Uma Proposta Modesta para
o Regime de Gestão do Desempenho do Governo
CHAN Wai Tan
Após o retorno de Macau para a República Popular da China, o Governo da Região
Administrativa Especial de Macau (RAEM) tem-se dedicado a realizar a reforma da administração
pública. Durante a reforma, foi introduzido o novo conceito de gestão pública, optimizando
continuamente o modelo de gestão governamental e o mecanismo do funcionamento administrativo,
com o objectivo final de servir os residentes de Macau através da melhoria da capacidade de
resolução e da qualidade da governação. Nas Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro
de 2013, o Chefe do Executivo propôs a criação de um regime de gestão do desempenho do
Governo, que se considera como uma das etapas de relevância para aumentar a capacidade da
governação, esperando que possa institucionalmente estimular os residentes a verificar as acções
governativas, fortalecer a responsabilização e melhorar a eficácia global do governo na execução
das políticas. O estabelecimento do regime de gestão do desempenho do governo de Macau não se
pode julgar simplesmente como uma proposta seguindo as correntes da reforma da administração
pública contemporânea, mas sim como um aprofundamento mais extenso da experiência adquirida
pela reforma do governo da RAEM ao longo dos 13 anos depois do seu retorno. A gestão do
desempenho do governo da RAEM não começou do zero; na realidade, a sua base já foi
estabelecida pela reforma da administração pública após o seu retorno. No entanto, pouca atenção é
dada à compreensão deste regime; por isso, é preciso conhecer melhor o conteúdo do regime de
gestão do desempenho, bem como a sua importância nas reformas do governo, fomentando, assim,
de forma prudente e científica, o desenho e o estabelecimento do regime de gestão do desempenho.
I. Porque razão valoriza o governo a gestão do desempenho
Na década de 80 do século XX, foi introduzido na administração do governo o conceito de
gestão do desempenho. Havia o seguinte contexto: a competição económica internacional obrigava
os governos a fortalecer as suas funções de serviços e a aumentar a competitividade global do país;
os governos não se adaptavam ao desenvolvimento sócio-económico devido à revelação gradual do
modelo defeituoso tradicional da administração burocrática, pela sua falta de eficiência e pela
rigidez; a crise financeira originou crises de confiança do público no governo; por outro lado,
surgiu o sistema moderno de gestão empresarial, que promove a gestão por objectivos – resultados,
avaliação do desempenho, qualidade dos serviços, satisfação do cliente. Perante isto, os países
ocidentais realizaram respectivamente reformas governamentais para recuperar a confiança do
público com os seus bons “desempenhos”, incluindo o aumento da qualidade dos serviços públicos
oferecidos pelo governo e a resolução dos problemas públicos com eficiência, entre outros. Em
Inglaterra existiam o “Escrutínio de Rayner”, o relatório dos “Próximos Passos”, os movimentos da
“Carta do Cidadão” e a “Competição pela Qualidade”, enquanto nos Estados Unidos, havia o From
Red to Results: Creating a Government with Works Better and Cost Less, publicado por Al Gore e a
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Investigadora Assistente do Centro de Estudos de Um País, Dois Sistemas do Instituto Politécnico de Macau
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Lei dos Resultados e Desempenho do Governo. Nestas experiências mais típicas da reforma do
governo, foram levados a cabo directamente a redução dos trabalhadores da administração pública,
a diminuição dos custos administrativos, a reforma da estrutura orgânica do governo e seu processo
de gestão, o restabelecimento da cultura administrativa, etc. Através destas medidas, foi possível
realizar a melhoria da eficiência do trabalho do governo e da qualidade dos serviços públicos, com
vista a responder às expectativas democráticas do público.
A gestão de desempenho, como conteúdo principal da nova gestão pública, constituiu o alvo
das atenções. O modelo da nova gestão pública propôs-se claramente “reformar o governo com
espírito empresarial”. Na realidade, o conteúdo nuclear e a ideia desenvolvida em torno da gestão
do desempenho forneceram então o rumo e a saída para a reforma do governo. Por exemplo, a
introdução do mecanismo da competição do mercado, a imitação dos métodos de gestão das
empresas, a privatização dos serviços governamentais, mais autorizações, mais atenção aos
resultados em vez de aos investimentos, a ideia do cliente em primeiro lugar, etc. 1 Em vez de
orientado para o processo, é mais importante a ideia de orientado para os resultados, com dois
objectivos: (i) reduzir o orçamento e o pessoal para simplificar a estrutura do governo; (ii) elevar a
eficiência e a eficácia do governo para diminuir a influência da burocracia, fortalecer a
responsabilização e o sentido de responsabilidade do governo, resolver a rigidez burocrática e
substituir o conceito de eficiência da tradicional administração pública. 2
Fica bem claro para o governo a importância da gestão do desempenho. Como julgam
Osborne e Gaebler; (1) será bem feito quando for medido; (2) se o resultado não for medido, nunca
se saberá se há sucesso ou fracasso; (3) caso não haja a certeza do sucesso, não é possível retribuir;
(4) se o sucesso não for retribuído, é o mesmo que premiar o fracasso; (5) caso não se conheça o
sucesso, não se poderá confiar na experiência; (6) se não soubermos as razões do fracasso, não o
evitaremos; (7) caso o resultado demonstre que houve desempenho, conseguir-se-á ganhar a
confiança do público. 3 Por isso, é necessário que o governo procure resultados, preste atenção ao
desempenho em vez de investir em recursos, saiba se houve sucesso ou fracasso para poder dar
retribuições, tirar ilações e ganhar o apoio do público.
Behn acha que o governo deve atingir os seguintes objectivos pela gestão do desempenho: (1)
avaliar: como é o comportamento dos serviços públicos; (2) controlar: como verificar se as coisas
são correctamente executadas pelos empregados; (3) orçamento: quais os projectos, pessoas e
programas a que o orçamento deve atender; (4) motivar: como estimular as pessoas a melhorar o
seu desempenho, incluindo o pessoal de nível básico, os quadros médios, os parceiros lucrativos e
não lucrativos, as partes interessadas, assim como o público; (5) promover: como persuadir os
funcionários, os deputados, as partes interessadas, a comunicação social e o público a acreditar que
os sectores do governo têm um bom desempenho; (6) celebrar: quais os comportamentos
merecedores de especiais elogios; (7) aprender: razões pelas quais certos comportamentos
pertencem ao desempenho; (8) melhorar: explorar maneiras e acções diferentes que possam elevar
o desempenho. Entre todos os objectivos acima referidos, “melhorar” constitui o objectivo final e é
o mais importante da gestão do desempenho do governo. 4 Por isso, este não é apenas um simples
trabalho estático que mede e avalia as realizações do governo; é também um processo dinâmico,
durante o qual o governo persiste em se reformar e se aperfeiçoar.
II. Conotação e estrutura da gestão do desempenho do governo
2.1 Como entender o “desempenho”
Do ponto de vista da gestão, o desempenho é um resultado desejado pela organização, que é
composto pelo desempenho individual e pelo desempenho da organização, sendo o primeiro a base
do segundo. O desempenho também pode ser entendido como o uso eficiente dos recursos para
fornecer produtos e serviços eficientes. 5 É geralmente sabido que o desempenho inclui a vertente
economizadora, a eficiência e a eficácia, ou seja, os “3E”. Em poucas palavras, “Economizar”
exige que os serviços públicos, quantitativa e qualitativamente predefinidos, sejam fornecidos ou
mantidos com os menores investimentos ou custos possíveis; “Eficiência” refere-se à relação
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Revista de Estudos de “Um País, Dois Sistemas” Vol. III
proporcional entre o investimento e a produção; “Eficácia” indica o alcance do alvo esperado pela
organização e seu grau de conformidade. No entanto, o alvo do governo é muito mais complicado
do que o da empresa; por isso, o desempenho do governo não pertence puramente à esfera
económica. Assim, há a sugestão de que se devia incluir a “Equidade” no desempenho, passando a
ser de “4E”. Dunn disse que a avaliação do desempenho do governo devia dar importância a seis
aspectos: eficácia, eficiência, abundância, imparcialidade, resposta e adequação. 6 Com efeito, o
objectivo essencial que a administração pública tem procurado em diferentes períodos, reside em
aumentar o “desempenho”, embora haja dissemelhanças na delimitação do seu valor e da sua
missão: o desempenho realçado pela tradicional administração pública refere-se ao alcance das
metas com eficiência, enquanto a nova gestão pública presta atenção ao produto e aos resultados
que trazem benefícios e o novo serviço público valoriza o grau de participação dos cidadãos. Em
diferentes períodos, diferentes pontos de vista revelam ênfases desiguais para com o desempenho
que procuram, mas isso não quer dizer que só precisem de um certo tipo de valor, enquanto
abandonam ou negam outro. Seja qual for o ponto de vista, o alvo das atenções concentra-se
sempre nos comportamentos da capacidade das acções governativas e na melhoria do nível
administrativo.
2.2 Sentido da gestão do desempenho do governo
Sendo certo que a natureza do governo e da empresa não são iguais, a gestão do desempenho
empresarial não pode ser directamente aplicada ao governo. A ideia de valor da gestão do governo
não consegue ser avaliada pela quantidade; o objectivo da gestão do governo é a universalidade e a
heterogeneidade; por isso, existe uma multiplicidade de indicadores de avaliação à disposição do
governo. 7 É difícil medir os resultados do governo. Como não há uma definição comum da gestão
do desempenho do governo, há várias interpretações sob diferentes vertentes, diferentes pontos de
vista, da gestão do desempenho.
 Tradicionalmente, a gestão do desempenho é considerada como um modelo orientado pelo
processo, que inclui elos como o investimento, a operação, o produto e o resultado. A
avaliação é feita respectivamente de acordo com o investimento, o produto, a eficiência e
a eficácia. Porém, este tipo de avaliação é julgado incompleto. Uma vez que a gestão de
desempenho do governo é diferente da gestão do desempenho empresarial, este ponto de
vista possivelmente não consegue reflectir o que são os produtos e os resultados do
governo; mais do que isso, o conteúdo essencial deveria abranger todos os valores
públicos. 8
 O grupo de gestão do desempenho dos Estados Unidos definiu como utilizar as
informações do desempenho para definir as metas do desempenho, a prioridade na
distribuição dos recursos, como informar o pessoal da administração para confirmar ou
alterar o plano e o rumo da política a fim de satisfazer as metas definidas e, bem ainda,
como informar que foram realizadas estas metas com sucesso. 9
 Poister acha que a gestão do desempenho é a maneira de uma organização fixar as metas,
como as alcançar efectivamente e finalmente como obter os resultados desejados. Nesta
vertente, ele considera que a gestão do desempenho possui o sentido de gestão
estratégica. 10
 Verbeeten resume a gestão do desempenho a um processo de traçar metas, escolher
estratégias para alcançar as metas, distribuir o poder de resolução, avaliar e retribuir o
desempenho. 11
 A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) acha que a
gestão do desempenho é composta pelos arranjos das metas, dos métodos, dos
regulamentos e do sistema informático do desempenho, incluindo o processo, a eficiência,
a eficácia, a distribuição dos serviços, o desempenho financeiro, etc. 12
 A gestão do desempenho é um método de gestão integral e de sentido estratégico, que
pode aumentar o desempenho do pessoal de uma organização e explorar as
potencialidades tanto individuais como colectivas, fazendo com que a organização ganhe
constantemente ideias de gestão bem-sucedidas, sendo um sistema que inclui o
planeamento prévio, a gestão durante a realização e a avaliação posterior. 13
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Por isso, em sentido lato, por regime de gestão do desempenho entende-se uma actividade de
gestão para aumentar o desempenho, que possui características de continuidade, estratégia e
integridade; é um método de gestão que combina a gestão dos processos e a gestão dos resultados,
direccionada para a avaliação dos resultados e dos efeitos, ao mesmo tempo, que utiliza as
informações da avaliação do desempenho para apoiar o planeamento das políticas do governo, a
atribuição de fundos e a execução de operações e, consequentemente, deixa os titulares dos cargos
públicos distinguir quais são os bons desempenhos, confirmar os problemas e ajustar, em momento
oportuno, os planos de acção, etc., tendo como objectivo final procurar as efectivas capacidades de
funcionamento e de administração do governo. Em sentido restrito, o regime de gestão do
desempenho é composto por vários elos que se coordenam uns aos outros, incluindo as metas, as
informações, os orçamentos, os contratos, os processos, os regulamentos, as auditorias, as
avaliações, as retribuições e as queixas sobre o desempenho. Nestes elos, o mais importante é como
utilizar as informações do desempenho para melhorar o desempenho; consequentemente, é
favorável a estabelecer no seio do governo a consciência da responsabilização, a aprendizagem
contínua e o apoio à elaboração das políticas, enquanto, no exterior, beneficia a transmissão ao
público e às partes interessadas nas realizações da política do governo e dos serviços públicos. É
preciso mencionar que o regime de gestão do desempenho não quer dizer o de avaliação do
desempenho, pois, sendo completo, compreensivo e dinâmico, o primeiro trata de um processo de
gestão orientado pelo resultado, que realça a união entre as metas e as estratégias da organização,
assim como a sua implementação e a sua realização. O regime de gestão do desempenho valoriza a
comunicação e o retorno da informação entre todas as partes da organização, sendo mais do que a
aplicação dispersa dos instrumentos de avaliação e medição. Por outro lado, a avaliação do
desempenho deve pertencer a uma parte do regime de gestão do desempenho, embora seja uma sua
parte fundamental. 14
2.3 Estrutura da gestão do desempenho do governo
Mwita propôs ainda mais o modelo de gestão do desempenho do governo (Gráfico 1) que está
baseado na abordagem sistemática. O modelo é um processo de gestão composto por cinco factores,
isto é, declaração da missão, estratégia e plano, programa de acção, reconhecimento do
desempenho e sistema de gestão da informação, realçando que o resultado e o método para alcançar
o resultado são igualmente importantes. A declaração da missão sublinha que está de acordo com as
expectativas do público, através da melhoria do desempenho, que atinge o objecto estratégico da
organização, que promove a sua missão e os seus valores, assim como demonstra a sua existência.
A gestão do desempenho deve ter planos estratégicos e programas de acção para estes contribuírem
para a realização das metas. O reconhecimento do desempenho refere que o desempenho individual
consegue ser melhorado com louvores e retribuições adequadas, assim como com a melhoria da
comunicação, a aprendizagem e o arranjo dos trabalhos, entre outros. Ele acha que a gestão do
desempenho do governo deve enfatizar o desempenho individual e o desempenho da organização,
que devem ser mantidos consistentes com as metas, com a missão da organização e com o método
da sua realização. Além disso, os processos de planeamento, de resolução e de controlo devem ser
estabelecidos com base nas informações do desempenho. O caminho para o sucesso do modelo de
gestão do desempenho depende de um ambiente criado pelos dirigentes em que se estimule a
obtenção de resultados sob motivos correctos, assim como um sistema de informação baseado no
desempenho. 15
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Gráfico 1 Modelo dos cinco factores de gestão do desempenho do governo
1. Declaração da Missão
- objectivos da existência
- expectativa do público
- valor
2. Estratégia e Plano
- metas da organização
- análise SWOT
- políticas de formação,
5. Sistema de Gestão da
Informação
- ciclo de controlo
retroalimentação/
pré-alimentação
- ajuste das informações
do desempenho
- plano, resolução e
controlo apropriados e
efectivos
- caixa de sugestões
desenvolvimento e manutenção
3. Programa de Acção
- alvos da operação
- principais tarefas e
responsabilidades
- distribuição de recursos
- definição das metas do
desempenho
- acordo e contrato de
desempenho
4. Reconhecimento do
Desempenho
- avaliação do desempenho
- retribuição, aprovação
- avaliação das necessidades
de formação
Fonte: Mwita, J. I. (2000). Performance Management Model: a Systems-based Approach to Public Service
Quality. International Journal of Public Sector Management. Vol.13 (1). 19-37.
III. Promoção do Governo da RAEM relativa à gestão do desempenho
3.1 Análise do contexto da apresentação da gestão do desempenho
Não foi nestes últimos dois anos que se introduziu a gestão do desempenho na reforma da
administração pública do governo da RAEM. Após o retorno, há um rápido desenvolvimento sócio
económico em Macau; ao mesmo tempo, o governo de Macau também sentiu necessidade de ajustar
constantemente o pensamento da administração e elevar o nível das suas acções governativas, a fim
de responder e satisfazer expectativas e perspectivas da sociedade e dos residentes. Primeiro, depois
do retorno de Macau, surgiu uma mudança qualitativa no poder da governação. Para implementar
completa e concretamente os princípios essenciais de “Um País, Dois sistemas”, “Administração de
Macau pela gente de Macau”, as acções governativas do governo deverão demonstrar plenamente os
interesses globais dos residentes de Macau, como ponto de partida e ponto de chegada. Por isso, é
necessário partir da ideia de adaptar-se às exigências da nova situação, eliminar o mal da burocracia e
da baixa eficiência durante a época da administração portuguesa, alterar a velha ideia dos
funcionários relativamente à administração pública e fortalecer as características dos serviços
públicos, isto é, “ter por base os residentes”. O governo precisa de um novo pensamento e, ao mesmo
tempo, de um novo modelo para melhorar os seus trabalhos, elevando a eficiência administrativa e a
qualidade dos serviços. Segundo, depois do retorno, os residentes têm feito mais exigências à
administração e aos serviços públicos, esperando que o governo possa responder de uma maneira
mais rápida à satisfação das suas necessidades e possa resolver os problemas públicos com eficiência
através do fornecimento de serviços públicos de alta qualidade. A Assembleia Legislativa fiscaliza as
acções governativas, exigindo que as políticas do governo e os seus serviços públicos possam
alcançar os resultados previstos e produzir bons efeitos na sociedade pedindo, ao mesmo tempo, que
o governo eleve a eficiência e a eficácia administrativas para garantir a qualidade dos serviços
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públicos e realizar supervisão aos sectores administrativos. Por enquanto, os residentes e os
deputados da Assembleia Legislativa prestam cada vez mais atenção aos produtos do governo e à sua
qualidade. Isso faz com que o governo precise de adoptar um novo modelo para responder às
expectativas de todas as partes, de modo a estabelecer o governo de serviço e o governo de
responsabilidade. Terceiro, valorizar a elevação da capacidade de governação da equipa governativa.
Além de elaborar cientificamente as políticas, os titulares dos cargos públicos devem assegurar a sua
execução eficaz, fazendo com que as metas das políticas possam ser concretizadas. E o que têm feito
deve estar em conformidade com o resultado previsto para reforçar os efeitos das acções
governativas. Porém, na realidade, as políticas lançadas muitas vezes não têm produzido os efeitos
desejados devido a questões relacionadas com a capacidade de execução. 16 Como é que lidamos com
os casos de as metas não serem alcançadas devido à falta de implementação das políticas? Isso tem a
ver com a responsabilização. Uma maneira de elevar o desempenho é impulsionar o governo a
estabelecer um regime de avaliação do desempenho como critério, o que beneficiará quem será
premiado e determinará quem não será, julgar quem será um dirigente excelente e como deverá fazer
para melhorar as capacidades governativas. Quarto, desde a abertura e liberalização do sector do jogo,
tem sido muito rápido o desenvolvimento económico de Macau; ao mesmo tempo, têm crescido
imenso as receitas do governo. Na área da economia e finanças, diferente dos países ocidentais, que
foram obrigados a empreender reformas governamentais devido à crise financeira, o governo da
RAEM não sofreu qualquer pressão por esse facto. Porém, os residentes dão cada vez mais atenção
ao aumento das despesas públicas e à eficiência do uso dos gigantescos recursos públicos, o que
revela uma insatisfação para com o desperdício e baixa eficiência. Isso tem apressado o governo a
mudar de conceitos financeiros, valorizando o uso adequado dos recursos, reforçando a redução e
aumentando a eficiência e a eficácia. Para isto, é necessário que o governo atribua importância à
gestão dos processos e dos resultados, realce a responsabilidade pelos gastos através do
estabelecimento de ligações entre os efeitos e os gastos. Perante a nova situação, é preciso que o
governo da RAEM altere a sua ideia sobre administração pública e mude o modelo de gestão pública,
tendo como núcleo resolver a baixa eficiência da administração, o fortalecimento da consciência de
responsabilidade dos funcionários públicos e a elevação da qualidade dos serviços públicos.
3.2 Desenvolvimento das medidas de gestão do desempenho e suas características
Após o retorno de Macau, o governo tem-se esforçado bastante na promoção da gestão do
desempenho, tendo como principais aspectos os seguintes:
 Carta de Qualidade: um sistema de gestão que se destina a promover a cultura de
“melhoria contínua” nos sectores públicos, a aperfeiçoar as operações de gestão dentro do
governo e a fornecer serviços de boa qualidade ao exterior. Em Agosto de 1999, começou a
ser testada a carta de qualidade no Centro de Tradução da Administração Pública, da
Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública (SAFP). Em 2003, os testes
estenderam-se a todos os sectores do governo prestadores de serviços ao exterior.
 Certificação Internacional de Gestão de Qualidade ISO: o objectivo de o governo da
RAEM introduzir a Gestão de Qualidade ISO residiu na realização de uma gestão científica,
na eliminação da burocracia e na elevação da eficiência e da eficácia administrativas. Até à
presente data, 65 entidades afiliadas de 10 departamentos obtiveram a Certificação de
Gestão ISO, nomeadamente nos domínios da segurança informática, da prestação de
serviços aos clientes e da gestão ambiental. 17
 Avaliação do Grau de Satisfação dos Cidadãos: em 2001, foi elaborado um inquérito
sobre o grau de satisfação dos cidadãos e, a partir de 2003, começou a executar-se
sucessivamente a avaliação do grau de satisfação dos cidadãos nos sectores do governo.
 Balanced ScoreCard (BSC): em 2004, os SAFP começaram a testar esta medida.
Colocaram em prática quatro áreas: a dos destinatários dos serviços, a dos processos de
operações internas, a da aprendizagem e crescimento dos trabalhadores, e a dos assuntos
financeiros, com o objectivo de verificar os benefícios criados pela avaliação do
desempenho.
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Revista de Estudos de “Um País, Dois Sistemas” Vol. III
 Sistema de Avaliação do Desempenho dos Trabalhadores da Administração Pública: o
novo regime de avaliação do desempenho dos trabalhadores da administração pública foi
implementado em 2005, o qual estendeu a avaliação ao nível das chefias, introduzindo
novos elementos de avaliação, novas maneiras de avaliação, classificação e comentários, etc.
Para coordenar a avalização do trabalho, foi estabelecido em 2007 o sistema de avaliação do
desempenho e de prémios e incentivos aos trabalhadores da Administração Pública, para
estimular os trabalhadores a melhorar continuamente o seu desempenho no trabalho. Em
2009, foram promulgadas as Disposições Fundamentais do Estatuto do Pessoal de Direcção
e Chefia, que estipularam o seu recrutamento, os seus direitos, as suas responsabilidades, a
apreciação do seu desempenho no trabalho, entre outros, fortalecendo o mecanismo de
responsabilização. No Relatório das Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de
2013, o Chefe do Executivo mencionou a criação de um regime de avaliação do
desempenho dos dirigentes, para aumentar a consciência da responsabilização e clarificar
normas e requisitos de responsabilização.
 Comissão de Avaliação dos Serviços Públicos: constituída em Fevereiro de 2007, a
Comissão é responsável pela avaliação das medidas dos sectores públicos para aumentar a
qualidade e a eficiência, especialmente a Carta de Qualidade. Compete à Comissão definir
os critérios de avaliação, informar a tutela dos resultados da avaliação, emitir parecer sobre
os programas que visem o aumento da qualidade e eficiência, assim como propor ao
Governo da RAEM medidas destinadas a incentivar as entidades a atingirem elevados
padrões de qualidade e eficiência, entre outros. É obrigatório para a obtenção do
reconhecimento da Carta de Qualidade que todas as entidades adiram ao programa da Carta
de Qualidade. Por enquanto, a Comissão já efectuou avaliação periódica a 42 departamentos
públicos e, ao mesmo tempo, premiou os que alcançaram bons resultados no
desenvolvimento da Carta de Qualidade, no aumento contínuo dos indicadores de serviços e
no alto grau de satisfação dos destinatários dos serviços.
 Auditoria de desempenho: isto é, auditoria de resultados. O Comissariado da Auditoria
realiza a sua função de supervisão às finanças públicas, fornece informações sobre
razoabilidade quanto à eficiência, à eficácia e ao grau de economia dos sujeitos envolvidos
na auditoria na execução da sua função. Além disso, também apresenta sugestões adequadas,
com vista a permitir o uso e a gestão rigorosa dos fundos e dos recursos públicos. Durante
os 14 anos após o retorno de Macau, o Comissariado da Auditoria publicou, ao todo, 27
relatórios de auditoria de desempenho.
Nas medidas de gestão do desempenho empreendidas pelo governo da RAEM, verificamos
que há não só melhorias no controlo interno, como também reformas que reforçam a
responsabilização externa. Existem dois pontos-chave na gestão do desempenho do governo da
RAEM: primeiro, enfatizam a optimização do regime da gestão do governo, por exemplo, a
melhoria das operações administrativas, a optimização dos processos administrativos, etc.,
concentradas no desenho e na aplicação de ferramentas e modelos de gestão do desempenho;
segundo, prestam mais atenção às etapas do estabelecimento dos mecanismos de avaliação do
desempenho dos trabalhadores da administração pública. O regime de gestão do desempenho
proposto nas Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de 2013 está focado no
fortalecimento do regime de gestão e supervisão dos dirigentes, que avalia os seus comportamentos
e desempenho. É preciso optimizar mais ainda o regime de avaliação relativamente a todos os
trabalhadores da administração pública.
No processo da reforma da administração pública, em mais de dez anos, o governo da RAEM
tem feito alguns esforços na gestão do desempenho, enquanto o regime de gestão do desempenho
será ponto chave no futuro para promover a reforma do governo, pois o aumento do desempenho
serve para elevar a capacidade de execução das políticas, inclusive a capacidade da governação. No
entanto, neste momento, a gestão do desempenho do governo continua a estar, em princípio, na fase
de avaliação individual, não tendo pensado na colectividade e na integridade a propósito do regime.
O regime de avaliação do desempenho dos trabalhadores da administração pública constitui, sem
dúvida alguma, uma parte importante do regime de gestão do desempenho, que serve como elo de
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ligação a todo o regime, mas é preciso ser integrado num regime de gestão de desempenho mais
vasto, para produzir uma maior eficácia 18 . Caso ignoremos este ponto, será difícil promover a
avaliação do desempenho à gestão do desempenho. A gestão do desempenho não é uma ferramenta
singular, mas sim um conceito e um sistema, que valoriza tanto os resultados como os processos de
gestão para alcançar tais resultados. É finalidade última da reforma do governo fazer com que as
políticas e os serviços públicos preencham as exigências dos residentes; por isso, a gestão do
desempenho é mais primordial do que o mecanismo interno da gestão. Podemos dizer que o
governo já realizou algumas etapas do regime de gestão do desempenho, mas ainda não são
suficientes para formar todo o regime.
IV. Considerações sobre o estabelecimento do regime de
gestão do desempenho do governo
O governo da RAEM introduziu a nova ideia de gestão pública, empreendeu actividades
práticas de gestão do desempenho e propôs a construção do regime sobre esta matéria. Nas Linhas de
Acção Governativa, não foi usado o termo “avaliação”, mas sim “gestão do desempenho”, o que
revela que o governo da RAEM pretende desenvolver a avaliação do desempenho à gestão do
desempenho. Hoje, também isso é uma tendência adoptada pelos governos nacionais e locais do
mundo a propósito deste tipo de reforma. 19 Como um regime, o da gestão do desempenho deve
possuir características de longevidade, integridade e estabilidade; deve ser fixado e sistematizado de
forma científica, de acordo com as teorias modernas de gestão da administração pública e das suas
regras de desenvolvimento. O governo deve fazer, passo a passo, o trabalho essencial nos vários
aspectos do regime de gestão do desempenho, assim como preparar uma série de disposições
institucionais correspondentes. Embora o regime de gestão do desempenho do governo da RAEM
venha sendo estabelecido com base no desenho do regime de avaliação do desempenho dos
dirigentes, nunca deverá ser empreendido isoladamente, ou seja, ignorando a sua ligação com outras
etapas do processo. O governo da RAEM já tem tido certa base de desenvolvimento, mas deve
continuar a tomar iniciativas mais activas na reforma, colocando em ordem as relações entre todas as
medidas de gestão do desempenho e as funções que deviam ter. O modelo de gestão do desempenho
de Mwita talvez possa fornecer algumas inspirações ao governo da RAEM na hora da criação deste
regime.
4.1 Realizar a gestão do desempenho sob reflexão estratégica
Perante o ambiente cada dia mais complicado e diversificado, o governo não se pode jamais
agarrar às convenções ou seguir os velhos costumes; deve valorizar a interacção com o ambiente
externo em vez de olhar puramente para a gestão interna. O governo deve introduzir a gestão
estratégica para responder às exigências da sociedade e levar a efeito as suas responsabilidades. O
mais importante da gestão estratégica reside na elaboração de um programa a longo prazo,
definindo claramente as metas da organização, as suas vantagens e desvantagens e as ameaças e
oportunidades externas, de forma a que sejam distribuídos todos os recursos e esforços para
alcançar as metas. O dirigente da organização pode, mediante a gestão estratégica, lidar com
variáveis e ambientes externos, realizar as metas da organização, medir as responsabilidades e os
resultados finais e fornecer um efectivo caminho de integração. 20 Para executar estrategicamente
a gestão do desempenho, são princípios essenciais a missão bem esclarecida e as metas do
desempenho claramente estipuladas 21 , as quais decidem a validade da gestão do desempenho.
Porém, é mais confuso como deixar claras as metas do governo e os seus sectores, pois há uma
grande diversidade nos seus valores. Para Ricard L. Daft, as metas da organização podem dividir-se
em dois aspectos: primeiro, esclarecer oficialmente a razão da existência da organização, os
resultados que devem ser alcançados e o âmbito da sua missão; segundo, os objectivos das
operações que a organização procura de facto, isto é, as tarefas principais a cumprir para alcançar
resultados concretos e mensuráveis. 22 Os objectivos identificados podem ser confirmados pelas
principais metas legais (por exemplo, regulamentos de autorização) e, depois, transformados em
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metas, tarefas, programas, serviços ou actividades operacionais e específicas serem executadas. 23
Paul C. Nutt e Robert W. Backoff indicaram que se pode usar o conceito de “ideal” para substituir
conceitos de tarefas difíceis de identificar, o que ajuda a compreensão das intenções dos dirigentes,
assim como as perspectivas e missões da organização, fornecendo indicações às operações. 24
Neste momento, verificamos que existem quebras claras no processo de transformação das
metas da acção governativa propostas pelo Chefe do Executivo, para metas estratégicas dos sectores,
o que origina uma desconexão entre os objectivos administrativos globais do governo da RAEM e as
medidas de execução dos serviços. Há principalmente duas razões que provocam esta situação.
Primeira, é possível que os serviços estejam tão ocupados com os trabalhos diários que não pensem
estrategicamente na relação entre missão e responsabilidades, visão e deveres do próprio serviço; ou
seja, os objectivos concretos não foram estabelecidos para serem transformados em planos
específicos de acção ou de execução, de modo a realizar-se a gestão do desempenho. Caso não haja
missão da organização e metas estratégicas bem esclarecidas, o governo não terá direcções definidas
e é impossível falar de desempenho. Segunda, é possível que na hora de realizar os objectivos da
acção governativa, não ter sido dada atenção suficiente e não terem sido feitas utilizações plenas dos
processos de gestão do desempenho e das ferramentas de execução. Para unir a estratégia e a gestão
do desempenho, é preciso prestar atenção à reflexão estratégica especificada nos objectivos das
operações e nos planos de acção. Por isso, o governo da RAEM deve estudar mais as medidas do
Balanced ScoreCard (BSC), que são consideradas métodos de gestão que combinam a missão, os
valores do governo, os seus serviços, as metas de curto, médio e longo prazo das políticas, os
indicadores e os valores alvo, assim como os planos concretos de acção. 25 Nesta estrutura
programada pela estratégica, a missão fica no topo do BSC, que estabelece os temas e os objectivos
estratégicos e forma 4 perspectivas de cima para baixo, sendo os cidadãos, o processo dos serviços, a
aprendizagem e crescimento e as finanças, os elementos de ponderação do plano de acção. Assim se
conseguem elaborar os programas de desempenho, a construção do sistema de indicadores de
avaliação do desempenho, o controlo e a apreciação do alcance dos objectivos e a formação das
correctas realizações do desempenho. 26 Neste processo, a comunicação entre a organização e o
indivíduo está sempre aberta, caso contrário, não é possível configurar efectivamente nem gerir os
objectivos e avaliar o desempenho.
4.2 Enfatizar a associação entre o desempenho individual e o organizacional
Os alvos da gestão do desempenho incluem o governo, os serviços e os trabalhadores da
administração pública, entre os quais é fundamental a gestão do desempenho dos últimos. Embora o
desempenho individual seja o ponto essencial, a realização do desempenho individual não consegue
garantir o desempenho organizacional; por outras palavras, torna-se inviável o desempenho
individual quando não há desempenho da organização. Por isso, apesar de o governo da RAEM
enfatizar a melhoria contínua do desempenho dos trabalhadores da administração pública, é preciso
perceber que a gestão do desempenho bem-sucedida deve estabelecer uma interligação entre o
desempenho individual e o organizacional. 27 O objectivo de elevar o desempenho individual reside
na garantia do desempenho organizacional, o que finalmente afecta a realização das políticas e dos
serviços públicos; por isso, a melhoria do desempenho individual e organizacional realça a
correspondência com a missão, os objectivos e as tarefas da organização.
Em Macau, já se tem discutido muito sobre o regime de avaliação do trabalho dos
trabalhadores da administração pública; porém, não foi há muito tempo que se propôs o regime de
avaliação do desempenho dos dirigentes, para pretendermos fazer uma discussão breve nesta
comunicação. O objectivo deste regime está intimamente ligado ao alcance das metas
departamentais e das políticas; assim, pode deduzir-se que a avaliação do desempenho dos
dirigentes deve estar ligada aos seguintes assuntos: à realização das metas previstas pelos
departamentos ou pelas políticas e, ao mesmo tempo, à capacidade de produzir bons efeitos sociais,
à capacidade de gerir todo o processo de desempenho, assim como a qualidade dos dirigentes. Por
isso, deve haver um modo de revisão específica para avaliar o desempenho dos dirigentes e esse
regime de avaliação deve demonstrar nitidamente o desempenho individual e o organizacional. A
apreciação dos dirigentes centra-se no regime de avaliação orientado pelos resultados, que liga
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estreitamente as tarefas aos seus deveres, os objectivos do seu mandato e as metas de
responsabilidade anuais atribuídas pelos superiores. Além de medir o seu desempenho do ponto de
vista da habilidade individual na aplicação das políticas, deve valorizar a elevação do desempenho
de todo o departamento por si liderado. Isso exige que os dirigentes devam ter capacidade para
definir estrategicamente as metas do departamento, porque um dirigente, com objectivos bem claros,
possui melhor desempenho do que um dirigente com objectivos confusos. 28 O dirigente deixa o
desempenho individual concordar com os objectivos do departamento e das políticas e depois, na
execução das políticas ou no fornecimento dos serviços públicos, indica o caminho para alcançar os
resultados previstos, o que faz com que o próprio, os subordinados e os órgãos sob a sua direcção,
consigam trabalhar melhor e com mais eficiência. Na hora da apreciação, deve combinar também a
avaliação anual e a do mandato. Assim, deste ponto de vista, não podemos limitar-nos a avaliar o
desempenho individual dos dirigentes, separando-o do desempenho da organização, no regime de
avaliação do desempenho dos dirigentes. Caso não fique clara a combinação científica entre o
desempenho individual e o organizacional no regime de avaliação do desempenho dos dirigentes,
esta tornar-se-á uma mera formalidade.
4.3 Ligar a gestão do desempenho e as informações do desempenho
As informações do desempenho válidas e de grande precisão são a parte mais fundamental do
regime de gestão do desempenho. Quando for estabelecida a ligação entre estas informações e
outras etapas do processo, a avaliação do desempenho, terá um grande efeito. Por exemplo, pode
guiar e controlar os serviços públicos em termos de gestão, criar orçamentos orientados pelo
desempenho, o que beneficiará a supervisão do órgão legislativo para com o executivo, assim como
as responsabilidades assumidas pelo governo a respeito das suas acções em benefício do público. 29
Mas, na realidade, no regime de gestão do desempenho do governo, em relação às actividades de
avaliação do desempenho, está atrasada a utilização das informações do desempenho para melhorar
as políticas e projectos, para elevar o desempenho e para tornar máximos os benefícios dos serviços
públicos. 30 Neste momento, o governo da RAEM tem dado realce à medição do desempenho,
ignorando como usar as informações do desempenho para melhorar o programa ou as políticas. Para
elevar o desempenho, o governo precisa de criar uma plataforma de informações do desempenho,
além de optimizar a instalação das entidades dentro do governo, o processo de gestão, a
configuração do pessoal, entre outros. Nas Linhas de Acção Governativa para o Ano Financeiro de
2012, foi um grande progresso expor ao público a lista dos principais trabalhos de todas as
secretarias e respectivos prazos previstos para a sua conclusão. No entanto, está por melhorar como
relatar o desempenho anual; por exemplo, no prazo previsto para os trabalhos no quadro das
actividades, foram usadas as palavras “todo o ano”, “continuação dos trabalhos”, que provocaram
dificuldades no público em relação ao domínio do avanço de certos trabalhos. Caso não esteja
prevista a explicação das razões dos atrasos dos trabalhos, não é fácil que o governo melhore os
processos de trabalho e a distribuição dos recursos. Mais um exemplo, no caso de não constar do
quadro de trabalhos deste ano um trabalho que estava listado ao ano anterior, estarão ou não os
trabalhos já realizados? Então como foi o desempenho? É preciso melhorar mais ainda a maneira
como desenhamos a publicação das informações e o relatório das mensagens.
Também é preciso ter em mente o que o público quer saber nas informações do desempenho,
podendo assim o desempenho do governo ficar mais próximo das necessidades do público, em vez
de seguir puramente a vontade dos serviços do governo; caso contrário, o público não prestará mais
atenção ao desempenho. Por exemplo, devem ser aproveitadas amplamente as informações
adquiridas através dos inquéritos de satisfação dos residentes em relação ao cumprimento da Carta
de Qualidade e ao fornecimento de serviços públicos, as quais servem também como uma das bases
para a Comissão de Avaliação dos Serviços Públicos na hora de avaliar as Cartas de Qualidade dos
serviços. O governo deve não só apresentar os seus produtos, mas também mostrar a influência
final e a eficácia real dos resultados do trabalho. Tanto os êxitos do governo, como os seus defeitos
e insuficiências devem ser demonstrados. Tais conteúdos não só revelam os trabalhos dos
departamentos e a qualidade dos serviços públicos, como também deixam o público conhecer as
seguintes perguntas: quais são os trabalhos executados pelo governo de acordo com os programas,
@ DLL @
Revista de Estudos de “Um País, Dois Sistemas” Vol. III
como foram feitos, se há progressos em relação ao passado, se surgiram problemas nos trabalhos
para a melhoria contínua do desempenho, para que, no futuro, sejam referências de planeamento de
políticas e de soluções. Por outro lado, os residentes conseguem medir os efeitos da acção
governativa conforme os relatórios de informações do desempenho, em vez de usarem os seus
sentimentos subjectivos (em caso de nunca terem experimentado um certo tipo de serviço), de
forma a ganhar a sua confiança. Mais um exemplo, no regime de avaliação de desempenho dos
dirigentes podemos pensar em recolher informações de avaliação dos residentes em relação ao
desempenho do trabalho dos dirigentes que, para além de deixarem os seus superiores e os
residentes julgar se ele é um excelente dirigente ou não ou merece ser premiado ou não, é mais
importante saber se o departamento por ele dirigido possui capacidade para alcançar os objectivos
das políticas, bem como a actualidade da execução das políticas. Neste sentido, as informações do
desempenho são elementos importantes para estabelecer mecanismos de responsabilização. Para
reforçar mais ainda a partilha das informações do desempenho, o governo da RAEM pode estudar a
possibilidade de criar uma plataforma de governo electrónico orientada para os clientes, através da
qual, lança, recolhe e gere informações do desempenho. No entanto, deve ter a premissa de garantir
a suficiência, a abertura e a transparência para ajudar o governo e os habitantes a supervisionar em
conjunto a mudança das políticas, verificar os problemas latentes, saber e dar retorno ao processo
de execução das políticas e ao grau de realização das suas metas, assim como aos sentimentos dos
residentes para com o governo, deixando o governo tomar mais iniciativa de utilizar os recursos em
lugares mais adequados, o que torna mais fácil implementar e melhorar outras etapas de gestão do
desempenho, por exemplo, planear e elaborar políticas oportunas e efectivas que correspondam aos
interesses do público, bem como criar e ajustar indicadores de desempenho.
4.4 Desenvolver a cultura da organização em valorizar o desempenho
Como factor de criação de um governo de alto desempenho, a cultura da organização está a ser
alvo de mais atenção em cada dia. Quando o governo tentar mudar o velho modelo de gestão da
administração, a revolução da cultura da organização tornar-se-á num dos temas em discussão. O
estabelecimento com sucesso do regime de gestão do desempenho e a sua promoção residem na
reformulação do pensamento da organização e do modelo de acção, na inclusão de normas e
práticas de gestão do desempenho dentro da cultura da organização. 31 Com as ideias que realçam a
gestão por objectivos, a valorização dos clientes, a orientação pelos resultados, etc., a gestão do
desempenho altera o antigo modelo de trabalho. Esta gestão enfatiza a ligação das metas e os
comportamentos individuais às metas conjuntas da organização; por outro lado, o processo de
trabalho e as próprias tarefas exigem o abandono da burocracia, do formalismo, da baixa eficiência
e da falta de reacção, injectando novo mecanismo dinâmico à administração pública. Com a
avaliação do desempenho aos trabalhadores da administração pública e aos dirigentes, mudam-se
pouco a pouco os métodos de trabalho e os padrões de comportamento para promover o alcance das
metas e a obtenção de bons resultados. Estes novos métodos de trabalho estimularão a mudança
correspondente da cultura da organização. Claro que a reforma da cultura da organização não
consegue ser feita do dia para a noite, pois é um trabalho de longo prazo. A gestão do desempenho
inclui o conceito de aprendizagem contínua, que reforça os conhecimentos dos membros da
organização para com a gestão do desempenho. Ao mesmo tempo, através da aprendizagem,
adaptam-se à nova gestão e, depois da interiorização, tornam a ser a sua nova ideia e o seu método
de comportamento. Assim, podem alterar-se os comportamentos de todo o governo, que incluem os
principais dirigentes, os chefes e os trabalhadores da administração pública, no sentido da
valorização da gestão do desempenho e da intenção de cumpri-la. Caso o modelo antigo de gestão
administrativa não possa ser alterado, é difícil efectivar-se a gestão do desempenho para se
conseguir criar um alto desempenho. 32
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V. Um comentário suplementar
– dificuldades da gestão do desempenho do governo
A introdução da gestão do desempenho na área da administração pública, realmente contribuiu
muito e exerceu um papel importante para resolver os problemas que o governo tem encarado, tais
como a baixa eficiência, a pobre qualidade dos serviços e a falta de confiança do público,
promovendo com sucesso a mudança do modelo de gestão pública. No entanto, existem distinções
essenciais nas diferentes formas organizativas entre o governo e as empresas, o que determina que
o modelo de gestão do desempenho empresarial não possa ser copiado pelo governo. Primeiro, fica
bem claro que as empresas procuram lucros e eficiência, enquanto que os objectivos do governo
possuem diversidade e multiplicidade; além disso, os valores que procuram variam de período para
período. O governo precisa de criar um equilíbrio entre a eficiência, a imparcialidade, a liberdade, a
democracia etc., bem como lidar com os conflitos entre elas. Segundo, não são os consumidores
puros que o governo encara, mas sim o público cujas expectativas de interesse e preferências de
valores variam de um grupo para outro. E, muitas vezes, existem diferenças nesses interesses ou até
conflitos entre si. Neste caso, o governo tem de conciliar os conflitos e integrar os interesses,
fazendo escolhas entre tais interesses para lhes dar prioridade na hora de realizar os alvos dos
valores. Terceiro, há certa dificuldade em recolher informações de gestão do desempenho do
governo, o que pode facilmente levantar obstáculos de comunicação tanto no interior do governo
como entre o governo e o público. 33 Tais diferenças originam dificuldades de medição e de
quantificação com precisão do desempenho do governo, que tornam difícil uma revelação completa.
Melkers e Willoughby fizeram um estudo empírico quanto às razões que bloqueiam a promoção do
regime de gestão do desempenho do governo e encontraram 11 problemas, que aqui vão listados,
conforme o seu grau de gravidade: (1) é difícil projectar indicadores adequados para avaliar o
desempenho; (2) é difícil delimitar o conceito de desempenho; (3) é difícil combinar os resultados
com os próprios orçamentos; (4) existe desinteresse do departamento legislativo em relação às
informações do desempenho; (5) falta de liderança legislativa consistente; (6) não há tempo
suficiente; (7) falta de um sistema informático para processar os dados da gestão do desempenho;
(8) falta de compromisso da gestão organizacional e individual; (9) falta de recursos humanos; (10)
falta de dirigentes administrativos consistentes; (11) falta de recursos financeiros. 34 Por isso, a
utilização da gestão do desempenho no governo está a encarar muitos desafios.
VI. Conclusão
Nos mais de dez anos após o retorno, o governo de RAEM tem-se esforçado muito quanto à
reforma da administração pública, o que criou uma base para o estabelecimento da gestão do
desempenho. No futuro, o governo da RAEM prestará mais atenção à criação do regime de gestão
do desempenho, tendo como ponto de partida o regime de avaliação do desempenho dos dirigentes.
Porém, um sistema completo e gigantesco, é uma tarefa essencial para o governo estruturar o
quadro de conteúdos do regime de gestão do desempenho e é conveniente ser realizado de forma
gradual. Agora, serve como ponto de partida o regime de avaliação do desempenho individual, o
que corresponde à lei do desenvolvimento do regime de gestão do desempenho do governo. Mas
vale a pena ponderar que, na gestão do desempenho do governo, o valor de pontos obtido mediante
a avaliação do trabalho individual faz pouco sentido para a reforma do governo, porque o objectivo
mais importante da gestão do desempenho reside na melhoria contínua do processo de gestão do
governo e na elevação do desempenho do governo. Por isso, é necessário que se tome tudo em
consideração; ao mesmo tempo, sob uma visão sistemática, é necessário valorizar a gestão do
desempenho de reflexão estratégica, enfatizar a associação entre o desempenho individual e o
organizacional, unir a gestão do desempenho e as informações do desempenho, assim como a
combinação com o trabalho a longo prazo, a propósito da criação da cultura da organização em
valorizar o desempenho, melhorando globalmente o desempenho de todo o governo, de todos os
serviços e de todos os trabalhadores da administração pública; caso contrário, não é suficiente
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Revista de Estudos de “Um País, Dois Sistemas” Vol. III
estabelecer o regime de gestão do desempenho do governo, completo e eficiente. Em geral, nesta
comunicação, estão apresentadas considerações preliminares em relação à construção do regime de
gestão do desempenho do governo. É claro que as teorias e os conceitos não dão soluções a todos
os problemas reais e nem esperávamos estabelecer o regime de uma vez só. Porém, antes de
resolver os problemas, é bastante útil clarificarmos as teorias e os conceitos fundamentais, o que
contribuirá muito para orientar o estabelecimento do regime em questão. O regime de gestão do
desempenho do governo da RAEM ainda está na fase inicial, que oferece, no futuro, grandes
margens de pesquisa tanto na parte teórica como na prática.
Notas:
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
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