente, os procuradores.
O universo para o público-alvo do questionário tipo A é indeterminado, em razão da
natureza irregular da demanda, constatada nos diálogos informais com funcionários do
Ministério Público. Além disto, em pelo menos um dos órgãos (no caso, o do MPF) não
existem estatísticas de atendimento ao público; esta constatação, anterior à definição da
metodologia, levou a optar pela amostragem não probabilística, diante da indisponibilidade
de estimativas de demanda em relação ao tempo.
64
6.4 MÉTODOS ESTATÍSTICOS
Todos os dados foram agrupados e tabulados por órgão. Cada entrada de
formulário dos questionários foi lançada em planilha eletrônica de cálculo (MS-Excel 2007),
organizadas por questão e submetidos a processamento por fórmulas iterativas.
Para o tratamento dos dados obtidos com os questionários tipo A, foram calculadas
as proporções percentuais das notas atribuídas aos itens avaliados pelo público. Foram
calculadas, ainda, a média das notas de cada um destes itens e a média destas médias,
com o intento de que esta última representasse um índice de satisfação do público
consultado, quanto ao atendimento, indicado neste trabalho pela incógnita SCE (índice de
satisfação dos clientes externos).
Os dados quantitativos coletados com os questionários tipo B receberam contagem
simples, em razão da pequena quantidade (valores de 1 ou 3).
Os valores obtidos mediante os questionários tipo C foram assim processados:
a) da primeira questão, calcularam-se as médias das notas atribuídas aos serviços
descritos, por item;
b) da segunda, calcularam-se as médias dos graus de importância atribuídos aos
itens da primeira questão, por item;
c) da terceira, obtiveram-se os percentuais de clientes internos que atendem a
cada tipo de demanda externa indicada no questionário, por faixa de freqüência
desta demanda;
d) da quarta, obtiveram-se os percentuais de clientes internos destinatários de
serviços efetivamente prestados pela área administrativa, por tipo de serviço;
e) das médias obtidas com os dados referentes às questões 1 e 2, foi calculado um
índice para a satisfação dos clientes internos (SCI) de cada órgão, aplicando-se a
fórmula de média ponderada,
S CI 
 N  P 
P
i
i
i
em que:
SCI  índice de satisfação dos clientes internos;
N
 nota média atribuída ao item i;
P
 peso para o item i, igual à média dos graus de importância atribuídos
a este item;
i
 incremento.
65
Por fim, tomando os índices SCE e SCI calculados, obteve-se um índice de satisfação
média geral dos clientes internos e externos que responderam à pesquisa (SM), por órgão,
expresso pela fórmula de média aritmética,
SM 
S CE  S CI
2
66
7 RESULTADOS E DISCUSSÃO
7.1 SOBRE OS CARGOS E A EXIGÊNCIA DE FORMAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
7.1.1 Cargos Efetivos de Administrador
A pesquisa de editais de concursos públicos para provimentos de cargos efetivos
e/ou cadastro de reserva dos ministérios públicos que mantêm órgãos em Boa Vista (RR),
com referências a cargo de administrador ou correlatos, resultaram nas informações
reunidas nos quadros 4 e 5, que mostram os editais mais recentes que fazem menção a tais
cargos.
Quadro 4: Edital do Ministério Público da União (MPU)
Documento de abertura
Edital PGR/MPU n.º 18/2006, de 23 de outubro de 2006
Instituição realizadora
Fundação Carlos Chagas
Denominação do cargo
Analista – Área Administrativa
Descrição das
atribuições
“Realizar atividades de nível superior a fim de proporcionar
o
adequado
funcionamento
e
desenvolvimento
organizacional;
compreende
o
planejamento,
desenvolvimento, execução, acompanhamento e avaliação
de planos, projetos, inclusive de propostas e implementação
de modernização e qualidade voltados para o
aprimoramento e produtividade das áreas de administração
de recursos humanos, material, patrimônio, licitações,
orçamento, finanças, contabilidade, bem como o
acompanhamento da legislação, doutrina e jurisprudência
inerentes às respectivas áreas; proceder a pesquisas e o
processamento de gestão de informações; executar
trabalhos, tais como: elaboração de despachos, pareceres,
informações, relatórios, ofícios; realizar atividades que
exijam conhecimentos básicos de informática, dentre outras
de mesma natureza e grau de complexidade que venham a
ser determinadas pela autoridade superior.” (grifos nossos)
Requisitos para o cargo
“Diploma de qualquer curso de graduação, devidamente
reconhecido.”
Vagas imediatas para
Boa Vista (RR)
00 (zero)
Fonte: sítio Folha Dirigida, <www.folhadirigida.com.br>.
67
Quadro 5: Edital do Ministério Público do Estado de Roraima (MP/RR)
Documento de abertura
Edital n.º 01-A/97 – MP/RR – CESPE, de 13 de janeiro de
1997
Instituição realizadora
Centro de Seleção e Promoção de Eventos da UnB
Denominação do cargo
Administrador
Descrição das
atribuições
“Planejar, organizar, dirigir e controlar os serviços
administrativos, a utilização de recursos humanos, materiais
e financeiros.” (grifos nossos)
Requisitos para o cargo
“Bacharelado em Administração e inscrição no órgão
competente.”
Vagas imediatas para
Boa Vista (RR)
03 (três)
Fonte: pesquisa de campo.
Ao comparar as descrições de atribuições dos cargos das duas instituições com
aqueles relacionadas na Lei n.º 4.769/1965 como atividades da profissão de administrador
(v. a seção sobre Administração Legal), observam-se 11 (onze) identidades literais destas
últimas com atribuições do cargo de Analista – Área Administrativa – do MPU,
destacadas no Quadro 4, e 05 (cinco) com as do cargo de Administrador do MP/RR,
destacadas no Quadro 5.
Foram destacadas apenas as correspondências literais, mas note-se que a lei
acima mencionada expressa as atividades de administrador de modo exemplificativo, eis
que estende a relação de tais atividades para incluir “outros campos em que êsses se
desdobrem ou aos quais sejam conexos”. O termo essencial que descreve as atividades
privativas de administrador é o que a lei escreve como “trabalhos nos campos da
administração”. Ora, revisando a literatura de administração geral, onde se descreve o
trabalho típico e as responsabilidades do administrador, verifica-se que praticamente todas
as atribuições descritas nos editais, incluindo aquelas não destacadas, são conexas com os
campos da administração.
No edital do Ministério Público do Estado de Roraima, a descrição sumária das
atribuições coincide literalmente com o processo de administrar, encontrado na literatura,
aplicado à administração de serviços (ou operações), assim como de recursos humanos e
de recursos financeiros.
Demonstra-se, pois, que ambos os cargos em questão possuem descrições de
atribuições privativas de administrador.
68
Quanto aos requisitos especiais de instrução para o exercício do cargo, no edital do
MPU exige-se apenas “diploma de qualquer curso de graduação, devidamente
reconhecido” (grifo nosso), enquanto no edital do MP/RR são exigidos “Bacharelado em
Administração e inscrição no órgão competente” (grifo nosso).
Portanto, tem-se que o MPU não faz exigências de formação em administração
nem de regular inscrição no CRA para o provimento de cargos efetivos de Analista – Área
Administrativa –, ao qual correspondem atribuições privativas de administrador. Já o MP/RR
os exige expressamente para o seu cargo de Administrador, que mostra uma descrição de
atribuições semelhantes, ainda que sintetizada.
7.1.2 Cargos de Direção, Chefia e Assessoramento com Atribuições de Administrador
Era esperado encontrar nos organogramas e regimentos dos órgãos locais do MPF,
MPT e MP/RR os cargos e funções de direção, chefia e assessoramento das respectivas
estruturas organizacionais. Constatou-se, porém, que apenas o órgão do MPF possui
organograma (v. apêndice B) e regimento interno definidos, observando-se que este último
está parcialmente revogado pelo ato de reestruturação por que passou esta instituição, em
nível nacional, no ano de 2006. O MPT e o MP/RR estão em processos de elaboração de
seus respectivos atos de organização formal, cf. informações colhidas em entrevistas
informais com funcionários seus.
Para os fins do presente trabalho, foram consideradas, então: 1) a estrutura formal
do órgão do MPF, tomando-se as denominações de cada unidade administrativa como
parâmetros indicativos de suas áreas de atribuições presumidas14; 2) a estrutura informal do
órgão do MPT, de acordo com as informações verbais fornecidas por procuradores e
funcionários; 3) a estrutura informal do órgão do MP/RR, que se encontra atualmente em
fase de estudo, tendo-se fornecido um organograma preliminar da atividade-meio (v.
apêndice B), que compõe o anteprojeto de estruturação formal, tendo sido fornecidas outras
informações, verbais, de diretores da área administrativa. De todos os órgãos, foram
contados todos os cargos/funções de direção, chefia e assessoramento que ficam até três
escalões abaixo dos respectivos dirigentes máximos. Os resultados obtidos podem ser
resumidos no Quadro 6.
14
Até o momento (jun/2008), não houve regulamentação no MPF sobre as atribuições ou
competências das unidades administrativas da estrutura organizacional do órgão local, que fora
redesenhada e formalizada em 2006. Além disto, as disposições do regimento interno sobre estas
atribuições não foram recepcionadas pela norma de reestruturação.
69
Quadro 6: Resumo de Cargos e Funções de Direção, Chefia ou Assessoramento
Instituição do órgão
Total da área
administrativa
MPF
MPT
MP/RR
9
3
22
 Diretor Geral
 Diretor do
Departamento
Orçamentário de
Financeiro
 Coordenador de
 Chefe da Divisão
Administração
Orçamentária e
 Presidente da
Financeira
Comissão
 Diretor do
Permanente de
Licitação
 Chefe da Seção
Cargos/funções com
de Controle e
atribuições*, em
Administração de
princípio, privativas de
Material e
administrador
Patrimônio
 Chefe da Seção
de Execução
Departamento
 Secretário
Regional **
 Chefe da Seção
de Apoio
Administrativo **
 Chefe do Setor
Administrativo
Administrativo
 Chefe da Divisão
de Serviços
Gerais
 Chefe da Divisão
de Material e
Patrimônio
 Diretor do
Orçamentária e
Departamento de
Financeira
Recursos
 Chefe da Seção
Humanos
de Recursos
 Chefe da Divisão
Humanos
de Folha de
Pagamento
 Chefe da Divisão
de Cadastro de
Pessoal
Proporção destes em
relação ao total da área
Total da área jurídica
55,56%
100%
40,91%
14
5
22
70
Instituição do órgão
MPF
MPT
MP/RR
1 5 9  1,56
1 2 3  1,67
1 = 1,00
Razão entre o total da
área jurídica e o total
da área administrativa
Fonte: pesquisa de campo.
*
No caso, estas atribuições são presumidas ou informais, conforme explicado acima.
** Unidades centralizadas na sede da Procuradoria Regional do Trabalho da 11ª Região, em Manaus
(AM), que prestam serviços administrativos diretamente ao órgão descentralizado de Boa Vista
(RR). É válido ressaltar que estas unidades prestam serviços a outros clientes internos da
Procuradoria, instalados na sede em Manaus.
7.2 SOBRE O NÚMERO DE ADMINISTRADORES EM CARGOS E FUNÇÕES DE
ADMINISTRADOR
Mediante o questionário tipo B, descrito no capítulo de metodologia, foram obtidas
as quantidades de cargos efetivos de administrador em cada órgão e a quantidade de seus
ocupantes que são formados em Administração, assim como as quantidades de pessoas
com esta formação que ocupam os cargos e funções indicados no Quadro 6. Os resultados
estão mostrados na Tabela 1.
Tabela 1
Resultados da coleta de dados junto às unidades de recursos humanos
Variável
MPF
MPT
MP/RR
Cargos efetivos de administrador (quantidade)
1
0
1
Bacharéis em Administração ocupando estes cargos
(quantidade)
1
0
1
Não houve
Não houve
13/01/1997
1
1
3
Data do último edital de concurso que abriu vagas
imediatas destes cargos para órgãos do MP em Boa Vista
Bacharéis em Administração ocupando funções de
direção, chefia ou assessoramento na área
administrativa
Fonte: pesquisa de campo.
É notória a carência de alocação de cargos efetivos de administrador nas estruturas
de todos os órgãos locais do Ministério Público: o MPF e o MP/RR contam com apenas um
destes cargos em cada órgão na capital; e na PRT-11 (órgão regional do MPT, cuja
71
jurisdição abrange os estados do Amazonas e de Roraima), não existe alocação deste
cargo. Contudo, os dois cargos constatados são ocupados por bacharéis em administração.
Portanto, na data do levantamento, 100% dos cargos efetivos em questão
atendiam, na prática, ao requisito legal da formação acadêmica15, sem olvidar a falta de
exigência normativa para tal no âmbito do MPF.
Observe-se, ainda, que, para os órgãos locais do MPF e do MPT, não houve, desde
a fundação dos mesmos, abertura de vagas imediatas para os cargos efetivos considerados
e, no MP/RR, o último concurso para este cargo se deu há mais de onze anos.
Quanto aos cargos e funções de direção, chefia ou assessoramento da área
administrativa, foram obtidas as seguintes proporções de administradores nos cargos ora
considerados privativos de administrador, tendo em vista as informações inseridas no
quadro e na tabela acima:
a) no órgão do MPF, 1/5 = 20%;
b) no órgão do MPT, 1/3 ≅ 33%;
c) no órgão do MP/RR, 3/9 ≅ 33%.
7.3 SOBRE A OPINIÃO DE CLIENTES EXTERNOS
Usuários do serviço de atendimento ao público em cada órgão opinaram sobre
aspectos da qualidade do atendimento, mediante o questionário tipo A. Durante o período
da coleta de dados, 14 (quatorze) pessoas no MPF, 2 (duas) no MPT e 50 (cinqüenta) no
MP/RR responderam ao questionário, resultando as opiniões nas proporções indicadas nos
gráficos 01, 02 e 03. Nas colunas que não completam 100%, houve dados em branco ou
nulos, representados indiretamente pelo complemento para o total.
15
Não foi objeto da pesquisa o atendimento da exigência legal de registro no conselho de classe
profissional.
72
Gráfico 2: Opinião do Público Externo sobre o Atendimento no Órgão Local do MPF
100,0%
90,0%
80,0%
70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
42,9% 50,0%
28,6%
35,7% 35,7%
50,0% 28,6%
50,0%
64,3%
42,9%
21,4%
35,7%
42,9%
21,4%
7,1%
7,1%
42,9% 64,3%
7,1%
35,7%
21,4%
7,1%
35,7%
14,3%
4 = excelente
3 = bom
2 = razoável
1 = ruim
Fonte: pesquisa de campo.
No órgão do MPF, há um destaque positivo para os itens de Cortesia, respeito e
atenção e de Conforto das salas, em que 50,0% dos opinantes os julgaram excelentes. O
item que merece atenção para possíveis melhorias é o de Divulgação do órgão/serviço, eis
que mais de 40% o avaliaram como razoável ou ruim.
73
Gráfico 3: Opinião do Público Externo sobre o Atendimento no Órgão Local do MPT
100,0%
90,0%
80,0%
70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
50,0% 50,0% 50,0% 50,0% 50,0% 50,0% 50,0% 50,0%
50,0% 50,0% 50,0% 50,0% 50,0% 50,0% 50,0% 50,0%
4 = excelente
3 = bom
2 = razoável
1 = ruim
Fonte: pesquisa de campo.
Os dados coletados no órgão do MPT foram insuficientes para se obter
consistência na informação de opinião do público externo, pois foram respondidos apenas
dois questionários.
74
Gráfico 4: Opinião do Público Externo sobre o Atendimento no Órgão Local do MP/RR
100,0%
22,0%
80,0%
60,0%
40,0%
68,0%
46,0%
64,0%
54,0% 48,0%
24,0%
46,0%
42,0%
40,0%
20,0%
0,0%
30,0% 26,0%
8,0%
6,0%
40,0%
6,0%
2,0%
26,0%
8,0%
44,0%
32,0% 38,0%
10,0%
2,0%
6,0%
6,0%
26,0%
2,0%
6,0%
4,0%
4 = excelente
3 = bom
2 = razoável
1 = ruim
Fonte: pesquisa de campo.
Para o público do órgão do MP/RR, a melhor avaliação foi para Cortesia, respeito e
atenção, que recebeu o conceito de excelência por 68,0% dos opinantes. Quase todos os
demais itens se destacam positivamente, com exceção de Tempo de espera e Divulgação
do órgão/serviço. O primeiro, principalmente, merece melhorias, em relação aos demais
itens, na opinião dos usuários, eis que 38% o julgaram razoável ou ruim.
A partir dos números atribuídos aos conceitos de avaliação, variando de 1 a 4 (de
ruim a excelente), foram calculadas as médias e os desvios-padrões para cada item, de
cada órgão. As tabelas 2, 3 e 4 mostram estes resultados e as respectivas médias gerais
por órgão.
75
Tabela 2
Avaliação Média do Público Externo, por Item, no Órgão do MPF, em uma Escala de 1 a 4
Conforto das salas
Cortesia, respeito e atenção
Solução do órgão para o problema ou pedido
Distância entre as salas
Tempo de espera
Limpeza e higiene do local
Conservação dos móveis e aparelhos
Divulgação do órgão/serviço
3,43
3,36
3,36
3,31
3,21
3,21
3,14
2,86
Desviopadrão
0,65
0,84
0,74
0,48
0,80
0,58
0,77
1,03
Média geral
3,23
0,18
Ordem
1
2
3
4
5
6
7
8
Descrições
Médias
Fonte: pesquisa de campo.
Nesta tabela, estão ordenadas decrescentemente as médias das opiniões do
público externo consultado no serviço de atendimento do órgão do MPF. À exceção do
último item ordenado, todas as demais avaliações colhidas apresentaram desvio-padrão
médio relativamente baixo, entre 0,48 e 0,84, o que leva a avaliação qualitativa média de
cada um destes itens a uma faixa entre razoável e excelente. A média geral resultou em
3,23; ou seja, um pouco acima do conceito de bom.
Tabela 3
Avaliação Média do Público Externo, por Item, no Órgão do MPT, em uma Escala de 1 a 4
Itens
1
2
3
4
5
6
7
8
Descrições
Médias
Desvio-padrão
Limpeza e higiene do local
Conforto das salas
Solução do órgão para o problema ou pedido
Tempo de espera
Cortesia, respeito e atenção
Distância entre as salas
Conservação dos móveis e aparelhos
Divulgação do órgão/serviço
3,50
3,50
3,50
3,00
3,00
3,00
2,50
2,50
0,71
0,71
0,71
1,41
1,41
1,41
2,12
0,71
Média geral
3,06
0,42
Fonte: pesquisa de campo.
Já para o órgão do MPT, conforme antes comentado, não houve consistência de
dados, tendo havido desvios-padrões médios de até 2,12 (mais de 50% da amplitude da
escala qualitativa).
76
Tabela 4
Avaliação Média do Público Externo, por Item, no Órgão do MP/RR, em uma Escala de 1 a 4
Itens
1
2
3
4
5
6
7
8
Descrições
Médias
Desvio-padrão
Cortesia, respeito e atenção
Conforto das salas
Distância entre as salas
Limpeza e higiene do local
Solução do órgão para o problema ou pedido
Conservação dos móveis e aparelhos
Divulgação do órgão/serviço
Tempo de espera
3,62
3,57
3,41
3,38
3,32
3,31
2,94
2,76
0,60
0,65
0,76
0,71
0,77
0,85
0,79
0,89
Média geral
2,76
0,89
Fonte: pesquisa de campo.
O órgão do MP/RR apresentou a mais alta média de um item, em relação aos
demais órgãos. O público avaliou cortesia, respeito e atenção no atendimento com a média
de 3,62 pontos. Os desvios-padrões médios foram os mais baixos, em razão da maior
amostragem.
Ao comparar as médias gerais dos três órgãos, é preferível desconsiderar o
resultado do MPT, em razão da pouca consistência dos dados: observam-se desviospadrões altos em vários itens. Assim, pela comparação entre os outros dois órgãos, tem-se
uma avaliação média ligeiramente maior pelos usuários do órgão do MPF que pelos
usuários das promotorias (MP/RR), com uma diferença de 0,47 em favor do primeiro, na
escala de 1,00 a 4,00.
7.4 SOBRE A OPINIÃO DE CLIENTES INTERNOS
Foram considerados como universos de clientes internos, público-alvo do
questionário tipo C:
a) no MPF, os coordenadores, chefes e assessores de unidades da área jurídica,
incluindo os gabinetes e assessorias diretas dos procuradores, totalizando 14
pessoas;
b) no MPT, os servidores da área jurídica e os procuradores, totalizando 5 pessoas;
c) no MP/RR, os assessores de membros do Ministério Público, totalizando 22
pessoas.
No MPF, 12 pessoas (ou 85,7%) responderam ao questionário; no MPT, 3 pessoas
(ou 60%) o responderam; e no MP/RR, 16 (ou 72,7%) o fizeram.
77
De modo semelhante aos resultados analisados na seção anterior, as opiniões
destes clientes internos estão representadas nos gráficos 5, 6 e 7.
Gráfico 5: Avaliação do Serviço Administrativo, segundo os Clientes Internos no Órgão do
MPF
100,0%
90,0%
80,0%
70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
16,7%
8,3% 8,3% 8,3%
16,7% 16,7%
33,3%
50,0%
33,3%
50,0%
66,7%
58,3%
66,7%
58,3%
16,7%
33,3%
50,0%
16,7%
8,3%
50,0%
8,3%
25,0% 25,0%
16,7%
25,0%
8,3% 8,3%
16,7%
4 = excelente
3 = bom
2 = razoável
1 = ruim
Fonte: pesquisa de campo.
No MPF, verificou-se um destaque positivo para o tempo de espera por materiais
de expediente, em que 58,3% dos clientes internos julgaram bom este serviço no órgão e
33,3% o avaliaram como excelente. Por outro lado, o item de programação e ações de
treinamento merece uma atenção especial por parte de seus dirigentes, uma vez que a
pesquisa revelou o descontentamento de 50,0% dos clientes internos e apenas 16,7%
avaliaram como bom esta categoria de serviço, não tendo obtido qualquer indicativo de
excelência.
78
Gráfico 6: Avaliação do Serviço Administrativo, segundo os Clientes Internos no Órgão do
MPT
100,0%
90,0%
80,0%
70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
33,3% 33,3%
33,3% 33,3%
66,7%
33,3%
66,7%
100,0%100,0%
33,3%
66,7%
66,7%
33,3% 33,3%
33,3% 33,3%
4 = excelente
3 = bom
2 = razoável
1 = ruim
Fonte: pesquisa de campo.
No MPT, os três clientes internos que opinaram atribuíram grau 4 (de excelente)
para os itens de conforto e condições do ambiente de trabalho e para a distância entre as
salas. Destaca-se negativamente, assim como no MPF, a programação e ações de
treinamento.
79
Gráfico 7: Avaliação do Serviço Administrativo, segundo os Clientes Internos no Órgão do
MP/RR
100,0%
90,0%
80,0%
70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
6,3%
31,3%
68,8%
56,3%
50,0%
62,5%
68,8%
87,5%
93,8%
43,8%
37,5%
31,3%
18,8%
6,3% 6,3%
50,0%
37,5%
31,3%
12,5%
4 = excelente
3 = bom
2 = razoável
1 = ruim
Fonte: pesquisa de campo.
No órgão do MP/RR, constaram-se mais destaques positivos, visto que sete dos
oito itens avaliados receberam conceito máximo por 50,0% ou mais dos clientes internos,
com forte indicativo de excelência para o item de conforto e condições do ambiente. Por
outro lado, assim como nos demais órgãos, programação e ações de treinamento
receberam pontuações baixas da maioria dos opinantes.
Em anexo a esta peça monográfica, segue um disco óptico (ou outra mídia,
conforme a edição) em que está gravado um arquivo com as planilhas iterativas utilizadas
para realizar estes cálculos, onde podem ser vistos os demais detalhes numéricos que
levaram às médias de avaliação por item, dentre outros resultados complementares.
A fim de considerar pesos que seriam aplicados na fórmula de média ponderada
para a determinação da satisfação média dos clientes internos, estes foram solicitados a
atribuir um grau de importância, de 0 a 4 (de nenhuma a é essencial) para cada item que foi
avaliado conforme os resultados acima.
80
Gráfico 8: Médias dos Graus de Importância Atribuídos aos Itens Avaliados, de Acordo com
os Clientes Internos no Órgão do MPF
Grau de importância: 0 = nenhuma; 1 = pouca; 2 = mediana; 3 = muita; 4 = é essencial
0
1
2
3
4
Conforto e condições do ambiente
Comunicação interna
Soluções a problemas interferentes
Limpeza e higiene do edifício
Programação e ações de treinamento
Tempo de espera por materiais de expediente
Móveis e equipamentos
Distância entre as salas
Fonte: pesquisa de campo.
No órgão do MPF, em média, cinco dos oito itens avaliados foram classificados com
grau de importância maior do que muita (entre 3 e 4). O item de limpeza e higiene do
edifício, que foi considerado deficiente por 50% dos clientes internos neste órgão, é um dos
que está nesta faixa de importância atribuída.
Gráfico 9: Médias dos Graus de Importância Atribuídos aos Itens Avaliados, de Acordo com
os Clientes Internos no Órgão do MPT
Grau de importância: 0 = nenhuma; 1 = pouca; 2 = mediana; 3 = muita; 4 = é essencial
0
Programação e ações de treinamento
Soluções a problemas interferentes
Limpeza e higiene do edifício
Conforto e condições do ambiente
Tempo de espera por materiais de expediente
Distância entre as salas
Móveis e equipamentos
Comunicação interna
Fonte: pesquisa de campo.
1
2
3
4
81
Os clientes internos no órgão do MPT indicaram que todos os itens avaliados se
constituem em aspectos cuja importância está entre muita e essencial para a qualidade do
serviço por eles desenvolvido. Ali, o item de programação e ações de treinamento se
destaca em primeiro lugar nas médias dos graus de importância.
Gráfico 10: Médias dos Graus de Importância Atribuídos aos Itens Avaliados, de Acordo com
os Clientes Internos no Órgão do MP/RR
Grau de importância: 0 = nenhuma; 1 = pouca; 2 = mediana; 3 = muita; 4 = é essencial
0
1
2
3
4
Móveis e equipamentos
Programação e ações de treinamento
Tempo de espera por materiais de expediente
Conforto e condições do ambiente
Limpeza e higiene do edifício
Comunicação interna
Soluções a problemas interferentes
Distância entre as salas
Fonte: pesquisa de campo.
No MP/RR, apenas um item ficou ligeiramente abaixo do grau de importância muita:
distância entre as salas. Assim como no MPF, este item foi o que recebeu o menor grau de
importância, em média; contudo, em todos os órgãos, tal item foi considerado com
importância acima de mediana.
Com este conjunto de dados em mãos, foi calculado o índice de satisfação média
dos clientes internos relativo a cada órgão, com aplicação da fórmula de média ponderada
descrita na seção de métodos estatísticos, obtendo-se:
a) no MPF, SCI = 2,58;
b) no MPT, SCI = 3,22;
c) no MP/RR, SCI = 3,50.
Em outros termos, pode-se dizer que os dirigentes, chefes e assessores da área
jurídica de cada órgão, em média, consideram que os serviços que lhes são oferecidos pela
área administrativa no MPF estão em uma faixa entre regulares e bons e no MPT e no
MP/RR, estão entre bons e excelentes.
82
7.5 SOBRE AS RELAÇÕES ENTRE ATIVIDADE-MEIO E ATIVIDADE-FIM
A hipótese básica da pesquisa foi a suposta existência de uma relação de
proporcionalidade direta entre a qualidade do serviço na atividade-meio e o serviço
oferecido ao cidadão. O quarto objetivo específico traçado para o trabalho deriva dessa
proposição. Espera-se evidenciar esta relação ao fechar o ciclo hipotético representado na
Figura 7, inclusa no capítulo de metodologia, associando esta dinâmica à opinião média de
clientes externos, representados pelos usuários dos serviços de atendimento.
Inicialmente, foi sintetizada a opinião de clientes externos, com alguma
inconsistência na amostragem para fins de comparação entre os órgãos. Ressalte-se,
porém, que estes dados se mostram úteis para as instituições em que foram coletados,
servindo como indicativos sintomáticos de disfunções administrativas setoriais em pelo
menos dois dos três órgãos. Além disto, o método aplicado junto aos clientes internos,
resumido no ciclo mencionado acima, mostra-se suficiente para o alcance do objetivo
específico em questão, uma vez que demonstra a forma e a intensidade com que as ações
tarefas administrativas afetam no dia-a-dia o desempenho da atividade-fim.
A verificação do ciclo teve início com o agrupamento das opiniões dos clientes
internos, que demonstraram haver graus de importância distintos para cada item e com
configurações diversas de um órgão para outro. Adotando-se tais graus de relevância como
pesos, foi obtido um índice de satisfação dos clientes internos para cada órgão, que pode
ser visto como uma medida indicativa da eficiência da área administrativa.
A partir deste ponto, foram evidenciadas as demandas de clientes externos pelo
atendimento prestado na área jurídica. Os resultados estão sintetizados nos gráficos 11, 12
e 13, em forma de percentuais de unidades que atendem determinados tipos de públicos
com freqüências relativamente elevadas.
83
Unidades que atendem com
a freqüência indicada
Gráfico 11: Principais Demandas Externas em Unidades da Atividade-fim do Órgão do MPF
45,0%
40,0%
35,0%
30,0%
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
Freqüente (6 a 10 vezes por semana)
Sempre (mais que 10 vezes por semana)
Fonte: pesquisa de campo.
Nota-se, com estes resultados, que entre as quatro maiores demandas externas da
atividade-fim no órgão do MPF estão duas relacionadas ao atendimento presencial ao
cidadão: consulta a processo e denúncia/representação oral. O gráfico indica picos de
demanda, em que as porcentagens representam a proporção dos clientes internos que
atendem a determinada demanda com freqüência de 6 a 10 vezes por semana ou mais de
10 vezes por semana.
84
Unidades que atendem com
a freqüência indicada
Gráfico 12: Principais Demandas Externas em Unidades da Atividade-fim do Órgão do MPT
35,0%
30,0%
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
Freqüente (6 a 10 vezes por semana)
Sempre (mais que 10 vezes por semana)
Fonte: pesquisa de campo.
Algumas das demandas evidenciadas como freqüentes ou constantes no gráfico 11
não ocorrem no órgão do MPT. Ainda assim, denúncia/representação oral e consulta a
processos foram ali também reveladas como algumas das principais demandas.
85
Gráfico 13: Principais Demandas Externas em Unidades da Atividade-fim do Órgão do
Unidades que atendem com
a freqüência indicada
MP/RR
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
Freqüente (6 a 10 vezes por semana)
Sempre (mais que 10 vezes por semana)
Fonte: pesquisa de campo.
No órgão do MP/RR, verificou-se outra configuração de demandas externas para
atividade-fim.
Assim, revelam-se as demandas de atendimento mais freqüentes nestes órgãos do
Ministério Público: consultas a processos, depoimentos/esclarecimentos, informações por
telefone/fax, protocolo de documentos, recepção a membros de outros órgãos do MP,
recebimento/entrega de processos judiciais e denúncia/representação oral.
Ora, se existem demandas significativas de clientes externos, incluindo os cidadãos
que procuram a instituição para fazer denúncias, consultar andamento de representação ou
processo, por exemplo, se o atendimento a estas demandas é feito pela área jurídica e se o
desempenho da área administrativa influi na qualidade do serviço realizado pela área
jurídica, logo, o desempenho da equipe administrativa reflete na qualidade do serviço
prestado ao cidadão.
Os clientes internos foram consultados, ainda, sobre os serviços que lhes são
efetivamente prestados pela área administrativa, resultando nas proporções indicadas nos
gráficos 14, 15 e 16, as quais representam as quantidades relativas de unidades da área
jurídica que demandam tais serviços. Assim, evidenciam-se os serviços que são priorizados
atualmente pelos dirigentes administrativos, o que, evidentemente, depende das demandas
internas e da capacidade de acesso aos recursos produtivos.
86
Gráfico 14: Serviços Efetivamente Prestados pela Área Administrativa no órgão do MPF
adaptações físicas
no ambiente de
trabalho
11%
treinamento
consultoria
5%
2%
ações para
promoção da
qualidade de vida
0%
material de
expediente
20%
manutenção de
instalações e
equipamentos
20%
fornecimento
de móveis ou
equipamentos
18%
transporte de
documentos
13%
transporte de bens
5%
transporte de
pessoas
6%
Fonte: pesquisa de campo.
Neste órgão, a prioridade da área administrativa se mostra para o fornecimento de
materiais de expediente, móveis ou equipamentos e para a manutenção de instalações e
equipamentos. Note-se, ainda, que, somando as proporções de clientes internos que
demandam serviços de transporte (de bens, de documentos e de pessoas), tem-se 24% do
total de demandas.
87
Gráfico 15: Serviços Efetivamente Prestados pela Área Administrativa no órgão do MPT
ações para
promoção da
qualidade de vida
6%
consultoria
12%
fornecimento
de móveis ou
equipamentos
17%
material de
expediente
17%
treinamento
12%
manutenção de
instalações e
equipamentos
18%
adaptações físicas
no ambiente de
trabalho
6%
transporte de
documentos
12%
transporte de
pessoas
0%
transporte de bens
0%
Fonte: pesquisa de campo.
No órgão do MPT, as demandas se comportam de modo semelhante ao visto no
órgão do MPF. Prevalecem o fornecimento de materiais, e equipamentos e manutenções
físicas. Observam-se, contudo, mais atividades de consultoria e treinamento.
88
Gráfico 16: Serviços Efetivamente Prestados pela Área Administrativa no órgão do MP/RR
treinamento
5%
consultoria
5%
ações para
promoção da
qualidade de vida
1%
fornecimento
de móveis ou
equipamentos
16%
material de
expediente
19%
adaptações físicas
no ambiente de
trabalho
8%
manutenção de
instalações e
equipamentos
19%
transporte de
documentos
16%
transporte de bens
3%
transporte de
pessoas
8%
Fonte: pesquisa de campo.
Distribuição semelhante de demandas também foi encontrada no órgão do MP/RR.
Como diferencial, observou-se alguma oferta de ações para promoção da qualidade de vida.
Serviços como treinamento, promoção da qualidade de vida e adaptações físicas
no ambiente foram avaliados nos itens do questionário tipo C, dirigido aos clientes internos.
Note-se que estes serviços não estão entre os mais oferecidos pela área administrativa,
mas correspondem a fatores que foram considerados de alta importância (graduada entre 3
e 4). O fator treinamento, por exemplo, recebeu um conceito baixo em todos os órgãos.
Assim também, as condições e conforto do ambiente, relacionadas a promoções da
qualidade de vida e a adaptações físicas no ambiente, foram avaliadas como regulares ou
ruins por 41,7% dos clientes internos no órgão do MPF.
Ao deixar de priorizar serviços considerados de alta importância ou essenciais para
a atividade-fim, a área administrativa tende a ser avaliada (objetiva ou subjetivamente) com
baixos índices de satisfação dos seus clientes internos, fechando o ciclo de relacionamentos
entre estas duas áreas de atividades da organização.
Voltando ao objetivo central do trabalho, há de se comparem os índices de
satisfação média geral (SM) dos públicos interno e externo calculados com os dados da
pesquisa. Tomando como índice de satisfação dos clientes externos (SCE), de cada órgão, a
média das médias das notas atribuídas pelos cidadãos e calculando a média aritmética
entre este valor e o índice de satisfação dos clientes internos (SCI), obtém-se:
89
a) para o MPF,
SM 
S CE  S CI 3,23  2,58

 2,91;
2
2
b) para o MPT,
SM 
S CE  S CI 3,06  3,22

 3,14;
2
2
c) para o MP/RR,
SM 
S CE  S CI 2,76  3,50

 3,39.
2
2
Os principais resultados obtidos mediante todos os instrumentos de coleta estão
sintetizados no gráfico seguinte.
Gráfico 17: Comparação entre os resultados obtidos nos três órgãos pesquisados
2,91
3,23
3,22 2,58
3,39 3,14
3,50
3,06
3,29
3,50
3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00
3
1
1
1
1
0
MPF
MPT
MP/RR
Fonte: pesquisa de campo.
Ainda que sejam desconsiderados os índices SM e SCE do órgão do Ministério
Público do Trabalho, diante da inconsistência estatística antes comentada, mostram-se
claramente índices de satisfação maiores no MP/RR que no órgão do MPF. E, é exatamente
no MP/RR que se verifica um maior número de bacharéis em Administração atuando em
90
cargos de direção, chefia ou assessoramento entendidos como privativos de administrador,
à luz da legislação que regulamenta a profissão, conforme visto anteriormente.
91
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Visando o objetivo de verificar se 100% das instituições pesquisadas16 exigem
formação em Administração para cargos efetivos de administrador, constatou-se que 50% a
exigem para o provimento de tais cargos. Foram encontrados apenas dois destes cargos
nas estruturas dos órgãos em questão e ambos são ocupados por bacharéis em
Administração.
Dentre os cargos de direção, chefia ou assessoramento considerados como de
atribuições privativas de administrador, 1/5 (20%) daqueles é ocupado por pessoas com
esta formação acadêmica no MPF, 1/3 (33%) o são no MPT e 3/9 ou 1/3 (33%) também o
são no MP/RR.
Clientes externos dos órgãos, em média, conceituaram o atendimento no MPF em
uma faixa entre bom e excelente; no MPT, igualmente, entre bom e excelente; e, no MP/RR,
entre razoável e bom. Ressalte-se, porém, que os dados de público externo obtidos no
órgão do MPT se mostraram inconsistentes, devido à pequena amostragem.
Existe uma relação cíclica de influências entre a atividade-meio e a atividade-fim,
com repercussão evidente do nível de qualidade do serviço oferecido pela área
administrativa sobre a qualidade do serviço prestado pela área jurídica à população. Os
clientes internos no MPF julgaram o serviço administrativo em uma faixa entre razoável e
bom, enquanto no MPT e no MP/RR, seus clientes internos julgaram tais serviços entre
bons e excelentes.
Diante destas constatações, é possível afirmar que não foi constatada direta e
quantitativamente a suposta proporcionalidade direta entre a quantidade de administradores
formados e a qualidade do serviço prestado ao cidadão. Contudo, observa-se que esta
relação é válida para o serviço administrativo prestado aos clientes internos (área jurídica),
com reflexos na qualidade do serviço desenvolvido por estes, o que evidencia, por indução
lógica, reflexos diretamente proporcionais no serviço ao cidadão.
16
Foram consideradas, para esta verificação, duas instituições: de um lado o Ministério Público do
Estado de Roraima (MP/RR); e do outro o Ministério Público da União (MPU), que agrupa os órgãos
do MPF e o MPT, pois o quadro de servidores é único para todo o MPU.
92
Tomando como indicador de eficiência da área administrativa a medida de
satisfação dos clientes internos quanto aos serviços por ela prestados, verifica-se que, no
órgão do MP/RR esta eficiência relativa se mostra maior do que no órgão do MPT, onde, por
sua vez, a eficiência relativa é maior que no órgão do MPF. No mesmo sentido, comparando
os índices de satisfação média geral (dos públicos interno e externo pesquisados), e
considerando que apenas os dados de público externo do MPF e do MP/RR mostraram
consistência estatística, tem-se que a qualidade do atendimento ao cidadão no MPF foi
julgado ligeiramente menor que no MP/RR.
Comparando os resultados de número de administradores nos órgãos e a qualidade
no atendimento ao cidadão nos órgãos destas duas instituições, verifica-se que, no MPF,
onde há um bacharel em administração em cargo efetivo e 20% em comissionados
privativos de administrador, a qualidade no atendimento é ligeiramente menor que no
MP/RR, onde há um bacharel em administração em cargo efetivo e 33% em comissionados
de administrador. Confirma-se, pois, a hipótese básica, de que, onde há mais bacharéis em
administração atuando nas estruturas formais de órgãos públicos, existe também uma maior
qualidade no serviço oferecido ao cidadão.
Foi demonstrado quantitativamente o que seria presumido com obviedade: uma
administração profissional reflete positivamente na qualidade do serviço público prestado à
população. A técnica de Administração ministrada na academia se relaciona diretamente
com os sistemas de suporte às atividades precípuas dos órgãos públicos.
Valorizar o administrador profissional (e, diga-se, no exercício legal da profissão), é
atitude de respeito à ciência, à lei e ao cidadão. As pessoas e as instituições que ministram
a ciência da Administração, assim como aquelas que fiscalizam o cumprimento da lei e as
que prezam pela cidadania, são alguns dos principais responsáveis pelo estado de prestígio
desta classe profissional perante a sociedade e as organizações.
O presente trabalho marca um ponto de partida para tratar das diversas questões
relacionadas à profissão de administrador e à profissionalização das instituições públicas, no
âmbito do Estado de Roraima. Uma das muitas problemáticas passíveis de serem
trabalhadas reside na correlação entre o ensino acadêmico e a prática da profissão. Tendo
em vista que uma das missões da academia é suprir o mercado de trabalho com pessoas
preparadas para o desempenho adequado nos postos de trabalho existentes e nos previstos
para médio prazo, é válido questionar se o bacharel em Administração que se forma em
Roraima é efetivamente treinado para ser um administrador no contexto regional, tanto na
iniciativa privada quanto no setor público. Complementarmente, faz-se oportuno averiguar
se o mercado de trabalho local conhece o diferencial de benefícios existentes e potenciais
que os administradores profissionais oferecem ao desempenho das organizações.
93
REFERÊNCIAS
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Atlas, 1998.
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regulamentação do exercício da profissão de Técnico de Administração e a constituição
ao Conselho Federal de Técnicos de Administração, de acôrdo com a Lei nº 4.769, de 9
de Setembro de 1965 e dá outras providências. Presidência da República, Brasília. DF.
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5. BRASIL. Lei Complementar n.º 75, de 20 de maio de 1993. Dispõe sobre a
organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União. Presidência da
República, Brasília, 1993-a. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
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6. BRASIL. Lei n.º 4769, de 09 de setembro de 1965. Dispõe sôbre o exercício da
profissão de Técnico de Administração, e dá outras providências. Presidência da
República, Brasília, DF. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/
L4769.htm> Acesso em: 25 jan. 2008-b.
7. BRASIL. Lei n.º 7321, de 13 de junho de 1985. Altera a Denominação do Conselho
Federal e dos Conselhos Regionais de Técnicos de Administração, e dá outras
Providências. Presidências da República, Brasília, DF. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L7321.htm> Acesso em: 25 jan. 2008-c.
8. BRASIL. Lei n.º 8625, de 12 de fevereiro de 1993. Institui a Lei Orgânica Nacional do
Ministério Público, dispõe sobre normas gerais para a organização do Ministério Público
dos Estados e dá outras providências. Presidência da República, Brasília, 1993.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/ L8625.htm> Acesso em: 23
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10. CONSELHO FEDERAL DE ADMINISTRAÇÃO. Informações sobre o sistema
CFA/CRAs. CFA. Conselho. Apresenta as finalidades do CFA. Disponível em:
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CFA/CRAs. CRAs. Endereços. Disponível em: <http://www.cfa.org.br/arquivos/
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Resumo de direito constitucional. 11ª ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
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19. MARTINS, Petrônio G.; LAUGENI, Fernando Piero. Administração da produção. 2ª ed.
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20. MARTINS, Petrônio Garcia; ALT, Paulo Renato Campo. Administração de materiais e
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Prentice-Hall, 1999.
96
APÊNDICE A – MODELOS DE QUESTIONÁRIOS
A.1 – Questionário Tipo B, Adaptado para o MPF
97
A.2 – Questionário Tipo C – Frente
98
A.3 – Questionário Tipo C – Verso
99
APÊNDICE B – ORGANOGRAMAS
B.1 – Órgão Local do MPF
100
B.2 – Área Administrativa do Órgão Local do MP/RR (estrutura em fase de estudo)