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A IMPORTÂNCIA DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO
LEGISLATIVO E NO PLANEJAMENTO MUNICIPAL
Luiz Fernandes Francisco 1
Leiner Marchetti Pereira 2
RESUMO
O presente trabalho objetiva analisar o papel que a participação popular desempenha
no processo legislativo e no planejamento municipal, subsidiando ações para uma gestão
democrática responsável. No decorrer deste estudo buscou-se evidenciar os principais
instrumentos de representação e participação popular que são previstos na Constituição
Federal de 1988 e em outras leis. Foi dado ênfase à democracia representativa e participativa,
suas origens e características; a iniciativa popular de leis nacional, estadual e municipal; os
instrumentos de participação da sociedade no processo legislativo; a participação popular na
composição dos conselhos municipais e no Plano Diretor; a realização das audiências públicas
no planejamento orçamentário; e, o controle dos atos públicos através do princípio da
publicidade, por determinação da Lei de Responsabilidade Fiscal que trouxe inovações para a
administração pública ao enfatizar o planejamento das ações, a participação popular, a
transparência e o controle. Ao final, o estudo traz uma abordagem sobre alguns fatores que
podem impossibilitar a participação da sociedade na gestão pública.
Palavras chaves: participação popular; planejamento; gestão democrática e transparência.
ABSTRACT
This study aims to analyze the role that public participation plays in the legislative process
and in municipal planning, providing a foundation for a democratic management
responsibility. During this study we sought to highlight the main instruments of representation
and popular participation that are provided for in the Federal Constitution of 1988 and other
laws. Emphasis was given to representative and participatory democracy, its origins and
characteristics, the popular initiative of national laws, state and municipal levels; instruments
society participation in the legislative process; popular participation in the composition of city
councils and the Master Plan, the achievement public hearings on the budget planning, and
control of public events through the principle of publicity, as determined by the Fiscal
1
Especialista em Poder Legislativo pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais de Belo Horizonte –
PUC-MG. Bacharel em Administração Pública Pela Universidade Federal de Ouro Preto – UFOP. CirurgiãoDentista pela Universidade Federal de Alfenas – UNIFAL. Pós-graduando em Gestão Pública pelo Instituto
Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Sul de Minas Gerais – IFSULDEMINAS (campus Muzambinho).
2
Mestre em Direito pela Universidade Vale do Rio Verde de Três Corações – UNINCOR. Especialista em
Administração Pública pela FEAD/BH. Graduado em Direito pela Faculdade de Direito de Varginha – FADIVA.
Coordenador do Núcleo de Prática Jurídica do Curso de Direito da Faculdade Três Pontas – FATEPS. Assessor
Jurídico da Associação de Municípios da Micro Região da Baixa Mogiana – AMOG.
2
Responsibility Law that brought innovations to the government to emphasize the action
planning, public participation, transparency and control. Finally, the study presents an
approach to some factors that may preclude society participation in governance.
Keywords: popular participation, planning, democratic management and transparency.
INTRODUÇÃO
Este trabalho traz como tema: a importância da participação popular no processo
legislativo e no planejamento municipal e tem como objetivo discutir a relação entre o Estado
e a sociedade a partir de um estudo bibliográfico de revisão chamando a atenção para a
formação de cidadãos onmiconscientes e com uma visão crítica e participativa dos assuntos
relacionados à participação popular e ao controle da Administração Pública.
Pretende-se aproximar as questões levantadas pela relação entre Estado e sociedade, a
partir de um contexto histórico onde a participação popular era representada pela Democracia
Direta que acontecia em espaços públicos das cidades da antiga Grécia. Partindo desse
entendimento nosso estudo prossegue mostrando ao leitor a diferenciação entre Democracia
Representativa e Democracia Participativa, tomando como parâmetro a participação popular
do cidadão na vida pública dos entes federados, a partir da Constituição Federal de 1988 e de
outras leis esparsas. Ressaltou-se a importância da Constituição Federal ao incluir o
município como ente federado, dotando-o de autonomia administrativa, organizacional e
financeira. Além da inclusão do município como ente federado, a Constituição de 1988
propiciou a valorização do cidadão dando-lhe valor e poder. Em decorrência dessa
valorização da pessoa humana ela tem a alcunha de “Constituição Cidadã”.
Ao longo dos cinco capítulos desse trabalho, foram levantadas questões relacionadas
com a democracia e a participação popular onde foi possível aclarar conceitos acerca de
cidadania e de soberania, mostrando ao cidadão quais os instrumentos que a sociedade civil
dispõe para interferir nas questões relacionadas com a Administração pública. Nesse sentido,
o estudo traçou considerações a respeito de plebiscito, referendo e projetos de iniciativa
popular, e mostrou a frequência de suas ocorrências na União.
O texto apresenta ao leitor um capítulo sobre os instrumentos de planejamento
orçamentário dos entes federados da República Federativa do Brasil. Nele foram apresentadas
breves considerações sobre as leis que compõem o Sistema Orçamentário do país, como o
Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual
3
(LOA), onde ainda se teceram comentários sobre o Orçamento Participativo, uma prática
recente de gestão democrática no país, que originou a partir de ideias associadas ao Partido
dos Trabalhadores (PT), e que aos poucos, foi se constituindo numa prática que vem
ganhando campo em outras administrações do país, com diferentes identidades partidárias.
No desenvolvimento do artigo foram expostas as diferentes formas em que o cidadão
de forma isolada ou por intermédio de associações, pode participar dos assuntos relevantes da
administração pública. Neste capítulo foi dado ênfase à participação popular no processo
legislativo, onde os comentários foram relacionados, de forma especial com o processo
legislativo municipal nas Câmaras Municipais, onde se tratou de assuntos relacionados com
as audiências públicas e com a tribuna livre, espaços democráticos presentes em algumas
Câmaras Municipais onde o cidadão se manifesta apresentando sugestões, fazendo petições
ou tratando de assuntos adstritos à municipalidade, que servem para os vereadores angariar
subsídios que poderão ser úteis na discussão de proposições legislativas.
Em outro capítulo, este estudo traz considerações a respeito de dois importantes
assuntos que são relacionados com a participação popular no Plano Diretor e com a
participação popular nos Conselhos Municipais. O Plano Diretor é uma lei obrigatória em
cidades com mais de vinte mil habitantes e teve a sua obrigatoriedade prevista no Estatuto da
Cidade e que somente tem validade quando elaborada pelo Poder Executivo e apreciada pelo
Poder Legislativo, com a participação popular na amplitude dos dois poderes. Com relação
aos Conselhos Municipais, as leis que determinam as suas criações exigem a participação da
sociedade civil em suas composições de forma paritária com o poder público, para que a
gestão das políticas públicas específicas de cada conselho municipal possa ter legalidade.
Finalmente, este artigo mostra ao leitor as determinações adstritas da Lei de
Responsabilidade Fiscal, com relação à publicidade e transparência dos atos da administração
pública, além de discorrer considerações sobre alguns fatores que podem servir de empecilho
para a participação do cidadão na discussão, planejamento, implementação e controle doa atos
públicos.
Nosso trabalho teve como bibliografia básica o texto da Constituição Federal, de
outras leis esparsas, de livros e artigos da internet que tratam sobre o assunto e que foram
discorridos ao longo do texto e estão referenciados no final do mesmo.
Considerando o discorrido nessa parte introdutória do texto, o objetivo maior é
mostrar ao leitor a importância da participação do cidadão na co-gestão da coisa pública,
qualificando-o como um sujeito transformador da sociedade em que vive.
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2 DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO POPULAR
A Constituição Federal é a lei maior de nosso país e apregoa que a sociedade civil
organizada, não deve ficar alheia à administração pública, devendo exercer a cidadania e,
participar de conselhos que são órgãos de deliberação coletiva, onde os cidadãos na função de
conselheiros podem expor seus pensamentos, criticar e apresentar sugestões.
O Brasil é caracterizado por um passado centralizador e autoritário, mas com o passar
dos séculos, passou a ser um dos países com maior número de participação popular que
auxilia a representação política (SALLES, 2010). Algumas dessas práticas serão tratadas ao
longo deste trabalho. Por isso é que se pode dizer que a Constituição Federal incumbiu a
sociedade civil de participar, decidir e tomar parte nos processos decisórios do país.
A participação popular difere da participação administrativa, pois ela representa o
poder de interferência do cidadão ou de grupos sociais organizados agindo em nome da
comunidade, ao passo que a participação administrativa corresponde a forma de interferência
de terceiros no desenvolvimento da função administrativa do Estado. Essa participação
popular nada mais é do que uma forma de controle social da Administração (Ibidem).
Além do direito a voto como instrumento de representação popular, a Constituição
Federal lista outros instrumentos de participação popular, conforme segue:
[...] iniciativa popular de Lei Nacional, Estadual e Municipal; no capítulo destinado
aos direitos e garantias fundamentais temos mecanismos para a existência de grupos;
mecanismos para a obtenção de informações; mecanismos de participação ou
controle social mediante ações judiciais; a fiscalização das contas públicas; a
fiscalização do usuário de serviços públicos; a realização de audiências públicas no
Congresso Nacional; os Conselhos Gestores ou Setoriais nas áreas que envolvem:
direitos dos trabalhadores; seguridade social (saúde, previdência e assistência
social); educação; proteção do patrimônio cultural brasileiro; meio ambiente e
formação da criança e do adolescente (FONSECA, 2010, p. 24).
É oportuno ressaltar que além da participação popular na gestão e no controle da coisa
pública, a Constituição Federal também nos assegura o direito do cidadão ser representado em
muitas decisões públicas. De uma forma ou de outra se concretiza a implementação da
democracia que não está simplesmente relacionada com a eleição de representantes, por isso,
necessário se faz estabelecer a diferenciação entre democracia representativa e democracia
participativa, assunto fundamental para se compreender os mecanismos de participação
popular que se falará adiante.
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2.1 Cidadania e soberania
A realização da soberania popular se dá através da participação. A soberania popular é
o poder supremo da população visto como o exercício da cidadania.
Como princípio clássico da democracia, a participação popular está garantida em
imprescindíveis instrumentos institucionais (voto direto e universal, referendo e plebiscito),
conforme citados acima e que serão explanados em outra parte deste texto. A Constituição da
República Federativa do Brasil traz ainda, em seu artigo 14, a iniciativa popular de lei, ou
seja, a participação direta da população na iniciação do processo legislativo. A
regulamentação do artigo 14 da Constituição está contida na Lei nº 9.709, de 18 de novembro
de 1998 (BRASIL, 1998).
O exercício da cidadania se vê presente quando o cidadão acompanha o dia-a-dia do
Poder Legislativo durante o processo legislativo ou na relação político-parlamentar (ASSIS,
1994).
Sob esta ótica, a participação política exige do cidadão conhecimento sobre o que
ocorre em seu município, em seu estado e em seu país. Para isso é necessário que o poder
público se utilize de vários meios de comunicação para levar à população, informação
atualizada e apresentar os temas em discussão nos parlamentos e nas administrações em geral.
Inúmeros serviços que vão ajudá-lo a se informar, formular opinião e tomar decisões que
podem alterar significativamente o processo político da nação.
2.1.1 O direito político de participar da administração pública
Numa democracia representativa, todos têm o direito de fazer ouvir a sua voz,
mormente quando todos se acham irmanados em favor da causa pública. Todo cidadão tem o
direito de solicitar informações ágeis e abrangentes das instituições. O poder público deve
manter uma equipe de profissionais capacitados para atenção ao cidadão.
O debate entre o Estado e a sociedade civil deve ser propiciado através de
instrumentos de participação como: audiências públicas, seminários legislativos, fóruns
técnicos, ciclos de debates, espaços democráticos em reuniões legislativas, reuniões em
comunidades e associações de bairros, dentre outros, com o intuito de debater com os poderes
constituídos, assuntos de interesse para a sociedade.
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Num país democrático é necessário que se faça a união da democracia representativa
com a participativa, mas para tanto devem existir canais disponíveis para a sociedade. O
cidadão tem o direito político de se manifestar sobre diversos assuntos, de várias maneiras,
conforme os ditames da Carta Magna.
2.1.2 Participação comunitária
Em primeiro lugar, é importante que se tenha uma sociedade civil organizada que
identifique os interesses sociais e os faça chegar a um representante que os expresse e os
represente. Como exemplo de entidades associativas legalmente constituídas pode-se citar os
sindicatos, as associações de moradores, os clubes, os grêmios estudantis e as sociedades civis
sem fins lucrativos.
2.1.3 Controle social dos atos políticos
O sistema de controle do governo faz parte da Constituição, e é uma das armas
principais na defesa de certos princípios fundamentais quem orientam o governo, quais sejam:
legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade, eficiência e razoabilidade. Os sistemas
de controle governamental devem ser correlacionados para se obter a eficiência dos atos e
atingir o interesse público. Desta forma, são apresentados três tipos de controle: o controle
interno que é próprio de cada poder e exercido por ele mesmo, o controle externo é o controle
do judiciário e/ou do legislativo sobre outro poder, e o controle direto que é exercido pelos
cidadãos e sociedade civil organizada.
Interessa-nos nesse estudo, discorrer sobre o controle direto que está relacionado com
a democracia participativa, alvo de enfoque em outra parte de nosso trabalho.
A Constituição da República de 1988, mais do que qualquer outra, valorizou a
participação da sociedade. Logo em seu artigo primeiro, a Carta Magna diz que o poder
emana do povo, através de representantes, ou diretamente (BRASIL, 2005). No mesmo
entendimento, a Constituição do Estado de Minas Gerais, assegura aos cidadãos, o exercício
dos mecanismos de controle da legalidade e legitimidade dos atos públicos e da eficácia dos
serviços públicos (MINAS GERAIS, 2007).
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É oportuno aqui destacar um trecho inserido na coleção “Passo a Passo” da
Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais:
É preciso que o homem do povo se interesse pela administração pública, discutindo
problemas e soluções no âmbito das associações de bairro ou da comunidade.
Afinal, a democracia é um modo de vida que exige respeito ao interesse público e
constante vigilância sobre o comportamento dos governantes e agentes
administrativos (ALMG, 2003, p. 20).
Nesse sentido, qualquer cidadão, em qualquer tempo e de forma gratuita, tem o direito
de solicitar informações de interesse individual ou coletivo ou representar contra abuso de
poder e violação de direitos. E modo geral, o Poder Legislativo é competente para receber os
pedidos, reclamações e denúncias, que podem ser feitas também ao Executivo e Judiciário.
Assim cabe a qualquer cidadão, partido político, associação legalmente constituída ou
sindicato, a denúncia de irregularidades e ilegalidades dos atos dos agentes públicos, no Poder
Judiciário, nos Tribunais de Contas e no Poder Legislativo. Isso não deve ser entendido, por
parte dos gestores, como uma ameaça ou perseguição, mas sim uma oportunidade de mudança
na forma de administrar ou de correção daquilo que estiver errado.
2.2 A democracia participativa no município
Segundo vários autores e estudiosos, existem duas formas dos cidadãos exercerem a
democracia participativa: de forma direta, pela Democracia Direta, e de forma indireta, pela
Democracia Representativa ou Indireta.
Por democracia direta entende-se a participação política de forma autônoma, sem
intermediação. A ideia de exercer a democracia direta tem origem nas Cidades-Estado da
antiga Grécia, onde as pessoas se reuniam na principal praça pública da cidade, conhecida
como ágora ou praça do mercado, para tratarem de assuntos das cidades (SALLES, 2010).
Segundo Salles (2010, p. 36) essa ideia “[...] avançou durante os anos seguintes até o início do
século XVIII, quando Rousseau ainda a referenciava em seu Contrato Social”.
É importante lembrar que naquela época, poucas pessoas alcançavam o status de
cidadão. Em um tempo não muito distante tivemos as reivindicações de estudantes através das
assembleias estudantis que podem ser consideradas como exemplo de democracia
participativa.
Ao contrário, a Democracia Representativa ou Indireta, não é exercida diretamente
pelas pessoas, mas sim através de representantes previamente escolhidos. Surgiu com a
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criação dos estados modernos. Com maiores complexidade e dimensões das cidades, as
discussões não poderiam ser discutidas na ágora e exigiam pessoas intermediárias entre o
povo e o governo central (SALLES, 2010).
A democracia representativa surgiu com o fim dos governos absolutistas e com o
início do Estado Liberal, quando surge a figura dos parlamentos. O parlamento é constituído
por um corpo restrito de representantes eleitos pelos cidadãos que detêm o direito político de
elegerem seus representantes.
O aparecimento da democracia representativa teve grande influência de Montesquieu
com a obra Do espírito das leis, e com o advento da Revolução Francesa, em 1789, que
pregava a ideia de direitos iguais dos cidadãos e do acesso igual de todos ao poder (Ibidem).
Segundo Dallari (2007, p. 132), na democracia representativa ou direta, “o povo
concede um mandato a alguns cidadãos, para na condição de representantes, externarem a
vontade popular e tomarem decisões em seu nome, como se o próprio povo estivesse
governando.” Os parlamentares falam em nome do povo.
Desta forma, com o advento do parlamento, o dever de fazer as leis e fiscalizar o
exercício dos direitos conquistados deixa de ser atribuição do povo reunido em praça pública.
Então o povo impossibilitado de exercer de forma direta as ações de Governo, passou a
delegação a seus representantes, eleitos por certo período de tempo.
Deve-se ressaltar que na democracia representativa os parlamentares são livres para
tomarem todas as medidas governamentais cabíveis no momento em que achar necessário ou
conveniente, independentemente de audiência com a sociedade. Neste sentido, vejamos o que
diz José Afonso da silva sobre a representatividade democrática:
(...) É livre porque o representante não está vinculado a seus eleitores, de quem não
recebe instrução alguma, e se receber não tem obrigação jurídica de atender, e a
quem, por tudo isso, não tem que prestar contas, juridicamente falando, ainda que
politicamente o faça, tendo em vista o interesse na reeleição (SILVA, 1992, p. 126).
Segundo o entendimento do que foi citado acima, o representante não fica vinculado
aos seus eleitores, não existe nenhum vínculo legal entre eles.
Existem alguns questionamentos a respeito da limitação do mandato representativo. E
isso vem de longe. Discursos acerca desse assunto já eram feitos por Rousseau com relação ao
parlamento inglês. Com referência ao tema, José Afonso da Silva, na mesma obra acima
referida, também nos ensina:
[...] Há muito de ficção, como se vê no mandato representativo. Pode-se dizer que
não há representação, de tal sorte que a designação de mandatário não passa de
simples técnica de formação de órgãos governamentais. E só a isso reduziria o
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princípio da participação popular, o princípio do governo pelo povo na democracia
representativa. E, em verdade, não será um governo de expressão da vontade
popular, desde que os atos de governo se realizam com base na vontade autônoma
do representante (SILVA, 1992, p. 127).
No Brasil, a democracia representativa ou indireta é exercida nos três níveis de
governo, junto ao Poder Legislativo. A representatividade nos município fica a cargo dos
vereadores nas Câmaras Municipais; nos Estados, fica a cargo dos deputados estaduais nas
Assembleias Legislativas; e na União, o povo tem os deputado federais, como seus
representantes na Câmara dos Deputados. É salutar ressaltar que os senadores, fazem parte do
parlamento brasileiro, atuando no Poder Legislativo, mas são representantes do povo, e sim,
dos Estados da Nação.
2.2.1 O município na Constituição de 1988 e a democracia
A Constituição de 1988 deu um novo arranjo ao federalismo brasileiro em relação à
posição do município. Esse novo arranjo vem sendo alvo de polêmicas, em face da Teoria
Geral do Federalismo e diante de várias federações do mundo que não incluem o município
como ente federado, tais como: Canadá, Austrália, México, Áustria, Alemanha, Venezuela
(HORTA, 1995 apud FREIRE; PINTO, 2005).
Desta forma, é notório que a Constituição Federal de 1988 fortaleceu os municípios
com relação a sua posição como Ente Federado. Nos artigos 1º e 18 da Carta Magna, o
município é reconhecido como tal, senão vejamos:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de
direito (...)
.................................................................................................................
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos
autônomos, no termo desta Constituição (...) (BRASIL, 2005).
A importância do município como ser autônomo e como peculiaridade da República
brasileira, é destacado por Hely Lopes Meireles (2004, p. 706):
O Município brasileiro é entidade estatal integrante da Federação. Essa integração é
uma peculiaridade nossa, pois em nenhum outro Estado Soberano se encontra o
Município como peça do regime federativo, constitucionalmente reconhecida. Dessa
posição singular do nosso Município é que resulta a sua autonomia políticoadministrativa, diversamente do que ocorre nas demais federações, em que os
Municípios são circunscrições territoriais meramente administrativas.
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Conforme o discorrido, com a inserção do Município, expressamente no texto
constitucional, especialmente em seus artigos 1º e 18, não pairam dúvidas sobre a sua
integração como um ente federativo autônomo.
2.2.2 A Constituição e instrumentos de participação democrática
A Constituição de 1988 foi apelidada de “Constituição Cidadã” pela força do poder
dado ao povo. Não é conhecida, na história das constituições brasileiras, uma valorização
semelhante a essa (ARRUDA, 1998). A maior inovação está na participação direta no
exercício de poder, segundo o parágrafo único do art. 1º incluso em seu texto, que
reproduzimos: “Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição” (BRASIL, 2005).
A Constituição de 1988 abriu espaço para a democracia participativa ao criar algumas
formas de garantir a participação direta do cidadão nas deliberações, quer seja a nível federal,
estadual ou municipal. Estes instrumentos constituem o plebiscito, o referendo e as leis de
iniciativa popular que serão explanados logo a seguir, estando dispostos no artigo 14 da
Constituição Federal, no capítulo dos Direitos Políticos, transcrito abaixo:
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto
e secreto, com igual valor para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I – plebiscito;
II – referendo;
III – iniciativa popular (BRASIL, 2005).
2.2.2.1 Plebiscito
O Plebiscito é confundido com o referendo por algumas pessoas que o denominam de
referendo consultivo. É uma consulta prévia ao povo para tomada de decisão sobre
determinado assunto ou matéria de interesse da comunidade, para ser submetida,
posteriormente à discussão no parlamento, para verificar a possibilidade de adoção de uma lei
ou de uma medida administrativa. O plebiscito também é adotado quando o assunto for a
criação, incorporação, fusão ou desmembramento de Estados e Municípios (FONSECA,
2011). De outra forma, podemos dizer que o plebiscito visa consultar diretamente o cidadão,
sobre assunto de elevada importância, antes que uma lei sobre o assunto seja editada
(ARRUDA, 1998).
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No Brasil foram realizados dois plebiscitos: O primeiro, em 1963, consultava a
população sobre a continuidade ou fim do parlamentarismo instituído no ano de 1961. A
população optou pelo fim do sistema parlamentarista. O segundo plebiscito foi realizado em
abril de 1993 e discutiu o sistema de governo (presidencialismo ou parlamentarismo) e o
regime de governo (monarquia ou república). O povo optou pelo presidencialismo e pela
República (FONSECA, 2011).
2.2.2.2 Referendo
O referendo é uma consulta que se faz ao povo depois que uma lei é aprovada ou que
um ato administrativo é ditado, ou seja, é uma consulta sobre um assunto já deliberado pelo
governo. Desta forma, a consulta feita à população servirá para ratificar uma questão
efetivada pelo governo, cabendo à sociedade aceitar ou não a medida (FONSECA, 2011). A
aprovação conclusiva somente acontecerá se receber votação favorável da população. Do
contrário, será rejeitado (ARRUDA, 1998).
O único caso de referendo acontecido no Brasil (outubro de 2005) foi com relação à
proibição do uso de armas de fogo e munição no país, que estava previsto no Estatuto do
Desarmamento (Lei nº 10.826/2003, art. 35.). A proibição foi rejeitada (FONSECA, 2011).
2.2.2.3 Iniciativa popular
É o procedimento onde uma porcentagem determinada da população com direito a
voto, dá início à elaboração de um projeto de lei, para que o mesmo possa ser discutido nas
Casas Legislativas (FONSECA, 2011).
Segundo Arruda (1998), a iniciativa popular teve acolhida pela primeira vez na
Constituição da República, especialmente no art. 14, II, que já mencionamos anteriormente, e
nos arts. 61, § 2º e 29, XIII, que falaremos a seguir.
A possibilidade de apresentação de projeto lei de iniciativa popular, na esfera federal,
está prevista no art. 61, § 2º da Carta Magna, que dispõe:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro
ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso
Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais
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Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos
previstos nesta Constituição. (EC nº 18/98 e EC nº 32/2001)
(...)
§ 2º A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos
Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado
nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos
por cento dos eleitores de cada um deles (BRASIL, 2005).
Devido às exigências do percentual de assinaturas em cinco estados da nação, esse
projeto de iniciativa popular na esfera federal torna-se difícil e pouco empregado, mas não
impossível. Como exemplo de projeto de lei de iniciativa popular aprovado na esfera federal,
cita-se a proibição da compra de voto nas eleições, conhecida como captação de sufrágio. Este
projeto aprovado no ano de 1999 transformou-se na lei 9.840/1999, que inseriu o art. 41-A na
Lei 9.504/1997, conhecida popularmente como Lei Eleitoral (FONSECA, 2011).
A Lei da Ficha Limpa, fruto da iniciativa do povo brasileiro, foi aprovada pelo
Congresso Nacional e sancionada pelo presidente Lula em 4 de junho de 2010, impedindo a
candidatura de políticos condenados pela justiça. Segundo a lei, fica inelegível por oito anos,
o candidato que tiver o mandato cassado, renunciar para evitar a cassação ou sofrer
condenação por decisão de órgão colegiado (com mais de um juiz), por crimes eleitorais
(compra de votos, fraude, falsificação de documento público), lavagem e ocultação de bens,
improbidade administrativa, entre outros (BRASIL, 2010).
Da mesma forma que na esfera federal, essa faculdade do exercício da soberania
popular, a nível municipal também é possível, e está prevista no art. 29, XIII da Constituição
Federal, conforme se vê abaixo:
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o
interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara
Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta
Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
(...)
XIII – iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da
cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do
eleitorado;
(...) (BRASIL, 2005).
Além do disposto no art. 29, CF, transcrito acima, as Leis Orgânicas Municipais
também podem prever a participação popular em seus municípios. No município de
Muzambinho/MG, esta previsão está no art. 55 e seu parágrafo único, que reproduzimos
abaixo:
Art. 55. A iniciativa popular poderá ser exercida pela apresentação, à Câmara
Municipal de projeto de lei subscrito por, no mínimo, cinco por cento do eleitorado
do município, em lista organizada por entidade associativa legalmente constituída,
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que se responsabilizará pela idoneidade das assinaturas, bem como pelo número do
título eleitoral apresentado.
Parágrafo único – Na discussão de iniciativa popular, é assegurado a sua defesa nas
comissões e em plenário, por um dos signatários previamente inscrito
(MUZAMBINHO, 2010).
De forma idêntica às esferas federal e municipal, as Constituições Estaduais também
podem prever a iniciativa popular de lei estadual. A Constituição Estadual de Minas Gerais,
em seu artigo 67, prevê a iniciativa popular de lei estadual, dispondo que:
Art. 67. Salvo nas hipóteses de iniciativa privativa e de matéria indelegável,
previstas nesta Constituição, a iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação
à Assembleia Legislativa de projeto de lei, subscrito por, no mínimo, dez mil
eleitores do Estado, em lista organizada por entidade associativa legalmente
constituída, que se responsabilizará pela idoneidade das assinaturas.
§ lº Das assinaturas, no máximo vinte e cinco por cento poderão ser de eleitores
alistados na Capital do Estado.
§ 2º (suprimido pelo art. 1º da Emenda Constitucional nº 32 de 18/03/1998.)
(MINAS GERAIS, 2007).
Pelas breves considerações a respeito da iniciativa popular, parece claro que este
instrumento, apesar de difícil aplicabilidade, poderá ser útil à sociedade brasileira, eliminando
interesses sociais e barreiras econômicas que podem representar privilégios para muitos. Mas,
cabe aqui uma indagação: Será que a população tem ciência desses instrumentos? Será que os
parlamentares se preocupam em divulgar esses direitos? Será que esse instrumento tem sido
utilizado corriqueiramente?
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INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E A PARTICIPAÇÃO POPULAR
As políticas públicas somente poderão ser desenvolvidas se existir um planejamento
prévio em compatibilidade com o Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA), que serão discorridos neste capítulo juntamente com
o Plano Diretor e ao Orçamento Participativo, onde a participação popular se faz presente,
com embasamento legal.
3.1 O Plano Diretor
O Plano diretor é definido no Estatuto das Cidades. É uma lei municipal que tem
iniciativa do Poder Executivo em parceria com a sociedade civil, e aprovação pelo Poder
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Legislativo. Esta lei traça as diretrizes das cidades e deve ser revista a cada dez anos,
acompanhando as mudanças ocorridas nas cidades.
Seu principal objetivo é fazer o ordenamento das cidades, de forma tal que seus
moradores possam ter condições dignas de moradia e serviços urbanos, principalmente para as
pessoas de baixa renda, além de propiciar a instalação ordenada de empresas no município
(WATANABE; SILVA, 2012).
Segundo Leite (1991) apud Watanabe e Silva (2012, p. 59), “Não se pode assegurar
que o plano diretor só deve considerar a zona urbana, a cidade, já que o desenvolvimento
desta depende daquela, ou seja, a zona rural.”. Então pode-se dizer que, embora o plano
diretor seja considerado um instrumento de política urbana ele deve contemplar todo o
território do município.
Outra particularidade é que nem todos os municípios são obrigados a elaborar seu
Plano Diretor. Segundo o Estatuto da Cidade, os municípios obrigados a ter um Plano Diretor
são aqueles que possuem mais de 20 mil habitantes; São integrantes de regiões metropolitanas
ou aglomerações urbanas; São integrantes de áreas de especial interesse turístico, segundo as
definições dos estados e da União; Estão situados em áreas de influência de empreendimentos
ou atividades com significativo impacto ambiental na região ou no País, como usinas
hidrelétricas, aeroportos, portos, grandes obras rodoviárias (BRASIL, 2001).
Segundo as características descritas acima, apenas os municípios com mais de 20 mil
habitantes são obrigados a ter seu Plano Diretor, a não ser aqueles pertencentes a regiões
metropolitanas que devem elaborar seus Planos Diretores independentemente do número de
habitantes. Ainda devem elaborar o plano diretor, as cidades com potencial para o turismo,
ficando a delimitação dessas áreas, a cargo de legislação local, e as atividades atraídas pelas
características da região desnaturá-la ou destruí-la.
3.2 O Plano Plurianual - PPA
O Plano Plurianual constitui o principal instrumento de planejamento e é o primeiro a
ser implementado. É um plano de médio prazo, através do qual procura-se ordenar as ações do
governo que levem ao alcance dos objetivos e metas fixados para um período de quatro anos,
nas três esferas de governo, ou seja, a nível federal, estadual e municipal. Segundo o § 1º do
art. 165 da Constituição da República, a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as
15
despesas de capital e outras decorrentes, e para as relativas aos programas de duração
continuada. Vale ainda citar que nenhum investimento, cuja execução ultrapasse um exercício
financeiro, poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual ou sem lei que
autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
O projeto do plano plurianual é de iniciativa do Poder Executivo e aprovado pelo
Poder Legislativo, com vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato
governamental subsequente. Na União, o Plano Plurianual será encaminhado ao Congresso
Nacional até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do
primeiro exercício financeiro do mandato, e devolvido para sanção até o encerramento da
sessão legislativa, podendo sofrer variações nas datas para os Estados e Municípios (ÁVILA;
BÄCHTOLD; VIEIRA, 2011).
3.3 A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO
A Lei de Diretrizes Orçamentárias é um instrumento de planejamento apenas de metas
e diretrizes, sem levar em consideração os valores. A diferença entre a LDO e o PPA é o
prazo para o qual deverá ser elaborado, que deverá sempre ser igual a um exercício financeiro.
Então, como o PPA é feito para vigorar em quatro anos, logicamente, deve-se elaborar quatro
LDO’s a partir de um PPA. Ressalta-se que ao final do mandato, as quatro Leis de Diretrizes
Orçamentárias elaboradas deverão ter abrangido na sua totalidade, as metas e diretrizes
previstas no plano plurianual (ÁVILA; BÄCHTOLD; VIEIRA, 2011).
Portanto, a Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da
administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária anual, dispõe sobre alterações na
legislação tributária.
3.4 A Lei Orçamentária Anual – LOA
A Lei Orçamentária anual estima a receita e fixa a despesa para o exercício financeiro
seguinte. Ela conterá os valores estimados para a receita e os fixados para a despesa. Portanto,
ela tem as características de um plano de aplicabilidade financeira na administração, ao
contrário do PPA e da LDO que somente abrem discussão sobre o que é planejar sem levar
16
em conta os valores (ÁVILA, 2010). Então, Pode-se dizer que a Lei dos Orçamentos Anuais é
um instrumento utilizado para a consequente materialização do conjunto de ações e objetivos
que foram planejados visando o melhor atendimento e bem estar da coletividade.
De acordo com o artigo 165 da CF/88 (BRASIL, 2005), as leis orçamentárias anuais
deverão compreender três partes distintas:
a) o orçamento fiscal referente aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta.
b) O orçamento de investimento das empresas em que o Estado direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto.
c) O orçamento da seguridade social.
A lei orçamentária é, na verdade, um conjunto das três categorias de orçamentos
discorridas acima. A lei orçamentária respeita o princípio da unidade, por isso o orçamento é
único e as subdivisões são unidades orçamentárias.
3.4.1 O Orçamento Participativo
Algumas notícias dão conta de que o orçamento participativo tenha acontecido pela
primeira vez no Brasil, na década de 70 quando o Executivo de Lajes (SC) discutia seu
orçamento com a população. Fora isso, essa prática é bastante nova com pouco mais de vinte
anos, iniciando-se nos anos 90 na cidade de Porto Alegre (RS). Aos poucos, outros
municípios foram adotando essa prática, principalmente aqueles ligados ao Partido dos
trabalhadores. Atualmente, várias prefeituras do país, independentemente de sigla partidária,
discutem seus orçamentos com a sociedade (ÁVILA, 2010).
A participação popular no orçamento público ocorre através de reuniões em bairros ou
grupos de bairros dos municípios, onde o Poder Executivo abre debates com a população na
intenção de que essa possa expor as prioridades locais ou regionais, e angariar subsídios para
a elaboração da peça orçamentária.
O orçamento participativo tem amparo legal, no inciso XII do artigo 29 da
Constituição Federal de 1988 que traz a seguinte redação:
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o
interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara
Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta
Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
(...)
17
XII – cooperação das associações representativas no planejamento municipal;
(...) (BRASIL, 2005).
Partindo desta ótica, percebe-se que o orçamento participativo tem como objetivo
precípuo, a participação da sociedade no planejamento municipal, especialmente, quando da
elaboração dos projetos de lei referentes ao Plano Plurianual, Diretrizes Orçamentárias e
Orçamento Público das administrações diretas e indiretas dos estados e municípios que o
adotarem.
4
FORMAS DE PARTICIPAÇÃO POPULAR
Neste capítulo, falar-se-á sobre as diferentes maneiras que o indivíduo pode participar
do processo legislativo e da administração pública em geral, quer seja de forma isolada ou por
meio de associações, no que se refere à participação popular na Administração Pública.
4.1 A Participação Popular no Processo Legislativo
A participação popular no âmbito do Poder Legislativo tem a função de apresentar
sugestões e emitir opiniões para subsidiar o processo legislativo. Nesta subsecção serão
discorridas considerações acerca das audiências públicas e da tribuna livre.
4.1.1 As audiências públicas
As audiências públicas tem fulcro na Constituição Federal ao autorizar as comissões
do Congresso Nacional a discutir assuntos de relevante interesse com a sociedade, com a
participação de autoridades, técnicos e entidades. Em decorrência desta previsão, as
Constituições Estaduais e as Leis Orgânicas Municipais também podem seguir o mesmo
rumo. Pode-se dizer então, que as audiências públicas ocorrem no início dos debates
legislativos com o intuito de aclarar assuntos diversos, ouvindo-se a população angariando
recursos para subsidiar o processo legislativo (FIGUEIREDO, 2001).
18
Não resta a menor dúvida que as audiências públicas representam verdadeiros canais
entre a sociedade civil e as casas legislativas influenciando as mesmas nas tomadas de
decisões por parte dos legisladores.
Não resta dúvida então, que as audiências públicas favorecem a participação popular
na discussão das proposições no parlamento, e podem ser solicitadas por qualquer membro do
poder legislativo, ou da sociedade civil se o regimento interno da casa assim permitir.
Vários temas já foram objeto de discussão no Congresso Nacional por intermédio de
audiências públicas, como: meio ambiente, redução da maioridade penal, desarmamento,
estatuto das cidades, e outros. O Estatuto da Cidade foi uma vitória da participação popular
através de entidades civis e movimentos sociais, garantido o princípio da gestão democrática
da cidade. De maneira semelhante, o Estatuto do Desarmamento, foi discutido em audiência
pública, e provocou a realização do primeiro referendo nacional, conforme já relatado
anteriormente, neste trabalho.
4.1.2 A tribuna livre
A Tribuna Livre é um espaço nas Câmaras Municipais onde o cidadão pode opinar,
sugerir, reivindicar e fazer ouvir a sua voz. Dessa forma o cidadão deixa de ser um mero
expectador das reuniões legislativas passando a exercer a cidadania.
Normalmente, o uso da Tribuna Livre obedece a uma série de regras fixadas, inclusive
um tempo e tema previamente determinados junto à Secretaria ou diretoria do Poder
Legislativo. Na Câmara Municipal de Muzambinho, o assunto é disciplinado no Regimento
Interno, através do art. 134, seus dezessete incisos e três parágrafos, senão veja-se o caput:
Art. 134. A Tribuna Livre da Câmara poderá ser utilizada por representantes
credenciados de partidos políticos, de entidades assistenciais e filantrópicas,
associações ou movimentos devidamente registrados, ou por qualquer cidadão,
observados os requisitos e condições estabelecidas. (...) (MUZAMBINHO, 2012).
A Tribuna Livre é a oportunidade que as Câmaras Municipais oferecem aos cidadãos
de forma isolada, ou através de associações, entidades ou representações, a possibilidade de se
manifestarem em Plenário. Qualquer cidadão pode utilizar-se da Tribuna da Câmara para
fazer a defesa ou manifestação sobre assuntos relativos à municipalidade, desde que não
ofendam a moral e os bons costumes e nem atentem contra os poderes constituídos.
19
4.2 A participação popular no Plano Diretor
De acordo com a Constituição Federal baseado no parágrafo único do artigo 1°,
combinado com o artigo 29, inciso XII, da Constituição Federal, o Plano Diretor deve ter a
participação popular para ter a sua devida validade. Então a participação popular é um
requisito constitucional do plano diretor quer seja no Executivo Municipal como na Câmara
de Vereadores, tanto na elaboração quanto na sua implementação.
Além das disposições garantidas pelo texto constitucional, o Estatuto da Cidade
também aponta mecanismos de participação popular no Plano Diretor, conforme disposto
abaixo:
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da
política de desenvolvimento e expansão urbana.
(...)
§ 4o No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua
implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:
I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e
de associações representativas dos vários segmentos da comunidade;
II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;
III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.
§ 5o (VETADO) (BRASIL, 2001).
Conforme o que foi transcrito acima, é dever dos Poderes Legislativo e Executivo
municipais garantir a participação popular durante a implantação do Plano Diretor.
A realização de audiências públicas no Executivo Municipal é necessária, como por
exemplo, a consulta sobre a concordância de delimitação de áreas urbanas utilizadas.
Ressalta-se que o Estatuto da Cidade prevê a participação da população através de
audiências públicas no Plano Diretor. Portanto, a ausência de previsão nas Leis orgânicas
Municipais não desincumbe o Executivo Municipal de realizá-la. De forma idêntica, o Poder
Legislativo também está obrigado a realizar as audiências públicas em regiões e bairros da
cidade quando da discussão do Plano Diretor, podendo implicar declaração de
inconstitucionalidade do Plano Diretor, se as Audiências públicas não forem realizadas pela
Câmara Municipal (WATANABE; SILVA, 2012).
20
4.3 A participação popular no planejamento municipal
Este tópico quer mostrar que a população deve participar ativamente de todas as etapas
do Planejamento Municipal, especificamente na elaboração do Plano Plurianual, da Lei de
Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual. Além desses três instrumentos, podese encaixar neste tópico, a participação popular no plano diretor e na composição paritária dos
conselhos municipais, conforme será visto adiante.
Sem fazer menção a esses instrumentos já discorridos neste trabalho, esta seção quer
mostrar que a participação da coletividade e do cidadão, nas decisões das prioridades e na
transparência das aplicações dos recursos é de fundamental importância. Por isso, deve
ocorrer maior abertura por parte dos gestores, descentralizando suas administrações e
permitindo a participação popular na elaboração do planejamento municipal, com a
elaboração de orçamentos democráticos, decididos conjuntamente.
Não se poderia deixar de mencionar novamente aqui, o Orçamento Participativo
adotado em vários municípios, pois ao consentir a participação efetiva da sociedade na sua
discussão e implementação, os poderes constituídos permitem a consonância de um pacto
entre a sociedade civil organizada, partidos políticos, entidades assistenciais e filantrópicas, e
a administração pública.
Não é demasiado dizer que a combinação de dispositivos constitucionais, com as
legislações federal e municipal impõe a participação das associações na gestão democrática da
cidade. De fato, a Constituição Federal, em seu art. 29, dispõe que:
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o
interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara
Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta
Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
(...)
XII - cooperação das associações representativas no planejamento municipal
(BRASIL, 2005).
Com a previsão da participação popular na gestão das cidades, conforme o dispositivo
acima, fica claro que a sociedade participará do planejamento municipal como coadjuvante
da administração e no controle das ações.
4.4 A participação popular nos conselhos municipais
A participação da sociedade civil na gestão das políticas públicas foi por várias vezes
mencionadas neste artigo, e ficou evidenciada com o advento da Constituição Brasileira de
21
1988. Várias áreas da administração pública estão condicionadas aos mandamentos
constitucionais, incluindo o planejamento participativo, conforme dispõe seu artigo 29, inciso
XII. Com a edição da Carta Magna, emergiram-se novos instrumentos de participação popular
nas políticas públicas, e dentre eles, a institucionalização dos Conselhos Municipais,
entendidos como espaços de exercício da cidadania, na formulação, implementação, gestão,
controle e avaliação das políticas públicas (SILVA; ALFRADIQUE, 2006).
Os conselhos municipais são órgãos de composição paritária entre o poder público e a
sociedade civil, com natureza deliberativa e consultiva. Neles a sociedade atua em conjunto
com a administração pública, opinando, discutindo e decidindo ações da gestão municipal,
estando presente nas etapas de implementação das políticas públicas (BRASIL, 2013). Essa
participação da sociedade na gestão pública possibilitando ao cidadão a formulação das
políticas públicas e a fiscalização da aplicação dos recursos públicos.
A legislação brasileira em vigor desde 1996 estabelece que o recebimento de recursos
destinados para as áreas sociais, está condicionado à criação pelos municípios, dos Conselhos
Gestores Municipais. Eles são incluídos como parte do processo de gestão participativa e
descentralizada, e podem ser entendidos como novos instrumentos deliberativos, consultivos e
fiscalizadores, mesmo sendo vinculados ao Poder Executivo Municipal, como órgãos
auxiliares da gestão pública (Ibid).
Para ter direito a transferências legais de recursos, necessário se faz a criação de
alguns Conselhos Municipais tais como: Conselho de Alimentação Escolar; Conselho de
Saúde; e, Conselho de Assistência Social. Pode-se citar ainda, exemplos de outros conselhos
presentes em quase todos os municípios brasileiros, tais como: Conselho dos Direitos da
Criança e do Adolescente; Conselho Tutelar; Conselho dos Direitos da Pessoa Portadora de
Deficiência; Conselho do Idoso; Conselho de Educação; Conselho do Meio Ambiente;
Conselho do Turismo; Conselho do Emprego e Trabalho, Conselho de Habitação; Conselho
dos Transportes; Conselho de Política Urbana (Ibid).
Quase todos os conselhos municipais já se fazem presentes nos municípios do Brasil,
senão vejamos:
Dados do IBGE de 2005 informam que os Conselhos de Saúde estão em 98,5% dos
municípios do país, os de Assistência e Ação Social em 91,5%, os de Educação em
91,0%, os de Direitos da Criança e do Adolescente em 71,7%, os de Emprego e
Trabalho em 30,3%, os de Meio Ambiente em 21,4%, os de Turismo em 15,6%, os
de Habitação em 8,0%, os de Transportes em 4,1%, e os de Política Urbana em 3,4%
(SILVA e ALFRADIQUE, 2006, p. 19).
22
Os instrumentos dispostos na Constituição da República, nas Constituições Estaduais e
nas Leis orgânicas Municipais são formas democráticas que ensejam a prevalência do
interesse público. É nesse sentido que os Conselhos Municipais de gestão participativa devem
permitir que a sociedade participe e tenha voz na discussão, implementação e fiscalização do
cumprimento das políticas públicas. Contudo, a sociedade civil brasileira incluindo segmentos
mais organizados, desconhece a importância dos conselhos municipais, talvez pela ausência
de maior divulgação e mobilização.
5 O PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
Este capítulo irá tratar da publicidade e transparência dos atos dos gestores públicos
junto à sociedade, especialmente sob os ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal.
5.1 A Lei de Responsabilidade Fiscal e Transparência
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000)
tem como objetivo a responsabilidade e a transparência. Seu artigo lº diz que “Esta Lei
Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na
gestão fiscal, com amparo no Capítulo II da Constituição” (BRASIL, 2000). A gestão fiscal
busca o equilíbrio das contas públicas, ou seja, o equilíbrio entre a receita e a despesa.
Fazendo uma analogia, pode-se comparar a gestão fiscal como o equilíbrio dos pratos de uma
balança, onde num lado encontra-se a receita e noutro a despesa. Esse equilíbrio é importante,
pois não se pode gastar mais do que o arrecadado. Então, segundo essa lei, não se permite
gastar além do que se possui.
A transparência dos atos públicos pode ser entendida como o ato de dar mostras das
contas públicas à sociedade, por parte dos gestores. Agindo dessa forma, a possibilidade de
erro e os riscos são diminuídos, pois a fiscalização por parte da sociedade incute nos gestores,
maior zelo e cuidado com a coisa pública, funcionando como prevenção e controle da
corrupção (BRASIL, 2010). Assim, os desvios são corrigidos e o equilíbrio das contas
públicas não é afetado.
A esse respeito, o artigo 1º, § lº, da Lei de responsabilidade Fiscal diz:
23
Art. 1° (...)
§1° A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente,
em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das
contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e
despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita,
geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada
e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão
de garantia e inscrição em Restos a Pagar (BRASIL, 2000).
Em decorrência disso, os administradores tem o dever de prestar contas com a
sociedade, por isso deve planejar suas ações em conformidade com a lei prevenindo riscos,
obedecendo aos limites estipulados por ela para ensejar o equilíbrio das contas públicas, por
intermédio do cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas.
Segundo o Manual de Integridade Pública e Fortalecimento da Gestão, da
Controladoria Geral da União, a transparência constitui-se num dever do administrador
público e direito do cidadão. Por isso, a publicidade dos atos deve ser evidenciada, de forma
tal, que o cidadão possa ter meios para acessá-la, e facilidade de compreensão e entendimento
(BRASIL, 2010). Então, o gestor público tem a obrigação de prestar conta de seus atos à
sociedade, de uma forma clara e de fácil entendimento.
5.2 Divulgação das contas públicas na internet
Os meios que são utilizados pelas administrações públicas para a divulgação de seus
atos podem ser veículos de comunicação como rádio, televisão e jornais de grande circulação,
diário oficial, quadro de avisos instalados nos saguões das repartições públicas, e outros
meios como a internet.
A internet, por ser um meio de comunicação de grande alcance e de fácil acesso em
todo o território nacional, é sem sombra de dúvidas, um meio de comunicação que propicia
grande transparência na divulgação das contas públicas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, no inciso II do parágrafo único do artigo 48,
acrescentado ela pela Lei Complementar 131, de 27 de maio de 2009, exige a publicação das
contas públicas por intermédio de meios eletrônicos em tempo real, conforme segue abaixo:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada
ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos,
orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo
parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de
Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
(...)
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:
24
(...)
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo
real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em
meios eletrônicos de acesso público; (BRASIL, 2000).
Então, dessa forma subentende-se que o Plano diretor, o Plano Plurianual, além da Lei
de Diretrizes Orçamentárias, a Lei Orçamentária Anual, as prestações de contas e os relatórios
de gestão fiscal, devam ser disponibilizados à sociedade, em meios eletrônicos de fácil acesso
público, para a transparência dos atos dos gestores públicos.
6 FATORES QUE PODEM IMPEDIR A PARTICIPAÇÃO POPULAR
Alguns fatores podem impedir a participação popular na fiscalização e controle dos
atos públicos. Dentre eles merecem destaques, o clientelismo, e o paternalismo,
especialmente.
a) Presença ou favorecimento ao clientelismo político
O clientelismo político pode ser considerado como uma prática efetuada por gestores
públicos ou por intermédio de seus assessores com o intuito de favorecer alguém ou alguma
parcela da sociedade, tendo em troca as benesses políticas, deixando o restante da população à
mercê de tais privilégios (SILVA; ALFRADIQUE, 2006).
Com essa prática, a parte que recebeu alguma benfeitoria ou privilégio fica alheia à
participação efetiva ou do controle da administração pública, deixando de exercer a sua
cidadania de forma efetiva.
b) Existência de Assistencialismo ou Paternalismo
O assistencialismo ou paternalismo é outro fator considerado danoso à sociedade. De
forma análoga ao clientelismo, ele também contribui para a inibição da participação popular
na Administração Pública. No assistencialismo, o cidadão recebe ajuda ou favor da
administração pública, de forma corriqueira, e se contentando com isso, fica acomodado e
inerte à participação da fiscalização dos atos dos gestores, pois se encontra satisfeito com a
situação, sabendo que terá a mesma ajuda a cada tempo que precisar (Ibid).
Contra isso, é preciso que se criem canais de participação que propiciem mudanças na
situação atual garantidos pela legislação.
25
c) Dificuldades para acessar e compreender as Informações Públicas
A dificuldade para o cidadão acessar as informações de interesse público advém do
fato de que as repartições públicas estão condicionadas ao que se conhece como cultura
organizacional. Toda organização assim como a sociedade, apresenta um estilo próprio devido
a uma tradição que pode ser vista, como a sua marca registrada. A publicidade dos atos e as
informações nas repartições públicas, de uma forma geral, são dispostas em murais e
periódicos, que na maioria das vezes, ficam afixados nos saguões das repartições públicas. Ao
adotar essa prática, os gestores estão cumprindo com sua obrigação, pois dessa forma, a
publicação dos atos está sendo feita, e o princípio da publicidade está sendo respeitado, porém
de forma não clara e transparente, deixando a maior parte da população desinformada. É
necessário que a sociedade tenha maior acessibilidade às publicações e que as informações
públicas sejam disponibilizadas de tal modo que todos possam visualizá-las e compreendê-las.
d) A Falta de Cultura Participativa e de Fiscalização dos atos públicos
No Brasil não existe a tradição em participar e fiscalizar os atos dos governos. Tem-se
o entendimento de que ao exercer a participação popular e a fiscalização de forma efetiva, o
cidadão poderia estar interferindo nas ações governamentais, mais atrapalhando as
administrações do que contribuindo com as mesmas. Essa cultura que remonta de longa data e
perdura até os dias atuais, faz com que a participação do cidadão e da sociedade organizada
no processo de fiscalização e controle seja limitada. Dessa forma, o cidadão não estará
exercendo o seu papel de fiscalizador e auxiliar dos demais órgãos de fiscalização, que ficarão
com tal incumbência, imaginando ser somente deles a função de participação e de
fiscalização.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Após um período conturbado onde o Brasil se encontrava com as organizações
totalmente desestruturadas e com as instituições marcadas pela falta de legitimidade, por
enfraquecer os movimentos sociais, eis que surge a Constituição de 1988 onde o Estado e a
sociedade tendem a buscar instrumentos de controle onde a participação popular possa fazer
emergir e garantir o real exercício de cidadania.
A Constituição Federal de 1988, conhecida como Constituição Cidadã, devido ao alto
grau de valorização da participação do cidadão na gestão da coisa pública, contempla o
26
município brasileiro como ente federado, prática inexistente em outras federações do mundo.
Com esse poder dado aos municípios brasileiros, a Carta Magna também dá poderes ao
cidadão para participar da vida pública de seu município, quer seja através de opiniões, de
participações em reuniões legislativas, de audiências públicas, bem como, na composição dos
conselhos gestores municipais. Aliado a tudo isso, vem a Lei de Responsabilidade Fiscal que
coloca o cidadão como um fiscalizador dos atos dos gestores públicos.
No Brasil, a participação popular vem sendo exercida timidamente, se bem que ficou
evidente que algumas manifestações e anseios populares puderam ser transformados em lei e
que incorporaram a legislação pátria.
Apesar do espírito democrático que foi propiciado pela promulgação da Constituição
Federal de 1988, as iniciativas de participação popular e do exercício do controle social não
sobressaíram até o momento, de forma espontânea, pois as mudanças propostas estão
dispostas legalmente, quando deveriam ser propostas institucionalmente. Então o que falta
para a ocorrência de uma participação efetiva da sociedade é a disponibilização de canais de
efetiva participação popular, além de maior mobilização e estimulo para a prática do controle
social da administração pública. Por isso é que cidadania não é exercida simplesmente com a
participação popular; é necessário que a população tenha participação destacada e que todas
as correntes de opinião possam fazer ouvir a sua voz nos processos de formulação, de
implementação e de acompanhamento das políticas públicas.
Como foi dito nesse estudo, é notória a falta de consciência cívica da população com
relação a sua participação na cogestão da coisa pública. Existe um pensamento geral de que
somente os governos são os responsáveis pela resolução dos problemas públicos, ficando para
o cidadão, a resolução de problemas que lhe aflige. Geralmente o cidadão não quer envolver
na vida pública com receio de estar incomodando, atrapalhando ou servindo de entrave para
os gestores deixando a administração caminhar da forma que o gestor entender que seja
conveniente. Na verdade, o que existe na maioria das vezes, é uma resistência por parte dos
gestores quanto à participação popular, enquanto outros governantes não estão preparados
para ouvir a população. É essa cultura e receio que deve ser expurgada da administração
pública, estimulando a sociedade à participação democrática dos assuntos municipais. Esses
são alguns dos fatores que podem interferir ou reduzir a participação popular nos atos
públicos.
Ao chegar ao final deste estudo, espera-se que os mecanismos fundamentais
relacionados com a noção de administração democrática tenham ficado claros para aqueles
que porventura vierem a ler este artigo, e mais do que isso, que eles possam aumentar a ideia
27
de democracia participativa estimulando a participação efetiva do cidadão e da sociedade civil
organizada no controle dos atos públicos municipais.
Concluindo, é salutar dizer que é no município que o indivíduo nasce, cresce e se
realiza. É no município que se exerce a cidadania e são os gestores municipais que fazem a
intermediação entre os cidadãos e o poder público, e a democracia depende muitas vezes, da
forma como esses gestores exercem suas atividades administrativas. É necessário que se
construa uma sociedade mais justa e igualitária, conhecedora de seus direitos e deveres que os
move na participação efetiva da gestão da coisa pública.
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Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessação e determina outras providências, para
incluir hipóteses de inelegibilidade que visam a proteger a probidade administrativa e a
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