1
O PROTOCOLO DE QUIOTO COMO INSTRUMENTO DE FOMENTO
À PRESERVAÇÃO AMBIENTAL E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO:
DESAFIOS E POSSIBILIDADES
Solange Maria Claudino de Lima1
RESUMO
O presente artigo tem como objeto a análise do desenvolvimento sustentável e mais
estritamente ainda o Protocolo de Quioto como fomento à preservação ambiental e ao
desenvolvimento econômico. O principal propósito é descobrir elementos que apontem
para uma solução sistemática, institucional e aceita internacionalmente para o
problema do aquecimento global agravado pelo excesso de emissão de gases do efeito
estufa. Para isso, apresenta os encontros e conferências internacionais relevantes sobre
o meio ambiente, enfoca o Protocolo de Quioto como expressão mundial do princípio
do desenvolvimento sustentável e os mecanismos de flexibilização, que permitem o
controle e regulação da preservação através de implementações conjuntas entre as
nações e o comércio internacional, bem como de mecanismos de desenvolvimento que
possibilitam a preservação ambiental. O trabalho se deu através da metodologia de
pesquisa bibliográfica e os achados apontam o Protocolo como sendo um instrumento
conciliador para os desafios da preservação ambiental e do desenvolvimento
econômico que atende a todas as normas exigidas pelo direito brasileiro.
PALAVRAS-CHAVE: desenvolvimento sustentável; aquecimento global; protocolo
de Quioto.
INTRODUÇÃO
O presente artigo objetiva pesquisar sobre o Protocolo de Quioto, refletindo
sobre sua importância como medida jurídica de combate ao aquecimento global, bem
como sobre sua representação na promoção do desenvolvimento sustentável.
Ao explanar sobre o Meio Ambiente, discute a mudança de visão referente a
necessidade de proteção que o meio ambiente requer e ainda investiga o surgimento do
direito ambiental internacional e a repercussão das primeiras convenções de caráter
mundial – Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada
1
Acadêmica do Curso de Direito da Escola de Direito e Relações Internacionais, Faculdades
Integradas do Brasil – UniBrasil, orientada pela Professora Ms. Fernanda Busanello Ferreira.
2
em Estocolmo, na Suécia, e a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente
e Desenvolvimento, ocorrida no Rio de Janeiro, em 1992.
Enfoca a Convenção das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima, que
resultou na criação do Protocolo de Quioto o qual caracteriza-se como um Tratado
Internacional com o compromisso de reduzir a emissão de gases que provocam o
efeito estufa, gerando o aquecimento global. Conforme se demonstrará, a Conferência
ocorrida em Quioto, no Japão, no ano de 1997, estabeleceu um cronograma de redução
de lançamento de gases, sendo o principal destes o dióxido de carbono. Tais gases,
como é cediço, são gerados por atividades humanas em que se utilizam fontes de
energia fóssil, tais como: carvão, petróleo e gás.
Por fim, será analisado, na presente pesquisa, como são recepcionados no
Brasil os Tratados Internacionais relativos aos Direitos Humanos, partindo-se da
premissa de que o Meio Ambiente está incluído no rol de direitos humanos de segunda
geração.
1
O
MEIO
AMBIENTE
E
A
CRISE
AMBIENTAL
NA
CONTEMPORANEIDADE
O nosso planeta Terra merece um cuidado todo especial, pois temos apenas ele
para viver.2 A relação do homem com a natureza sofreu grandes modificações desde a
revolução industrial no século XVIII, que passou a influenciar diretamente nos meios
de produção com a industrialização. Nesse contexto, o homem buscando concretizar
seus interesses, não se preocupou em preservar o seu habitat, pondo em risco a sua
própria existência.3
No entanto, os recursos naturais não acompanharam o ritmo crescente das
populações e de suas necessidades de cada vez maiores acumulações. Notadamente, no
século XX, com a explosão demográfica industrial essa deficiência dos recursos
BOFF, Leonardo. Saber cuidar: ética do humano – compaixão pela terra. 6. ed.
Petrópoles: Vozes, 1999. p. 133.
3
DUARTE, Marise Costa de Souza. Meio ambiente sadio: direito fundamental em crise.
Curitiba: Juruá, 2003. p. 23.
2
3
naturais ficou evidente, trazendo à tona problemas antes inimagináveis como a própria
sobrevivência do planeta, dando start a reflexão sobre a necessidade de proteção da
qualidade do meio ambiente como forma de garantir o futuro da humanidade.4 Em
virtude das necessidades ilimitadas do homem, tais problemas só tendem a aumentar,
necessitando que haja uma reformulação no comportamento social.5
Pela gravidade dos problemas, a ONU se rendeu à pressão da opinião pública
mundial e realizou a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, apesar
da oposição de alguns países.6
A Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano foi a
primeira grande reunião organizada pelas Nações Unidas a concentrar-se sobre
questões de meio ambiente. Sua realização foi consequência da crescente atenção
internacional para preservação da natureza. Sediada em Estocolmo, na Suécia, ocorreu
no período de 05 a 16 de junho de 1972 e “foi responsável por conceitos e princípios
que se tornaram base da diplomacia na área de meio ambiente, que passa a ser objeto
de tutela jurídica, um direito fundamental ligado diretamente a condição humana”.7
A Conferência reuniu 113 países e “pela primeira vez, o meio ambiente se
constituiu em tema principal de uma reunião de governos de diversos países, com
destaque ao fato de que as questões políticas, sociais e econômicas mais amplas se
inseriram no mesmo palco da questão ambiental”.8
Foi criado o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente – PNUMA
que tem a atribuição de incentivar os governos a proteger melhor o meio ambiente.
Posteriormente o PNUMA se uniu à Unesco e juntos publicaram um documento
4
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 2. ed. rev., atual. e ampl. São
Paulo: Saraiva, 2003. p. 23.
5
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudência e glossário. 5. ed. rev.,
atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 131.
6
WINCKLER, Silvana Terezinha; BALBINOTT, André Luiz. Direito ambiental,
globalização e desenvolvimento sustentável. In: BARRAL, Welber; PIMENTEL, Luiz Otávio (Orgs.).
Direito ambiental e desenvolvimento. Florianópolis: Fundação Boiteux, 2006. p. 51.
7
DUARTE, Marise Costa de Souza. Op. cit., p. 44.
8
Idem.
4
chamado “Estratégia para a preservação do Mundo” considerado como precursor da
Agenda 21.9
A Declaração do Meio Ambiente, adotada na Conferência das Nações Unidas,
é um documento em que são elencados 26 Princípios e um Plano de Ação com 109
recomendações que servem de base ao Direito Ambiental, representa, segundo José
Afonso da SILVA um novo direito fundamental que constitui um prolongamento da
Declaração Universal dos Direitos do Homem”.10 Todo o texto é permeado com
alusões à defesa e melhoria do meio ambiente que é um dever de todos, sendo
imprescindível para a continuação da vida no nosso planeta, o que exige uma
responsabilização coletiva. “Daí por que o apelo aos governos e aos povos para que
reúnam seus esforços para preservar e melhorar o meio ambiente em benefício do
Homem e de sua posteridade”.11
Apesar de gerar efeitos apenas declarativos e não normativos a Conferência de
Estocolmo reuniu dirigentes mundiais deu início a uma grande mobilização de âmbito
internacional o que incentivou a pesquisa, a promoção de vários eventos e discussões
sobre o tema e a união dessa força abriu caminho para ter reconhecido os direitos do
meio ambiente como direito fundamental na nossa Constituição Federal. 12 Apontado
por Geraldo Eulálio do Nascimento e SILVA, uma grande virtude da Conferência foi o
reconhecimento da diferença entre os problemas ambientais ocorridos nos países em
desenvolvimento e os problemas dos países industrializados.13
Em 1982, em Nairóbi, foi feita uma avaliação dos resultados alcançados após
a Conferência de Estocolmo. Foi criada uma Comissão Mundial de Meio Ambiente
para realizar audiências ao redor do mundo e produzir um relatório formal com o
desafio de realizar um estudo e elaborar uma agenda global para mudança,
apresentando análise das causas ambientais em todo o mundo, traçando diretrizes e
9
HOLTHAUSEN, Carlos. Agenda 21: o caminho da dignidade humana. Florianópolis:
Papa-Livro, 2000. p. 57.
10
SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4. ed. São Paulo: Malheiros,
2002. p. 58.
11
Ibidem, p. 59.
12
SILVA, Geraldo Eulálio do Nascimento e. Direito ambiental internacional. 2. ed. rev. e
atual. Rio de Janeiro: Thex, 202. p. 32.
13
Idem.
5
estratégias de atuação. O Relatório final intitulado “Nosso Futuro Comum” – também
conhecido como “Relatório Brundtland”, em homenagem a Primeira Ministra da
Noruega, Gro Harlem Brundtland, que presidia a comissão, teve como principal
recomendação a realização de uma conferência mundial que direcionasse os assuntos
ali levantados. Nesse documento, pela primeira vez, aparece a definição de
desenvolvimento sustentável, a idéia de que devemos explorar a natureza de forma
racional para suprir nossas necessidades atuais de forma a possibilitar que as futuras
gerações também possam suprir as suas; enfatizou o aquecimento global e a destruição
da camada de ozônio, conceitos novos naquela época. A conclusão do referido
Relatório foi de que os arranjos institucionais e as estruturas de tomada de decisões
que existiam no âmbito nacional e internacional, não comportavam as demandas do
desenvolvimento sustentável14. A Comissão, consciente das dificuldades declarou que
para atingir os propósitos da sua criação havia a necessidade de significativas
mudanças nas atitudes e estilos de vida, cooperação entre os governos internos como
também no âmbito internacional e, principalmente, a participação de todas as pessoas
juntamente com organizações e governos.15
Segundo a visão de Lucivaldo Vasconcelos BARROS, o desenvolvimento
sustentável passa a ter um papel relevante e de forma abrangente nos meios
acadêmicos, políticos e sociais. Para o autor os problemas ambientais requerem ações
rápidas no que tange a proteção e elas podem vir através de informações
socioambientais e ferramentas adequadas que despertem uma mudança de
comportamento nas pessoas. Diz ainda o autor, que a fonte de direito pode não ser
apenas a lei, mas também a manifestação popular que ganham espaço nas esferas
decisórias.16
A Conferência de Estocolmo como bem o diz Edis MILARÉ, foi um “evento
histórico e fez história”, e para comemorar duas décadas do movimento a Assembléia
14
PERSPECTIVAS do meio ambiente mundial 2002 Geo-3. Disponível em <http:
//ibama2.ibama.gov.br/cnia2/download/publicacoes/geobr/geo3-port.htm> Acesso em 24 out. 2008.
15
COMISSÃO Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Nosso futuro comum. 2.
ed. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1991. p. 397.
16
BARROS, Lucivaldo Vasconcelos. Direito à informação socioambiental e
desenvolvimento sustentável. Revista de Direito Ambiental. São Paulo, n. 45, p. 167-183, jan./mar.
2007, p.168.
6
Geral das Nações Unidas decidiu convocar outra conferência, a ECO/92, e rever suas
metas devido ao agravamento dos problemas ambientais.17
A segunda conferência mundial ocorreu vinte anos após Estocolmo. A
Conferência das Nações Unidas Sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, sediada
no Rio de Janeiro, no período de 3 a 14 de junho de 1992, teve a participação de 179
países que se reuniram para discutir as medidas que deveriam ser tomadas para se
conseguir uma significativa diminuição da degradação ambiental, preservar o meio
ambiente para a atual e futuras gerações, viabilizar o desenvolvimento sustentável no
mundo mantendo o equilíbrio ecológico e estabelecer princípios para melhor guiar as
atividades visando a preservação ambiental.18
Paralelamente, ocorreu o Fórum Global das ONG’s, com a participação de
quatro mil entidades da sociedade civil de diversos países, esses dois eventos ficaram
conhecidos como ECO/92 ou ainda Rio/92.19
A ECO/92 produziu resultados de grande importância, são eles: a Declaração
do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento contendo 27 princípios; a Agenda 21
– um plano de ação para o meio ambiente e o desenvolvimento no século XXI; duas
grandes convenções internacionais – a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança do Clima (UNFCCC) e a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB); a
Comissão de Desenvolvimento Sustentável (CDS); um acordo para negociar uma
convenção mundial sobre a desertificação; e a declaração de Princípios para o Manejo
Sustentável de Florestas.20
A Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento é também
denominada Carta da Terra, é um conjunto de princípios que repete alguns já
consagrados na Declaração de Estocolmo e cria outros. O conceito de
desenvolvimento sustentável está presente em 12 dos 27 princípios expressos no
documento.21
17
MILARÉ, Édis. Op. cit., p. 151.
DUARTE, Marise Costa de Souza. Op. cit., p. 47.
19
Idem.
20
SOARES, Guido Fernando Silva. Direito internacional do meio ambiente: emergências,
obrigações e responsabilidades. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2001. p. 76-77.
21
Ibidem, p. 80.
18
7
Paulo Victor FERNANDES destaca a importância da elaboração da Agenda
21, denominando-a de “cartilha” extensa e ampla que esclarece muitas das dúvidas da
relação do homem com a natureza, mas que o conceito de desenvolvimento sustentável
é a sua “espinha dorsal”:
A chamada espinha dorsal da Agenda 21 é o conceito de desenvolvimento sustentável e
surge como uma espécie de nova versão, agora contemporânea, da noção de progresso, que
conduziu á modernização no século XIX. Procura integrar as aspirações dos países
subdesenvolvidos com vistas a uma ordem social econômica internacional mais justa,
incorporando as preocupações ambientais, sociais, culturais e econômicas. O objetivo do
desenvolvimento sustentável é o de combater a miséria humana sem que a natureza seja
22
repudiada ou que as especificidades locais sejam desconsideradas.
A agenda 21 é um documento de quarenta capítulos onde estão registrados os
compromissos assumidos pelos países participantes da Conferência ECO/92. Foi
constituída a partir de relatórios e experiências anteriores das Nações Unidas em
conjunto com ONG`s do Meio Ambiente. Este documento oficial em seu preâmbulo
afirma ter como objetivo:
Preparar o mundo para os desafios do século XXI. Se, de um lado, preconiza mudanças, de
outro ela se apresenta com um caráter aglutinador, um marco referencial, seja na abordagem
dos problemas, seja no seu equacionamento. Para tanto, deve ser considerada a sua condição
de documento consensual que se liga diretamente a interesses internacionais e
supranacionais. Vale reforçar que, na linguagem da Agenda 21, as considerações ambientais
23
abrem caminho para o tratamento de questões socioeconômicas estruturais, e vice-versa.
Para Edis MILARÉ na Agenda 21 são implementados projetos concernentes
ao desenvolvimento sustentável visando fortalecer os recursos naturais e a qualidade
ambiental, considerando-a como “a cartilha básica do desenvolvimento sustentável”.24
A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima foi
assinada na ECO/92 em decorrência das evidências de que as mudanças climáticas
significavam uma ameaça real ao planeta, mas somente entrou em vigor no ano de
22
FERNANDES, Paulo Victor. Impacto ambiental: doutrina e jurisprudência. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2005. p. 50.
23
MILARÉ, Édis. Op. cit., p. 78.
24
Ibidem, p. 90.
8
2004 com o objetivo principal de estabilizar a emissão dos gases de efeito estufa em
um nível que evite uma interferência no clima global.25
Esse documento deu início às negociações entre vários países sobre a
necessidade de estabelecer metas para reduzir a emissão de gazes poluentes, mas sem
definir com precisão as obrigações de cada país, sendo posteriormente levado a efeitos
pelo Protocolo de Quioto.26
2 O PROTOCOLO DE QUIOTO COMO EXPRESSÃO MUNDIAL DO
PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
No início dos anos 80 os problemas de aquecimento global começam a surgir
em todo o mundo. Como é cediço, não somente os países desenvolvidos e altamente
industrializados são os únicos causadores da deterioração ambiental como também não
serão os únicos a sofrer as consequências que implicam na sobrevivência e
desenvolvimento de todas as nações.27
Inicialmente, será feita uma diferenciação entre o efeito estufa e o
aquecimento global, fenômenos distintos que não devem ser confundidos; embora
relacionados entre si, eles não apresentam o mesmo significado. Por efeito estufa
entende-se um fenômeno natural, vital para a sobrevivência dos seres vivos na terra,
que mantêm o planeta aquecido pela emissão de gases. Já no aquecimento global
ocorre justamente a emissão excessiva desses gases de efeito estufa na atmosfera, mais
do que ela consegue absorver, formando assim um cobertor cada dia mais espesso
tornando o planeta cada vez mais quente.28
25
PERSPECTIVAS, op. cit..
NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Desenvolvimento sustentável do Brasil e o protocolo de
Quioto. Revista de Direito Ambiental. São Paulo, v. 37, p. 148, jan./mar. 2005, p. 145-159.
27
LANGE, Maria Bernadete Ribas. A conservação da natureza. In: RIOS, Aurélio Virgílio
Veiga; IRIGARAY, Carlos Teodoro Hugueney. (Orgs.). O direito e o desenvolvimento sustentável:
curso de direito ambiental. São Paulo: Peirópolis, 2005. p. 17.
28
O QUE SÃO as mudanças climáticas e o efeito estufa? Disponível em <http://
www.wwf.org.br/natureza_brasileira/meio_ambiente_brasil/clima/mudancas_climaticas/> Acesso em
22 mar. 2009.
26
9
A temperatura do planeta tem se modificado nos últimos anos, com acentuada
elevação desde a Revolução Industrial. Esse fenômeno ganhou forças propagando-se
de modo mais vertiginoso nos últimos anos, pelo fato de que para o desenvolvimento
de tecnologias, indústrias e transportes, se utiliza combustíveis fósseis emissores dos
gases do efeito estufa que se concentram na atmosfera e não permitem que os raios
infravermelhos de origem solar sejam refletidos novamente para o espaço, causando o
aquecimento global.29
Preocupados com o aquecimento da Terra, o Programa das Nações Unidas
para o Meio Ambiente - PNUMA em conjunto com a Organização Meteorológica
Mundial – OMM criaram o Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima
(Intergovernamental Panel on Climate Change – IPCC), com a missão de analisar e
publicar quinquenalmente relatórios sobre “aspectos científicos da previsão da
mudança do clima, dos impactos dessa mudança no meio ambiente global e das
estratégias de resposta dos Estados, individualmente ou em conjunto, aos fenômenos
observados”.30
Dos relatórios produzidos destaca-se o documento elaborado por mais de
trezentos cientistas no qual advertem sobre a necessidade de diminuir as emissões de
gases de efeito estufa (GEE) eles atestam que: “Estamos convencidos de que as
emissões provocadas por atividades humanas estão aumentando substancialmente as
concentrações atmosféricas de gases de estufa. (...) Estes aumentos repercutirão sobre
o efeito estufa e trarão um aumento adicional no aquecimento da superfície da
Terra”.31
O IPCC ao chegar a essa conclusão possibilitou a negociação de um Tratado
Internacional criando um Comitê Intergovernamental de Negociação para elaborar
uma Convenção-Quadro da ONU sobre Mudança do Clima (Intergovernmental
Negotiating Committee/Framework Convention on Climate Change - INC/FCCC).32
Esse documento foi assinado por ocasião da Conferência das Nações Unidas sobre
29
Idem.
SOARES, Guido Fernando Silva. Direito..., p. 267.
31
SILVA, Geraldo Eulálio do Nascimento e. Op. cit., p. 63.
32
SABBAG, Bruno Kerlakian. O protocolo de Quioto e seus créditos de carbono: manual
jurídico brasileiro de mecanismo de desenvolvimento limpo. São Paulo: LTr, 2008. p. 23.
30
10
Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, em 1992, com a anuência de
137 países33 e conta atualmente com 192 signatários.34
O preâmbulo da Convenção possui 23 parágrafos, e contém alguns princípios
a serem adotados “o princípio da responsabilidade comum, porém diferenciada, o
princípio da equidade intergeracional, o princípio da precaução e o princípio do
desenvolvimento sustentável.35
Após a assinatura deste Tratado, houve várias reuniões denominadas
Conferências das Partes signatárias da Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas
(COPs), realizadas nos países participantes, e que “serviam de debate para estabelecer
ações e metas para a redução na emissão de gases poluentes”.36
Procurando priorizar os trabalhos, a Conferência das Partes (COP), órgão
superior da Convenção, tem a responsabilidade de acompanhar e examinar a execução
dos objetivos propostos, além de tomar as decisões necessárias para promover a sua
efetiva concretização. Estes trabalhos são feitos mediante a realização periódica de
conferências subseqüentes, nas quais, por intermédio de tratados específicos, criam-se,
desenvolvem-se e implementam-se técnicas para o alcance do objetivo final da
Convenção-Quadro.37
Desde a sua vigência até o ano de 2007 foram realizados 13 encontros, o
terceiro destes encontros – COP-3 - foi realizado em Quioto, Japão, em dezembro de
1997, onde foi adotado um Protocolo: A Convenção sobre Mudança do Clima,
chamado de Protocolo de Quioto.38
Nessa Convenção ficou claro que os países signatários têm a consciência dos
problemas que estão ocorrendo no planeta e que alteram o clima trazendo repercussões
na vida de todos. O preâmbulo descreve as consequências nocivas da alteração
33
SILVA, Geraldo Eulálio do Nascimento e. Op. cit., p. 63.
SABBAG, Bruno Kerlakian. Op. cit., p. 23.
35
DAMASCENO, Monica. A convenção-quadro das Nações Unidas sobre mudança do
clima. In: SOUZA, Rafael Pereira de. (Coord.). Aquecimento global e créditos de carbono –
aspectos jurídicos e técnicos. São Paulo: Quartier Latin, 2007. p. 43.
36
SISTER, Gabriel. Mercado de carbono e protocolo de Quioto. 2. ed. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2008. p. 8.
37
DAMASCENO, Monica. Op. cit. p. 49-50.
38
SISTER, Gabriel. Op. cit., p. 25.
34
11
climática e aponta as ações humanas que colaboraram para estas alterações indicando
as responsabilidades dos países desenvolvidos e em desenvolvimento, criando dessa
forma a cooperação entre os países de forma diferenciada.39
O Brasil foi o primeiro país que assinou a Convenção-Quadro das Nações
Unidas para Mudança do Clima, no ano de 1992, somente aprovado pelo Congresso
Nacional dois anos depois, isto é, fevereiro de 1994, aquele só entrou em vigor no mês
de novembro do mesmo ano.40
Com o propósito de implementar o programa, os países, denominados Partes
signatárias da Convenção, foram divididos em 3 grupos: Países do Anexo I são os
países industrializados e os que estão em processo de transição, os quais possuem
condições financeiras e tecnológicas para atingir as reduções. No Anexo II constam os
países industrializados que têm a obrigação de ajudar os países em desenvolvimento.
O último grupo é composto pelos países em desenvolvimento e são denominados “Não
Anexo I” e não têm percentuais de redução de emissões de gases.41
Monica DAMASCENO acrescenta algumas conseqüências desse aumento
climático que a cada ano se agrava ampliando as catástrofes no planeta, como:
Derretimento das calotas polares, com a elevação dos níveis dos mares, o que acaba
provocando a inundação de ilhas e áreas litorâneas; aumento da ocorrência de chuvas
torrenciais e tempestades violentas, provocando enchentes; aumento das áreas desérticas do
planeta; perda e outras conseqüências negativas nas produções agrícolas; aumento dos fluxos
de água nos rios, provocando a erosão de solos e enchentes; aumento de furacões, tufões,
terremotos marítimos e outras tormentas; desequilíbrio no ecossistema, ocasionando o
surgimento de inúmeras doenças causadas por vírus, bactérias e outros organismos que se
reproduzem mais facilmente em temperaturas elevadas, etc.42
O problema que todos enfrentam é conseguir desenvolver economicamente
sem prejudicar ainda mais o planeta aumentando o aquecimento, encontrar alternativas
que permitam aliar desenvolvimento e sustentabilidade.43
39
SOARES, Guido Fernando Silva. Direito..., p. 268.
MINISTÉRIO da Ciência e Tecnologia. O Brasil e a convenção do clima. Disponível em
<http://www.mct.gob.br/index.php/content/view/4559.html> Acesso em: 16 abr. 2009.
41
DAMASCENO, Monica. Op. cit., p. 47.
42
Ibidem, p. 37.
43
DEMETERCO NETO, Antenor. Desenvolvimento sustentável e aquecimento global. In:
SOUZA, Rafael Pereira de. (Coord.). Aquecimento global e créditos de carbono – aspectos jurídicos
e técnicos. São Paulo: Quartier Latin, 2007. p. 34.
40
12
O Protocolo de Quioto é um instrumento jurídico que procura por em prática
os objetivos previstos na Convenção-Quadro das Nações Unidas. Entrou em vigência
internacional em 16 de fevereiro de 2005, contando com a adesão de 176 países.44
Guido Fernando Silva SOARES esclarece que a natureza jurídica do protocolo é de
Tratado Internacional mesmo que tenha sido adotado em uma conferência.45
O Protocolo é um acordo que estabelece metas de redução de emissão dos
gases GEE para os países desenvolvidos, além de critérios e diretrizes para a utilização
dos mecanismos de mercado, como também programas de incentivo que possibilitem
essa redução minimizando seus efeitos sobre o clima.46
Porém, como afirma Gabriel SISTER, não somente visa diminuir as emissões
de gases como também estabelecer um desenvolvimento sustentável em países
subdesenvolvidos.47
O Protocolo de Quioto entrou em vigor em 16 de fevereiro de 2005 após
cumprir a condição exigida de que seja ratificado por pelo menos por 55 países-partes
relacionados no Anexo I da Convenção e que representem 55% das emissões totais de
dióxido de carbono em 1990. Esses países deverão assegurar que suas emissões
antrópicas agregadas não excedam aos níveis permitidos pelo Protocolo visando
reduzir suas emissões totais em 5% entre os anos de 2008 e 2012, em relação aos
níveis de 1990.48
O Brasil aprovou o Protocolo de Quioto no Congresso Nacional por meio do
Decreto Legislativo nº 144 em 20 de junho de 2002. O Governo brasileiro ratificou-o
em 23 de agosto de 2002 e promulgou em 12 de maio de 2005 através do Decreto nº
5.445, em anexo.
Carlos Teodoro Hugueney IRIGARAY destaca algumas benesses do
Protocolo, considerando-o um acordo mais detalhado e mais forte do que os da
44
SISTER, Gabriel. Op., cit. p. 9.
SOARES, Guido Fernando Silva. Curso de direito internacional público. São Paulo:
Atlas, 2002. p. 63.
46
DINIZ, Eliezer Martins. Crescimento, poluição e o protocolo de Quioto: uma avaliação
do caso brasileiro. São Paulo: Universidade de Oxford, 2001. p. 151.
47
SISTER, Gabriel. Op. cit., p. 8.
48
LIMIRO, Danielle. Créditos de carbono: protocolo de Kyoto e projetos de MDL.
Curitiba: Juruá, 2009. p. 41-42.
45
13
Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas que teve sua eficácia reduzida em
virtude das medidas previstas pelo princípio da precaução e por serem os países em
desenvolvimento os que mais sofrerão as conseqüências das mudanças climáticas.
Uma das inovações previstas no protocolo foi a de dar crédito às partes por reduzirem
emissões em outros países, por meio de mecanismos de desenvolvimento limpo (MDL). Os
créditos serão obtidos, na forma de “reduções certificadas de emissões”, pelas partes que
financiarem projetos quer reduzam ou evitem emissões nos países em desenvolvimento
mediante transferência de tecnologia limpa.49
O Protocolo engloba dois anexos:
- O Anexo A apresenta a listagem dos gases de efeito estufa, são eles: Dióxido
de Carbono (CO2); Metano (CH4); Óxido Nitroso (N2O); Hidrofluorcarbonos
(HFCs); Perfluorcarbonos (PFCs) e Hexafluoreto de Enxofre (SF6).
- O Anexo B composto pelos países que têm compromissos de limitação ou
redução de emissões, com seus respectivos percentuais.
O Protocolo de Quioto estabelece responsabilidades diferenciadas a cada um
dos países-partes, “cada qual deverá exercer um papel condizente com sua condição e
características, sendo colaboradores no acompanhamento e na verificação do alcance
dos objetivos pretendidos”, as metas só serão alcançadas através da participação e
cooperação de todos.50 “Neste sentido, reconhece que a natureza global da mudança do
clima requer a maior cooperação possível de todos os países”.51 Para que este trabalho
colaborativo aconteça de forma efetiva o protocolo contempla regulamentos com base
em princípios econômicos e em incentivos denominados mecanismos de
flexibilização,52 conforme se demonstrará.
De modo a possibilitar o cumprimento dos objetivos de redução o protocolo
estabeleceu três mecanismos de flexibilização: a Implementação Conjunta – IC; o
49
IRIGARAY, Carlos Teodoro Hugueney. Controle de poluição. In: RIOS, Aurélio Virgílio
Veiga; IRIGARAY, Carlos Teodoro Hugueney (Orgs.). O direito e o desenvolvimento sustentável:
curso de direito ambiental. São Paulo: Peirópolis. 2005. p. 332.
50
GAZONI, Ana Carolina. O protocolo de Kyoto e o estabelecimento de metas de redução
de GG. In: SOUZA, Rafael Pereira de. (Coord.). Aquecimento global e créditos de carbono –
aspectos jurídicos e técnicos. São Paulo: Quartier Latin, 2007. p. 58.
51
Idem.
52
Idem.
14
Comércio Internacional de Emissões – CIE; e; o Mecanismo de Desenvolvimento
Limpo – MDL.53
Rangel BARBOSA e Patrícia OLIVEIRA analisando os mecanismos de
flexibilização definem que eles facilitam o cumprimento das obrigações impostas pelo
Protocolo aos países do Anexo B, é uma ajuda, uma maneira deles se adequarem aos
procedimentos, e mais:
Estes instrumentos conferem aos Estados, que não consigam ou não queiram se manter
dentro de suas metas de emissão, a permissão de poluir além dos limites que lhe foram
impostos. Basta que comprem créditos de carbono, colocados à venda por quem poluiu
menos do que lhe foi permitido ou que reduziu as emissões através de mecanismos de
desenvolvimento limpo – realizadas por países não constantes do Anexo B.54
Para Ana Carolina GAZONI, mecanismos de flexibilização são “arranjos
técnicos operacionais” a serem empregados pelos países ou empresas deles a fim de
facilitar o cumprimento das exigências do protocolo, além de estimular os países
emergentes a conseguirem um desenvolvimento sustentável.55
Será analisado a seguir, cada um destes mecanismos.
Prevista no artigo 6 do Protocolo, a Implementação Conjunta permite que um
país do Anexo I da Convenção-Quadro ou uma de suas empresas autorizada pelo
governo realizem projetos de redução de emissões de gases GEE’s, ou seja, um país
pode compensar suas emissões participando de projetos de redução de emissões em
outro país, também do Anexo I. Como ressalta Rangel BARBOSA e Patrícia
OLIVEIRA, “Esta redução se transformará em cotas de poluição para o país que
custeou o projeto e será deduzida das cotas do país financiado.56
O Comércio Internacional de Emissões é definido no artigo 17 do Protocolo,
direcionado também os países do Anexo I da Convenção-Quadro e que podem
negociar o seu limite de emissão com outros países, também do Anexo I. Os países
53
SISTER, Gabriel. Op. cit., p. 9.
BARBOSA, Rangel; OLIVEIRA, Patrícia. O princípio do poluidor-pagador no protocolo
de Quioto. Revista de Direito Ambiental. São Paulo, n. 44. p. 112-132, out./dez. 2006, p. 118.
55
GAZONI, Ana Carolina. Op. cit., p. 58.
56
BARBOSA, Rangel; OLIVEIRA, Patrícia. Op. cit., p. 120.
54
15
que conseguirem cumprir suas metas e ultrapassarem o limite poderão vender o
excedente para aqueles que não conseguiram cumprir suas metas.57
Explicam ainda Rangel BARBOSA e Patrícia OLIVEIRA que nesse
mecanismo cada país tem sua cota de emissão, se conseguir poluir menos do que o
permitido poderá vender o que não usou para outros países que tenha ultrapassado seu
limite, ou que prefiram comprar do que investir na redução. As empresas privadas
podem comercializar as emissões sob a responsabilidade do seu país.58
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo – MDL previsto no artigo 12 do
Protocolo é regulamentado pelo Acordo de Marraqueche e é o único mecanismo que
permite a participação de países que não estão na relação do Anexo I, isto significa que
os países em desenvolvimento podem participar e com isso dar impulso no seu
desenvolvimento sustentável. Este mecanismo permite que os países do Anexo I, caso
não consigam cumprir suas metas deixando de emitir ou retirando da atmosfera gases
GEE’s, possam comprar de países em desenvolvimento projetos de mudanças
climáticas que geram Redução Certificada de Emissão – RCE, atingindo desta forma a
exigência prevista no artigo 3º do Protocolo.59
Letícia de Lara Cardoso GRA, diz que os projetos são voltados ao meio
ambiente e afirma que para atingir o objetivo proposto no Protocolo:
O lastro deste mercado (Mecanismo de Desenvolvimento Limpo) são projetos ambientais,
passíveis de gerar crédito, em decorrência da redução da emissão de gases do efeito estufa.
Neste novo mercado, os mencionados créditos são, e provavelmente serão, transacionados,
como – títulos de crédito. Assim, países do Anexo I, podem se beneficiar do Mecanismo de
Desenvolvimento limpo, auxiliando países em desenvolvimento e concomitantemente obter
os títulos gerados pela implantação destes projetos, atingindo os seus compromissos,
60
conforme o artigo 12,3,b do Protocolo de Quioto.
Geraldo Eulálio do Nascimento e SILVA define o Protocolo de Quioto como
sendo um dos mais importantes documentos em combate ao efeito estufa. De fato, o
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo foi criado para que os países em
57
SISTER, Gabriel. Op. cit., p. 11.
BARBOSA, Rangel; OLIVEIRA, Patrícia. Op. cit., p. 119.
59
SISTER, Gabriel. Op. cit., p. 13.
60
GRA, Letícia de Lara Cardoso. O protocolo de Quioto e o contrato internacional de
compra e venda de créditos de carbono. Revista Brasileira de Direito Internacional, Curitiba, v. 2,
n. 2, p. 163-175, jul./dez. 2005, p. 166..
58
16
desenvolvimento possam implementar projetos voltados a promover a redução de
emissões certificadas e os países desenvolvidos possam, assim, conseguir alcançar
suas metas propostas pelo Protocolo.61
O Protocolo trouxe especificações que devem ser cumpridas pelas partes no
processo de certificação do projeto de MDL e emissões de RCEs, os quais estarão
sujeitos à autoridade e orientação da Conferência das Partes.62
Ana
Maria
de
Oliveira
NUSDEO
afirma
que
o
Mecanismo
de
Desenvolvimento Limpo representa uma forma de estimular as ações das partes e
assim conseguir os objetivos propostos pelo Protocolo: de um lado dá obrigações a
cumprir e de outro propicia vantagens econômicas para mitigar a emissão de gases
GEE.63
Os países desenvolvidos têm a possibilidade de usar Certificados de Reduções
de Emissões de projetos aprovados estimulando a cooperação e ajudando a:
Reformar os setores de energia e transportes; promover o uso de fontes energéticas
renováveis, eliminando ou reduzindo drasticamente a utilização de combustíveis fósseis;
eliminar mecanismos financeiros e de mercado inapropriados aos fins da Convenção, limitar
as emissões de metano no gerenciamento de resíduos e dos sistemas energéticos; Proteger
florestas; promover o resgate de emissões (seqüestro de carbono) através de sumidouros e da
estocagem dos gases de efeito estufa retirados da atmosfera como, por exemplo, a injeção de
CO2 em reservatórios geológicos ou atividades relacionadas ao uso da terra, como o
florestamento e reflorestamento.64
Como aponta Bruno Kerlakian SABBAG, um dos propósitos do Mecanismo
de Desenvolvimento Limpo é admitir o direito dos países ao desenvolvimento
sustentável. É, portanto, um instrumento adotado para propagar tecnologia limpa,
dando condições aos países em desenvolvimento a gerar energia renovável e processos
industriais mais limpos e de custos mais acessíveis.65
Para Danielle LIMIRO o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo nasceu de
uma iniciativa brasileira, um documento que tinha duas propostas: a) definir a
61
SILVA, Geraldo Eulálio do Nascimento e. Op. cit., p. 65.
SISTER, Gabriel. Op. cit., p. 12.
63
NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Op. cit., p. 157.
64
MILARÉ, Edis. Op. cit. p. 1.160.
65
SABBAG, Bruno Kerlakian. Op. cit., p. 94.
62
17
responsabilidade de cada país em relação ao efeito estufa; e b) criar penalidades que
consistem no pagamento de multa pelos países que não cumpram suas metas de
redução de gases de efeito estufa.66
Afirma José MIGUEZ que durante as negociações do Protocolo foi proposto
pelo Brasil um Fundo de Desenvolvimento Limpo e que essa idéia foi modificada e
adotada pelo Protocolo de Quioto. O Brasil foi um dos primeiros países a formalizar a
Autoridade Nacional Designada (AND) que é a Comissão Interministerial sobre
Mudança Global do Clima constituída por onze ministérios sendo presidida pelo
Ministro da Ciência e Tecnologia. Essa comissão é responsável pela análise das
atividades de projetos referentes ao MDL.67
O Protocolo, em seu art. 18, dispõe que compete a Conferência das Partes
aplicar sanções para o não-cumprimento das metas exigidas no art. 3º, § 1º. Porém tais
sanções acarretam consequências vinculantes e exigem um documento complementar
ao Protocolo. Ficou definido que essa análise ficará sob a responsabilidade da
Conferência das Partes a qual avaliará as causas do descumprimento.68
Eduardo Dietriche TRIGUEIROS e Lyvia Carvalho DOMINGUES, ao
abordarem o tema, lembram que o Protocolo é um acordo legal e sendo assim prevê
penalidades em caso de inadimplência:
O Protocolo de Kyoto atinge múltiplas esferas do Direito, passando por suas aparentemente
tênues sanções atinentes à própria sistemática de redução de emissão de gases do efeito
estufa, a seguir pelo direito internacional, aproveitando-se da lógica internacional de
retaliações econômicas como meio de sansão, tocando a própria ordem econômica
internacional, inserindo-se, a seguir, nas economias nacionais, flexibilizando, em muitos
casos, o conceito de soberania nacional, na medida em que impõe regramento nem sempre
condizente com as respectivas Constituições, para, finalmente, desaguar nos sistemas legais
nacionais (...), no caso brasileiro, têm natureza multidisciplinar (administrativa, civil e
penal), entregando a cada poluidor em particular a responsabilidade por fazer cumprir o
Protocolo.69
66
. LIMIRO, Danielle. Op. cit., p. 49-50.
MIGUEZ, José. O MDL no Brasil: pioneirismo, resultados e perspectiva. Disponível
em
<http://www.mudancasclimaticas.andi.org.br/content/o-mdl-no-brasil-pioneirismo-resultados-eperspectivas > Acesso em: 10 abr. 2009.
68
LIMIRO, Danielle. Op. cit., p. 46.
69
TRIGUEIROS, Eduardo Dietriche; DOMINGUES, Lyvia Carvalho. Sanções pelo
descumprimento de metas estabelecidas pelo protocolo de Kyoto. In: SOUZA, Rafael Pereira de.
(Coord.). Aquecimento global e créditos de carbono – aspectos jurídicos e técnicos. São Paulo:
Quartier Latin, 2007. p. 72.
67
18
Bruno Kerlakian SABBAG enfatiza que a participação tem que ser geral, isto
é, o ser humano precisa se conscientizar que destruir o ambiente é colaborar com a sua
própria destruição e, portanto, que deve adotar políticas de sustentabilidade e
preservação dos recursos naturais, já que precisa-se dele para sobreviver.70 Segundo o
autor:
O combate ao aquecimento global será efetivo e real a partir da conscientização do ser
humano acerca de suas reais necessidades de uso dos recursos naturais, tais quais os
combustíveis fósseis, a qual permitirá que o desenvolvimento da humanidade ocorra no
futuro de forma mais sustentável, paulatinamente. Os países em desenvolvimento devem
atentar para suas reais necessidades e não seguir o padrão “sujo” de desenvolvimento que há
anos tem sido adotado pelos países supostamente “ricos” – sendo essa a essência do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo – MDL: qual seja a mudança de padrões de
desenvolvimento.71
O Brasil não faz parte do Anexo I, portanto, não tem, conforme o regime da
Convenção, quantidades de limitação ou redução de emissões. Porém, está atuando de
forma decisiva e dando contribuições concretas para a luta contra a mudança do
clima.72 Podemos destacar alguns programas do governo que possibilitam a redução de
emissão dos gases de efeito estufa:
Há vários programas governamentais e iniciativas no Brasil que estão acarretando reduções
importantes das emissões de gases de efeito estufa, alguns dos quais são responsáveis pelo
fato de o Brasil ter uma matriz energética comparativamente “limpa”, com baixos níveis de
emissões de gases de efeito estufa por unidade de energia produzida ou consumida. As
iniciativas em outros setores, como o combate ao desflorestamento, biocombustíveis e
eficiência energética também estão contribuindo para reduzir a curva das emissões de gases
de efeito estufa no Brasil.73
Deste modo a Convenção-Quadro das Nações Unidas e o Protocolo de Quioto
representam uma esperança de termos um ambiente mais saudável, tanto para nossa
geração quanto para as gerações futuras. Contudo, sem dúvida, a busca por alternativas
que visam à melhoria no clima do planeta é um empreendimento que embora tenha
70
SABBAG, Bruno Kerlakian. Op. cit., p. 98.
Idem.
72
CONTRIBUIÇÃO do Brasil para evitar a mudança do clima. Disponível em:
http://www.mre.gov.br/portugues/links/links/meioambiente/contribuicao_de_Mitigacao_portugues.pdf
> Acesso em: 26 abr. 2009.
73
Idem.
71
19
avançado significativamente ainda está longe de ser suficiente para se conseguir um
equilíbrio.74
Um tratado vincula internacionalmente o Brasil a partir de sua ratificação ou
da adesão a ele através de ato do Presidente da República depois de ter sido aprovado
pelo Congresso Nacional. Portanto, se passa a produzir efeitos internamente quando há
promulgação pelo Presidente da República através de decreto que traz na íntegra o
texto do tratado, ficando então incorporado automaticamente ao direito brasileiro, sem
que seja necessária lei interna que lhe produza o conteúdo.75
Quanto à sua hierarquia a doutrina não é pacífica, divergem quando se trata de
recepção e integração do tratado internacional no direito interno. Uma corrente
entende que o tratado internacional e lei interna convivem e equiparam-se, caso haja
conflitos adota-se o critério da especialidade, uma norma especial derroga uma geral
ou ainda lei posterior derroga a anterior.76 Ao julgar o Recurso Extraordinário nº
80.004, o Supremo Tribunal Federal proferiu sua decisão amparada na “posição de
recepção plena do tratado internacional, mas sem lhe reconhecer status de norma
supralegal”.77
Flávia PIOVESAN ao citar Rebecca M.M. Wallace, define duas concepções
distintas, uma visão monista, onde as normas internas e as internacionais fazem parte
de um mesmo ordenamento e se houver conflito entre a norma interna e a norma
internacional, deve prevalecer a norma internacional. Para os dualistas o Direito
Internacional e o Direito Interno são independentes entre si e não apresentam qualquer
interferência um no outro.78
O Brasil aplica a corrente dualista, conforme Caroline Assunta SCHMIDT e
Mariana Almeida Passos de FREITAS, pois precisa que um ato recepcione e introduza
74
DAMASCENO, Monica. Op. cit., p. 51.
DALLARI. Pedro Bohomoletz de Abreu. Constituição e tratados internacionais. São
Paulo: Saraiva, 2003. p. 99.
76
Ibidem, p. 109.
77
Idem.
78
PIOVESAN, Flávia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. 5. ed.
São Paulo: Max Limonad, 2002. p. 103.
75
20
as regras de um tratado no plano de Direito Interno, não possuindo ele incorporação
automática.79
Segundo Paulo de Bessa ANTUNES, os Tribunais Administrativos e Judiciais
de vários países reconhecem o Direito Ambiental como Direito Humano. A
Constituição Federal em seu art. 225 refere-se ao Direito Ambiental como um dos
direitos humanos fundamentais, e o art. 5º que traz o rol dos direitos e garantias
fundamentais, prevê a propositura de ação popular que vise anular ato lesivo ao meio
ambiente.80
Pedro Bohomoletz de Abreu DALLARI, aponta uma maior controversa com
respeito aos efeitos que podem ocorrer em decorrência da diferenciação entre os
tratados dependendo da sua relevância, distinguindo a interpretação do art. 5º, § 2º da
Constituição Federal que diferencia os tratados internacionais de Direito Humanos dos
demais.81
Na opinião de Flávia PIOVESAN, a Constituição Federal de 1988 tem várias
interpretações que consagraram um tratamento diferenciado aos tratados de direitos
humanos em razão do disposto no § 2º do art. 5º, o qual estabelece que os direitos e
garantias expressos na Constituição não excluem outros decorrentes dos tratados
internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte. Com essa inclusão
está atribuindo natureza de norma constitucional aos direitos humanos.82
A Constituição de 1988 recepciona os direitos anunciados em tratados internacionais de que
o Brasil é parte, conferindo-lhes hierarquia de norma constitucional. Isto é, os direitos
constantes nos tratados internacionais integram e complementam o catálogo de direitos
constitucionalmente previsto, o que justifica estender a estes direitos o regime constitucional
conferido aos demais direitos e garantias fundamentais.83
Corroboram nesta interpretação, entre outros, Pedro DALLARI; Antônio
Augusto Cançado TRINDADE e José Joaquim Gomes CANOTILHO. Flávia
79
SCHMIDT, Caroline Assunta; FREITAS, Mariana Almeida Passos de. Tratados
internacionais de direito ambiental. Curitiba: Juruá, 2004. p. 22.
80
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 6. ed. rev. ampl. e atual. Rio de Janeiro:
Lúmen Júris, 2002. p. 23-24.
81
DALLARI, Pedro Bohomoletz de Abreu. Op. cit., p. 113.
82
PIOVESAN, Flávia. Op. cit., p. 75.
83
Ibidem, p. 81.
21
PIOVESAN, se embasa nas impressões desses renomados autores para enfatizar a
proteção dada aos Tratados de Direito Internacional dos Direitos Humanos.84
Na visão de Antônio Augusto Cançado TRINDADE:
A novidade do art. 5 (2) da Constituição de 1988 consiste no acréscimo, por proposta que
avancei, ao elenco dos direitos constitucionalmente consagrados, dos direitos e garantias
expressos em tratados internacionais sobre proteção internacional dos direitos humanos em
que o Brasil é parte. Observe-se que os direitos se fazem acompanhar necessariamente das
garantias. É alentador que as conquistas do direito internacional em favor da proteção do ser
humano venham a projetar-se no direito constitucional, enriquecendo-o, e demonstrando que
a busca de proteção cada vez mais eficaz da pessoa humana encontra guarida nas raízes do
pensamento tanto internacionalista quanto constitucionalista.85
Para Caroline Assunta SCHMIDT e Mariana Almeida Passos de FREITAS,
“tratado é um termo genérico que abrange as convenções, os pactos, os acordos, os
protocolos, a troca de instrumentos”.86 Um Estado ao adotar um tratado internacional
deve obrigatoriamente comprometer-se a respeitá-lo, isso decorre da norma pacta sunt
servanda, enquanto o tratado estiver em vigor na ordem jurídica internacional o Estado
que o ratificou terá que cumprir suas determinações, sob pena de responsabilidade
internacional.87
Ainda na visão das autoras nos tratados concernentes ao meio ambiente o
processo de formação não está sendo diferente de outros tratados internacionais, isto é,
passam por todas as normas burocráticas de aprovação e assinatura do Poder
Executivo e do Poder Legislativo. Assim: “É consagrada a colaboração entre os
poderes, passando o tratado a possuir efeitos jurídicos somente após ser celebrado pelo
Poder Executivo, aprovado pelo Poder Legislativo e ratificado pelo Executivo.”88
Todo esse processo demora muito porque não se tem como prever um tempo para cada
ato e os problemas ambientais são mutantes e de fácil evolução, muitos até não se pode
reverter.89
84
Ibidem, p. 76.
TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. A proteção internacional dos direitos
humanos: fundamentos jurídicos e instrumentos básicos. São Paulo: Saraiva, 1991. p. 631.
86
SCHMIDT, Caroline Assunta; FREITAS, Mariana Almeida Passos de. Op. cit., p. 17.
87
Ibidem, p. 18.
88
Ibidem, p. 21.
89
Idem.
85
22
Para complementar a opinião das referidas autoras, Antônio Augusto Cançado
TRINDADE em consonância às normas de direitos humanos aplicadas ao direito
Ambiental aduz que:
Na verdade, como se pode depreender de um exame cuidadoso da matéria, no presente
domínio de proteção o direito internacional e o direito interno conformam um todo
harmônico: apontam na mesma direção, desvendando o propósito comum de proteção da
pessoa humana. As normas jurídicas, de origem tanto internacional como interna, vêm
socorrer os seres humanos que têm seus direitos violados ou ameaçados, formando um
ordenamento jurídico de proteção. O direito internacional e o direito aqui se mostram, desse
modo, em constante interação, em benefício dos seres humanos protegidos.90
Para tentar solucionar toda essa celeuma, surgiu em 10 de dezembro de 2004 a
Emenda Constitucional nº 45 que adicionou o § 3º ao art. 5º da Constituição Federal.
Contudo, na opinião de diversos doutrinadores este novo parágrafo criou uma
complexidade maior a já existente. O Professor Paulo Ricardo SCHIER analisando o
enunciado do citado § 3º, afirma:
Com o advento da Emenda Constitucional 45 a discussão, que em princípio deveria restar em
parte resolvida, abriu-se para novos caminhos. Com efeito, referida emenda, ao prever
específico procedimento para que os tratados internacionais de direitos humanos passem a
integrar o ordenamento jurídico na qualidade (“equivalente”) de Emendas Constitucionais,
gerou uma série de questões sobre o status dos tratados de direitos humanos, quebrando
algumas referências que haviam se consolidado antes de sua edição e adicionando novos
elementos neste campo de estudo.91
Os Professores Eduardo Biancchi GOMES e Marco Antonio VILLATORE
destacam o conflito que gerou a Emenda Constitucional nº 45/2004, deixando dúvidas
quando se refere a tratados já ratificados pelo Brasil que possuem status
infraconstitucional se deverão ser novamente apreciados pelo Congresso Nacional para
assim passar a ter grau de hierarquia constitucional. Segundo os autores: “Sob o viés
estrito dos direitos humanos, a resposta nos parece afirmativa, notadamente, porque a
90
TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. Tratado de direito internacional dos direitos
humanos. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris, 1997. v. 1. p. 402.
91
SCHIER, Paulo Ricardo. Hierarquia constitucional dos tratados internacionais de direitos
humanos e a EC 45: aspectos problemáticos. In: CLÉVE, Clémerson Merlin; SARLER, Ingo
Wolfgang; PAGLIARINI, Alexandre Coutinho (Coords.). Direitos humanos e democracia. Rio de
Janeiro: Forense, 2007. p. 509.
23
norma constitucional e seus princípios devem atingir o seu grau maior de eficácia e,
neste sentido, seria possível realizarmos uma interpretação sistemática dos § 2º e § 3º
da CF/88, possibilitando esse procedimento”.92 Por outro lado, se a EC nº 45/2004 teria
aplicabilidade apenas para os tratados que venham a ser ratificados à partir daquela
data, “seguindo este procedimento e não poderia retroagir em seus efeitos”,93 desta
forma qualquer procedimento de votação, realizado pelo Congresso Nacional, poderia
estar eivado de inconstitucionalidade, notadamente, porque o procedimento da
celebração dos tratados já se teria consumado com a ratificação pelo Chefe de Estado,
que exerceu o ato, com status infraconstitucional.94 Acrescentam os mencionados
autores que:
Considerando-se que, à luz do § 3º do artigo 5º da CF/88, os tratados aprovados mediante
aquele processo venham a ter grau de hierarquia constitucional, como forma de dirimir a
questão, somos de opinião que, qualquer tratado versando sobre Direitos humanos, já
incorporado ao nosso ordenamento jurídico, somente poderia ser considerado como norma
constitucional, através de emenda à constituição, de acordo com a previsão do artigo 60 da
CF/88.95
Inobstante tais discussões o Protocolo de Quioto cumpriu todas as normas
exigidas pelo direito brasileiro, conforme discriminado no Decreto nº 5.445/2005,
ficando em aberto a questão de saber se este passou ou não a ter status constitucional
com a edição da EC 45/04.
Por fim, resta referir que o último encontro da Conferência das Partes, COP
14, foi realizado na Polônia em dezembro de 2008. O principal objetivo do encontro
era traçar novo acordo global referente às mudanças climáticas. Naquela ocasião não
se chegou a um consenso em virtude de divergências políticas e econômicas e em
razão do posicionamento dos Estados Unidos da América sobre o tema. O ponto
positivo anunciado pela conferência foi a efetiva participação dos países em
desenvolvimento que apresentaram propostas concretas de redução de emissão, entre
92
GOMES, Eduardo Biancchi; VILLATORE, Marco Antonio. Hierarquia das convenções
fundamentais da organização internacional do trabalho, na conformidade da EC 45/2004. RAMOS
FILHO, Wilson (Coord.). Direito coletivo do trabalho depois da EC 45/2004. Curitiba: Genesis,
2005. p. 96.
93
Idem.
94
Idem.
95
Ibidem, p. 97.
24
eles o Brasil. Com pouco avanço nas negociações resta a esperança de que a próxima
conferência, marcada para dezembro de 2009, seja mais efetiva.96
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A preservação ambiental e o desenvolvimento econômico são considerados
hoje, duas das principais preocupações que as nações enfrentam por se tratarem de
forças, a priori contraditórias: o desenvolvimento econômico impõe o crescente uso de
recursos naturais e a preservação ambiental impõe limites a esse crescimento.
Muito se tem alarmado, buscando despertar a consciência do cidadão sobre a
importância da ação individual, local e comunitária para os problemas relacionados a
sustentabilidade. Muito embora essa educação para uma consciência cidadã seja
relevante uma regulamentação jurídica é necessária para estabelecer os limites da ação
institucional, nacional e internacional, cujos impactos são em uma escala muito
superior ao da ação individual.
Este artigo se propôs a relatar o papel que o direito tem desempenhado na
busca de soluções para o problema do aquecimento global através da elaboração de
acordos no âmbito internacional, regulando a atividade humana que causa impacto
ambiental. Em escala global objetivou relatar como isso vem sendo possível, por
intermédio de normas internas e de tratados internacionais.
Muitas iniciativas de cooperação entre nações foram realizadas com o intuito
de se chegar a um consenso sobre como tratar de forma eficaz a questão da
preservação do meio ambiente de forma a garantir um desenvolvimento sustentável.
Os ápices dessas iniciativas se deram por ocasião da primeira Convenção em nível
global realizada em Estocolmo, em 1972 – Conferência das Nações Unidas sobre o
Meio Ambiente Humano - e vinte anos após com a realização da Conferência das
Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro
96
COP
14
e
as
tendências
para
2009.
Disponível
<http://www.mudancasclimaticas.andi.org.br/node/828> Acesso em 26 abr. 2009.
em
25
em 1992. Desse segundo encontro surgiu a Convenção-Quadro das Nações Unidas
sobre Mudança do Clima.
Foi fruto da convenção uma série de reuniões denominadas Conferência das
Partes (COPs) cuja terceira reunião deu origem ao Protocolo de Quioto, o primeiro
tratado internacional em que as partes signatárias se comprometeram com metas
específicas para redução da emissão dos gases que agravam o efeito estufa. O Tratado
de Quioto entrou em vigor em 16 de fevereiro de 2005 após ser ratificado pela Rússia,
chegando assim ao percentual mínimo de 55% de países signatários da ConvençãoQuadro sobre Mudança do Clima.
Desta forma o Protocolo de Quioto emergiu como alternativa na busca de
uma forma de mitigação da emissão dos gases que agravam o efeito estufa usando
mecanismos de flexibilização que permitem a participação diferenciada dos países
signatários de acordo com seu grau de desenvolvimento. Os percentuais destinados a
cada país constantes no Anexo I da Convenção-Quadro sobre Mudança do Clima
podem ser negociados de forma que aqueles que não consigam atingir suas metas
possam comprar Certificados de Emissões Reduzidas de países em desenvolvimento.
Esse mercado comum promete garantir de forma global que o desenvolvimento se dê
de forma sustentável. É o que se espera.
26
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Janeiro: Lúmen Júris, 2002.
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