Superior Tribunal de Justiça
RECURSO ESPECIAL
RELATORA
:
RECORRENTE
:
RECORRIDO
:
ADVOGADO
:
Nº 1.067.561 - AM (2008/0133063-9)
MINISTRA ELIANA CALMON
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
JOSUÉ CLÁUDIO DE SOUZA FILHO
VIVALDO BARROS FROTA
EMENTA
ADMINISTRATIVO
AÇÃO
DE
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA - SANÇÕES APLICÁVEIS - RESSARCIMENTO DE DANO
AO ERÁRIO PÚBLICO - PRESCRIÇÃO.
1. As punições dos agentes públicos, nestes abrangidos o servidor
público e o particular, por cometimento de ato de improbidade administrativa estão
sujeitas à prescrição quinquenal (art.23 da Lei nº. 8.429/92).
2. Diferentemente, a ação de ressarcimento dos prejuízos causados ao
erário é imprescritível (art. 37, § 5º, da Constituição).
3. Recurso especial conhecido e provido.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima
indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça "A
Turma, por unanimidade, deu provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Sr(a).
Ministro(a)-Relator(a)." Os Srs. Ministros Castro Meira, Humberto Martins e Herman
Benjamin votaram com a Sra. Ministra Relatora.
Impedido o Sr. Ministro Mauro Campbell Marques.
Dr(a). RAUL BARRETO ORNELAS, pela parte RECORRIDA:
JOSUÉ CLÁUDIO DE SOUZA FILHO
Brasília-DF, 05 de fevereiro de 2009(Data do Julgamento)
MINISTRA ELIANA CALMON
Relatora
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RECORRENTE
RECORRIDO
ADVOGADO
: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
: JOSUÉ CLÁUDIO DE SOUZA FILHO
: VIVALDO BARROS FROTA
RELATÓRIO
EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON:
Na origem o Ministério Público Federal ajuizou ação de improbidade
administrativa contra Gilberto Mestrinho Medeiros Raposo, Orígenes Angelitino Martins, Elídio
Gomes da Silva Filho, Josué Cláudio de Souza Filho e Paulo Girardi, pedindo a condenação dos
réus ao ressarcimento dos danos ao erário, à inelegibilidade para cargos públicos, com a perda de
cargo público e a proibição de contratar com o poder público, tendo em vista as irregularidades
constatadas na execução de obras do denominado "Sambódromo".
Destacou o parquet , como fatos relevantes na caracterização do ato de
improbidade:
a) dispensa fraudulenta de licitação, por estender a contratação da empresa
construtora de propriedade do réu Josué, ora agravante, que executara a obra do Estado para a
construção do "Sambódromo";
b) realização de obra superfaturada, pois superestimou o valor do metro quadrado;
c) efetivação do pagamento da obra antes da assinatura dos convênios;
d) pagamento antecipado da obra, sem que fossem realizada as medições;
e) fraude na medição do terreno, realizado pela própria construtora;
f) impossibilidade de execução das obras no prazo afirmado;
g) pagamento das despesas com base em atestado apresentado pela empresa
executora das obras.
Com base nesses argumentos, o Ministério Público Federal pugnou, em liminar,
pelo bloqueio de bens, das contas bancárias e das aplicações financeiras mantidas no exterior. No
mérito pediu a condenação dos demandados nas penalidades previstas no art. 12, II e III, da Lei
nº 8.429/92 (cf. fls. 20/35).
O Juiz de primeiro grau acolheu o pleito liminar, decretando a quebra do sigilo
fiscal e bancário dos réus no período em que ocorreram os fatos supostamente ilícitos,
indeferindo, contudo, o bloqueio dos bens (cf. fls. 37/40).
Da decisão interpôs Josué Cláudio de Souza Filho agravo de instrumento,
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alegando ter exercido o cargo do Secretário da Educação, Cultura e desportos do Estado do
Amazonas no período de 06/11/92 a 30/3/94, data bem anterior ao pleito ministerial datado de
17/12/99. Argüiu a prescrição, nos termos do art. 23 da Lei nº 8.429/92.
O TRF da 1ª Região, ao apreciar o agravo, acolheu a pretensão deduzida, nos
termos da seguinte ementa:
"AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TRANSCURSO DE
PERÍODO SUPERIOR A CINCO ANOS ENTRE A EXONERAÇÃO DO CARGO E O
AJUIZAMENTO DA DEMANDA. PRESCRIÇÃO. ART. 23, I, LEI 8.429/92.
I - A ação de improbidade administrativa pode ser proposta “até 05
(cinco) anos após o término do exercício do mandato, de cargo em comissão ou função de
confiança” (art. 23, I, da Lei nº 8.429/92).
II - Tendo o agravante sido exonerado do cargo de Secretário de Estado
da Educação, Cultura e Desporto do Amazonas em 30.03.1994, e proposta a ação de
improbidade em 17.12.1999, é manifesta a ocorrência da prescrição, eis que decorrido
período superior a 05 (cinco) anos.
III - O fato de o Ministério Público ter ajuizado, em julho de 1999, outra
ação civil pública não tem o condão de suspender ou interromper o prazo prescricional,
porque, mesmo nessa época, já havia transcorrido o prazo de 05 (cinco) anos, bem como
porque a prescrição deve ser entendida à luz da segurança jurídica.
IV - Agravo de Instrumento a que se dá provimento".
O Ministério Público Federal opôs embargos de declaração, postulando a
manifestação da Turma Julgadora no que se refere à "inaplicabilidade do prazo prescricional
de 5 anos fixado no art. 23 da Lei nº 8.429/92, para efeito de aplicação da pena de
ressarcimento dos danos, prevista nos incisos II e III do art. 13 do mesmo diploma legal"
(fls. 246/247). Acentuou que o art. 23 somente têm aplicação para outras sanções da ação de
improbidade (cf. fls. 244/249).
A Corte Regional rejeitou os declaratórios, reiterando o entendimento seguinte: "o
prazo prescricional de cinco (05) anos se aplica a todas as sanções previstas na Lei de
Improbidade" (fl. 253). E se configurada a improbidade, a reparação deve ser buscada na via
própria. Nessa linha de raciocínio, rejeitou os declaratórios.
Foi então interposto recurso especial, com base na divergência jurisprudencial.
Traz à colação precedentes do STJ e do TRF da 4ª Região para demonstrar a desarmonia da
posição adotada pela Corte a quo em relação aos outros Tribunais.
Ausentes as contra-razões, subiram os autos por força do juízo positivo de
admissibilidade.
A douta Subprocuradoria-Geral da República opinou pelo conhecimento e
provimento do recurso.
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Conclusos os autos para julgamento, peticionou um dos réus, Josué Cláudio de
Souza Filho, pedindo a juntada de cópia de acórdão do Tribunal de Contas da União (cf. fls.
318/385), pugnando pelo reconhecimento da perda de objeto do presente recurso especial.
É o relatório.
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MINISTRA ELIANA CALMON
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JOSUÉ CLÁUDIO DE SOUZA FILHO
VIVALDO BARROS FROTA
VOTO
EXMA.
SRA.
MINISTRA
ELIANA
CALMON
(RELATORA):
Preliminarmente, em relação ao documento novo, consubstanciado no acórdão do Tribunal de
contas do Estado, mandando arquivar o processo administrativo de "Tomada de Conta Especial"
do demandante, entendo importante lembrar que a Corte de Contas, no exercício de sua
competência administrativa, tem função opinativa, limitando-se aos aspectos de fiscalização
contábil, orçamentária e fiscal, como órgão auxiliar do Poder Legislativo.
Assim, pois, em relação ao argumento da parte recorrida incide a regra do art. 21
da Lei 8.429/92:
"Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta lei independe:
I - da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público;
II - da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno
ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas".
Colocada a questão nestes termos, cumpre examinar a efetiva demonstração da
divergência jurisprudencial.
A Corte de origem assentou que: "O fato de o Ministério Público ter ajuizado,
em julho de 1999, outra ação civil pública não tem o condão de suspender ou interromper
o prazo prescricional, porque, mesmo nessa época, já havia transcorrido o prazo de 05
(cinco) anos, bem como porque a prescrição deve ser entendida à luz da segurança
jurídica" (fl. 241).
O julgado paradigma oriundo do TRF da 4ª Região, deixou explicitado que, na
hipótese que "no pedido consta o ressarcimento pelos danos causados ao erário público,
tal pedido não se submete ao prazo prescricional do art. 23, I, da Lei, por força do art. 37,
§ 5º, da Constituição Federal" (cf. fl. 267).
Enquanto o julgado recorrido reconhece a prescrição da ação de improbidade
administrativa como pressuposto da segurança jurídica, a decisão do TRF da 4ª Região consigna
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que não há falar em prescrição quando se trata de pedido de ressarcimento aos danos causados
ao patrimônio público, a evidenciar uma interpretação desarmônica no que se refere ao disposto
no art. 23, I, da Lei de Improbidade Administrativa.
Assim sendo, merece trânsito o especial, pela alegada divergência
Superado o conhecimento, no mérito destacam-se para exame duas questões: a)
legalidade do pedido de ressarcimento de danos, por ato de improbidade administrativa, cumulado
com o pedido de aplicação das demais sanções contidas no artigo 12, da Lei nº 8.429/92; b) prazo
prescricional da ação de improbidade para ressarcimento.
No que se refere à primeira indagação, a matéria já foi objeto de posicionamento
da Seção de Direito Público, nos termos das seguintes ementas:
PROCESSUAL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA (L. 8.429/92) - ARRESTO DE BENS - MEDIDA CAUTELAR ADOÇÃO NOS AUTOS DO PROCESSO PRINCIPAL - L. 7.347/85, ART. 12.
1. O Ministério Público tem legitimidade para o exercício de ação civil
pública (L. 7.347/85), visando reparação de danos ao erário causados por atos de
improbidade administrativa tipificados na Lei 8.429/92.
2. A teor da Lei 7.347/85 (art. 12), o arresto de bens pertencentes a
pessoas acusadas de improbidade, pode ser ordenado nos autos do processo principal.
(REsp 199.478/MG - Min. Gomes de Barros - Primeira Turma - DJ 08/05/2000 - Pág. 61)
PROCESSUAL CIVIL - CUMULAÇÃO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM
AÇÃO DE REPARAÇÃO DE DANOS - POSSIBILIDADE.
1. A ação civil pública, regulada pela Lei 7.347/85, pode ser cumulada com
pedido de reparação de danos por improbidade administrativa, com fulcro na Lei 8.429/92 Precedentes desta Corte.
2. Recurso especial improvido.
(REsp 434.661/MS - Min. ELIANA CALMON, Segunda Turma, DJ
25/08/2003 p. 280)
Verifica-se, portanto, que sob o ângulo do direito pretoriano a pertinência da
cumulação dos pedidos, o que encontra respaldo na Lei nº 8.429/92, conforme consta do artigo
12:
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas,
previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às
seguintes cominações:
I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da
função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa
civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o
Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário,
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pelo prazo de dez anos;
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens
ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da
função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa
civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que
por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver,
perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento
de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição
de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual
seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em
conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
Resta examinar a questão da prescrição da pretensão de ressarcimento de dano
ao erário, haja vista o que preconizam os arts. 37, § 5º, da Constituição da República e 23 da Lei
nº 8.429/92:
Constituição da República
"Art. 37. ... omissis ...
§ 5º - A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados
por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as
respectivas ações de ressarcimento".
Lei nº 8.429/92
Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta
lei podem ser propostas:
I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em
comissão ou de função de confiança;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas
disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de
cargo efetivo ou emprego.
Pelo contido nos dispositivos legais transcritos, colhe-se que a prescrição
qüinqüenal atinge os ilícitos administrativos e a punição contra os agentes públicos que lhe deram
causa, deixando fora de sua incidência temporal a ação de ressarcimento.; entretanto, no que se
refere ao direito ao ressarcimento dos prejuízos causados ao erário não ocorre a prescrição.
Esse entendimento harmoniza-se com recente julgado do Pleno do Supremo
Tribunal Federal (MS 26.210, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ de 10/10/2008) e também
com precedentes da Seção de Direito Público do Superior Tribunal de Justiça, como demonstram
as ementas a seguir transcritas:
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PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
MINISTÉRIO PÚBLICO. LEGITIMIDADE. DANO AO ERÁRIO. LICITAÇÃO.
ECONOMIA MISTA. RESPONSABILIDADE.
1. ... Omissis ...
2. ... Omissis ...
3. ... Omissis ...
4. ... Omissis ...
5. ... Omissis ...
6. É imprescritível a Ação Civil Pública visando a recomposição do
patrimônio público (art. 37, § 5º, CF/88).
7. ... Omissis ...
8. ... Omissis ...
9. ... Omissis ...
10. ... Omissis ...
11. ... Omissis ...
12. Recursos das partes demandadas conhecidos parcialmente e, na parte
conhecida, improvidos.
(REsp 403153/SP, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA,
julgado em 09/09/2003, DJ 20/10/2003 p. 181).
Merece realçar, ainda, que recentemente a Segunda Turma desta Corte, em
acórdão da lavra do Senhor Ministro Herman Benjamin, reconheceu a imprescritibilidade da
pretensão de ressarcimento ao erário (cf. REsp nº 1.069.779-SP, julgado em 18/09/2008,
pendente de publicação).
Em sintonia com os precedentes acima mencionados, ensina José Afonso da
Silva:
"a prescritibilidade, como forma de perda da exigibilidade de direito, pela inércia de
seu
titular, é um princípio geral de direito. Não será, pois, sob vários aspectos, quer quanto
às
pretensões de interessados em face da Administração, quer quanto às desta em face de
administrados. Assim é especialmente em relação aos ilícitos administrativos. Se a
Administração não toma providência à sua apuração e à responsabilização do agente,
a sua
inércia gera a perda do ius persequendi. É o princípio que consta do art. 37, § 5º, que
dispõe:
'A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer
agente,
servidor ou não, que causem prejuízo ao erário, ressalvadas as respectivas ações de
ressarcimento'. Vê-se, porém, que há uma ressalva ao princípio. Nem tudo prescreverá.
Apenas a apuração e punição do ilícito, não, porém, o direito da Administração ao
ressarcimento, à indenização, do prejuízo causado ao erário. È uma ressalva
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constitucional
e, pois, inafastável, mas, por certo, destoante dos princípios jurídicos, que não socorrem
quem fica inerte (dormientibus non sucurrit ius) [cf. "Curso de Direito Constitucional
Positivo", 31ª ed., Malheiros Editores, p. 673, São Paulo, 2008].
Merece trazer à colação, também, o magistério de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ao
elucidar
que "a prescrição da ação de improbidade está disciplinada no artigo 23, que distingue
duas
hipóteses: pelo inciso I, a prescrição ocorre cinco anos após o término do exercício do
mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança; para os que exercem cargo
efetivo ou emprego, o inciso II estabelece que a prescrição ocorre no mesmo prazo
prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão
a bem
do serviço público. São, contudo, imprescritíveis as ações de ressarcimento por danos
causados por agente público, seja ele servidor público ou não, conforme estabelece o
artigo
37, § 5º, da Constituição. Assim, ainda que para outros fins a ação de improbidade
esteja
prescrita, o mesmo não ocorrerá quanto ao ressarcimento dos danos" (grifos não
originais - cf. "Direito Administrativo", 14ª ed., Ed. Atlas, p. 695, São Paulo,
2002).
Assentado que não corre a prescrição quando o objeto da demanda é o
ressarcimento do dano ao erário público, merece consignar que há ensinamentos doutrinários no
sentido de que esse desiderato não se obtém por intermédio da ação de improbidade
administrativa, quando reconhecida a prescrição no que se refere à pena de perda da função
pública e suspensão dos direitos políticos. Ocorre, porém, que a despeito desses referidos
ensinamentos, não se verifica qualquer óbice para que se obtenha o ressarcimento dos danos ao
erário na ação de improbidade, mesmo quando reconhecida a prescrição em relação à outras
penalidades.
Com essas considerações, conheço do recurso especial e lhe dou provimento,
ficando, pois, afastada a prescrição da ação de improbidade administrativa na parte em que se
busca o ressarcimento do dano ao erário público.
É como voto.
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ERTIDÃO DE JULGAMENTO
SEGUNDA TURMA
Número Registro: 2008/0133063-9
REsp 1067561 / AM
Números Origem: 199932000071232 200001001195287
PAUTA: 05/02/2009
JULGADO: 05/02/2009
Relatora
Exma. Sra. Ministra ELIANA CALMON
Ministro Impedido
Exmo. Sr. Ministro :
MAURO CAMPBELL MARQUES
Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro CASTRO MEIRA
Subprocuradora-Geral da República
Exma. Sra. Dra. MARIA CAETANA CINTRA SANTOS
Secretária
Bela. VALÉRIA ALVIM DUSI
AUTUAÇÃO
RECORRENTE
RECORRIDO
ADVOGADO
: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
: JOSUÉ CLÁUDIO DE SOUZA FILHO
: VIVALDO BARROS FROTA
ASSUNTO: Administrativo - Ato
SUSTENTAÇÃO ORAL
Dr(a). RAUL BARRETO ORNELAS, pela parte RECORRIDA: JOSUÉ CLÁUDIO DE SOUZA
FILHO
CERTIDÃO
Certifico que a egrégia SEGUNDA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na
sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
"A Turma, por unanimidade, deu provimento ao recurso, nos termos do voto do(a)
Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)."
Os Srs. Ministros Castro Meira, Humberto Martins e Herman Benjamin votaram com a
Sra. Ministra Relatora.
Impedido o Sr. Ministro Mauro Campbell Marques.
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Brasília, 05 de fevereiro de 2009
VALÉRIA ALVIM DUSI
Secretária
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