Comentários à Dívida Ativa Tributária Municipal
Dívida Ativa Tributária está conceituada no art. 201 do Código Tributário
Nacional, da seguinte forma:
"Art. 201 – Constitui dívida ativa tributária a proveniente de crédito tributário dessa
natureza, regularmente inscrita na repartição administrativa competente, depois de
esgotado o prazo fixado, para pagamento, pela lei ou por decisão final proferida
em processo regular".
A expressão "proveniente de crédito tributário" significa ter natureza
tributária, ou seja, créditos provenientes de impostos, taxas, contribuições,
empréstimos compulsórios, além dos acréscimos legais, tais como multas fiscais,
juros de mora e atualização monetária, vinculados à dívida principal.
São elementos da dívida ativa tributária:
1º - haver crédito de natureza tributária;
2º - haver inadimplemento do devedor, pelo descumprimento da obrigação no
prazo fixado para pagamento;
3º - haver inscrição do crédito no registro próprio, após apurada sua liquidez e
certeza.
"Liquidez e certeza" expressam a obrigação de o crédito ser constituído em
quantia fixa e determinado, além de estar regularmente inscrito. A dívida ativa
regularmente inscrita goza da presunção de liquidez e certeza, mas não em razão
da inscrição, e, sim, pela correção dos elementos inscritos aos quais se presume
legítimos. Liquidez e certeza são expressões assemelhadas, mas, no caso, bem
distintas: liquidez refere-se ao valor exigido, a correção da quantia cobrada;
certeza refere-se à origem do crédito, a validade da obrigação.
Inscrição da dívida ativa
Inscrição da dívida ativa é o ato administrativo vinculado, pelo qual é feito o
assentamento do débito em registro próprio. A inscrição é o ato que vai originar o
nascimento do título obrigatório para cobrança judicial. Dívida não inscrita
presume-se ainda sem liquidez e certeza do crédito correspondente, por não estar
devidamente constituído.
A inscrição, pois, exige um exame prévio de sua efetiva exigibilidade, a
exatidão de sua liquidez e a definição correta de seus elementos cadastrais.
Verifica-se, assim, a qualidade e as condições definitivas do lançamento que
originou o crédito, inclusive se está efetivamente transitado, com todos os prazos
de defesa plenamente esgotados na forma da lei.
Diz o art. 201 do CTN, conforme visto, que a inscrição da dívida deve ser
procedida depois de esgotado o prazo fixado, para pagamento, pela lei ou por
decisão final proferida em processo regular.
O Código Tributário Nacional não fixou prazo para inscrição do crédito,
obrigando, apenas, o seu encaminhamento ao órgão da repartição competente,
sem definir o encerramento deste prazo. Deixou tal definição aos cuidados da
própria Fazenda Pública, embora haja o fator limitativo de tempo que seria o prazo
prescricional.
Desse modo, cada entidade pública procurou regular a matéria, a fim de
evitar sua procrastinação motivada por excessiva demora na inscrição de seus
créditos. Lamenta-se, porém, que as leis de muitos Municípios não estipulam
prazos de inscrição da dívida ativa, deixando suas providências a critério de seus
administradores.
De qualquer modo, basta o crédito estar vencido e não pago para que
exista a possibilidade de sua inscrição, devendo-se, no entanto, aguardar o
vencimento dos prazos de recursos e impugnações dos valores lançados.
Em relação aos tributos municipais, o IPTU de um exercício pode ser
inscrito na dívida ativa a partir do exercício subseqüente, mesmo que haja
parcelamento mensal do seu pagamento. Embora o fato gerador ocorra no dia 1º
de janeiro, o prazo de pagamento, na verdade, se esgota em 31 de dezembro,
começando a contar a prescrição a partir do primeiro dia do exercício seguinte. O
ISS, por sua vez, poderia ser inscrito até mensalmente, levando em conta que os
seus recolhimentos mensais são, de certa forma, independentes e tratados
isoladamente, sem esquecer, por evidência, a ação fiscal de homologação do
lançamento e os prazos previstos no processo administrativo.
O ato de ordenar a inscrição deve ser exercido por autoridade ou órgão da
Fazenda Pública conforme determinação legal. Ou seja, a lei local deve
estabelecer a competência da pessoa ou do órgão para efetuar a inscrição. Assim,
de acordo com as normas legais estabelecidas, cabe a quem for determinada a
competência, de praticar previamente o levantamento de apuração dos dados
essenciais para constatar a legalidade da inscrição e a sua liquidez e certeza.
Somente após tal verificação, faz-se a inscrição da dívida ativa.
Discute-se se a inscrição dependeria de ordem emanada da Procuradoria
Geral ou Fiscal do Município. Em nosso entendimento, a inscrição da dívida ativa
é um ato da Fazenda Pública Municipal e desde que providenciada por autoridade
ou órgão com competência legal para exercê-lo, não haveria a necessidade de ser
ordenada
pela
Procuradoria,
até
mesmo
por
dificuldades
de
estrutura
administrativa, pois, em geral, a Procuradoria e a Fazenda são órgãos distintos na
maioria das Prefeituras. Neste caso, toda a responsabilidade, inclusive as
penalidades decorrentes de omissão ou desleixo, caberia à autoridade ou ao
órgão competente, e não à Procuradoria.
Entretanto, a certidão da dívida ativa, título executório da inscrição
respectiva, esta, sim, seria ordenada, conferida aos elementos da inscrição e
assinada pela Procuradoria, em vista de sua relevância jurídica, tarefa que
compete a quem possui conhecimentos jurídicos. Neste momento, a Procuradoria
teria autoridade legal de recusar e devolver o processo à Fazenda, ao constatar
impropriedades ou vícios formais da inscrição.
Oportuno lembrar que a Lei nº. 6.830, de 22/09/1980, estabelece que "a
Dívida Ativa da União será apurada e inscrita na Procuradoria da Fazenda
Nacional". Ocorre que, na União, a Procuradoria da Fazenda é parte integrante da
Fazenda, o que facilita a tramitação burocrática dos documentos. Nos Municípios,
com raras exceções, a Procuradoria Fiscal é parte da Procuradoria Geral, órgão
desvinculado da Fazenda Municipal, e, geralmente, sem dispor de estrutura
administrativa capaz de processar as inscrições devidas no fluxo de trabalho
exigido. De qualquer forma, repita-se, é a lei municipal que deve dispor sobre o
assunto.
A inscrição deve ser precedida, conforme já foi dito, por exame rígido de
controle, a fim de impedir a existência de erros, falhas ou irregularidades que
venham a comprometer a cobrança da dívida. São elementos de verificação:
a) o cumprimento da legislação pertinente;
b) o reexame dos prazos;
c) o exame do processo ou do expediente respectivo;
d) a situação da dívida, o cálculo do valor e a capitulação legal relativa à inscrição;
e) a verificação de existência de impugnação ou se houve pagamento ou
suspensão da dívida;
f) a liquidez e a certeza da dívida ativa.
Quando se fala em inscrição, subentende-se uma formalidade pela qual se
obtém os efeitos pretendidos. Esta formalidade não significa, necessariamente, a
existência de livro próprio, procedimento de outrora, quando se viam enormes e
sisudos livros de capa preta, no qual o guarda-livros escriturava em suas bemtraçadas linhas as inscrições dos inadimplentes. Hoje em dia, o essencial é que
haja registro público, que pode ser revestido na forma de livro, fichas ou sistema
informatizado, desde que devidamente protegido por técnicas de segurança que
impeçam a perda de sua autenticidade.
Aproveita-se este ponto para alertar os Municípios sobre os sistemas de
controle da dívida ativa oferecidos no mercado. É essencial que o sistema
informatizado possua rígidos controles de segurança, não permitindo a sua
invasão por pessoas não autorizadas, além de não permitir qualquer alteração
sem a necessária autorização pela autoridade investida de tais poderes. Além
disso, o sistema deve armazenar todas as alterações ocorridas, quem aprovou e
quando foram praticadas.
Aliás, um bom sistema informatizado de dívida ativa também calcula o
"quantum" da dívida, confere os dados do contribuinte com os elementos do
cadastro, emite a certidão, controla o prazo de cobrança amigável, acompanha o
andamento do processo judicial, controla as inscrições sem certidões, confronta os
valores com os registros contábeis e emite relatórios gerenciais para análise da
Administração.
Certidão da Dívida Ativa
Com a inscrição, fica registrada publicamente a dívida, mas, para efetivar a
cobrança judicial do crédito registrado, necessário se torna a emissão da certidão
de inscrição da dívida ativa.
Certidão é um ato de certificar, ou seja, de assegurar a verdade de um fato.
Assim, a certidão de dívida ativa é um documento em que se declara a verdade de
um fato e, no caso, a existência de uma dívida, com função probatória de sua
existência.
Não existe modelo próprio de certidão de dívida ativa, podendo os
Municípios instituir os seus modelos, podendo ser uma certidão integral, ou de
inteiro teor, ou, então, uma certidão resumida, contendo breve relatório, mas
sempre atendendo aos seguintes requisitos legais:
a) conter sempre as expressões: "certidão de inscrição"; ou certidão de dívida
ativa; ou, simplesmente, "certidão";
b) referir-se sempre ao ato administrativo da inscrição ("certifico que, revendo os
assentamentos do registro próprio de inscrição de dívida ativa, consta inscrito, em
..., no livro ..., às fls. ..., sob número ...., a dívida ativa ...);
c) ser sempre fiel aos elementos da respectiva inscrição;
d) sempre indicar o livro e a folha onde foi inscrita a dívida;
e) conter os dados do devedor (nome, endereço, CNPJ ou CPF e outras
informações, se julgadas necessárias à identificação do mesmo);
f) conter o nome do credor, ou seja, a identificação do Município credor;
g) conter a quantia devida (valor originário), além dos acréscimos, devidamente
detalhados, incidentes na data da liquidação, inclusive a maneira de calculá-los;
h) conter a indicação do seu termo inicial e da legislação vigente;
i) conter a origem da dívida (se originária de processo administrativo de apuração,
de auto de infração etc.), com a fundamentação legal ou contratual da mesma,
inclusive identificando o tributo ou o fundamento legal da obrigação;
j) especificar a dívida, com a possibilidade de englobar várias dívidas ativas do
mesmo devedor, desde que sejam especificadas claramente, uma a uma;
k) conter a data do termo de inscrição da dívida;
l) conter o número do processo administrativo de que se originar o crédito (mas
não há a necessidade de juntar o processo administrativo na ação de execução);
m) conter a assinatura do servidor que expediu a certidão, recomendando-se
conter, também, a assinatura do Procurador.
A Justiça vem acatando a substituição da certidão, caso emitida com
irregularidades, não se justificando, por isso, a carência de ação. São admitidas,
também, emendas na certidão, desde que feitas a tempo e decorrentes de erros
na sua extração ou cópia, pressupondo-se, sempre, a existência da inscrição da
dívida. Por motivo de um erro meramente formal, permite-se sua correção, mas é
bom não abusar da boa-vontade do Juiz. O ideal é a certidão sair correta e
perfeita.
Além do valor da dívida principal, podem ocorrer acréscimos de ordem
legal, em vista da impontualidade do devedor. Esses acréscimos seriam os
seguintes:
1) Juros de Mora
Mora (morosidade, demora) é a falta de cumprimento de determinada
obrigação ao tempo em que era devida. Não cumprida a obrigação dentro do
prazo estabelecido, ocorre atraso, ou mora. Assim, o atraso do devedor provoca a
responsabilidade deste por mora, independentemente de
notificação ou
interpelação.
Juros de mora representam, então, o ressarcimento do credor pelo devedor,
em razão do tempo em que aquele ficou privado de seu capital. Em nosso caso, o
Poder Público Municipal sofreu uma perda patrimonial em favor do devedor.
Portanto, os juros de mora procuram ressarcir o prejuízo relativamente ao atraso
no recolhimento da respectiva dívida.
Aspecto importante é este: os juros de mora tão-somente recuperam o
prejuízo do credor. O art. 161 do CTN prevê que o crédito não integralmente pago
no vencimento é acrescido de juros de mora, seja qual for o motivo determinante
da falta.
Os juros de mora são contados a partir da data do vencimento do crédito,
transformando-se, assim, em dívida. São contados mês a mês, sobre o valor
originário da dívida, podendo a lei municipal considerar qualquer fração do mês
como um mês completo.
Deve-se ressaltar que a obrigação dos juros de mora não constitui
obrigação autônoma, não se tornando o contribuinte devedor de duas obrigações.
A obrigação é uma só, da obrigação principal, mas com valor acrescido decorrente
da impontualidade.
Diz o Código Civil que os juros moratórios, se não convencionados ou sem
taxa estipulada, serão fixados segundo a taxa que estiver em vigor. Já o Código
Tributário Nacional dispõe que "se a lei não dispuser de modo diverso, os juros de
mora são calculados à taxa de 1% ao mês" (art. 161, § 1º.). Desta maneira, os
Municípios não precisam de lei local para poder exigir o pagamento de 1% ao
mês, ou 12% ao ano, pois assim permite o CTN. Mas, se o Município dispuser em
lei a taxa dos juros de mora, esta será respeitada, desde que respeitado os limites
legais. Alguns Municípios estabelecem taxas de juros de mora superiores a 1%,
com a alegação de que a lei da usura não regula ato do Poder Público. A meu ver,
tal procedimento é irregular, tendo em vista o objetivo maior dos juros de mora,
que vem a ser, apenas, o ressarcimento da perda segundo as taxas em vigor.
2) Multa Moratória
A multa moratória é a penalidade imposta ao devedor em razão do atraso
verificado no pagamento da obrigação. Não se trata de um ressarcimento pelo
prejuízo patrimonial do credor, como os juros de mora, mas uma penalidade fixada
em lei como obrigação acessória, em decorrência do descumprimento do prazo de
vencimento da obrigação principal. São seus elementos:
a) ser instituída em lei;
b) trata-se de uma obrigação acessória que o contribuinte impontual deve
satisfazer;
c) o "fato gerador" da multa de mora nasce no dia imediato após o vencimento da
obrigação principal não cumprida;
d) a multa de mora passa a integrar o valor da dívida;
e) o valor da multa moratória subordina-se ao da obrigação principal e se esta for
nula, a nulidade atinge a outra;
f) a multa moratória é proporcional ao tempo decorrido de atraso, podendo
aumentar ou não o seu percentual de incidência, até atingir um patamar máximo;
g) a multa moratória pode incidir, também, sobre o valor de penalidades originárias
de infrações.
3) Correção monetária
A correção monetária é o instrumento aplicado para minorar os efeitos da
inflação sobre o valor da dívida. Trata-se de uma atualização do valor do débito
não pago no respectivo vencimento. Em termos técnicos, o valor seria o mesmo
da data do vencimento, agora atualizado ao presente momento.
A lei municipal deve dispor sobre a correção monetária incidente sobre as
dívidas tributárias, esclarecendo, inclusive, os índices oficiais que serão aplicados
e seguidos. Quando houve a extinção da UFIR, em 2002, alguns economistas
apregoaram o fim da correção monetária, mas não foi bem assim: a inflação,
embora reduzida, continua a corroer o valor da moeda. A extinção da UFIR deixou
vários Municípios sem saber o caminho a tomar, pois a maioria havia extinguido
suas unidades fiscais e assumindo a UFIR como base monetária. Outros, mais
cautelosos, mantiveram suas unidades fiscais e aplicavam a correção de acordo
com a evolução percentual da UFIR.
Extinta a UFIR, as leis municipais estabeleceram bases genéricas ("de
acordo com os índices oficiais de inflação"), sem adotar efetivamente um índice
certo de correção. Abaixo, alguns índices que vêm sendo aplicados:
a) IGP-M – calculado mensalmente pela Fundação Getúlio Vargas. O IGP-M/FGV
analisa as mesmas variações de preços consideradas no IGP-DI/FGV, ou seja, o
Índice de Preços por Atacado (IPA), que tem peso de 60% do índice, o Índice de
Preços ao Consumidor (IPC), que tem peso de 30% e o Índice Nacional de Custo
de Construção (INCC), representando 10% do IGP-M. A base de cálculo se refere
ao período do dia 21 do mês anterior ao dia 20 do mês de referência. De janeiro a
agosto de 2006, o índice foi de 1,96%.
b) IPCA – calculado mensalmente pelo IBGE. O IPCA/IBGE verifica as variações
dos custos com os gastos das pessoas que ganham de um a quarenta salários
mínimos nas regiões metropolitanas de Belém, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza,
Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, São Paulo, Goiânia e Distrito
Federal. A variação é medida no período do primeiro ao último dia do mês em
referência e divulgado entre os dias 11 e 20 do mês seguinte. De janeiro a agosto
de 2006, o índice foi de 1,78%.
c) INPC – calculado mensalmente pelo IBGE. Compõe-se do cruzamento de dois
parâmetros: a pesquisa de preços de nove regiões de produção econômica,
cruzada com a pesquisa de orçamento familiar (POF), que abrange famílias com
renda de um a oito salários mínimos. A variação é medida no período do primeiro
ao último dia do mês em referência e divulgado entre 11 a 20 do mês seguinte. De
janeiro a agosto de 2006, o índice foi de 1,15%.
d) TR – Taxa Referencial – calculado mensalmente pelo Banco Central. O cálculo
é constituído pelas trinta (30) maiores instituições financeiras do país, assim
consideradas em função do volume de captação de Certificado e Recibo de
Depósito Bancário (CDB/RDB), dentre os bancos múltiplos com carteira comercial
ou de investimento, bancos comerciais e de investimentos e caixas econômicas. A
TR é calculada mensalmente e de janeiro a agosto de 2006, o índice foi de 1,41%.
SELIC
Extremamente polêmica é a adoção da taxa SELIC como fator de correção
monetária dos débitos fiscais. A taxa SELIC é divulgada pelo Comitê de Política
Monetária (COPOM). Ela tem vital importância na economia, pois as taxas de
juros cobradas pelo mercado são balizadas pela mesma. Assim, se a taxa anual
está em 17% e a inflação do mesmo período foi de 5%, a taxa de juro real anual
foi de 12% - a diferença. É a taxa básica utilizada como referência pela política
monetária, e divulgada mensalmente. De janeiro a agosto de 2006, a taxa SELIC
foi de 14,73%. Se considerarmos o IGP-M como índice de inflação no período,
diríamos, então, que a taxa de juro real do período foi de 12,77%.
Somente pela comparação dos índices acima, observa-se facilmente que a
SELIC nada tem a ver com correção monetária, além do fato de sabermos todos
que a inflação de janeiro a agosto deste ano não atingiu, absolutamente, a casa
dos 14%, nem 12%, nem tampouco 10%. O motivo é simples de entender, porque
a SELIC não mede a correção da moeda, sendo, isto sim, a baliza das taxas de
juros cobradas pelo mercado financeiro. Mesmo assim, alguns Municípios estão
adotando a SELIC para fins de correção de seus débitos, medida, a nosso ver,
equivocada, arbitrária, injusta e inconstitucional.
Abaixo, uma decisão do STJ a respeito da aplicação da taxa SELIC:
RECURSO ESPECIAL. INSS. COMPENSAÇÃO. LIMITES À COMPENSAÇÃO.
NÃO-APLICAÇÃO. REPERCUSSÃO. PROVA. DESNECESSIDADE. JUROS DE
MORA.
ARTIGO 161, § 1º, DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL. ARTIGO 39, § 4O, DA
LEI 9.250/95. TAXA SELIC. ILEGALIDADE.
A Taxa SELIC para fins tributários é, a um tempo, inconstitucional e ilegal. Como
não há pronunciamento de mérito da Corte Especial deste egrégio Tribunal que,
em
decisão
relativamente
recente,
não
conheceu
da
argüição
de
inconstitucionalidade correspectiva (cf. Incidente de Inconstitucionalidade no Resp
215.881/PR), permanecendo a mácula também na esfera infraconstitucional, nada
está a empecer seja essa indigitada Taxa proscrita do sistema e substituída pelos
juros previstos no Código Tributário (artigo 161, § 1º, do CTN).
(...)
(REsp n.146.568/MG, rel. Min. Ari Pargendler, DJU de 9.12.1997).
Julgamento do recurso especial em 15 de outubro de 2002.
Poder-se-ia até dizer que a SELIC poderia ser utilizada como juros das
obrigações tributárias, desde que excluída a correção monetária, além da
impossibilidade de ser cobrada cumulativamente com outros índices de
reajustamento. Mesmo assim, consideramos, data vênia, incabível a sua
aplicação, pois os juros de mora e a multa moratória exigem previsão legal,
devidamente determinados na lei, não sendo possível designar fatos aleatórios e
imprevisíveis como determinantes das obrigações. A única exceção seria, de fato,
a correção monetária a ser calculada "para frente", dada à sua natureza de
atualização de um valor.
Deve-se ressaltar, também, a incompetência legal dos Estados e
Municípios de estabelecer critérios próprios de fixação de índices de atualização
monetária. A respeito da matéria, disse o Ministro Otávio Gallotti, no RE 235.0224-SP:
“Entretanto, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, em 29.03.2000, quando do
julgamento do RE 183907, também relatado pelo Min. Ilmar Galvão, entendeu que
os Estados não têm competência para a fixação de índices de correção monetária
de créditos fiscais, em percentuais superiores aos fixados pela União, para o
mesmo fim.
Em consonância com referidos precedentes, dou provimento parcial ao recurso
extraordinário, para julgar indevida a execução fiscal embargada, no que exceder,
no tempo, os índices fixados pelo Governo Federal, prosseguindo-se a cobrança
pelo valor adequado”.
Multa de Ajuizamento
Ocorre, geralmente, como ônus à dívida ajuizada, a chamada multa de
ajuizamento, ou pena de ajuizamento, incidente sobre o valor do débito fiscal,
tendo em vista a inscrição para cobrança executiva. A legitimidade resulta da
circunstância de representar encargo do litigante vencido, em conotação ao
princípio da sucumbência previsto no art. 20 do Código de Processo Civil.
Justifica-se a multa de ajuizamento pela cobrança de verba honorária, mas,
em diversos casos, o Poder Público Municipal assumia o recebimento da referida
multa sob o argumento de custear as despesas concernentes à inscrição da dívida
ativa. Ora, tal argumento não prospera, pois as despesas administrativas são
atendidas pela receita tributária.
Entende-se como viável e, a nosso ver, perfeitamente legal, a cobrança da
sucumbência a favor dos advogados da Fazenda Pública. E neste caso, não
haveria disposição legal que viesse a estabelecer a multa de ajuizamento.
De qualquer forma, algumas normas deveriam ser obedecidas em relação à
multa de ajuizamento:
a) cobra-se a verba honorária ou se exige a multa de ajuizamento, uma coisa ou
outra;
b) na hipótese de exigir a multa de ajuizamento, deve o Poder Público sujeitar-se
ao critério judicial, que pode reduzir o valor do acréscimo;
c) a multa de ajuizamento não pode ser exigida antes do ajuizamento da
execução.
Roberto Tauil
Colsultor Municipal – Niterói, RJ – Setembro de 2006