1.5 Siderurgia
Diagnóstico
A siderurgia é uma atividade que, a despeito do lento crescimento da
produção, vem sendo marcada por alterações relevantes no que se refere ao mix
de produtos e à sua distribuição ao redor do mundo. As preocupações das
empresas vêm se concentrando na redução de custos e no aperfeiçoamento dos
produtos fabricados. No momento, a situação da indústria siderúrgica mundial é
bastante turbulenta, em função da combinação de uma tendência histórica de
redução dos preços reais e da intensificação de mecanismos protecionistas e dos
processos de fusões e aquisições.
Encontra-se em curso um intenso movimento de consolidação no setor, que
também está relacionado à crescente internacionalização patrimonial das
empresas. A estagnação da produção mundial e o aumento da concentração de
fornecedores e consumidores são fatores que estimularam as fusões e aquisições
na siderurgia mundial. Adicionalmente, a privatização (37 empresas siderúrgicas
foram desestatizadas em 22 países no período entre 1984 e 1997) e outros
instrumentos de políticas públicas que induziram ao fechamento de plantas, em
particular na Europa, acabaram também favorecendo o processo de concentração.
Em linhas gerais, o caso americano pode ser considerado uma exceção na
siderurgia mundial, pois trilha uma nítida trajetória de desconcentração, o que é
usualmente entendido como uma importante fragilidade do setor naquele país.
No período entre 1975 e 2000, a produção global de aço bruto cresceu a
uma taxa anual de 1,1%, caracterizando a siderurgia como uma atividade madura.
Desde 1995, a produção mundial de aços planos (mais nobres) superou a de aços
longos. De fato, produtos de maior valor agregado vêm ganhando maior relevância
na produção total de laminados – entre esses, destacam-se o aço inoxidável e as
chapas
galvanizadas,
essas
últimas
largamente
utilizadas
na
indústria
automobilística, em função da maior resistência à corrosão.
É nítido o deslocamento da produção rumo a países em desenvolvimento.
Ao longo dos anos 1985 a 2000, esse grupo dobrou sua produção para 151
milhões de toneladas de laminados, ampliando a participação no total mundial
para 24%, em grande medida às custas da redução da importância relativa das
ex-economias socialistas.
No mesmo período, os países desenvolvidos aumentaram sua produção de
269 milhões de toneladas para 319 milhões de toneladas de laminados, mantendo
fatia em torno de 50% no total global. Adicionalmente, países voltados para o
Oceano Pacífico vêm ampliando recorrentemente sua relevância, o que é
fortemente relacionado à evolução da produção siderúrgica da China, maior
produtor mundial desde 1996.
Por outro lado, vários países da Europa Ocidental – em particular, o Reino
Unido – vêm perdendo posições de destaque na indústria. O Brasil vem
mantendo-se, nos últimos anos, como o oitavo ou nono maior competidor, com
produção equivalente a cerca de metade do total da América Latina e a 3% do
volume mundial. O consumo aparente global de produtos siderúrgicos foi de 767
milhões de toneladas em 2000, com destaque para a China, que vem registrando
crescimento anual médio de 5% desde 1994.
Produção mundial de aço bruto – 1995/2001 (em milhões de toneladas)
1995
1998
1999
2000
2001
China
95,4
114,6
124,0
127,2
148,9
Japão
101,6
93,5
94,2
106,4
102,9
Estados Unidos
95,2
97,7
97,4
101,8
90,1
Rússia
51,6
43,8
51,5
59,1
59,0
Alemanha
42,1
44,0
42,1
46,4
44,8
Coréia do Sul
36,8
39,9
41,0
43,1
43,9
Ucrânia
22,3
24,4
27,5
31,4
33,1
Índia
22,0
23,5
24,3
26,9
27,3
Brasil
25,1
25,8
25,0
27,9
26,7
Itália
27,8
25,7
24,7
26,8
26,7
Total
752,3
777,2
788,3
847,6
8347,0
Fonte: International Iron and Steel Institute (IISI)
2
Os principais produtores de aço vêm discutindo alternativas para a redução
do excesso de capacidade de produção existente hoje no mundo. Estima-se uma
ociosidade entre 60 milhões de toneladas a 216 milhões de toneladas, para um
parque instalado de 1,063 bilhão de toneladas. Cerca de 100 milhões de toneladas
poderão ser eliminadas até 2010, grande parte decorrente de processos de fusões
e aquisições.
A produção siderúrgica brasileira iniciou-se em 1925, quando a usina de
Sabará, da Companhia Siderúrgica Belgo-Mineira tornou-se a primeira usina
integrada da América do Sul, utilizando carvão vegetal como redutor. Nos anos
recentes, a questão mais importante para a siderurgia brasileira foi a privatização
do setor, concluída em 1993. Até o início dos anos 90, as siderúrgicas estatais
eram responsáveis por aproximadamente 70% da produção nacional de aço.
Das privatizações resultou uma complexa estrutura patrimonial no setor,
derivada da modelagem e da técnica de venda adotadas. Atualmente existem 11
empresas/grupos atuantes no país. A estrutura societária da siderurgia brasileira
já é bastante internacionalizada. Como conseqüência, algumas decisões cruciais
relativas ao setor são cada vez mais condicionadas à estratégia global de seus
proprietários. Também são relevantes as participações de siderúrgicas nacionais
em empresas situadas no exterior.
Embora não se situem entre as maiores empresas mundiais, Usiminas,
CSN e CST (líder mundial no mercado de placas) se destacam como as
companhias com maior geração de caixa operacional entre 37 das principais
siderúrgicas do mundo.
A rentabilidade (lucro sobre o capital investido) e a lucratividade (lucro
sobre vendas) também são bem maiores na indústria brasileira do que no resto do
mundo. Por outro lado, as despesas financeiras das siderúrgicas nacionais são
cerca de 6,5 vezes superiores à média das grandes companhias globais.
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Produção de aço bruto das maiores siderúrgicas – 2001 (em milhões de toneladas)
Empresa
País
Produção
1. Arcelor
Luxemburgo
43,1
2. Posco
Coréia do Sul
27,8
3. Nippon Steel
Japão
26,2
4. Ispat International
Reino Unido
19,2
5. Shanghai Baosteel
China
19,1
6. Corus
Reino Unido
18,1
7. Thyssen Krupp
Alemanha
16,2
8. Riva
Itália
15,0
9. NKK
Japão
14,8
10. Kawasaki
Japão
13,3
22. Gerdau
Brasil
7,2
39. CST
Brasil
4,8
42. Usiminas
Brasil
4,6
49. CSN
Brasil
4,0
79. Cosipa
Brasil
7,9
Fonte: IISI
A siderurgia brasileira empreendeu um vigoroso programa de investimentos
após a privatização. No período 1994-2000, a média anual elevou-se a US$ 1,45
bilhão, aplicados especialmente em novas laminações e em projetos de
modernização tecnológica. Embora os investimentos não tenham resultado na
construção de novas usinas propriamente ditas, no período 1998-2003, pelo
menos 14 novas unidades de laminação (melhorando o mix de produtos) deverão
entrar em operação na siderurgia brasileira.
A produção brasileira cresceu de 25 milhões de toneladas em 1989 para
27,9 milhões de toneladas em 2000, com aumento médio anual de 1%, embora
com diferenças significativas entre os diversos produtos siderúrgicos. Chapas
galvanizadas, chapas e bobinas inoxidáveis encontram-se entre os produtos mais
dinâmicos.
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Entre 1992 e 2001, o consumo total de aço no país cresceu 89%, para 16,7
milhões de toneladas. A demanda é bastante concentrada em alguns setores: a
indústria automobilística e a construção civil respondem por nada menos que 55%
das compras de laminados.
Comércio Internacional
Apesar do crescente protecionismo, a importância relativa do comércio
exterior na indústria siderúrgica mundial vem aumentando. Entre 1980 e 2000, as
exportações mundiais de produtos laminados dobraram para 280,6 milhões de
toneladas e já equivalem a 37% de toda a produção mundial.
A participação brasileira nas exportações mundiais de aço atingiu 6% em
1992 e desde então vem caindo: chegou a 3,15%, em 2000. A siderurgia brasileira
detém fatia relevante na oferta mundial de produtos de menor valor agregado,
como semi-acabados (14%), e pequena em produtos mais nobres, como chapas
galvanizadas (0,4%).
Entre 1990 e 2001, o peso dos semi-acabados nas exportações brasileiras
de produtos siderúrgicos, em tonelagem, passou de 39,2% para 68,4% e, em
valor, de 28,6% para 47,3%. A trajetória de retração nas exportações de
laminados planos é uma tônica ao longo dos últimos dez anos e se acentuou em
2001 como reflexo de medidas protecionistas adotadas por países concorrentes.
A liberalização comercial e a retomada do crescimento econômico a partir
do Plano Real estimularam as importações de artigos siderúrgicos. Entre 1992 e
2001, as compras feitas no exterior passaram de 178 mil para 1,1 milhão de
toneladas, com crescimento anual médio de 22%. Aumentos expressivos foram
observados em chapas grossas, bobinas laminadas a quente, trilhos e perfis
leves.
A proporção das importações em relação ao consumo aparente no país
passou de 2% em 1992 para 6,5% em 2001. Metade dessas compras refere-se a
produtos não fabricados no Brasil – ou seja, a concorrência efetiva dos importados
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com os artigos nacionais é relativamente baixa, em decorrência até mesmo dos
baixos custos de produção obtidos pelas siderúrgicas brasileiras.
Os Estados Unidos aumentaram sua importância relativa como destino das
exportações brasileiras de produtos siderúrgicos, passando de 19,6% para 34,3%
do total entre 1995 e 2001. O desempenho esteve fortemente relacionado ao
crescimento das exportações de produtos semi-acabados – que foram de 2,4
milhões de toneladas em 2001, equivalentes a 40% das vendas brasileiras desse
tipo de aço para o exterior. As importações provenientes dos Estados Unidos
mantiveram-se estáveis em valor absoluto, perdendo importância relativa na pauta
nacional. O Brasil mostra-se superavitário em todos os produtos siderúrgicos no
comércio bilateral com os Estados Unidos.
O mercado europeu é cada vez mais importante como destino das
exportações brasileiras, tendo dobrado sua participação para 16,7% do total entre
1995 e 2001, novamente com destaque para os semi-acabados. As importações
brasileiras de produtos siderúrgicos provenientes da União Européia cresceram
200% no período, embora a participação relativa tenha regredido de 36,2% para
28,7% do total.
As exportações brasileiras para os sócios do Mercosul aumentaram tanto
em termos absolutos quanto relativos entre 1995 e 1997, regredindo desde então.
Por outro lado, as importações brasileiras cresceram seis vezes, no período 19952001. Em termos relativos, a importância da Argentina nas compras de produtos
siderúrgicos feitas pelo país praticamente duplicou, embora o Brasil continue
superavitário em todos os itens.
Impacto das negociações com a Alca e a União Européia
Historicamente, observa-se uma contínua redução das alíquotas dos
impostos de importação para produtos siderúrgicos nos países desenvolvidos. Em
função disso, as tarifas praticadas pelos países em desenvolvimento são
nitidamente mais elevadas do que aquelas verificadas nos países industrializados.
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Além de as tarifas serem relativamente baixas, por causa de um
compromisso assumido na Rodada Uruguai, 20 países – União Européia (15
países), Estados Unidos, Japão, Coréia do Sul, Canadá e Austrália – estão
reduzindo gradativamente suas alíquotas para que sejam eliminadas do comércio
do setor até 2004. Na União Européia, por exemplo, os impostos incidentes sobre
produtos siderúrgicos variam hoje de 1,5% a 5%; no Japão, de 2% a 2,6%; e nos
Estados Unidos, de 0,2% a 5,3%.
Por outro lado, o Brasil está entre os países que fazem uso de tarifas mais
elevadas para proteger suas indústrias. No Mercosul, a Tarifa Externa Comum
(TEC) atual para produtos siderúrgicos varia de 9,5% e 17,5%.
As reduzidas tarifas poderiam indicar grande liberdade de importação de
produtos siderúrgicos nos países desenvolvidos. Contudo, a situação real é
bastante diferente, em função da utilização cada vez mais intensa de barreiras não
tarifárias – como antidumping, direitos compensatórios e salvaguardas – como
instrumento de proteção de mercado.
O número de processos de antidumping relacionados a produtos
siderúrgicos é menor por parte da União Européia do que nos Estados Unidos.
Naquele continente, não se levantou qualquer ação de antidumping e de
imposição de direitos compensatórios que tivesse como alvo a siderurgia
brasileira, enquanto os norte-americanos conduziram sete processos contra as
exportações brasileiras de produtos siderúrgicos. Na América Latina foram abertas
outras sete investigações – três delas pela Argentina.
No Brasil, até o momento, apenas dois processos de antidumping contra
produtos siderúrgicos importados foram concluídos com a imposição de
sobretaxas: para tubos sem costura da Romênia e para aço inox laminado a frio
vindo de África do Sul, Espanha, França, Japão e México.
Até o fim dos anos 1990, medidas de salvaguarda vinham tendo papel
secundário como mecanismo de proteção na indústria siderúrgica mundial. Nos
Estados Unidos, entre processos deste tipo abertos entre 1995 e 2000, apenas
quatro envolviam a siderurgia. No âmbito da Europa, as medidas de salvaguardas
7
na década passada foram escassas e temporárias, utilizadas em conjunturas
muito particulares.
A partir de 2000, porém, medidas de salvaguardas começaram a ser mais
freqüentes na siderurgia mundial. Este ano, por exemplo, as exportações
brasileiras de chapas grossas de aço carbono, bobinas laminadas a quente,
bobinas laminadas a frio e chapas galvanizadas para os Estados Unidos foram
sobretaxadas em 30%. Para placas, foi imposta uma cota tarifária, pela qual,
inicialmente, exportações anuais acima de 2,5 milhões de toneladas seriam
penalizadas com tarifa adicional de 30%. A adoção da salvaguarda americana foi
seguida pela União Européia, que aplicou cotas tarifárias para 15 produtos. No
caso brasileiro, os únicos afetados foram barras e perfis leves ligados e folhas-deflandres.
A medida freou as perspectivas de expansão das vendas brasileiras do
setor para o mercado norte-americano pelo menos ao longo dos próximos três
anos. Além disso, afetou a estratégia de crescimento da siderurgia nacional, que
tem como um dos seus pilares principais o aumento dos embarques de semiacabados. Cinco projetos de novas fábricas que focalizavam as exportações de
placas podem ser engavetados ou adiados. Novos investimentos no país tendem,
desde então, priorizar o mercado interno.
A trajetória mais provável para o setor siderúrgico será a proliferação de
medidas protecionistas na grande maioria dos países.
Portanto, por mais que a indústria nacional seja competitiva, será muito
difícil ter acesso a mercados, a não que sejam revistas legislações e condutas
relativas aos processos de antidumping, imposição de direitos compensatórios e
salvaguardas de outros países. No âmbito das negociações da futura Área de
Livre Comércio das Américas (Alca), as oportunidades de novos mercados que
possam ser abertas à siderurgia brasileira estão fortemente correlacionadas a
essa revisão.
Em relação às negociações em torno de um acordo de redução de tarifas
entre os países do Mercosul e a União Européia, a siderurgia brasileira também
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tem, num primeiro momento, pouco a ganhar. Com tarifas zeradas a partir de
2004, o uso de barreiras não tarifárias pelos europeus tende a ser estimulado e
ampliado. Laminados longos, tubos com costura, fitas e tiras, trefilados e
acessórios para tubos, bem como os laminados especiais, podem ser
considerados produtos sensíveis e, portanto, passíveis de uma redução tarifária
mais gradual por parte do Brasil e seus sócios sul-americanos, nas negociações
com a União Européia.
Reduzir as alíquotas do imposto de importação no âmbito das negociações
com a União Européia significa abrir o mercado brasileiro para as concorrentes
daquela região sem obter nada em troca, já que, enquanto a proteção brasileira é
predominantemente tarifária, na União Européia, ela se baseia principalmente em
barreiras não tarifárias. Além disso, enquanto o Brasil tem em semi-acabados os
principais produtos da pauta de exportação para a União Européia, no sentido
inverso predominam bens de maior valor agregado.
Desafios a serem enfrentados
A despeito dos grandes investimentos verificados no setor a partir de 1994,
as vantagens competitivas da siderurgia nacional são predominantemente
baseadas em baixos custos salariais e de minério de ferro.
A produtividade relativa da siderurgia brasileira é cerca de 1/4 menor do
que a dos países industrializados, embora tenha crescido de 11 para 5,4 homenshora por tonelada ao longo da década passada. Os elevados custos financeiros e
de carvão mineral continuam sendo as principais desvantagens do setor em
relação aos competidores estrangeiros.
Outra característica importante do setor no país é que os grandes
investimentos em laminação, garantindo o enobrecimento do mix de produtos, são
mais direcionados ao mercado doméstico, enquanto a inserção internacional da
siderurgia brasileira mostra-se cada vez mais dependente de produtos de menor
valor agregado (semi-acabados, em particular).
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Quanto a políticas industriais, devem ser priorizadas ações relativas à
economia brasileira como um todo e não à siderurgia em particular, dado o
momento de grande turbulência que o setor vive atualmente, seja pela
intensificação das medidas protecionistas, seja pelas fusões e aquisições. Além
disso, medidas destinadas especificamente às siderúrgicas nacionais poderiam
ser utilizadas como argumento para novas ações protecionistas contrárias às
indústrias do país, prejudicando-as.
Sério obstáculo à competitividade da indústria brasileira, o recorrente
aumento da carga tributária afeta especialmente as atividades da siderurgia. O
setor é o mais prejudicado pela incidência de três contribuições federais
(PIS/Pasep, Cofins e CPMF) em cascata, que resultam em custo adicional
estimado em 10,39% a 10,8% para as usinas nacionais.
As empresas do setor também reclamam dos altos tributos incidentes sobre
os investimentos, não apenas pelo custo do dinheiro ser maior no Brasil em
relação aos concorrentes, mas também pela taxação embutida nos preços de
máquinas e equipamentos.
O custo financeiro é, historicamente, uma das principais desvantagens
competitivas da siderurgia brasileira, em decorrência das altas taxas de juros
praticadas na economia nacional e do alto endividamento em moeda estrangeira.
Desvalorizações cambiais tendem a afetar negativamente o setor, não apenas
pelo aumento de custos do carvão mineral importado, mas especialmente em
função da elevação do passivo e do serviço da dívida.
Existem poucas oportunidades de substituição competitiva de importações,
já que é relativamente baixa – da ordem de 6% – a participação das aquisições de
produtos siderúrgicos feitas no exterior em relação ao consumo aparente no
Brasil. Num contexto mundial de fechamento de mercados e adoção de medidas
protecionistas, são pequenas as possibilidades de se ampliar exportações –
chapas galvanizadas, chapas e bobinas inoxidáveis, fio-máquina e perfis
laminados aparecem como exceções à regra. O crescimento do mercado
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doméstico mostra-se como a saída mais factível para a expansão do setor na
atual conjuntura.
Para enfrentar estes desafios será preciso:
• Desonerar os investimentos, entre outras medidas, diminuindo a carga
atual de impostos embutida nos preços das máquinas e equipamentos;
• Eliminar a tributação em cascata de Cofins, PIS/Pasep e CPMF;
• Investir mais recursos nos órgãos encarregados de negociações
internacionais, reforçando a capacidade de ação dos setores dedicados à
defesa comercial e tornando mais ágil o exame de futuros processos de
antidumping e de imposição de direitos compensatórios;
• Melhorar os mecanismos de financiamento e de seguro para as
exportações;
• Desenvolver produtos mais sofisticados, buscando a redução do impacto
ambiental e a expansão das exportações indiretas de aço, como forma de
contornar o protecionismo;
• Apoiar estratégias de desenvolvimento tecnológico voltadas às etapas de
redução e refino do processo produtivo siderúrgico, compartilhando
pesquisas na área, baseadas em redução de custos, diminuição de
impactos ambientais e desenvolvimento de produtos intensivos am aço;
• Aperfeiçoar as condições de transporte e infra-estrutura no país.
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