AGENDA 21 E O SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
José Eduardo Ramos Rodrigues (*)
Advogado da Fundação para a Conservação e a Produção Florestal do Estado de São Paulo,
Especialização em Gestão Ambiental e Mestrando na Faculdade de Saúde Pública da
Universidade de São Paulo, membro do Conselho Internacional de Monumentos e Sítios, seção
do Brasil (ICOMOS/BRASIL) e do Instituto dos Advogados Brasileiros.
Cintia Philippi Salles
Faculdade de Saúde Pública da USP
Arlindo Philippi Jr.
Faculdade de Saúde Pública da USP
(*)Faculdade de Saúde Pública / Departamento de Saúde Ambiental
Endereço: Av. Dr. Arnaldo, 715 - Cerqueira César – CEP 01246-904 - São Paulo – SP – BRASIL
Fone/Fax: (11) 3081 8762
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RESUMO
A Agenda 21, que foi aprovada pela Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992,
é um abrangente programa de ação a ser implementado no século XXI pelos governos, agências de desenvolvimento,
organizações das Nações Unidas e grupos setoriais independentes em cada área onde a atividade humana afeta o meio
ambiente.
Para incluir-se efetivamente na Agenda 21, um projeto deve abranger planejamento e ações buscando o desenvolvimento
sustentável, social, econômico e ambiental, através da gestão participativa. Ou seja, sua criação e atuação deve ser
norteada por ampla discussão junto aos mais diversos segmentos da sociedade.
Este parece ser o caso do Sistema Nacional de Unidades de Conservação -SNUC criado pela Lei Federal 9.985 de
18/07/2000. Sua finalidade é regular a criação, gestão e manutenção das Unidades de Conservação, que são “espaços
territoriais e seus recursos ambientais, incluindo as áreas jurisdicionais, com características naturais relevantes,
legalmente instituídas pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de
administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção” (art. 2º , inc. I do referido diploma legal).
Ora, o processo de elaboração da lei contempla a intensa participação de Organizações não Governamentais, inclusive
adeptos de modelos de Unidades de Conservação distintos, o que veio a refletir sobre o texto final da lei.
O Sistema Nacional de Unidades de Conservação apresenta problemas ao lado de importantes avanços. Entre estes
últimos está o fato de que este Sistema foi elaborado em princípio, em acordo com os preceitos da Agenda 21.
Assim sendo, a grande questão do Sistema Nacional de Unidades de Conservação está na real efetivação dos
dispositivos legais da lei que o criou, especialmente no que tange à participação comunitária que constitui a essência da
Agenda 21. Para isto, este trabalho apresenta algumas reflexões e sugestões.
VIII – Rodrigues – Brasil – 1
PALAVRAS-CHAVE: Agenda 21, Planejamento Ambiental, Áreas Protegidas, Sustentabilidade.
AGENDA 21
A Agenda 21, que foi aprovada pela Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992,
é um abrangente programa de ação a ser implementado no século XXI pelos governos, agências de desenvolvimento,
organizações das Nações Unidas e grupos setoriais independentes em cada área onde a atividade humana afeta o meio
ambiente.
Ao observar-se o conteúdo da Agenda 21, pode-se entender, equivocadamente, que toda e qualquer ação administrativa
praticada pelo Poder Público pode ser enquadrada entre aquelas por ela preconizadas. Afinal, em seu bojo pode-se
observar uma enumeração de ações que abrangem todo e qualquer campo de atuação dos Poderes Públicos de todos os
países do mundo, de forma bastante genérica, sem metas determinadas a serem alcançadas.
A Agenda 21 existe dentro de um contexto. Seu programa deve ser estudado em conjunto com os textos da Declaração
do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, da Convenção da Biodiversidade e da Convenção do
Clima, que foram adotados durante a mesma Conferência, conhecida como Cúpula da Terra, realizada de 03 a 14 de
junho de 1992, no Rio de Janeiro, Brasil (Philippi e col., 1999).
No entanto , projetos governamentais decididos em gabinetes fechados, que interessam em determinados setores sociais,
sem levar em conta os anseios das comunidades envolvidas não se enquadram realmente na Agenda 21.
Para incluir-se efetivamente na Agenda 21, um projeto deve abranger planejamento e ações buscando o desenvolvimento
sustentável, social, econômico e ambiental, através da gestão participativa. Ou seja, sua criação e atuação deve ser
norteada por ampla discussão junto aos mais diversos segmentos da sociedade.
AGENDA 21 NO BRASIL
Em fevereiro de 1997, foi criado por Decreto Executivo a Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e da
Agenda 21 Nacional para atender às exigências da Agenda 21 Global com a missão central de coordenação e
implementação da Agenda 21 Brasileira.
Seus objetivos são: produzir a convergência de idéias, por meio da realização de seminários temáticos em torno de
objetivos, estratégias e linhas de ação, a fim de viabilizar um modelo de desenvolvimento sustentável para o Brasil;
difundir o conceito de desenvolvimento sustentável e identificar experiências exitosas, nacionais e internacionais, de
resolução de problemas, dentro dos princípios que inspiraram a Rio-92, de modo que estes possam auxiliar na
implementação da Agenda; selecionar um conjunto de indicadores que possibilite o monitoramento do desenvolvimento
sustentável no país; facilitar a mobilização dos diversos atores sociais para o estabelecimento de Agendas 21 Locais.
Foram definidos seis documentos temáticos: cidades sustentáveis, agricultura sustentável, infra-estrutura e integração
regional para o desenvolvimento sustentável; gestão dos recursos naturais, redução das desigualdades sociais, ciência e
tecnologia para o desenvolvimento sustentável.
Para cada um dos seis temas listados acima, foi contratada uma consultoria. O critério fundamental para a sua
contratação é o da multissetorialidade junto aos diferentes segmentos da sociedade; ter credibilidade e capacidade
técnica, além de assegurar a participação nos trabalhos do setor público e privado, incluindo instituições de pesquisa,
ONGs e movimentos sociais.
Neste ano veio finalmente à luz o documento que sistematiza os produtos das consultorias, sob a denominação de
Agenda 21 Brasileira: Bases para Discussão. Tal documento, embora publicado, não está sendo devidamente divulgado,
pelo que não tem provocado a necessária repercussão. Seu conteúdo, em linhas gerais, consiste num diagnóstico da
situação ambiental brasileira, por ecossistema , no Brasil atual, os entraves à implantação da sustentabilidade na gestão
dos recursos naturais e humanos, bem como uma relação de estratégias para cada um dos seis temas acima mencionados,
visando a sua implementação.
Se bem que se trate de um respeitável trabalho técnico, a sua viabilização dependerá ainda de uma instância
extremamente relevante, qual seja, a da ampla discussão com os diversos segmentos da sociedade.
No entanto observa-se que em outras esferas de governo, como Estados e Municípios, já que o Brasil é um Estado
Federativo, muitos equívocos infelizmente vem ocorrendo.
Em parte devido à própria omissão da União que não tem esclarecido devidamente o sentido da Agenda 21, em parte por
terem desconfiança dos governantes, que demonstram usualmente pouca disposição em dividir o poder com instâncias
participativas, muitos projetos decididos em instâncias fechadas, sem participação das comunidades envolvidas são
consideradas parte da Agenda 21. De outro lado, projetos inbuídos do espírito da Agenda 21 não são considerados como
tal.
Entre os programas que parecem enquadrar-se na Agenda 21, está o Sistema Nacional de Unidades de Conservação SNUC - criado pela Lei Federal 9.985 de 18/07/2000. Sua finalidade é regular a criação, gestão e manutenção das
unidades de conservação, que correspondem ao conceito mais aplicado internacionalmente de "áreas protegidas".
Ora, já o processo de elaboração da lei contemplou a intensa participação de Organizações não Governamentais,
inclusive adeptas de modelos de conservação distintos, os “conservacionistas” e os “socioambientalistas” o que veio a
refletir sobre o texto final da lei. No primeiro caso, em linhas gerais, pretende-se que as unidades de conservação sejam
públicas, sob gestão essencialmente estatal, não habitadas por seres humanos e dedicadas primordialmente à pesquisa
científica, à educação ambiental e ao ecoturismo. No segundo caso, também em linhas gerais, busca-se a conciliação
entre as populações tradicionais residentes e a preservação do meio ambiente, com a realização de atividades que
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busquem o desenvolvimento sustentável, em regime de gestão participativa, envolvendo essas mesmas populações,
ONGs e o Estado. Observe-se que em ambos os modelos, a gestão e a elaboração dos respectivos planos de manejo
contemplam a participação de organizações não governamentais e representantes do poder público.
DIRETRIZES DO SNUC
Vários princípios do SNUC correspondem aos preceitos da Agenda 21. Assim temos no artigo 5º as seguintes diretrizes:
I - assegurar os mecanismos e procedimentos necessários ao envolvimento da sociedade no estabelecimento e na revisão
da político nacional de unidades de conservação;
II - incentivar as populações locais e as organizações privadas a estabelecerem e administrarem unidades de conservação
dentro do sistema nacional;
III - assegurar, nos casos possíveis, a sustentabilidade econômica das unidades de conservação;
IV - assegurar que o processo de criação e a gestão das unidades de conservação sejam feitos de forma integrada com as
políticas de administração das terras e águas circulantes, considerando as condições e necessidades sociais e econômicas
locais;
V - considerar as condições e necessidades das populações locais no desenvolvimento e adaptação de métodos de uso
sustentável dos recursos naturais;
VI - garantir às populações tradicionais cuja subsistência dependa da utilização de recursos naturais existentes no
interior das unidades de conservação meios de subsistência alternativos ou a justa indenização pelos recursos perdidos;
CONCEITO DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO SEGUNDO A LEI DO SNUC
Com a promulgação da Lei 9.985 de 18.07.2000, que regulamentou o art. 225, § 1.º, incs. I, II, III e VII da Constituição
Federal e instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, pelo que ficou mais conhecida como Lei do SNUC,
o ordenamento jurídico brasileiro passou finalmente a ter uma definição de “Unidade de Conservação”.
E é neste art. 2.º, especificamente no inciso I, que encontramos a definição de Unidade de Conservação que abaixo
transcrevemos:
Unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com
características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites
definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção.
O conceito de conservação aplicável à Lei do SNUC está situado no inc. II do mesmo art. 2.º:
Conservação da natureza: o manejo do uso humano da natureza, compreendendo a preservação, a manutenção, a
utilização sustentável, a restauração e a recuperação do ambiente natural, para que possa produzir o maior benefício,
em bases sustentáveis, às atuais gerações, mantendo seu potencial de satisfazer as necessidades e aspirações das
gerações futuras e garantindo a sobrevivência dos seres vivos em geral.
ESTRUTURA DO SNUC
O SNUC apresenta uma estrutura coerente com o sistema federativo brasileiro. Seus órgãos de gestão estão distribuídos
em três níveis de atribuições:
Órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), com as atribuições de
acompanhar a implementação do SNUC.
Órgão central: o Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de coordenar o SNUC.
Órgãos executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), os órgãos
estaduais e municipais, com a função de implementar o SNUC, subsidiar as propostas de criação e administrar as
Unidades de Conservação federais, estaduais e municipais, nas respectivas esferas de atuação.
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CATEGORIAS DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
As unidades de conservação que integram o SNUC, dividem-se em dois grupos com características específicas (art. 7.º,
incs. I e II da Lei do SNUC), que refletem a posição de ambos os grupos que participaram do processo legislativo de
que resultou o texto legal final cada um, contendo várias categorias:
Unidades de Proteção Integral: são aquelas que tem por objetivo básico preservar a natureza, sendo admitido apenas o
uso indireto, isto é, aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais, com exceção dos
casos previstos na própria Lei do SNUC (§ 1º do art. 7.º). Este grupo, por sua vez, é composto pelas seguintes categorias
(art. 8.º, incs. I a V):
ƒ Estação Ecológica;
ƒ Reserva Biológica;
ƒ Parque Nacional;
ƒ Monumento Natural;
ƒ Refúgio de Vida Silvestre.
Unidades de Uso Sustentável: são aquelas cujo objetivo básico é compatibilizar a conservação da natureza com o uso
sustentável, entendido como a exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais
renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma
socialmente justa e economicamente viável de parcela dos seus recursos naturais (§ 2.º do art. 7.º). Este grupo é
constituído pelas seguintes categorias (art. 14, incs. I a VII):
ƒ Área de Proteção Ambiental;
ƒ Área de Relevante Interesse Ecológico;
ƒ Floresta Nacional;
ƒ Reserva Extrativista;
ƒ Reserva de Fauna;
ƒ Reserva de Desenvolvimento Sustentável;
ƒ Reserva Particular do Patrimônio Natural.
A criação por procedimento administrativo de uma unidade de conservação deve ser precedida de estudos técnicos e de
consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade,
conforme se dispuser em regulamento (§ 2º do art. 22). Nesse processo de consulta o Poder Público é obrigado a
fornecer informações adequadas e inteligíveis à população local e a outras partes interessadas (§ 3º do mesmo artigo).
Cada uma das Unidades de Proteção Integral, deve dispor de um Conselho Consultivo presidido pelo órgão responsável
por sua administração e constituído por representantes de órgãos públicos e de organizações da sociedade civil. No
grupo de Unidades de Uso Sustentável, em que se destacam: a Reserva Extrativista e a Reserva de Desenvolvimento
Sustentável, a participação comunitária assume um papel ainda mais relevante. Assim, a gestão dessas unidades cabe a
um Conselho Deliberativo ( e são apenas Consultivo), composto por representantes do Poder Público, de organizações
não governamentais e das populações residentes na área a ser presidido pelo órgão responsável pela sua administração,
conforme disposto em regulamento e no ato de criação da unidade.
O Plano de Manejo, que é definido pelo art.2º inciso XVII da Lei do SNUC, como sendo o “documento técnico
mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservação, se estabelece o seu zoneamento
e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas
físicas necessárias à gestão da unidade”, deve ser obrigatoriamente aprovado pelo Conselho Deliberativo.
Destante, procura-se afastar alguns dos principais problemas que norteiam as unidades de conservação em todo o
mundo, quais sejam, o fato delas não levarem em conta a população que com elas convivem a ponto de os habitantes
locais receberem poucos benefícios da sua presença , salvo os derivados do turismo, nem sempre positivas para a região,
como também o contumaz desinteresse acerca de novas formas de desenvolvimento e do uso nacional dos recursos
naturais em favor dessas mesmas populações (Melandri 1987).
Ao lado desses avanços, observam-se a repetição de problemas que tradicionalmente afetam as unidades de conservação
e suas respectivas normas jurídicas. Assim, muitos dispositivos contidos na lei já deveriam estar regulamentados seis
meses após a data da publicação da Lei do SNUC (art. 58), prazo este que se esgotou em janeiro de 2001, sem que tenha
ocorrido a dita regulamentação, muito embora tenha sido elaborado ante-projeto de decreto com participação de ONGs.
A lei também não resolveu adequadamente a forma de obtenção dos recursos financeiros necessários à sua
implementação. Também pecou pela centralização excessiva da gestão das unidades de conservação no IBAMA
(Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis), autarquia federal, que apresenta um
extenso rol de competências administrativas na área ambiental, sem os minimamente necessários recursos humanos e
financeiros que o capacitem a exercê-las de forma eficiente.
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CONCLUSÃO
O processo de elaboração da Lei Federal 9. 985 de 18/07/2000, contemplou a intensa participação de Organizações não
Governamentais, inclusive adeptos de modelos de unidades de conservação distintos, o que veio a refletir sobre o texto
final da lei, que buscou conter ambos em seu bojo.
De outro lado, a gestão e elaboração dos respectivos planos de manejo contemplam a participação de organizações não
governamentais e de populações tradicionais em conjunto com representantes do poder público.
A criação de unidades de conservação, por sua vez, não prescinde de consulta prévia, onde existe a possibilidade de
ativa participação comunitária.
Não se deve deixar de mencionar que, a participação eficaz pressupõe o domínio das informações necessárias. Para que
se tenha um grau razoável de informações é essencial um procedimento constante de educação ambiental, pois no caso
contrário haverá apenas um mero ritual (Leite 2000).
Nem tampouco deve-se deixar de lado, os problemas de implantação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação,
tais como deficiências financeiras, falta de regulamentação da sua lei, recursos humanos insuficientes, prazos legais de
difícil cumprimento.
Portanto, o Sistema Nacional de Unidades de Conservação apresenta problemas ao lado de importantes avanços. Entre
estes últimos está o fato de que este Sistema foi elaborado em princípio, de acordo com os preceitos da Agenda 21.
Assim sendo, a grande questão do Sistema Nacional de Unidades de Conservação está na real efetivação dos
dispositivos legais da lei que o criou, especialmente no que tange à participação comunitária que constitui a essência da
Agenda 21. Para isto, este trabalho apresenta algumas reflexões e sugestões.
Em resumo, podemos concluir que a lei que criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) procurou no
seu bojo agasalhar os princípios basilares da Agenda 21, com especial destaque para a busca da sustentabilidade
econômica e social das unidades de conservação e a participação popular, seja no processo de criação, na determinação
das diretrizes de atuação (plano de manejo), como na sua gestão.
Resta agora verificar se tais preceitos terão verdadeira implementação na prática. A sua efetividade jurídica só o tempo
poderá demonstrar.
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