INTRODUÇÃO
O Estudo de Avaliação da Adequação e Eficácia do Quadro Normativo do
Fundo Social, estudo encomendado da iniciativa do IGFSE(∗), teve como
objectivos específicos:
ƒ
realizar a análise comparativa do quadro regulamentar específico do FSE
e o levantamento sistemático das excepções face à regulamentação
geral que suporta o Fundo;
ƒ
avaliar os pontos fortes e fracos do sistema de gestão através do
instrumento análise SWOT;
ƒ
diagnosticar as melhorias passíveis de introdução na coordenação,
gestão e regulamentação do FSE;
ƒ
avaliar
os
impactes
no
sistema
das
recomendações
produzidas,
nomeadamente no que se refere a eventuais propostas de alteração no
sistema de financiamento.
O Quadro Regulamentar objecto de avaliação é o resultado de três patamares
de regulamentação que resultam de dinâmicas com níveis de preocupação
diferenciados e com diferentes focalizações, mas que possuem uma inevitável
integração formal:
ƒ
A regulamentação comunitária, com preocupações que são transversais
aos diferentes Estados-membros e que corresponde a uma resposta às
responsabilidades funcionais da Comissão Europeia no processo de
gestão dos Fundos (que não apenas o FSE). Nesse sentido, a sua
formulação não constitui resultado de um processo que procurasse
adequar a regulamentação às especificidades portuguesas.
ƒ
A regulamentação nacional, que responde igualmente a preocupações
transversais e tenderá a conter elementos que permitem aproximar a
regulamentação do FSE das prioridades e objectivos nacionais nas suas
áreas de intervenção, mas que, por um lado, está condicionada pela
regulamentação de nível europeu, e, por outro lado, tem ainda de
considerar as questões transversais ligadas à gestão financeira do
sistema de apoios.
(∗)
Estudo adjudicado ao Instituto de Estudos Sociais e Económicos IESE), na sequência de
Concurso público, 2003/2004.
1/30
ƒ
A
regulamentação
específica
desenvolvida
para
as
Intervenções
Operacionais, mais próxima dos objectivos concretos de intervenção,
mas que apenas se pode revelar nas “janelas de flexibilidade” que os
dois níveis superiores de regulamentação lhe permitem.
Os resultados que se apresentam constituem, do ponto de vista metodológico,
um olhar construído a partir da convergência de quatro vectores de análise:
ƒ
a análise crítica da regulamentação;
ƒ
a recolha extensiva de opiniões junto de actores do sistema de gestão
do FSE e de PO e Medidas financiadas por este Fundo;
ƒ
uma análise de alguns resultados das avaliações intercalares dos PO do
QCA III;
ƒ
a análise dos processos de inquirição extensiva aos titulares de pedidos
de financiamento.
1. OS OBJECTIVOS DO FSE E O OBJECTO DE AVALIAÇÃO
Os objectivos para o FSE no QCA III (prioridades e metas) encontram-se
explicitados em domínios e prioridades de intervenção. Do ponto de vista
nacional, os objectivos do QCA III são organizados em torno de três domínios
prioritários de intervenção:
ƒ
valorização do potencial humano, em virtude da constatação de que os
baixos níveis de produtividade constituem um ponto fraco da economia
portuguesa;
ƒ
apoio à actividade produtiva, com o objectivo de conseguir acréscimos
de competitividade, através do apoio às estratégias empresariais, ao
progresso científico, à inovação tecnológica e ao reforço dos serviços
avançados às empresas;
ƒ
a estruturação do território, como elemento de coesão interna e de
integração de Portugal na economia global e europeia.
Este quadro de objectivos delimita um pano de fundo para a avaliação cujas
características desenham questões de avaliação para as quais importa dar
respostas e face às quais deverão ser encontradas soluções de melhoramento
e evolução do quadro regulamentar que se considere importantes concretizar.
2/30
Aponta-se, assim, para um grupo de questões substantivas que estiveram
presentes na análise efectuada:
ƒ
Em que medida a regulamentação do FSE acolhe a diversidade de
objectivos e actividades previstas para as actividades apoiadas pelo
Fundo?
ƒ
Em que medida a regulamentação do FSE reflecte as prioridades de
intervenção previstas no QCA?
ƒ
Em que medida a regulamentação do FSE acolhe as mensagens-chave
do Fundo no sentido de simplificar a sua administração, tornando-a
facilitadora da concretização dos seus objectivos?
ƒ
Em que medida a regulamentação do FSE acolhe o princípio de
privilegiar a procura de soluções adequadas a problemas concretos?
2. QUADRO NORMATIVO DO FSE EM PORTUGAL - SÍNTESE DAS PRINCIPAIS
INOVAÇÕES
ª Gestão, acompanhamento, avaliação e controlo
É, desde logo, visível, o esforço realizado, à escala nacional, para dotar de
coerência e racionalidade acrescidas o tecido normativo disciplinador da
execução do QCA III, em geral, e do FSE, em particular.
No que respeita às mais recentes preocupações comunitárias com a promoção
da igualdade de oportunidades entre géneros e com o reforço do investimento
no potencial endógeno de empregabilidade da sociedade da informação,
importa advertir que as mesmas têm o seu reflexo mais expressivo, sobretudo,
em sede de regulamentação específica das Intervenções Operacionais.
ª Contribuição privada
Na questão da contribuição privada há lugar a inovações com importância:
ƒ
estabelece-se
a
obrigatoriedade
de
previsão
nos
regulamentos
específicos dos Programas Operacionais da parcela de contribuição
privada que às entidades titulares de pedidos de financiamento cabe
imperativamente assegurar (contribuição privada obrigatória);
ƒ
determina-se, do mesmo modo, que nas acções de formação que
tenham lugar
durante o período normal de trabalho os encargos
3/30
suportados pela entidade patronal com a remuneração dos seus activos
em
formação
sejam
imperativamente
contabilizados
a
título
de
contribuição privada; por último,
ƒ
introduzem-se limites à consideração dos encargos suportados com
activos em formação como contribuição privada obrigatória.
ª Modalidades de financiamento
Este constitui um dos aspectos mais delicados, senão mesmo o mais sensível,
da actual disciplina dos apoios a conceder às acções objecto de financiamento
pelo FSE: o sistema de financiamento à gestão e às entidades titulares de
pedidos de financiamento. Trata-se de um dos pontos em que foram mais
notórias as alterações à regulamentação comunitária deste fundo estrutural,
saldando-se essa alteração, no fundamental, por um agravamento substancial
das condições em que se processa o financiamento comunitário aos Estadosmembros,
em
ordem
a
garantir
a
boa
execução
das
Intervenções
Operacionais.
A fim de garantir a necessária articulação e a compatibilização entre os
modelos
de
financiamento
nacional
e
comunitário
foi
promovida
uma
significativa reforma do primeiro, que impõe níveis acrescidos de rigor e de
eficácia na gestão dos recursos disponíveis tanto por parte dos gestores, como
por parte das entidades titulares de pedidos de financiamento. Com efeito,
assiste-se à transição de um sistema que se alicerçava, em boa medida, em
pagamentos por conta (adiantamentos) - seja à gestão, seja aos titulares de
pedidos de financiamento - (conquanto se estabelecesse, igualmente, e em
termos alternativos, um mecanismo de reembolsos que, no entanto, não foi
acolhido pela esmagadora maioria das entidades), para um modelo baseado
em pagamentos intermédios (reembolsos) contra despesa efectivamente paga
e devidamente validada.
Acresce que poderá dar-se a eventualidade de anulações totais ou parciais da
dotação anual aprovada, nos casos de não execução integral do financiamento
autorizado para esse mesmo ano civil. Este mecanismo bastante limitativo de
processamento
dos
pagamentos,
apenas
pode
ser
afastado
em
casos
excepcionais, desde que devidamente justificados, elegendo-se como domínio
paradigmático, mas não exclusivo, para além da formação de iniciativa
4/30
individual, as acções dirigidas a públicos desfavorecidos ou em risco de
exclusão.
No que às modalidades de acesso ao financiamento se refere, impõe-se
destacar a obrigatoriedade de apresentação de Planos de Formação (PF)
sempre que o apoio financeiro solicitado se situe acima de 100 000 contos, o
alargamento do espectro de entidades potencialmente qualificadas para
promover e coordenar a execução de Planos Integrados de Formação (PIF)
(«entidades de dimensão e representatividade apropriada, com assento no
Conselho Económico e Social»), a determinação de uma plurianualidade limite
de três anos para esta forma de aceder ao financiamento e a previsão
expressa da elegibilidade dos custos incorridos com estruturas de apoio técnico
dotadas de recursos adequados.
ª Sub-contratação
Importa igualmente sobrelevar os requisitos a que se subordina a celebração
de contratos de prestação de serviços, por iniciativa das entidades titulares de
pedidos de financiamento, com entidades terceiras, com o escopo único de
assegurar a realização da formação. Estes contratos só são admitidos na
medida em que obedeçam aos pressupostos definidos na regulamentação.
ª Contratos-programa
Esta figura de alcance geral abre a possibilidade inovadora de o Gestor, por via
da celebração de Contratos-programa, associar à gestão das Intervenções
Operacionais entidades públicas ou privadas (estas últimas apenas a título
excepcional).
A figura dos Contratos-programa, para lá do desígnio de aceleração da
despesa efectivamente paga, que poderia traduzir-se numa antecipação de
receitas dos fundos estruturais, aliviando, por essa forma, o “peso” da gestão,
consubstancia-se, outrossim, num interessante instrumento de associação de
terceiros à gestão e, nessa medida, de desoneração dos gestores, podendo
contribuir, desde que devidamente potenciada, para uma flexibilização e
melhoria da eficácia da gestão administrativa e financeira do FSE.
A maior proximidade dos outorgantes de Contratos-programa face às
realidades a que são destinados os recursos do FSE e, bem assim, a sua
especial qualificação nesses domínios poderia conduzir a uma elevação dos
5/30
níveis de desempenho e a uma resposta mais satisfatória aos beneficiários e
destinatários finais da intervenção deste fundo estrutural.
ª Regulamentação específica
A regulamentação específica pretende abrir um espaço para a intervenção
regulamentar dos gestores da IO em matérias onde podem ser contempladas
especificidades. O objectivo do regulamento específico é a orientação das
candidaturas num sentido que melhor concretize os objectivos específicos do
objecto a que se refere. Neste sentido, os regulamentos gerais FSE abrem em
alguns aspectos a possibilidade de intervenção dos gestores em sede de
regulamento específico, procurando encontrar respostas normativas mais
adequadas às especificidades das várias intervenções do Fundo. Para as
entidades gestoras a existência de regulamentos específicos constitui uma
fonte de transparência e de disciplina das entidades titulares de pedidos de
financiamento e é entendida como um benefício.
Em síntese, existe um conjunto de espaços de flexibilidade em domínios
como:
ƒ
as condições específicas de celebração de Contratos-programa, a
dimensão de plurianualidade dos Planos de Formação, a identificação do
conjunto de acções ou medidas que podem integrar os Planos
Integrados de Formação, a dimensão de plurianualidade dos Planos
Integrados de Formação, a dimensão da plurianualidade dos projectos
não integrados em Plano, o regime do formação da iniciativa individual,
o regime das participações individuais na formação, os termos de
apresentação dos pedidos de financiamento, os critérios para apreciação
dos pedidos de financiamento, as obrigações em matéria de contribuição
privada, os encargos elegíveis com formandos, os montantes máximos
de financiamento de cada pedido, os prazos para comunicação de
alterações ao gestor, a estrutura das rubricas e a natureza das despesas
em projectos de índole não exclusivamente formativa, a definição de
níveis de flexibilidade entre rubricas (R1, R2 e R8 e R3 a R7) tendo em
conta a necessidade de não ultrapassar o valor definido para o
custo/hora formando, o momento de formalização dos pedidos de
financiamento associados a PF e PIF, a aprovação dos pedidos de
alteração.
6/30
Estes espaços de flexibilidade foram aproveitados de forma muito distinta
pelos gestores, registando-se situações em que foi efectuada uma adaptação
profunda da regulamentação geral, como é o caso do regulamento específico
da Iniciativa Equal que assumiu carácter de excepção, a par de outros casos
em que a regulamentação específica pouco acrescenta à geral e é, no
essencial,
o
decalque
da
mesma
ou
apenas
acrescenta
aspectos
de
especificidade.
Em algumas Intervenções optou-se por elaborar um regulamento específico
para cada unidade de intervenção (Medida ou Acção), como é o caso do
PRODEP. Nestes casos, a repetição é grande uma vez que os regulamentos
específicos reproduzem um conjunto de matérias e só em aspectos de
natureza substantiva (objectivos das acções, identificação de beneficiários,
entidades com acesso, prioridades e critérios de selecção) se diferenciam.
Noutros casos, optou-se por elaborar um regulamento específico único com
entradas para as várias medidas e tipologias, o que o torna num instrumento
pesado e complexo.
A questão de fundo que se coloca é que, pela sua natureza, a regulamentação
específica deve ser complementar à geral, posicionando-se para cobrir apenas
matérias em que a especificidade se verifica. A não observação desta regra
levanta vários riscos que importa assinalar:
ƒ
o risco de reprodução incorrecta dos normativos que constam da
regulamentação geral, aspecto cuja verificação formal cabe ao IGFSE,
enquanto entidade de coordenação;
ƒ
o risco de desconhecimento generalizado da regulamentação geral em
favor da regulamentação específica o que tem custos para a eficácia do
funcionamento do sistema e para a sua transparência. Importa, por
outro lado, sublinhar que, em muitos casos, se registou alguma
incapacidade para traduzir as especificidades e matérias sensíveis, p.e.,
a descriminação do tipo de despesas elegíveis, que deveriam exigir um
maior trabalho em sede de regulamentação específica.
ª A margem de flexibilidade do Sistema – questões em aberto
Ao avançar para a análise e identificação das principais margens de
flexibilidade proporcionadas, ou permitidas, pelo quadro jurídico-normativo em
7/30
que se condensa a disciplina enformadora das acções financiadas pelo FSE,
cabe distinguir entre as matérias que, apesar de beneficiarem da contribuição
dos fundos e, mais especificamente, do FSE, adquirem e ocupam, ab initio, um
lugar de relativa autonomia no sistema. Enunciam-se alguns constrangimentos
identificados:
ƒ
a subordinação a uma regulamentação complementar específica - apoios
ao emprego, à inserção profissional e ao desenvolvimento de estudos e
recursos didácticos;
ƒ
as situações em que existe apenas uma simples abertura (de maior ou
menor amplitude), de natureza intra-sistemática, para a introdução de
ajustamentos e/ou excepções às regras gerais, em ordem a garantir a
adaptabilidade desse mesmo sistema a determinadas especificidades.
As principais energias da tarefa de avaliação devem concentrar-se nestes
domínios críticos, seja em razão do efeito de novidade que lhes está
irremediavelmente associado, seja por virtude da sua importância estruturante
para o bom desempenho do sistema:
ƒ
Consecução dos objectivos traçados em matéria de igualdade de
oportunidades entre homens e mulheres e de aprofundamento da
sociedade da informação;
ƒ
Observância das regras respeitantes aos auxílios de Estado, mormente à
formação profissional e respectiva articulação com as exigências
(adicionais) relativas à contribuição privada;
ƒ
Implementação do sistema de pagamentos e seu impacto na gestão
orçamental e de tesouraria das entidades pagadoras e das entidades
financiadas, potencialmente agravado pelas actuais obrigações no
tocante à contribuição pública/privada nacional;
ƒ
Aplicabilidade das inovações normativas com repercussão directa e
imediata na configuração das modalidades de acesso ao financiamento
(PF e PIF’s) e na admissibilidade da “sub-contratação” para efeitos de
realização da formação;
8/30
ƒ
Gestão do processo de “phasing out” da Região de Lisboa e Vale do Tejo
e da desconcentração regional das intervenções da Administração
Central;
ƒ
Adequação
das
“aberturas”
(excepções)
propiciadas
pela
regulamentação do FSE.
O que se pretende é avaliar em que medida as “janelas de flexibilidade”
proporcionadas
pela
disciplina
normativa
globalmente
enquadradora
da
implementação do FSE (explicitada, nas suas linhas estruturantes, nos
diplomas regulamentares) foram objecto de aproveitamento em sede de
regulação específica das diferentes Intervenções Operacionais, identificando,
em simultâneo, as linhas de tendência dominantes e as potenciais alternativas
de optimização dessa mesma margem de maleabilidade oferecida pela
regulamentação geral.
3. AVALIAÇÃO DO QUADRO NORMATIVO E A GESTÃO FSE
Os resultados globais do processo de inquirição extensivo efectuado a
entidades titulares de pedidos de financiamento são positivos: de um modo
geral, as entidades identificam mais problemas resultantes de práticas de
gestão do que de uma desadequação do quadro normativo. A análise das
respostas evidencia, porém, alguma dificuldade de reflexão substantiva por
parte das entidades que tendem a refugiar-se na análise dos problemas
concretos
dos
respectivos
pedidos
de
financiamento,
actualmente
em
execução.
As entidades afirmam conhecer e utilizar especialmente a regulamentação
específica e a regulamentação geral nacional e a apreciação relativamente à
utilidade da regulamentação específica é bastante positiva (assinalada por
cerca de 90% das entidades).
Os aspectos da regulamentação considerados menos adequados são os que
remetem para os prazos processuais. Contudo, o que está em causa para os
promotores é a tendência generalizada para o incumprimento de prazos por
parte das autoridades de gestão, o que reflecte uma desadequação das
práticas. No entanto, se os prazos não são cumpridos, é porque estão
9/30
efectivamente desadequados face às possibilidades de processamento de
decisões por parte das autoridades de gestão.
A este propósito os promotores referem, de forma quase sistemática, que a
regulamentação
ainda
é
pouco
transparente
no
que
se
refere
ao
estabelecimento de uma relação justa entre operadores e gestores. É que se
os primeiros são penalizados sempre que não cumprem, o mesmo não foi
previsto relativamente às situações de incumprimentos do segundo.
Há uma tendência para se considerar que a regulamentação cobre de forma
excessiva muitos aspectos e que deveria ser mais flexível, nomeadamente no
que se refere às obrigações das entidades, à periodicidade para apresentação
de despesa e aos requisitos e modalidades de acesso.
Um conjunto de domínios é, por sua vez, considerado insuficientemente
regulamentado e, por vezes, pouco claro na formulação: parcerias, regras
relativas à contratação de serviços, critérios de selecção e todos os que
remetem para as questões financeiras, nomeadamente as elegibilidades.
Trata-se de aspectos relativamente aos quais existem discordâncias entre
gestores e operadores, nomeadamente os financeiros, e que os últimos
gostariam de ver totalmente plasmados no quadro normativo. Tal solução não
é, no entanto, compatível com a introdução do critério de apreciação da
razoabilidade dos custos, o que remete sempre para uma apreciação financeira
que tenha em conta a especificidade de cada projecto.
Os aspectos que, segundo as entidades, merecem maior critica dizem respeito
à elegibilidade de despesas e aos montantes máximos de financiamento, que
consideram restritivos face a alguns tipos de projectos. Este aspecto indicia
alguma rigidez das estruturas de gestão que têm dificuldade em considerar
excepções.
As entidades sem fins lucrativos e que normalmente desenvolvem projectos
vocacionados
para
grupos
desfavorecidos
consideram
especialmente
desadequado o sistema de financiamento a partir de reembolso de despesa
efectivamente paga, especialmente tendo em conta que as autoridades de
gestão dilatam excessivamente os prazos de reembolso que não se encontram
fixados na regulamentação.
10/30
Esta dilação dos prazos de reembolso coloca especiais dificuldades às
entidades quer no que respeita à sua relação com os fornecedores, quer no
que respeita à execução física e financeira, quer, ainda, no que respeita à
própria concretização dos objectivos dos projectos.
Um
aspecto
bastante
problemático,
recorrentemente
mencionado
pelas
entidades, refere-se à falta de padronização e harmonização de elementos
que suportam a decisão. Em matérias que carecem de interpretação, esta
apresenta-se bastante variável quer dentro do mesmo Programa, quer entre
Programas. Este aspecto tem implicações sobre a desejável transparência de
gestão e resulta, em grande medida, do fraco investimento na formação dos
seus técnicos por parte das entidades com funções de gestão do FSE e na falha
generalizada de instrumentos de suporte à decisão. No primeiro caso, é
desejável que o IGFSE assuma um papel de maior relevo do que aquele que
tem tido até agora.
O quadro traçado mostra uma imagem positiva das entidades quanto à
regulamentação
e
menos
positiva
quanto
às
práticas
de
gestão.
Da
compilação racionalizada de sugestões de alteração evidenciadas pelas
entidades, cabe assinalar as seguintes:
ƒ
Flexibilizar
−
o valor custo hora/formando;
−
os montantes máximos de financiamento;
−
o valor das remunerações dos formadores;
por forma a que estes se adeqúem melhor a diferentes realidades (p.e.,
a formação desenvolvida em zonas de baixa densidade é bastante
penalizada pelas regras).
Tornar mais transparentes os critérios de selecção, nomeadamente por via da
informação aos promotores da fundamentação das decisões.
ƒ
Simplificar
−
os formulários, alargando a possibilidade de preenchimento e envio
electrónico;
11/30
−
os indicadores solicitados, nomeadamente reduzindo o seu número e
tornando mais claro o seu significado o processo de decisão,
reduzindo o número de instâncias ;
−
ƒ
os mecanismos de certificação de despesa .
Alargar
−
o prazo para apresentação do saldo final;
−
o período de elegibilidade de despesas, a fim de incorporar todas as
fases do ciclo formativo, desde o diagnóstico de necessidades à
avaliação.
ƒ
Encurtar os prazos de decisão
ƒ
Investir na qualidade
−
reforçando o acompanhamento;
−
concebendo manuais de procedimentos para os utilizadores .
4. AVALIAÇÃO POR DOMÍNIO CRÍTICO
ª Acompanhamento da Execução
A função acompanhamento de nível macro é globalmente adequada sendo,
contudo,
necessário
garantir
maior
operacionalidade
às
Comissões
de
Acompanhamento dos Programas
O acompanhamento efectuado a partir da gestão dos Programa tem um
conjunto de problemas que urge solucionar:
− Fragilidade dos sistemas de indicadores de acompanhamento - estes
devem ser melhorados, reduzindo o número de indicadores, construindo
um
conjunto
limitado
de
indicadores-chave
e
clarificando
a
sua
formulação, identificando o seu modo de preenchimento, por forma a
garantir a fiabilidade da recolha de dados. O tempo útil para a
operacionalização desta recomendação deve ser o final do ano de 2004,
por forma a dispor dos sistemas a tempo da revisão das avaliações
intercalares. Este processo deveria ser coordenado a partir do IGFSE por
forma a garantir a racionalidade do sistema de indicadores do Fundo e
dos vários Programas.
12/30
−
Necessidade de garantir a integração dos PO no sistema de informação
integrado.
− Função acompanhamento dos projectos desvitalizada, insuficiente e não
eficaz, na maioria dos PO, principal ponto critico dos sistemas de gestão
dos PO e, consequentemente, da gestão global do Fundo. Trata-se de
uma função crucial de apoio à garantia da qualidade e da eficácia das
Intervenções, mas a referência a esta função em sede de regulamentação
específica está muito limitada a tipologias de projectos associadas a
menores execuções, deixando de fora a grande massa da intervenção
FSE, que é a formação profissional. Deve ser-lhe atribuída visibilidade,
nomeadamente inserindo-a na regulamentação geral FSE, que é omissa
nesta matéria, e vertendo aí os aspectos que viabilizem boas práticas de
gestão. Esta recomendação deve ser operacionalizada a curto prazo,
aproveitando
o
período
de
revisão
da
regulamentação
e
é
da
responsabilidade do IGFSE, devendo ser solicitado a cada PO que, em
sede específica, determine quais os mecanismos de acompanhamento e
as condições de implementação dos mesmos. No sentido de dar
visibilidade à função esta deve ser apresentada de forma que a distinga
claramente da função controlo.
ª Instrumentos e Requisitos de Acesso
As modalidades de acesso revelam-se globalmente adequadas. A distinção
entre Planos de Formação e Planos Integrados de Formação é, contudo,
artificial devendo esta última modalidade de acesso ser extinta e a referência
explicita à participação dos parceiros sociais no Fundo ser reconduzida para o
terreno dos Contratos-programa. Este aspecto dinamizaria a figura dos
Contratos-programa, facilitaria o trabalho da gestão e daria mais margem de
manobra e autonomia aos parceiros sociais na gestão de execução do Fundo.
Esta recomendação deverá ser implementada no processo de revisão da
regulamentação, da responsabilidade do IGFSE.
A distinção entre modalidades de acesso deve ter consequências mais
evidentes na distinção entre os aspectos processuais que orientam o acesso e
a relação das entidades com o FSE. Este aspecto deve ser incorporado na
regulamentação geral e também na regulamentação específica ou outros
instrumentos da responsabilidade da gestão dos PO que orientem a actividade
13/30
dos promotores. A obrigatoriedade de avaliação nas modalidades de acesso
mais exigentes deveria, inclusivamente, ser incorporada e as modalidades de
acesso a partir da procura deveriam estar associadas a requisitos de acesso e
obrigações claramente mais simplificadas.
O instrumento Plano de Formação é adequado e pedagógico; contudo, acaba
por ser desvalorizado em detrimento do pedido de financiamento.
Os requisitos de acesso não são claros, uma vez que há dificuldades de
interpretação relativamente ao momento em que deve ser feita prova dos
mesmos. Esse aspecto deve ser clarificado na revisão da regulamentação, na
qual se deve optar por uma solução que simplifique o sistema e evite a
constante prova por parte das entidades da regularidade da respectiva
situação.
As regras relativas à contratação de outras entidades são consensuais,
apenas colocando problemas às entidades da administração pública. Neste
sentido, a revisão da regulamentação deve prever mecanismos de excepção
para estas entidades, por forma a tornar as regras FSE compatíveis com as
regras de aquisição de serviços na Administração Pública.
A figura dos Contratos-programa nem sempre tem sido operacionalizada de
forma eficaz. Em parte, esta situação deve-se ao vazio regulamentar existente
que resulta do facto de os PO nem sempre terem tratado de forma
aprofundada os mecanismos reguladores desta figura de gestão. Face a esta
situação devem ser introduzidas na regulamentação geral normas que
clarifiquem as formas de relação entre as partes e minimizem as insuficiências
até agora detectadas, nomeadamente em sede de controlo.
A regulamentação geral é omissa em matéria de parcerias. Contudo, é
necessário que inclua alguma indicação sobre o modo como estas se devem
constituir e relacionar com a gestão, numa perspectiva de responsabilidade
solidária.
ª Procedimentos de Candidatura
Os formulários e os instrumentos de suporte são globalmente adequados.
Contudo, deveria ser dinamizada a figura do Manual de Procedimentos que
melhor apoiasse os promotores na formulação das candidaturas e na
organização dos processos FSE. Esse trabalho deveria ser efectuado ao nível
14/30
dos
diferentes
PO
e
estar
associado
à
divulgação
das
alterações
regulamentares que irão ser efectuadas.
Os procedimentos e os circuitos de candidatura são globalmente adequados.
Existem,
porém,
algumas
redundâncias
que
poderiam
ser
evitadas,
nomeadamente no caso das medidas desconcentradas e, no caso de
Contratos-programa relativamente aos quais, em alguns casos, não houve
delegação do poder de decisão de aprovação. A necessidade de homologação
da decisão por parte das tutelas é o aspecto mais negativo e que mais
influencia o incumprimento de prazos de decisão por parte dos Gestores. Esta
obrigatoriedade deveria estar limitada a decisões excepcionais relativas a
projectos de carácter estratégico ou de grande envergadura financeira.
Os períodos para apresentação de candidaturas têm sido globalmente
adequados, Porém, deveria prever-se um prazo maior entre o anúncio de
abertura e o prazo de entrega dos pedidos, a fim de que as entidades possam
realizar todo o trabalho que está a montante, nomeadamente diagnósticos de
necessidades. Este aspecto deve ser operacionalizado pelos diversos gestores,
a partir de uma recomendação a emitir pelo IGFSE.
De um modo geral, não há apoio técnico da gestão à preparação e
apresentação de candidaturas devido a lacunas em termos de recursos
humanos. Esta falha deveria ser colmatada quer por via da produção de
instrumentos de apoio para além de regulamentos,
quer por via da
constituição de uma função acompanhamento que deveria incorporar também
a tarefa de apoiar as entidades na fase de candidatura. Esta recomendação
seria operacionalizada a partir da gestão dos PO e a partir do IGFSE, na
formulação da norma regulamentar geral referente ao acompanhamento.
ª Selecção e Aprovação de Projectos
Os
prazos
para
aprovação
de
projectos
são
adequados,
mas
o
seu
incumprimento é comum, aspecto que resulta quer da necessidade de
homologação pelas tutelas, quer da necessidade de levar a decisão de
aprovação às Unidades de Gestão que, em alguns casos, nomeadamente nos
PO Regionais que envolvem muitas entidades, ocorrem com menor frequência
do que a desejada. Deveria ser efectuado um esforço de sensibilização das
várias tutelas neste sentido.
15/30
Os critérios de selecção não são transparentes. Em sede de regulamentação
geral só devem ser vertidos os critérios que garantam a concretização das
prioridades transversais do Fundo. Em sede de regulamentação específica ou
de outros instrumentos de apoio a produzir pelos PO os critérios devem ser
específicos e não transversais e o modo como se operacionalizam deve ser
claro para os promotores. Esta recomendação deve ser operacionalizada pelo
IGFSE em sede de revisão da regulamentação geral e pelos PO em sede de
regulamentação específica ou outra que seja considerada pertinente.
ª Circuitos de Decisão
Os circuitos de decisão nem sempre se têm revelado eficazes:
ƒ
Os aspectos mais críticos dizem respeito aos PO Regionais.
ƒ
Os circuitos de decisão em matéria de pedidos de reembolso e saldo
são os que conhecem maiores entropias, devido ao modo como se
operacionalizam as obrigações em matéria de certificação de despesa.
Como forma de protecção dos promotores deveriam ser instituídos,
em sede de regulamentação geral, prazos sobre a decisão dos pedidos
de reembolso. Por outro lado, deveria ser articulado com o controlo
que tipo de operações de certificação de despesa são efectivamente
necessárias e quais as que são redundantes.
Os circuitos relativos aos pedidos de alteração do pedido de financiamento
não são eficientes, uma vez que são semelhantes aos circuitos de decisão
sobre estes últimos. A melhoria da eficiência pressupõe uma maior
delegação de
competências por
parte
dos
gestores
nas
estruturas
técnicas, salvaguardando os casos em que os pedidos reportam a
alterações substantivas na natureza dos projectos ou a alterações dos
montantes financeiros solicitados. Este deve ser um aspecto relativamente
ao qual o IGFSE deve sensibilizar os gestores.
ª Sistema de Financiamento, Fluxos Financeiros e Pagamentos
O sistema de reembolsos e o valor do adiantamento são aspectos críticos: o
adiantamento aos gestores é considerado baixo e o sistema de reembolsos foi
responsável por performances menos positivas na execução do Fundo.
Contudo, não se advoga uma alteração geral da filosofia.
16/30
Em sede de regulamentação geral seria vantajosa a clarificação do conceito
de
despesa
efectivamente
paga,
uma vez que existem interpretações
diferentes entre as autoridades de gestão e as autoridades de controlo.
O financiamento da formação por iniciativa individual e das participações na
formação tem problemas de eficácia que resultam, em grande medida, de não
estarem associados a procedimentos mais leves, sendo, por isso, pouco
dinamizados pelos gestores.
Os procedimentos relativos à apresentação dos pedidos de pagamento de
saldo são eficazes, mas os prazos de pagamento nem sempre se revelam
adequados, nomeadamente no caso dos PIF, e as regras de contagem não são
claras. Também a sua periodicidade deveria ser revista permitindo-se
períodos mais dilatados de contacto dos promotores com o sistema.
As regras relativas aos auxílios de Estado e ao cálculo da contribuição privada
não são claras e devem ser formuladas de forma mais explícita em sede de
regulamentação geral, uma vez que têm uma formulação genérica e de difícil
compreensão para não especialistas.
Em
caso
de
flexibilidade
financiamentos
de
plurianuais
transferências
de
um
deveria
ano
para
ser
permitida
outro,
maior
limitando
a
apresentação de pedidos de alteração.
As dúvidas de interpretação quanto à contagem de prazos para a elegibilidade
de despesas, sugere a necessidade de clarificar este aspecto.
Os critérios de elegibilidade de despesas nem sempre são homogéneos nas
estruturas de apoio técnico, aspecto que torna o processo de gestão pouco
transparente, pelo
que se aconselha
um esforço de padronização
de
interpretações, nomeadamente por via da formação dos técnicos.
ª Obrigações das Entidades
O processo contabilístico é muito pesado e deveria ser aligeirado, uma vez
que
algumas
práticas
são
excessivamente
burocráticas
e
podem
ser
substituídas por outras de igual segurança, do ponto de vista da garantia da
transparência dos processos. Neste plano as alterações a introduzir, em sede
de regulamentação geral, deveriam ser articuladas com as autoridades
nacionais de controlo.
17/30
A regulamentação específica sempre que intervém nestes domínios tem sido
para acrescentar mais obrigações, tornando os processos ainda mais pesados.
As obrigações em matéria de informação e publicidade são mais exigentes do
que a regulamentação comunitária impõe, pelo que deveriam ser revistas, em
sede de regulamentação geral.
As obrigações em matéria de processo tecnico-pedagógico são excessivas e
deveriam remeter-se àquilo que é efectivamente necessário.
Um aligeiramento nesta matéria deveria ser acompanhado quer por um reforço
do acompanhamento, quer por penalizações maiores em casos de infracção.
SISTEMA DE GESTÃO
Pontos Fortes
& A centralização da gestão no IGFSE.
& A criação do Conselho de Gestores.
& A criação de um Sistema Integrado de
Informação FSE, construído, também, a
pensar na utilização por parte dos
promotores.
& O sistema de pagamentos às entidades
(homebanking)
& O funcionamento das Unidades de
Gestão (com excepção dos PO regionais)
& O processo de desconcentração é
considerado como adequado pela grande
maioria
das
entidades
inquiridas
(85,8%) que recorreram aos PO
Regionais (apesar
das
dificuldades
acrescidas de gestão).
& A estratégia de divulgação aos gestores
de matérias de interesse comum por
parte do IGFSE.
&O
Sistema
de
Controlo
funciona
relativamente bem e tem conseguido, de
um modo geral, cumprir as metas.
& O Sistema de registo de idoneidades no
IGFSE.
& A existência de regulamentos específicos
que melhor orientam a gestão e os
promotores dos PO.
Pontos Fracos
' O défice generalizado de recursos humanos
para cumprir as tarefas de gestão tal como
estão instituídas.
' As lacunas ao nível do sistema de
informação: a maior parte dos PO não
possuem um sistema de informação integrado
que apoie a gestão.
' A sobrecarga dos coordenadores e das EAT
que funcionam como apoio simultâneo aos PO
Sectoriais e às Medidas Desconcentradas a
que acresce a escassa clarificação da
distinção de funções.
' A ineficácia da função coordenador das
medidas desconcentradas quando esta é
acumulada com a gestão do respectivo PO
Sectorial.
' O incumprimento generalizado de prazos.
' A não delegação, por parte da maioria das
tutelas, de competências de homologação da
decisão nos gestores.
' As dificuldades generalizadas de proceder a
uma efectiva função acompanhamento no
terreno só ultrapassada em Medidas com um
número reduzido de projectos ou que têm
características mais inovadoras.
' A inibição de uma função pró-activa de
orientação da procura só presente em alguns
casos de Medidas inovadoras e a necessitar
de ser estendida, nomeadamente aos espaços
territoriais de maior debilidade em termos de
capacidade das entidades e à execução de
Medidas com menor execução.
' O excesso de informação que é solicitada à
gestão e aos promotores
' A inexistência de manuais de procedimentos
para os promotores.
' A dificuldade dos gestores no aproveitamento
dos
espaços
de
autonomia
que
a
regulamentação lhes confere.
18/30
5. AVALIAÇÃO DA ADEQUAÇÃO E EFICÁCIA DO QUADRO NORMATIVO
ª Adequação do quadro normativo face aos objectivos FSE
Os objectivos do FSE estão, na sua essência, ausentes, sendo claramente
subalternizados face aos objectivos de controlo administrativo e financeiro do
funcionamento dos projectos e das Intervenções Operacionais.
Exemplo
muito
homogeneização
relevante
da
desta
tendência
regulamentação
é
a
clara
enquadradora
em
tentativa
torno
de
da
regulamentação da formação profissional, que constitui o essencial das
preocupações do legislador. Importa, assim, saber até que ponto essa
preocupação de harmonizar as regras de intervenção do Fundo em torno das
intervenções formativas não implica uma perda de adequação e eficácia nas
diferentes dimensões relevantes da sua intervenção, nomeadamente nos
domínios da coesão social, do emprego e do desenvolvimento equilibrado do
território, mas também na disponibilização de soluções formativas adequadas
e eficazes aos diferentes públicos-alvo e objectivos que o FSE pretende
satisfazer na intervenção formativa.
Os elementos de avaliação disponíveis apontam para um sentido de resposta
que coloca em causa essa adequação, nomeadamente pela afirmação quase
unânime dos entrevistados que a regulamentação complica e complexifica a
execução das Intervenções Operacionais.
Neste contexto haverá que ter em consideração que os objectivos do FSE
deverão ter expressão formal nos objectivos das IO que operacionalizam a sua
intervenção no apoio a iniciativas concretas e que poderão ser estas e não a
regulamentação do FSE que os deverão materializar. No entanto, o conjunto
de opiniões recolhidas juntos dos actores auscultados se confirmam esta
dualidade (regulamentação FSE: focalização no controlo; regulamentação das
IO: definição de objectivos e tipificação de intervenções) permitirem afirmar
que a influência do quadro regulamentar existente é mais parte das
dificuldades das intervenções do Fundo do que da solução dos problemas que
este pretende dar resposta.
O sistema regulamentar e as características dos actores que intervêm na
implementação das Medidas
19/30
A avaliação da adequação e da eficácia do sistema regulamentar terá de partir
da forma como se pode avaliar o contexto socio-económico, e em particular, o
sistema de actores que participam na execução das Medidas que constituem a
materialização em Portugal dos objectivos do FSE.
O sistema de actores que participa na execução das Medidas FSE do QCA III é
dual: por um lado, Portugal possui um Serviço Público de Emprego (SPE)
forte, bastante estruturado e com uma grande cobertura territorial, que revela
uma muito importante capacidade de execução de medidas aos diferentes
níveis das intervenção do fundo; por outro lado, existe um sistema de actores,
actuando essencialmente na área da formação profissional e da integração
social, relativamente jovem, muito dependente do FSE para o financiamento
das suas actividades e que foi sendo estruturado em função da evolução da
regulamentação do Fundo e dos objectivos e apoios consignados nas
Intervenções Operacionais. Isto implica que as dinâmicas genuinamente
endógenas de intervenção que o FSE possa alavancar são relativamente
limitados e as entidades têm uma margem de manobra e autonomia
(nomeadamente financeira) muito reduzida.
A baixa dinâmica da procura de formação profissional quer pelos indivíduos
quer pelas empresas é, também, conhecida e reconhecida. Esta característica
é especialmente importante, enquanto elemento negativo de caracterização do
sistema, pela baixa utilização pelas empresas da formação profissional como
instrumento activo do seu desenvolvimento estratégico.
Estes aspectos poderiam justificar uma observação no sentido de recomendar
que a regulamentação europeia pudesse deixar uma maior liberdade de
actuação às autoridades nacionais, baseada no princípio (que o FSE toma
como lema) do reforço da responsabilidade dos Estados-membros na gestão
do Fundo, nomeadamente no sentido de introduzir formas de discriminação
positiva que permitam corrigir a prazo as assimetrias introduzidas.
A nota de avaliação relevante a fixar a este nível prende-se com a
desadequação que a opção pela homogeneização do quadro regulamentar a
todos os tipos de entidades revela e que poderia constituir uma pista de
recomendações para a sua melhoria, na segunda fase de vigência do QCA e
nos períodos posteriores de programação.
ª A questão das especificidades dos promotores e beneficiários
20/30
Do conjunto dos elementos de avaliação recolhidos, resulta relativamente claro
que a opção por um modelo de unificação do quadro regulamentar das
intervenções, constituindo um elemento de simplificação da gestão do FSE,
pode constituir também um elemento que dificulta a sua execução e,
sobretudo, induz um distanciamento com importância relativa grande entre a
execução (e a própria configuração) dos projectos e os objectivos expressos
para a intervenção do Fundo. Tais especificidades podem ser identificadas a
partir de linhas de separação das intervenções, fixadas segundo diferentes
pontos de vista.
A primeira diferenciação, de acordo com os actores do sistema, situa-se ao
nível da distinção do que são iniciativas formativas com origem em entidades
que poderíamos designar por entidades da procura (empresas e indivíduos),
das iniciativas com origem em entidades do lado da oferta (entidades que
realizam formação como actividade principal ou com relevo na sua organização
e de que são beneficiários terceiros).
Uma segunda linha de especificidades prende-se com a consideração de
diversas necessidades e oportunidades quando se consideram os diferentes
tipos de formação os quais podem, pelo menos, ser agrupados em: Formação
Inicial; Formação Contínua; Formação de Inserção. Com efeito, a literatura
identifica características específicas para estes tipos de formação em função
dos actores que nela intervêm, dos seus objectivos e das suas necessidades,
características que importa considerar.
ª As especifidades dos campos de intervenção do Fundo
O FSE tem revelado uma aparente dificuldade em lidar com as diferentes
solicitações a que é sujeito e que decorrem da diversidade de objectivos que
deve satisfazer. A este título destaquem-se as necessidades de intervenção
decorrentes da implementação de dispositivos compatíveis com regras do
sistema de apoios que permitam:
ƒ promover o apoio eficaz a actividades de integração social de públicos
desfavorecidos;
ƒ promover a adesão das empresas, e em especial das PME, à generalização
de actividades de formação profissional que promovam o desenvolvimento
21/30
dos seus recursos humanos e a aplicação dos princípios da aprendizagem
ao longo da vida;
ƒ promover o desenvolvimento de um sistema de formação profissional que
responda a necessidades efectivas da procura e não às necessidades das
entidades que oferecem formação e às suas capacidades instaladas.
A flexibilização regulamentar para actividades de natureza não formativa
decorre,
contudo,
mais
da
capacidade
das
estruturas
de
Gestão
das
Intervenções Operacionais em utilizar os espaços que lhes são deixados nos
diplomas nacionais de enquadramento do que na existência de limites
imperativos que não possam ser adequadamente adaptados às especifidades
existentes. Além disto, existe uma clara percepção de que as práticas
instituídas
acabam
por
funcionar
elas
mesmas
como
elementos
de
complexificação adicional dos processos.
ª Eficácia do quadro normativo
A avaliação da eficácia do quadro normativo reporta-se, por um lado, à forma
como o mesmo contribuiu para alcançar as metas que o FSE se propôs atingir
e, por outro lado, face aos objectivos expressos na própria regulamentação de
enquadramento. De uma forma geral as opiniões expressas pelos actores do
sistema de gestão do FSE apontam para que o seu quadro regulamentar
possua um contributo globalmente negativo para a produção de resultados.
Este contributo negativo é originado por três tipos de fenómenos em que a
regulamentação tem uma importância muito significativa:
ƒ
um quadro regulamentar com regras de elegibilidade e de formatação
dos apoios passível de controlo apertado faz com que os promotores
sejam levados a desenhar projectos de intervenção que se adeqúem
àqueles e isso pode fazer com os projectos se afastem, mais ou menos
significativamente, dos objectivos substantivos do Fundo e/ou das
necessidades dos beneficiários da intervenção;
ƒ
o peso burocrático e administrativo do sistema de controlo instituído,
nomeadamente para dar resposta cabal à certificação requerida pela
alínea d) do Artigo 38º do Regulamento nº 1260/1999 (bem como ao
controlo das restantes regras de elegibilidade e de limitação e
modulação dos apoios) fazem concentrar os recursos das autoridades de
22/30
gestão em controlos formais, em alternativa a um processo de
acompanhamento, controlo e avaliação que privilegie os aspectos
substantivos das intervenções;
ƒ
os
mesmos
requisitos
desenvolvimento
de
formais
implicam
sistemas
para
administrativos
os
promotores
de
apoio
desenvolvimento dos projectos que transferem o foco das
o
ao
suas
actividades de apoio para os processos administrativos e financeiros,
aumentando os custos das intervenções, transferindo recursos dos
aspectos materiais e substantivos para os aspectos formais dos
processos e, em situações consideradas bastante frequentes, têm um
efeito de afastamento de operadores e beneficiários relevantes para fora
dos sistemas de incentivos.
A apreciação objectiva que se pode fazer do quadro regulamentar do FSE e do
sistema de gestão a que dá origem, é a de se tratar de um sistema voltado
para si mesmo e mais preocupado na produção dos resultados formais de
controlo e execução a que deve responder.
Tal percepção é especialmente preocupante quando se continuam a verificar e
a constatar em sede de diagnóstico, de forma recorrente, as profundas e
graves debilidades que o tecido socio-económico nacional apresenta em
termos da qualificação dos recursos humanos e da sua capacidade em
disponibilizar soluções eficazes de alteração dessas características estruturais.
Na eficácia da regulamentação merecem, ainda, destaque nesta síntese
conclusiva as duas notas seguintes:
ƒ
A focalização do sistema nas regras de reembolsos financeiros com a
Comissão e no cumprimento das regras de planeamento financeiro
(regra n+2) tende a implicar uma orientação da gestão para a execução
rápida com eventual menor atenção à qualidade da intervenção e,
sobretudo, na maior prudência com que as estruturas de gestão
encaram o desenvolvimento de mecanismos inovadores de orientação
da actividade das Intervenções Operacionais, mesmo quando se
reconhece que alguma inovação poderia induzir a produção de melhores
resultados, ainda que menos expressivos num momento inicial, do
ponto de vista da execução financeira.
23/30
ƒ
O baixo nível de alavancagem do investimento privado verificado no
conjunto das intervenções financiadas pelo FSE. Este facto justifica-se
pela existência de um predomínio de entidades titulares de pedidos de
financiamento que beneficiam de financiamento a 100% das actividades,
nomeadamente na esfera da formação.
6. RECOMENDAÇÕES
6.1. Considerações gerais
Tendo em conta a análise de conjunto efectuada e as opiniões recolhidas junto
dos actores dos sistemas de gestão, conclui-se pela existência de lacunas
importantes na adequação da regulamentação do FSE quer aos seus
objectivos, quer às realidades em que visa intervir, quer, ainda, a práticas
concretas que deveriam contribuir para atingir esses objectivos.
Neste âmbito destacam-se as dificuldades que o sistema regulamentar tem
em:
ƒ
se mostrar adequado às intervenções relativas à promoção da formação
profissional nas empresas e, em especial, nas PME;
ƒ
permitir intervenções integradas e inovadoras de promoção da coesão
social;
ƒ
facilitar a criação de dispositivos eficazes e eficientes de gestão e
acompanhamento dos projectos apoiados.
A forma como os agentes envolvidos na gestão e na utilização do FSE encaram
a questão da adequação, segundo parâmetros que podem ser considerados
quase consensuais, articula-se em torno de um conjunto de vectores que
podem ser resumidos nas seguintes ideias-chave:
ƒ
A primeira, a de que a complexidade do quadro normativo e do sistema
de
gestão
necessário
para
o
implementar,
decorrem
da
matriz
fundadora do modelo e que se fundamenta mais numa fixação no
controlo de processos e menos na avaliação de resultados;
ƒ
A segunda, a de que existe uma expectativa desajustada associada à
recuperação de custos efectivamente suportados, num universo em que
coexistem:
24/30
−
entidades públicas, para as quais este modelo de financiamento
pode fazer sentido;
−
entidades sem fins lucrativos para as quais a recuperação de custos
pode fazer sentido, mas que apresentam um grau de dependência
elevado dos financiamentos FSE que inevitavelmente conduz a
situações de insustentabilidade;
−
entidades com fins lucrativos promotoras de formação e outras
actividades onde resulta de difícil compreensão a motivação para o
desenvolvimento de uma actividade que não tem condições para
libertar recursos líquidos.
ƒ
A
terceira,
a
complexificação
do
reconhecimento
num
sistema
de
orientado
uma
tendência
para
para
satisfazer
critérios
a
formais e para obter resultados de execução sujeitos a critérios
nominais e não substanciais (execução financeira e execução física em
volume);
ƒ
A quarta ideia, a de que um sistema de emprego e formação com uma
componente
determinante
suportada
num
elevado
peso
dos
financiamentos FSE adoptou as regras deste como um elemento
estruturante, não tendo por isso um posicionamento suficientemente
crítico face às mesmas, já que o respectivo preenchimento é parte
indissociável da forma como encaram a sua actividade.
O resultado do posicionamento dos actores face à adequação do quadro
normativo tende, assim, a situar-se relativamente a duas posições extremas
que importa reter para efeitos de avaliação: (i) existência de um número
significativo de posições que sustentam a necessidade de uma revisão
profunda do modelo de regulamentação no sentido de pensar o FSE como um
instrumento essencial de intervenção na esfera dos recursos humanos, o que
implica
uma
focalização
transformação
para
os
acentuada
resultados
e
a
de
pressupostos,
actividade
da
transferindo
gestão
para
a
o
acompanhamento e avaliação dos resultados e impactes; (ii) necessidade de
um conjunto de ajustamentos, na sua maioria de pormenor, que visam
resolver problemas que a experiência demonstrou serem relevantes ou
25/30
esclarecer um quadro que possui, ainda, um conjunto de dificuldades de
interpretação, de ambiguidades e contradições que dificultam a execução.
Ambas as linhas de evolução possuem em comum o facto de serem pouco
promissoras em termos de resultados práticos no curto prazo:
ƒ
por um lado, alterações que tenham como objectivos e impliquem
modificações
profundas
no
quadro
regulamentar,
nomeadamente
envolvendo alterações ou excepções generalizadas ou extensivas à
regulamentação comunitária dos fundos estruturais, dificilmente podem
ser viáveis a curto prazo, sobretudo se se pretender a produção de
efeitos na vigência do presente ciclo de programação;
ƒ
por outro lado, modificações de natureza incremental não deverão
permitir ganhos significativos de adequação e eficácia para o quadro
normativo, até porque muitas das necessidades de adequação que os
actores identificam se situam num campo que tem mais a ver com
dificuldades de interpretação dos normativos e/ou de opções que podem
ser operacionalizadas pelos Gestores dentro das margens de liberdade
permitidas pelos normativos.
Neste
contexto,
a
Equipa
de
Avaliação
optou
por
procurar
fixar
as
recomendações que considera pertinentes em três níveis distintos:
ƒ
em primeiro lugar, a consideração de um cenário de referência de
transformação acentuada do modelo de regulação do FSE,
cujo
interesse se situa na preparação e discussão de futuros períodos de
programação;
ƒ
em segundo lugar, a proposta de adopção de um número limitado de
mudanças com algum significado, que neste período de programação
deveriam ter um carácter experimental ou transitório a partir do qual se
extrairiam lições para os períodos seguintes;
ƒ
finalmente, um nível de recomendações de maior detalhe que possa ser
objecto de adopção imediata com efeitos mais ou menos sensíveis na
adequação e eficácia do quadro normativo.
A Equipa de Avaliação, com este exercício, pretende conciliar a necessidade
da procura de novos horizontes, a partir do quadro regulamentar do FSE, com
26/30
a contenção de quem propõe alterações num sistema de elevada complexidade
(quer pelo número de instrumentos objecto de avaliação, quer pelas elevadas
interacções e interdependências existentes) a meio de um período de
programação.
ª Esboço de um cenário de reformulação do modelo de organização dos
apoios FSE: o modelo “forfetário “
Um primeiro cenário de revisão do quadro normativo do FSE que é
consensualmente encarado pelos actores do sistema como forma de obter
uma maior adequação e eficácia face aos objectivos do Fundo passaria pela
transferência do foco da atenção dos apoios do processo de execução das
acções apoiadas para os resultados e impactes .
Uma solução para formalizar esta revisão do quadro normativo pode ser
encontrada na transformação dos apoios em sistemas de financiamento
maioritária
ou
essencialmente
“forfetários”,
isto
é,
o
sistema
de
financiamento seria constituído por um conjunto de apoios indexados aos
resultados e/ou efeitos esperados com as acções objecto de financiamento
pelo FSE, cujo valor seria pré-definido ou definido em função da apreciação da
razoabilidade de orçamento aprovado em candidatura. Tal significaria que o
essencial
da
actividade
de
gestão
do
FSE
(e
consequentemente
das
necessidades de regulamentação) seria concentrado na análise dos pedidos de
financiamento, no acompanhamento da execução dos projectos financiados e
na avaliação dos respectivos resultados e impactes.
Os argumentos em defesa de uma posição que inverta o processo de
operacionalização dos sistemas de incentivos suportados em apoios do FSE
assentam essencialmente nas seguintes constatações:
ƒ
Os apoios ao emprego e à qualificação dos recursos humanos são
centrais no processo de transformação das sociedades e das economias
europeias como as mais competitivas do mundo (Estratégia de Lisboa),
sendo essencial que o processo de administração desses apoios se fixe
na monitorização rigorosa dos progressos efectuados e dos efeitos e
impactes das iniciativas objecto de apoio pelo FSE.
ƒ
O actual modelo que enquadra o sistema de financiamento do FSE é
claramente marcado por preocupações de natureza processual e de
27/30
verificação da utilização dada aos apoios concedidos, que orientam
neste sentido os esforços de gestão e acompanhamento, secundarizando
as actividades de natureza avaliativa da adequação, eficácia e eficiência
dos mesmos face aos objectivos prosseguidos pelo FSE e expresso na
hierarquia
de
objectivos
de
natureza
comunitária,
nacional
e
regional/sectorial.
ƒ
A natureza imaterial das actividades objecto de apoio pelo FSE cria
problemas
específicos
(nomeadamente
pela
verificação)
quais
significativa
os
cuja
de
verificação
quantidade
geram
e
uma
eficácia,
da
aplicação
dos
apoios
complexidade
das
afectação
recursos
muito
razoabilidade
tem
eficiência
e
de
acções
de
necessariamente de ser avaliada.
ƒ
A diversidade de objectivos e de actividades que a actuação do Fundo
deve promover implica uma flexibilidade regulamentar em que sejam
os problemas que se pretende resolver e os efeitos que se pretende
atingir, a definir o perfil das actividades a apoiar e os modelos de apoio
a concretizar. Isto entra em conflito directo com a necessidade de
padronizar e homogeneizar os modelos de apoio por forma a viabilizar
as actividades de controlo. A experiência demonstra que há uma
inversão na racionalidade e no encadeamento lógico da formulação dos
apoios, sendo privilegiado o apoio às actividades que são passíveis de
verificação e não às actividades que podem permitir obter melhores
resultados.
ƒ
As
actividades
de
controlo
que
constituem
o
núcleo
duro
das
preocupações regulamentares assentam de forma idêntica em todos os
tipos de custos objecto de apoio, independentemente da sua natureza e
montante, o que implica custos de verificação desproporcionados e de
razoabilidade que suscita dúvidas.
Justifica-se, assim, que se concebam sistemas de apoio que permitam
verificar resultados e não processos, apoiando a obtenção dos objectivos do
FSE e não financiando os esforços realizados, independentemente da obtenção
dos resultados previstos.
Um tal modelo também não poderá ser utilizado de forma linear, havendo
situações em que seria mais adequada a opção por um modelo do tipo
28/30
actualmente existente, sobretudo em esferas de actuação do FSE em que é
mais indeterminado o tipo de resultados a obter e/ou em que é mais difícil
criar indicadores claros de resultados.
6.2. Recomendações de alterações experimentais intercalares
ª No sistema de financiamento
ƒ
Organização do regime de incentivos em função de indicadores de
resultados e não de indicadores de esforço ou de realização.
ƒ
Redução da complexidade das obrigações administrativas das entidades
sujeitas ao Regime das Auxílios de Estado.
ƒ
Criação de um sistema de financiamento para a formação contínua
realizada
em
trabalhadores,
empresas
que
utilize
de
um
que
sejam
regime
de
beneficiários
verificação
os
dos
seus
custos
simplificado.
ƒ
Proporcionar a possibilidade de, ao nível das IO, e de acordo com as
autoridades nacionais de gestão e a tutela, identificar as situações em
que se possa recorrer ao sistema de pagamentos contra despesa
realizada mas não liquidada, a enquadrar em termos regulamentares.
ƒ
Aceitação da elegibilidade de pequenos investimentos e da aquisição de
equipamentos informáticos, com um período de amortização acelerada
(2 anos).
ƒ
Eliminar o processo de fecho anual de contas.
ª Nas modalidades de acesso
ƒ
Tornar
o
sistema
de
financiamento
do
regime
de
Participações
Individuais de Formação mais atraente para as empresas.
ƒ
Incentivar a utilização do acesso através de Iniciativas Individuais de
Formação.
ƒ
Alargar o período de elegibilidade ao primeiro acto de acesso ao sistema
no caso dos Plano Integrado de Formação e do Plano de Formação.
ƒ
Extensão da necessidade de diagnóstico a todas as modalidades de
acesso no caso das entidades que realizam formação para terceiros
(entidades da oferta).
29/30
ƒ
Orientação do financiamento para o ciclo formativo e não para a acção
de formação.
ƒ
Obrigação de identificação dos critérios de avaliação da valia dos
projectos.
ª No sistema de controlo
ƒ
Aumentar
a
responsabilização
das
entidades
e
criar
uma
regulamentação mais apertada para a penalização das situações de
incumprimento.
ª No sistema de acompanhamento
ƒ
Regulamentar o sistema de acompanhamento, obrigando a um efectivo
acompanhamento dos projectos, a exemplo do que é efectuado para o
controlo. Definição do conteúdo da função acompanhamento e das
obrigações das entidades gestoras nestes domínios.
ƒ
Flexibilizar e simplificar os processos de alterações que não afectem os
objectivos e conteúdos dos projectos.
ª Questões transversais
ƒ
Rever o sistema de acreditação de entidades formadores e de
certificação de formadores de forma a evitar constrangimentos ao
desenvolvimento do sistema de formação com base em controlos de
natureza formal e não substancial, em especial na situação em que o
apoio é concedido pela entidade beneficiária.
ƒ
Alterar o sistema de indicadores de forma a incluir como indicador-chave
o “beneficiário da formação” (pessoa física) em substituição do
“formando”.
ƒ
Apostar na formação dos actores do sistema.
ƒ
Fazer participar as autoridades de controlo no processo de revisão da
regulamentação, no sentido de melhor interpretar aquilo que são as
necessidades
fundamentais,
estritas
do
controlo
nomeadamente
no
e
que
eliminar
se
obrigações
refere
ao
não
processo
contabilístico.
30/30