FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS - RJ
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
o
PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO E
ESTADUALIZAÇÃO DOS SISTEMAS DE
TRENS METROPOLITANOS NO BRASIL E
SEUS IMPACTOS NOS INSTRUMENTOS DE
GESTÃO E COORDENAÇÃO DAS POLÍTICAS
PÚBLICAS METROPOLITANAS
DISSERTAÇÃO APRESENTADA À ESCOLA
BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
PARA A OBTENÇÃO DO GRAU DE MESTRE
EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
JOSÉ CASSIO IGNARRA
Rio de Janeiro, 2001
FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS - RJ
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
o
PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO E ESTADUALIZAÇÃO
DOS SISTEMAS DE TRENS METROPOLITANOS NO BRASIL E
SEUS IMPACTOS NOS INSTRUMENTOS DE GESTÃO E
COORDENAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS METROPOLITANAS
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO APRESENTADA POR
JOSÉ CASSIO IGNARRA
E
APROVADA EM
PELA COMISSÃO EXAMINADORA
ProF. Deborah Moraes Zouain
Doutora em Engenharia de Produção
rof Hermano Roberto Thiry Cherques
Doutor em Engenharia de Produção
Prof Raul De Bonis Almeida Simões
Doutor em Engenharia de Transportes
.4 Célia Lima Paradela,
pelas portas que me abriu.
Apresentação
Esta dissertação de mestrado é o resultado de pesquisa sobre o programa de
transferencia dos sistemas de trens urbanos operados pelo Governo Federal para os estados e municípios. Esse programa foi iniciado em 1990 e insere-se em um movimento
mais amplo de descentralização administrativa em vários países do mundo.
O trabalho está dividido em seis capítulos. No primeiro são descritos os objetivos, a metodologia empregada e a relevància do problema. O segundo traça um panorama histórico dos sistemas ferroviários no Brasil, desde sua genese, em meados do
século passado, passando por sucessivos períodos de centralização e descentralização,
estatização e desestatização, fusões e fragmentações, terminando com a expansão dos
sistemas ferroviários metropolitanos, incluindo aí os metrôs. O terceiro capítulo descreve o programa de descentralização dos trens metropolitanos no Brasil, suas premissas,
seu desenvolvimento e seus principais números. Este capítulo contém também a avaliação do programa, objetivo da pesquisa. No quinto capítulo avalia-se o papel do governo
federal depois que terminar o processo de estadualização. O sexto capítulo contém os
anexos citados.
Resumo
o estudo
procura identificar o processo de transferência dos trens urbanos do
àmbito da administração federal para os estados e municípios. Busca-se traçar um panorama histórico da evolução dos sistemas de trens no Brasil desde a sua gênese até os
dias atuais e a diferenciação das características entre a malha ferroviária de transporte
de carga e os sistemas metropolitanos de transporte de massa como trens e metros. Em
seguida o programa de descentralização é descrito tal como foi concebido e como tem
se desenvolvido ao longo de seus dez anos e é feita a avaliação de seus resultados. A
avaliação é feita através dos relatórios oficiais disponíveis sobre o assunto e de uma
pesquisa de opinião entre um grupo de técnicos qualificados. Termina-se com uma exploração sobre os papéis futuros do Governo Federal na área de transportes urbanos e
com as principais conclusões sobre o programa.
Abstract
The purpose of this study is to present the process of transferal of the urban rail
transport networks from the federal government to the States and Municipalities. It is an
attempt to outline a historical picture of the evolution of rail transport networks in Brazil
from their the inception to the current scenario, at the same e as it shows the differences
between goods transport networks and metropolitan mass transport networks, such as
surtàce and underground rail transport services. There follows a description of the decentralization program as it was conceived and how it has been implemented in the past
ten years, with an appraisal of the results thereof The appraisal is accomplished using
the data on the official reports on the subject and on a survey held with a group of qualified technicians. The study is finished with an exploitation on the roles to be played by
the Federal Government in respect of urban transports activities and with the main conclusions insofar as the program is concerned.
Lista de abreviaturas
ANTP - Associação Nacional de Transportes Públicos
CBTU - Companhia Brasileira de Trens Urbanos
CPTM - Companhia Paulista de Trens Metropolitanos
EBTU - Empresa Brasileira de Transportes Urbanos
Flumitrens - Companhia Fluminense de Trens Urbanos
GEIPOT - Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes
RFFSA - Rede Ferroviária Federal S.A
STM - Secretaria de Estado de Transportes l'vletropolitanos - São Paulo
TUE - Trem Unidade Elétrico
Sumário
CAPÍTULO 1 INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 1
1. 1
OBJETIVOS ................................................................................................................................ 1
1.2
METODOLOGIA """"" .......................... , .................................................................................... 1
1.3
RELEV,~"ICIA 00 PROBLE:VLL ................................................................................................... 2
CAPÍTULO 2 HISTÓRICO ................................................................................................................ 4
2.1
2.2
CE~TRALlZAÇAo E DESCENTRALlZ.\Ç.1.0:--;0 EST.\DO BR,\SILEIRO .............................................. 4
2.1.1
Período colonial ........................................................................................ 4
2.1.2
O Vice Reinado e a Independência ........................................................... 5
2.1.3
O Segundo Inlpério ................................................................................... 6
2.1.4
Federalismo republicano .......................................................................... 8
As FERROVIAS E A INTEGR.\Ç.\O :--;ACIO:--;.\L.. ............................................................................ 11
2.2.1
Primórdios .............................................................................................. 11
2.2.2 A fase republicana .................................................................................. 17
2.2.3
(~oncorrência
e crise ............................................................................... 19
2.2.4 A Rede Ferroviária Federal S.A . ............................................................ 21
2.2.5 A Ferrovia do ,4ço ................................................................................... 24
2.2.6 A Companhia Brasileira de Trens Urbanos ............................................ 25
2.3
TRE"S DE SUBl:RBIO E DESE:--iVOL\l:VIE:--iTO CRBA.'iO ......................................................... : .......
26
2.3.1
Antecedentes ........................................................................................... 26
2.3.2
Os trens e a metrópole............................................................................. 28
2.3.3 A ft/[etrópole como Instituição ................................................................. 29
2,.,J.
O \IODELO \IETROVI.\RIO ........................................................................................................
2.4.1
30
Gênese..................................................................................................... 3 O
2.4.2 A construção do modelo .......................................................................... 32
CAPÍTULO 3 O PROGRAMA DE DESCENTRALIZAÇÃO DOS TRENS METROPOLITANOS
DO BRASIL ....................................................................................................................................... 35
3. 1
OBJETIVOS .............................................................................................................................. 35
3.1.1
São Paulo ................................................................................................ 35
3.2
JUSTIFICATIVAS ................................................................... , ................... ..
. .................. 35
3.3
REFEREi\CIAL CONCEITl·.\L .................................................................... ..
................... '"}t7
3.3.1
3,.,J.
Bases doutrinárias .................................................................................. 37
Os CE:-.i..\RIOS EST.\Dl·.\IS ................................................................... " .................................
3.4.1
54
Rio de Janeiro e São Paulo ..................................................................... 54
3.4.2
Porto Alegre, Belo Horizonte e Recife .................................................... 54
3.4.3
5,alvador .................................................................................................. 56
3.4.4 iltlaceió, João Pessoa e iVatal .................................................................. 56
3.4.5
Fortaleza .............................................. ................................................... 57
3.4.6
Trens de Carga vs. Trem de Passageiros ................................................. 5i
3.5
PROGRA.:vIAS DE RECUPER.l..çAO ............................................................................................... 58
3.6
PROGRAMAS DE E:\.1'.-\.."1sAo .....................................................................................................
61
3.7
PROGR.--\..\fAS DE NOVOS PROJETOS [ORE.--\..'iOS .............................................................................
61
3.8
PROGR.--\..'vIAS DE POLÍTICA I;-';STITI"CIO:\AL ..............................................................................
61
3.8.1
Princípios gerais ..................................................................................... 61
3.8.2
Programa para Slio Paulo........... ............................................................ 63
3.8.3
Programa para o Rio de Janeiro ............................................................. 64
3.8.4 Programas para Belo Horizonte e Recife................................................ 64
3.9
A VALL\.Çr\O DO PROGR.--\..\IA - As :\oV.-'l.S ORG.\..'\IZAÇ()ES ESTAm·.\.lS ........................................
65
3.9.1
Introdução .............................................................................................. 65
3.9.2
Implantação do Programa e Resultados ................................................. 66
3.9.3
Níveis de produçlio e qualidade de serviço .............................................. 68
3.9.4
Níveis de integraçlio metropolitana e de autonomia empresarial.. .......... 72
3.9.5
Desenvolvimento Institucional.. ..... ......................................................... 75
3.9.6
Capacitação, interferência política e corrupção...................................... 81
CAPÍTULO 4 OS NOVOS PAPÉIS DO GOVERNO FEDERAL PÓS DESCENTRALIZAÇÃO .. 83
-1-.1
I;-';TRODt;çAo .......................................................................................................................... 83
-1-.2
Ql:ADRO .\ruAL ...................................................................................................................... 84
4.3
A POLÍTIcA NACIONAL DE TR.\..'\SPORTE URBANO ....................................................................
86
CAPÍTULO 5 CONCLUSÕES .......................................................................................................... 90
5.1
A;-.;ALISE DE EFETIVIDADE ........................................................................................................
90
CAPÍTULO 6 ANEXOS .................................................................................................................... 94
6.1
A.'iEXO
1 - FOR:-'I.-'l.çAo DA CPTM .......................................................................................... 95
6.2
ANEXO 2 - PESQUSAS DE OPINI.\O .......................................................................................... 96
6.3
A;-';EXO
6.-1-
ANEXO -1-. CONSELHO METROPOLIT.\..'\O DE TR.\..\iSPORTES URB.\:\OS DE PER:\.\MBlOCO ........... 103
3 - RE:-'-I.-\.'iEJ.-\.\IENTO DO PESSO. \L DA FIX:-'!ITRENS P.\IU. OliTROS ORGAos ................ 10 1
Capítulo 1 INTRODUÇÃO
1.1
Objetivos
O programa de descentralização dos trens metropolitanos no Brasil consiste na
transferência de seus ativos da União para os Estados a quem caberá sua conseqüente
exploração. Esse programa está sendo realizado pela CBTU - Companhia Brasileira de
Trens Urbanos, empresa subordinada ao Ministério dos Transportes, desde 1990. Já
foram transferidos os sistemas do Rio de Janeiro e São Paulo, estando em processo de
transferência os demais sistemas.
O objetivo da pesquisa é a avaliação do programa, de seus resultados e dos impactos sobre os instrumentos de gestão metropolitana nas cidades onde está sendo aplicado.
O autor desta dissertação trabalha na CBTU desde sua criação, em 1984. O que
se segue é o resultado do esforço para iluminar a prática do cotidiano pela utilização do
instrumental acadêmico.
1.2
Nletodologia
A linha mestra da pesquisa é sistêmica e histórica. O conjunto das ferrovias bra-
sileiras é encarado como um sistema, não só de trilhos, trens e estações, mas também
como sistema de visões do mundo, de papéis e de valores. A pesquisa busca revelar um
panorama dinâmico e histórico desse sistema procurando identificar os movimentos
alternados de centralização e descentralização pelo qual passou.
As pesquisas realizadas foram principalmente bibliográficas e documentais. As
características dos sistemas estudados e seu desempenho ao longo das transformações
que foram ocorrendo foram buscados em documentos da RFFSA - Rede Ferroviária
Federal S.A. e da CBTU - Companhia Brasileira de Trens Urbanos.
Foi realizada também uma pesquisa de opinião junto a um público qualificado,
constituído de profissionais envolvidos com o processo em questão segundo várias óticas. A pesquisa visou medir aspectos não quantitativos, visões diferenciadas sobre o
processo e aspectos ausentes da documentação oticial.
2
1.3
Relevância do Problema
Os sistemas de transportes nas regiões metropolitanas brasileiras atravessam pro-
funda crise. O lugar-comum é inevitável, isto ocorre não apenas nos transportes. A administração das políticas públicas metropolitanas tem encontrado sérias dificuldades de
toda a ordem, a começar por um crescimento incontrolável do tamanho das metrópoles,
o que gera um crescimento de demanda de todos os serviços básicos. Os trens suburbanos, surgidos dentro da malha ferroviária de carga, tem sido, nos últimos anos o exemplo vivo da decadência e da inadequação de serviços públicos. Além dos problemas
crônicos de falta de investimento, parece que há um círculo vicioso perverso, onde a
queda da qualidade do serviço gera perdas de demanda e de receita e reduz a capacidade
financeira de recuperação. Além disso, são explorados pela União, enquanto todos os
demais meios de transporte metropolitanos são explorados pelos estados e municípios,
ou diretamente ou através de concessões. Essa dessintonia acaba por dificultar ainda
mais a necessária integração entre os vários modos de transporte, que muitas vezes passam a ser competidores entre si ao invés de se complementarem. Perdem todos. Perde
principalmente a população usuária, mal servida. E o que é pior, quem mais perde são as
camadas mais pobres da população, conforme mostram pesquisas recentes. (Vasconcelos, 1996).
Ao mesmo tempo, o Estado Brasileiro sofre um profundo questionamento sobre
seu papeL seu tamanho, suas atribuições e suas relações com a sociedade. Os questionamentos ocorrem a partir de todos os grupos de interesse e, evidentemente inclui também o próprio Estado que questiona a si próprio e busca seus caminhos de mudança.
Dentro desse quadro, o Governo Federal dá a partida para um ambicioso programa de descentralização de seus sistemas de trens urbanos, transferindo sua propriedade e gestão para os Estados e Municípios. As motivações e os argumentos sobre os
quais se justifica esse programa serão discutidos no decorrer do estudo. O programa
I
\
I
envolve recursos da ordem de 1,7 bilhões de dólares, que estão sendo aplicados na recu-
I peração e na expansão desses sistemas. Aproximadamente metade desse montante será
~
coberto com financiamentos de bancos multilaterais e a outra metade com recursos do
Tesouro Nacional.
Neste momento (primeira metade do ano de 2000), o programa está em andamento, alguns sistemas já pertencem aos Estados e parte do recursos já foi aplicado. É
3
oportuna então uma reflexão sobre esse programa, incluindo uma discussão sobre suas
premissas e avaliando seus resultados positivos e negativos.
4
Capítulo 2 HISTÓRICO
2.1
2.1.1
centralização e Descentralizaçiio no Estado Brasileiro
Período colonial
O modelo político brasileiro começou a ser desenhado nos primeiros anos depois
do descobrimento. Desde logo mostrou-se claro para Portugal, que a terra "descoberta"
e ocupada era grande demais para a pequena e frágil administração portuguesa. A ousadia demonstrada na onda dos descobrimentos, o arrojo, a coragem de enfrentar mares
nunca dantes navegados e de se aproximar de povos com línguas incompreensíveis foi
importante nos primeiros momentos da conquista. Mas a manutenção do poder, a defesa
do território, a extração de riquezas, o transporte, a manutenção da ordem, exigiam outros atributos. A tarefa era urgente já que franceses e holandeses, excluídos da partilha
de Tordesilhas, cobiçavam a nova terra. A solução adotada pelo Reino foi o modelo das
Capitanias Hereditárias.
Nesse modelo o Rei dividiu o território da colônia em Capitanias e as doava a fidalgos e homens de sua confiança. O modelo, ao que tudo indica, parava aí. Cada donatário era senhor absoluto de seus domínios e só ao rei prestava contas. Dessa forma,
cada capitania seguiu caminhos diferentes de ocupação e desenvolvimento, de acordo
com as oportunidades e o perfil do donatário. Muitas não chegaram a se consolidar,
dado ao desinteresse dos beneficiados. Poucas tiveram efetivo sucesso. Se considerarmos que as capitanias eram unidades de governo com alto grau de autonomia, e interligadas ao poder central do rei, poder-se-ia dizer que esta foi a primeira tentativa de federalismo no Brasil. Entretanto, aqui aparece a característica centralizadora da cultura
política brasileira. Se no federalismo norteamericano os estados soberanos abriram mão
de parte de sua autonomia em favor de um poder nacional, aqui ocorreu o contrário. O
Rei abriu mão de uma parte de seu poder e o concedeu a seus prepostos. Tal configuração irá se repetir ao longo da história política do Brasil, todas as vezes em que o poder
local ao invés de ser a expressão da consolidação dos direitos civis é um retlexo da Autoridade Central. Decorre daí também o caráter básico das oligarquias locais, baseadas
na posse da terra e de escravos.
As capitanias tiveram curta duração. Ainda no século XVI foram criados os Governadores Gerais, significando ao mesmo tempo uma descentralização administrativa
5
do ponto de vista do Reino e uma centralização do ponto de vista dos donatários. As
capitanias tor:',aram-se províncias, mudando seu status e seu território de acordo com os
movimentos de colonização e conquista. O modelo inicial permaneceu por muito tempo:
baixa articulação entre as províncias e ligação forte com a Metrópole. Neste episódio já
pode ser notado o caráter ambivalente de muitos movimentos de mudança. Descentralizar ou centralizar não são categorias perfeitamente distintas e opostas. Ambas fazem
parte de um mesmo jogo político que é determinado não só pelos atributos de cada modelo mas também pelos interesses em conflito.
2.1.2
O Vice Reinado e a Independência
Quando as tropas de Napoleão iniciaram sua marcha sobre a Península Ibérica
em 1807, a Corte portuguesa tomou uma decisão pragmática. Incapaz de resistir à invasão e ao mesmo tempo manter sua colúnia, decidiu abandonar a metrópole e instalar-se
no Brasil. Enquanto isto, a queda da Corte Espanhola provocava em suas colúnias americanas, primeiro uma grande instabilidade e em seguida os movimentos de independência e a fragmentação. O Brasil, por conta da presença do Rei em seu território manteve a
unidade e a condição de colúnia. Entretanto, a idéia da independência e os movimentos
separatistas ganhavam força com os acontecimentos no continente. Já em 1815 foi instituído o Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarve, como tentativa para atender aos
anseios de autonomia sem fragmentação. Iam-se os anéis ... Com a derrota de Napoleão
e a volta da Corte para Portugal, as elites portuguesas iniciaram um caloroso debate
sobre o futuro do reino. Várias soluções eram discutidas, desde a volta ao status anterior
até o desmembramento da colúnia. A posição dominante na Corte era a de manter a união em uma espécie de federação da metrópole com suas colônias, à maneira inglesa.(Carvalho, 1993).
Como se sabe, tal posição acabou sendo derrotada pela proclamação da independência do Brasil pelo filho do Rei que desta forma cortava e ao mesmo tempo mantinha
os laços da metrópole com a ex-colônia. O modelo político adotado pelas novas elites
brasileiras foi a monarquia constitucional, a exemplo do que já ocorrera em Portugal.
Mais uma vez, apelava-se para a tigura emblemática do Imperador para manter a unidade territorial e política. Os movimentos separatistas continuaram eclodindo e é curioso
notar que no tempo da Regência. se intensificaram. A coroação precoce de D. Pedro II
6
com apenas 14 anos mostra quão frágil era a unidade do país e quanto essa unidade dependia da existência da Monarquia.
Dessa forma, as tendências centrípetas e centrífugas continuaram a existir no
interior do sistema político brasileiro e o desenvolvimento dessa contradição gerou fases
nas quais ora uma, ora outra tendência era dominante.
Por exemplo, a Monarquia Constitucional outorgada pelo Imperador em 1824 tinha características centralizadoras. Em 1831, ocorre uma reforma constitucional, como
resposta aos movimentos centrífugos que se configuraram em reinvidicações localistas
insistentes. As elites viam que era hora de repensar o modelo. O traço mais marcante
dessa reforma no aspecto da descentralização foi a criação das Assembléias Provinciais,
passo importante na democratização do país. Entretanto, a pressão centrífuga permanecia e o desmembramento era sempre um risco.
A Monarquia continuava sendo vista como a garantia da unidade. Era também a
única forma visível de arbitragem nos conflitos entre as elites e de manutenção da ordem social, inclusive da escravidão.
As elites se dividiam entre liberais e conservadores. Os conservadores eram
maioria entre os cafeicultores, na burocracia central e tinham o apoio dos comerciantes
do Rio de Janeiro, príncipalmente voltados para o comercio exterior. A estes interessava
a manutenção e o fortalecimento do Poder Central. Os liberais tinham maioria entre os
profissionais liberais urbanos e os agricultores que produziam para o mercado interno.
A estes interessava a descentralização e o federalismo. Interessava o desenvolvimento
regional e a autonomia dos governos locais.
2.1.3
O Segundo Império
A maioridade prematura do Imperador iniciou o avanço dos conservadores. A
expansão do café como principal artigo de exportação fortaleceu o sudeste e principalmente o Rio de Janeiro, que concentrava e plantio e a exportação. O centralismo voltou
a crescer. A concentração de poder mostrou-se na instituição de senadores vitalícios, no
fortalecimento do Poder Moderador. Os presidentes das províncias passaram a ser nomeados. A Justiça também era centralizada. Eram nomeados pelo Governo Central todos os seus membros, desde Supremo Tribunal de Justiça até o guarda da prisão. (Carvalho, 1993). Para finalizar, era centralizada também a religião, já que o governo nome-
7
ava também párocos e bispos. Em 1877, o prImelrO censo do funcionalismo público
mostrou que 69% era federal, 25% provincial e apenas 6% municipal.
A reação federalista inspirou-se na Inglaterra, enquanto o centralismo identificava-se mais com a teses irancesas. O centralismo foi tachado de despotismo, cresceram
as criticas ao poder pessoal do Imperador. Como conseqüencia do deslocamento do
centro econômico para o interior de São Paulo, as novas elites se fortaleceram. Crescia o
sentimento de que o centralismo era uma forma de transferencia de riquezas. O Manifesto Republicano foi publicado em 1870. Mais uma vez os sentimentos separatistas
afloravam e a idéia da federação era colocada por alguns como antídoto contra a fragmentação.
O resumo histórico mostra que a idéia da federação é apropriada e apresentada
em cada momento de formas diferentes e associada a interesses diferentes Por exemplo,
Liberdade
Conservado res
L
a associação entre centralismo e liberdade pode ser mostrada na figura:
Fonte: Carvalho, 1993
Esquematicamente a figura mostra no campo superior esquerdo a situação de
máxima centralização e mínima liberdade. Para os liberais só poderia haver liberdade
com descentralização. Portanto, o caminho para a liberdade é mostrado na seta inclinada: construir um regime mais livre através da descentralização. Para os conservadores
era possível liberdade com centralismo. A descentralização só seria feita de forma segu-
8
ra depois que se desenvolvesse a liberdade, aqui entendida mais como responsabilidade
civil. Apontavam para o risco da descentralização sem liberdade (seta para baixo, à esquerda), que significaria a troca da tirania central pela tirania local.
Os chamados liberais conservadores, expressão usada por Victor Hugo indicava
aqueles conservadores preocupados com a questão da liberdade. Acentuavam o fato
histórico do aumento do poder das assembléias provinciais, se por um lado sinalizavam
o fortalecimento do poder local, por outro lado ameaçavam a cidadania, já que a vitória
de uma facção significava o fim da liberdade dos partidário da outra facção, ou seja, a
barbárie.
Alexis de Tocqueville formulou essa tensão de forma clara distinguindo o que
chamava de centralização governamental e centralização administrativa. Para ele, a
centralização governamental era desejável e deveria restringir-se aos assuntos de interesse gerais do país, identificados como moeda, correio, defesa e relações exteriores.
'\
Para essas funções, a descentralização significava instabilidade, risco de fragmentação.
A centralização administrativa, ao contrário, era indesejável. Para ele, o cultivo da responsabilidade civil exigia uma sociedade descentralizada administrativamente, que favorecesse o engajamento e a responsabilidade.
Junto com os liberais, que defendiam a descentralização e a federação estavam
as oligarquias locais de São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul que queriam mais
liberdade para os seus negócios. Do outro lado, os grandes' exportadores do Rio de Janeiro, queriam centralização como garantia de estabilidade no cambio.
Nota-se que na verdade os conceitos e as doutrinas muitas vezes são usadas para
defender interesses de grupos sem uma correspondência com sua real aplicação. Pode-se
dizer do período imperial que tanto a centralização como a descentralização não trouxeram os beneficios que seus defensores apregoavam. Nem a centralização serviu de garantia de educação cívica, nem a descentralização serviu ao desenvolvimento da liberdade.
2.1.4
Federalismo republicano
A proclamação da República em 1889 significou uma vitória da doutrina federa-
lista e descentralizadora. O lema "republicano centralização, desmembramento: descentralização, unidade", reconhecia a força dos movimentos centrífugos e admitia ques:lO-
9
rá-los ou reprimí-los poderia levar a situações irresistíveis de desmembramento. A primeira Constituição Republicana de 1991 consagrou o princípio dando relativa autonomia aos estados. Passou a ser permitida a cobrança de impostos interestaduais sobre o
comercio. Além de permitir aos estados o erguimento de verdadeiras barreiras aduaneiras às suas indústrias, o imposto passou a ser uma das maiores fontes de receita dos estados. Tal fato, desde o princípio, funcionou como um fator de aprofundamento das desigualdades, já que estados mais ricos arrecadavam mais que os mais pobres. A F ederação era uma união de desiguais.
Durante todo o início do século o federalismo republicano enfrentou seus processos de consolidação e diferenciação. Várias linhas de desenvolvimento podem ser
notadas. A primeira delas pode ser chamada de Política dos Governadores, conforme
idealizado por Campos Sales. O governo federal aliou-se aos governadores, fortalecendo seu poder em detrimento dos caciques locais. Tal tàto constitui-se em uma centralização ao nível dos estados, reduzindo a autonomia municipal. Ao mesmo tempo significava uma descentralização no nível da União. (Camargo, 1994). Repetia-se aquilo que
já tinha sido esboçado dois séculos antes com a criação dos Governadores Gerais no
tempo da Colônia. Centralização a nível local como conseqüência e objeto de uma política deliberada de descentralização no nível nacional.
Esse caráter paradoxal do desenvolvimento político brasileiro vai permear toda a
sua história. Para a compreensão de sua natureza íntima é necessária uma metodologia
fenomenológica.
O fortalecimento do poder dos governadores veio acompanhado de um fortalecimento do poder executivo sobre o judiciário e o legislativo. Em vista disto, o próprio
incipiente processo eleitoral permaneceu por algum tempo com valor meramente formal. A ausência de uma justiça eleitoral e a inexistência do voto secreto permitiram por
muito tempo que as elites políticas locais controlassem as eleições segundo seus interesses de perpetuação.
Outra caracteristica importante desse período foi a preocupação de muitos governantes em construir uma infra-estrutura fisica que viabilizasse de tàto a funcionamento da federação. Estradas, portos, correios, ferrovias, telégrafos foram a preocupação principal de uma verdadeira linhagem de políticos, entre os quais Washington Luis
que radicalizava: "Governar é construir estradas".
10
De um modo geral pode-se dizer que da constituição de 1891 até a revolução
de 30 o campo político brasileiro atravessou um forte processo de diferenciação. Por um
lado as estruturas locais foram fortalecidas, a ação do poder público foi ampliada, a
fronteira econômica foi ampliada e novos atores foram incorporados à cena política
tanto local como nacionalmente. Por outro lado o governo central também estruturou-se
a aperfeiçoou seus mecanismos de intervenção e controle. Ao mesmo tempo o centralismo voltou a significar modernidade e luta contra as oligarquias em movimentos como
o tenentismo.
A Revolução Constitucionalista dos paulistas em 1932, embora tenha ocorrido já
durante o Estado Novo, representou o nível extremo a que 'tinham chegado as contradições e os conflitos entre o poder central e os poderes locais dos estados mais fortes e
estruturados.
A partir de 1930, o processo sofre uma descontinuidade. com a revolução de
Vargas. Um novo ciclo se inicia com forte cunho centralizador. O Estado Novo aboliu
as eleições para governadores que foram substituídos por interventores nomeados pelo
Presidente. Ao que tudo indica, esse foi o maior golpe desferido contra a Federação.
Todos os sonhos de autonomia e diferenciação iam por água abaixo. O Estado voltava a
ter uma face autoritária, uniforme e pessoal. Neste certo sentido, o Estado Novo era
semelhante ao Estado Monárquico. Em outro sentido, o Estado Novo representava
avanço e modernidade e foi sob sua imposição que as oligarquias tiveram que aceitar o
avanço dos direitos trabalhistas e sociais.
Os governos que se sucederam a Vargas enfrentaram o mesmo dualismo poder
central x poder local, até hoje não resolvido perfeitamente. O mesmo ímpeto centralizador iria aparecer mais tarde, no movimento golpista de 1964, com características muito
parecidas, embora sua matrizes ideológicas tenham sido radicalmente opostas. A oscilação permanente foi batizada de "sístoles e diástoles da Federação brasileira" pelo gen.
Golbery do Couto e Silva, conselheiro e figura influente de três governos do periodo de
exceção, às vezes chamado erroneamente de Teórico da Revolução.
A abertura política nos anos 80 ocorreu no bojo de uma série de transformações
no mundo e em particular no continente. Economicamente o modelo centralizado passou a fazer água e seu sucesso já nào era tão evide:lte. Politicamente, o autoritarismo
que o sustentava perdeu terreno e os movimentos contra as ditaduras, pelas liberdades
democráticas e pelos direitos civis inundaram o continentê. No outro lado do mundo. o
11
modelo socialista desmoronou onde parecia mais forte abrindo espaço para o pensamento liberal, que voltou com o "novo" nome de "neoliberalismo" e pretendeu a hegemonia. É nesse quadro que se insere a atual tendência a descentralização.
Na verdade, no Brasil, já na década de 1970 registram-se os esforços da SAREM
- Secretaria de Articulação com os Estados e Municípios, ligada a SEPLAN, que implantou programas inovadores, inclusive de planejamento participativo. Também o governo Franco Montoro realizou experiências importantes de descentralização do estado
para os municípios. Já nesta experiência constatou-se que as resistências ao processo de
descentralização vinham tanto da inércia administrativa quanto de lobbies empresariais
ligados ao centralismo político. (Camargo, 1995)
Assim é que na década de 80 o movimento descentralizador tomou corpo. Os argumentos que o embasaram e os interesses que o sustentaram não se limitam ao Brasil.
Com exceção do exangue mundo socialista, a "diástole" ocorre em todo o mundo e em
cada região adquire um significado e uma configuração. No Brasil o movimento teve
forte influência sobre a Assembléia Nacional Constituinte que criou uma Constituição
com forte cunho descentralizador. Como conseqüência da fase de amplas liberdades
democráticas e ausência de censura, o movimento vem também, desde o início cercado
de dúvidas e de polêmicas.
No capítulo seguinte encontra-se uma visão dessa polêmica no âmbito das ferrovIas.
2.2
2.2.1
As ferrovias e a integraçiio nacional
Primórdios
A história da ferrovia no Brasil começa em meados do século passado. Costuma-
se afirmar que nessa época o atraso do Brasil em relação aos países mais desenvolvidos
era menor do que é hoje, e que a visão de estadista de D. Pedro II e o espírito empreendedor do Barão de Mauá possibilitaram ao país um desenvolvimento ferroviário quase
simultâneo ao dos Estados Unidos e da Inglaterra. Esta é uma visão romântica do começo da ferrovia brasileira e que explica até algumas das formas pelas quais a sociedade vê
a ferrovia hoje, mas ela não é bem verdadeira.
Em 31 de outubro de 1835, o Regente Feijó assinou o Decreto n° 100, autorizando o Governo a conceder privilégio para a construção de uma estrada de ferro ligan-
12
do a capital Rio de Janeiro às províncias de Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Bahia.
Os privilégios ao empreendedor, consistiam, naquele momento inicial, em isenção de
recrutamento militar para os trabalhadores contratados, isenção de impostos de importação de quaisquer máquinas, barcos ou artefatos para a construção do caminho de ferro,
cessão de terrenos devolutos e garantia de desapropriação compulsória de bens particulares para construção da via férrea. As companhias poderiam explorar o empreendimento por quarenta anos, tendo os lucros como interesse do capital investido. Ao fim
deste prazo, a ferrovia poderia ser comprada pelo governo, ou o prazo renovado por
outro período igual, quando então passaria às mãos do poder público sem quaisquer
indenizações. O valor do frete ou da passagem podería ser livremente estabelecido pelo
empreendedor. O Poder Público reservava-se o direito de apenas determinar as cidades
pelas quais a ferrovia devia passar, deixando o traçado à livre escolha do empreendedor
(Paradela, 1997)
Segundo Brito (1961), o projeto que deu origem ao Decreto 100 transitou rapidamente na Càmara, sem despertar interesse ou discussão, e foi apresentado e aprovado
sem qualquer exposição de motivo justificador da utilidade e do provável beneficio que
poderia trazer ao desenvolvimento do País. Análises de custo-beneficio, ao que tudo
indica, não faziam parte dos instrumentos governamentais da época.
Por exemplo, o Decreto s/n de 04.11.1840, concedia privilégios ao médico inglês
residente no Brasil, Thomas Cochrane, para construção de trecho ferroviário ligando a
Corte à província de São Paulo. A empresa a ser criada para consecução deste objetivo,
com capitais levantados no Brasil ou no exterior, teria a exclusividade de exploração do
trecho por período de oitenta anos, além das garantias de terrenos doados ou desapropriados, mais a preferência para futuras expansões da estrada em direção a l\linas Gerais
ou ao interior da província. Mas apesar dos prospectos publicados no Jornal do Comércio nos anos de 1840 e 1843, recrutando tomadores de ações para esta empresa, e das
idas à Europa em busca do capital estrangeiro, Cochrane não conseguiu levantar os fundos necessários para formar a sua Imperial Companhia da Estrada de Ferro.
Em 1843 Cochrane conseguiu encaminhar uma proposta à Càmara dos Deputados, , para que o governo subscrevesse duas mil ações de sua companhia. Em seu parecer sobre a matéria, o senador Oliveira Mendes afirmava:
"A idéia de estradas de ferro entre nós é uma daquelas apresentadas por especuladores que nenhuma illtenlriio. Ilem
e.~pe-
13
rança têm de rea!i::á-las... Nào temos um real; '" Voto pois
COll-
tra a resoluçào, desde já, e assim hei de votar sempre ... O empresário quer que o Governo entre com 2.000 ações. Ora, nós
não temos meios para acudir às despesas de primeira necessidade, estamos vivendo a crédito e havemos de fa::er com que o
Governo seja sócio desta companhia, onerando a nação de dÍvidas l
"
j
Desta vez a voz cautelosa do senador foi ouvida e o Governo negou o pedido.
Sem os recursos necessários, Cochrane perde o prazo legal para criação da empresa. e
consequentemente o privilégio que lhe fora concedido.
Como conseqüência da campanha fracassada de Cochrane, o governo resolveu
remunerar com juros de 5% (cinco por cento) o capital investido na construção de ferrovias. Desta forma, edita o Decreto 641, de 26.06.1852, divulgando esta decisão. A partir de então, o projeto ferroviário, com lucros certos e sem riscos, passa a atrair os capitais dos empresários brasileiros. Tanto que no segundo semestre do mesmo ano de 1852
são concedidos mais três privilégios para construção de estradas de ferro.
Também os investidores estrangeiros criaram ânimo novo com a idéia do lucro
sem riscos em ferrovia. José da Costa Carvalho, Visconde de Monte Alegre e Ministro
da Pasta do Império, em seu relatório do ano de 1852, escreve à página 29:
"... lima companhia está se organi::ando em Londres, com o capital de dois milhàes e quinhentas mil libras, para construir a
estrada de ferro do Rio de Janeiro a Silo PaI/lo e j.,,[inas. Entre
os diretores figura o banqueiro HanJ' Tomas Hope, de grande
crédito e influência. ,. :]
Apesar dos privilégios, só a quarta concessão imperial teve sucesso. Foi concedida a Irineu Evangelista de Souza, através do Decreto 987, de 12.06.1852, portanto
alguns dias antes da Lei da garantia de juros. O empreendimento previa ligação por barco a vapor até o Porto de Mauá, no fundo da Bahia de Guanabara, e sua posterior ligação por via férrea ao pé da serra, na cidade de Fragoso. Seu capital foi integralizado
I
Citado em Brito (l96l: 13).
: BRITO (196l: 35
14
com recursos naco Jnais, formando a Imperial Companhia de Navegação a Vapor e Estrada de F erro de Petrópolis.
o início das obras, a 28 de agosto de
1.~5?.?contou
com a presença do Imperador
D. Pedro II e sua família, além de altas autoridades da corte. No dia 30 de abril de
1854, foi inaugurado o trecho, com muita pompa e festa, concorrida pela corte e noticiada pela imprensa.
3
Assombrados, os passageiros viam surgir aquela grande novidade,
vinda da Europa, que levava as pessoas sem esforço, à incrível velocidade de 36 kmJh,
ao longo dos 14 quilômetros do leito ferroviário. Tal feito conferiu a Irineu Evangelista
de Souza o título de Barão de Mauá.
A partir de então foram surgindo pelo país trechos de ferrovias, de diferentes
tecnologias e em diferentes contextos sócio-econômicos. Todas seguiam mais ou menos
o mesmo modelo empresarial. O Governo fazia concessões a grupos privados, na maior
parte, ingleses. A incerteza sobre o retorno do investimento era compensada pelo Governo com isenção de impostos e garantia de juros.
Apesar desses incentivos, em 1~73,_~p~nas 1.200 km de ferrovia estavam em
operação no país. Para acelerar o processo o Governo instituiu o subsídio por quilômetro construído. O efeito foi significativo. Em
l8~, es!~vam
em operação 9.853 km e na
virada do século, cerca de 15.000 km. (Popoutchi, 1984)
A política adotada pelo Governo Imperial obteve sucesso, se for considerada
apenas a extensão das linhas implantadas. No entanto, a excessiva proteção ao capital
/ não incentivou a busca da eficácia. O subsídio por quilômetro construído incentivou a
adoção de traçados longos e anti-econômicos. Os caciques políticos do interior tinham
nessa política uma preciosa facilidade para tàzer a ferrovia render dividendos políticos e
, patrimoniais e reduzir seus custos de transporte.
É exemplo claro destas distorções a primeira ferrovia construída, que acabou
sendo precocemente desativada por absoluta inviabilidade técnica e eocnômica. Brito
cita um discurso de Joaquim Nabuco, feito a 22.05.1889, na Càmara dos Deputados:
"Foi sempre regra fa=er concessôes a indivíduos que não tinham outro fim e não as pediam para olllra coisa, senão bater
moeda esterlina sobre elas.
Todas as concess6es foram feitas
15
para serem vendidas a indivíduos que nao representmJam por si
nem seus associados a soma de capitais precisos para a realização de tais projetos... ,. (Brito, 1961 :5)
A análise da documentação sobre esse período pioneiro da estrada de ferro brasileira leva a suspeita de que na verdade a ferrovia só obteve sucesso comercial e empresarial quando gozava de total monopólio dos transportes e quando o investimento era
bancado com generosidade pelo governo. O termo generosidade aqui pode ser entendido
de forma ampla. O próprio Barão de Mauá, no entender de Nascimento Brito foi o tipo
de empresário de aprendeu cedo a lidar com essa "generosidade". Sua estrada de ferro
de Petrópolis desde o começo mostrou-se em dificuldades financeiras. Percebendo a
dificuldade do empreendimento, concedido antes da prática da garantia de juros, Mauá
solicita em 1856, dois anos após a inauguração do trecho inicial de sua estrada, a concessão deste beneficio por dez anos, para o capital a ser investido no prolongamento.
Sua exposição de motivos é transformada em requerimento apresentado por ele mesmo,
quando eleito deputado pelo Rio Grande do Sul, e aprovada na sessão de 26.07.1856,
da Câmara. Além deste pleito em causa própria, Mauá apresenta na ocasião mais dois
pedidos em favor de companhias das quais ele era o presidente e maior acionista: empréstimo aos Estaleiros da Ponta da Areia e aumento da subvenção à companhia de Navegação do Amazonas.
É ainda Nascimento Brito quem informa sobre as discussões suscitadas por este
triplo legislar em causa própria, por parte do Deputado Barão de Mauá, que perdurariam
até o ano de 1857. Este autor cita o discurso do Deputado Gomes de Souza, na sessão
de 15.07.1857:
.'Ora, como as pessoas que organizam companhias, de ordinário são pessoas que têm alguma fortuna, sobretudo entre nós,
fazer concessões a tais companhias, é dar dinheiro a quem já o
tem e tirar de quem nâo o tem ... No geral, o homem industrioso.
ou aquele que quer estabelecer uma empresa, trabalha, estuda
bem o problema de sua indústria, calcula tlldo antes de pôr em
execuçâo o seu plano. porqlle sabe que, se o sell cálculo tiver
sido mal feito. terá de cair. lIao receberá favores do governo.
1j/llre nós, porém, acolllece () contrário: qllalquer pessoa esTabelece lima companhia na certe::a de que. se cair em ruína, apa-
16
recerá o Governo em seu auxílio. Assim tem acontecido, exigindo-se mesmo privilégios extensos, grandes fm/ores, de maneira que a má gerência das empresas, a falta de atenção dos
diretores, a inépcia dos administradores, têm sido, quase sempre, premiadas pelo Governo. " -I
Com a Estrada de Ferro D. Pedro lI, depois chamada de Central do Brasil aconteceu história semelhante. Em 1855 foi concedido o privilégio para a Companhia explorar os serviços por 90 anos. Mas antes mesmo da formação da Companhia, o governo
contratou a obra ao empreiteiro britànico Edward Price. A dissociação de interesses
entre o construtor e a Companhia, aliado a um contrato vago que dava ao contrutor a
autonomia até para definir traçado levaram a Companhia a uma situaçào de insolvência.
Já no ano seguinte, a Companhia foi encampada pelo governo como forma de solucionar sua dificil situação financeira. (Nascimento Brito, 1961)
Ao tentar compreender o período imperial da ferrovia podem ser identificados
três principais grupos de interesse: os empresários nacionais, os grupos ingleses e os
proprietários rurais.
Para os grupos ingleses a política praticada interessava de duas formas. Em primeiro lugar ativava as encomendas das indústrias ferroviárias em seu país. E em segundo lugar abria novas frentes de negócios na exploração das empresas ferroviárias no
Brasil. E em terceiro lugar serviam à exportação de mah~rias primas brasileiras e à importação dos produtos manufaturados ingleses.
Para os proprietários rurais interessava a implantação de sistemas de transporte
mais eficientes e mais baratos e uma ligação mais rápida com a Corte. Tomou-se agora
comum dizer que o traçado das ferrovias era sinuoso porque tendia a atender o desejo de
todos os fazendeiros da região de valorização de suas terras e que isto era antieconômico. No entanto esses traçados são anti-econômicos se vistos com os olhos de
hoje. Na época, tinham uma racionalidade econômica inquestionável. É preciso lembrar
que nessa segunda metade do século passado não existiam nem estradas nem veículos
automotores alem do trem. A alternativa de transporte de carga eram as tropas de burro
4
Ibidem. pp.60-61.
17
e as de transporte de pessoas, o cavalo e as improváveis carruagens. Por mais sinuosa
que fosse uma ferrovia, ela deveria ser sempre mais econômica do que suas alternativas.
Para os grupos de empresários nacionais o interesse nas ferrovias era sua capacidade de gerar negócios. Como vimos acima, a construção de estradas de ferro foi o
grande negócio do século. Provavelmente foi a própria ferrovia que funcionou como
formadora da classe empresarial do Brasil.
2.2.2
A fase republicana
Apesar dessas mazelas as ferrovias continuaram a se expandir no país. Geral-
mente começavam por concessão a grupos privados e eram encampadas pelo governo
quando os interesses em jogo assim o recomendavam. E por maiores que fossem os interesses excusos envolvidos e maior o descuido com eficiência e eficácia, elas se transformaram no grande fator de integração nacional. À sua margens nasceram as cidades.
A urbanização pode enfim libertar-se do traçado da costa e da rede tluvial e ocupar espaços antes impensados. Conforme TeHes (1993: 73):
... muitas foram as atuais cidades - até cidades grandes - que tiveram como pomo de partida um velho vagão colocado em 11m
desvio, que servia de estação.
As ferrovias continuaram a se expandir até a década de 30, quando inicia-se a
sua decadência. A inauguração da rodovia Rio São Paulo foi entregue ao tráfego em
1929 ameaçando os negócios da Estrada de Ferro Central do Brasil. No ano seguinte,
inaugura-se a Rio Petrópolis, primeira estrada pavimentada do país. O advento da rodovia veio encontrar as ferrovias empresarialmente debilitadas, como conseqüência de
uma gestão contaminada pelas interferências políticas e pela falta de
concorr~12cia.
(I?a-
vid, 1998). A partir de então, a malha ferroviária passou a encolher.
A própria noção de "malha" já não é muito própria para descrever o sistema ferroviário brasileiro no começo do século. A grande maioria das estradas de ferro era de
interesse local. Quase a totalidade ligava as fazendas do interior com algum porto na
costa, ou seja, mantinha a situação colonial de estabelecimento de relações mais fortes
com a Europa do que entre as regiões brasileiras. E, devido à forma pela qual foram
construídas e a total desregulamentação de seus padrões, as bitolas eram diferentes, de
18
acordo com o interesse comercial de cada construtora. Conforme Ferreira Neto ( 1974:
121)
"Sob o ponto de vista de rede, poder-se-ia constatar que este
conceito, nesta época, só se poderia aplicar de forma isolada,
J'!:!. verdadfL.
com muito boa vontade, a algumas regiões do pais.
nào
existi~ l~ma
rede naciollGl e sim
~
redes independentes entr~
~-"-"--"
si.... No resto, eram estradas isoladas, independentes, tendo
'.
como objetivo estabelecer uma ligaçào de um ponto interior
com um porto costeiro ou fluvial. .. 5
No final do período imperial o sistema de garantia de juros já era bastante questionado. Com a República, os privilégios escandalosos foram suprimidos e começou a
busca por uma melhor racionalidade do sistema ferroviário. Alguns ramais deficitários
foram fechados e começou o processo de incorporação de algumas companhias pequenas pelas maiores. Apesar de todas as dificuldades a expansão do negócio cafeeiro sustentou o sistema ferroviário até a década de 30, quando a decadência do café arrastou
consigo a ferrovia.
Odilon Nogueira de Mattos, conforme Telles (1992) mostra essa relação no estado de São Paulo, na tabela a seguir:
Tabela 2.1
Relação entre agricultura cafeeira e ferrovia no estado de São Paulo
1900
2.279.000
220.000.000
1910
; 2.800.000
696.700.000
1920
1930
.)
\.
I
~
4.592.000
826.600000
I
\ 7.161.000
1\
1. 188.100.000/
"--
, Francisco FERREIRA NETO. Op Cir.. p. 121.
/
19
2.2.3
Concorrência e crise
A partir da década de 20, duas tendências internacionais passam a ameaçar a fer-
rovia no Brasil.
A primeira é a crise do café. Com a queda abrupta do preço do produto no mer-
cado internacional, determinado pela abertura de novas áreas produtivas, muitas fortunas no Brasil desapareceram do dia para a noite e a ferrovia perdeu talvez a sua principal mercadoria, pelo menos no sul do país.
A segunda foi o advento da indústria automobilística e do rodoviarismo. A in-
venção do motor a explosão interna, compacto o bastante para motorizar veículos de
todos os tamanhos, a linha de montagem, criação taylorista desenvolvida por Henry
Ford que permitiu a produção de veículos a baixos preços e a descoberta do petróleo em
abundância suficiente para permitir baixos preços de combustível, causou uma revolução sem precedentes nos transportes em todo o mundo.
Em 1928 foi inaugurada a primeira estrada pavimentada, a Rio - Petrópolis e, no
ano seguinte, a Rio São Paulo. Washington Luis assumiu o governo com o slogan '''go-
vernar é construir estradas" e os governos estaduais passaram a pressIOnar para a
construção de novas estradas e a melhoria das existentes.
A ferrovia entrou então em uma crise estrutural da qual se ressente até hoje.
Prosseguiu o movimento de absorção das pequenas estradas pelas grandes e das privadas pelas estatais. Embora a fàse dos privilégios escandalosos tivesse ficado para trás,
ainda os interesse dos grupos privados eram dominantes dentro dos aparelhos estatais.
Isto deve explicar muitos dos casos de estatização de ferrovias ineficientes piorando a
situação das ferrovias estatais existentes.
Um dos relatórios da Estrada de Ferro Dom Pedro li assinado por Arlindo Luz,
então seu Diretor fala da necessidade de se aliviar a estrada "de enxertos feiras pela politica. com sacriJlcio dos interesses morais e materiais. ". David (1985: 3 8).
Segundo Telles (1993), o advento da concorrência e da crise profunda forçou
ogoverno a tomar medidas tardias, que deveriam ter sido tomadas décadas antes.
Em 1924 o Ministério da Viação determinou a elaboração da especificação básica do "trem-tipo" de bitola métrica padronizando gabaritos necessários para o projeto de
via, pontes, viadutos, engates, etc. Parece inacreditável que já houvesse passado setenta
20
anos de operação ferroviária no país sem esses padrões básicos. No entanto, as comissões encarregadas da tarefa foram fracassando sucessivamente, de forma que o assunto
só pode ser resolvido em 1939. '6
Também somente em 1934 é que foi possível elaborar um Plano Diretor Ferroviário, oitenta anos após o início da ferrovia no Brasil. Ainda segundo Telles:
"A necessidade de um plano diretor, a que se subordinasse o
desenvolvimento de todas as ferrovias era evidente, e por isso,
desde o século passado, muitas tentativas e estudos foram feitos
neste sentido, sem que contudo nenhum lograsse a aprovaçc1o
formal do Governo. Nem mesmo a comissão de J890, primeira
nomeada espec(ficamente pelo Governo paraformular um plano
geral de viação, conseguiu que o seu trabalho fosse transformado em lei."
Vale dizer que tais medidas saneadoras e organizadoras do setor ferroviário
aconteceram no período Vargas, quando o país passou por um período centralizador e
autoritário, como veremos adiante.
A Segunda Grande Guerra veio dar um novo alento à ferrovia brasileira. De um
modo geral todo o sistema industrial foi dinamizado com a guerra devido às dificuldades enfrentadas pelos países centrais. Quanto à ferrovia, podem-se identificar tres fatos
importantes.
o primeiro foi a alta dos combustíveis e a dificuldade para obte-Io, o que forçou
o mercado de transportes a frear o avanço do rodoviarismo e tornou a ferrovia um pouco
mais competitiva.
o segundo foi o aumento da dificuldade de importação de bens de um modo geral devido ao bloqueio do tráfego marítimo imposto à Inglaterra, nossa principal fonte
de importações. Essa dificuldade incentivou a substituição de importações e o aumento
6
É interessante observar que a questão da normalização ferroviária brasileira até hoje não está
bem resolvida. Sinal disso são os problemas encontrados pelo Comitê Ferroviário da Associação 3rasileira de Normas Técnicas - ABNT, que teve seu funcionamento interrompido em fins
de 1998 Os grupos envolvidos - indústria, operadores públicos e privados - não chegaram a
um acordo sobre a Gobertura dos custos ')ara a continuação de suas atividades.
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21
da atividade econômica interna ao país. Alguns relatos dão conta até de fabricação de
locomotivas nas oficinas brasileiras. (Telles, 1993).
o terceiro foi a criação da Companhia Vale do Rio Doce, em 1942, que incorporou a Ferrovia Vitória lVlinas, viabilizando o transporte de minério de ferro para exportação pelo porto de Vitória. Tal empreendimento foi apoiado financeira e tecnicamente
por grupos americanos, para alimentar a sua própria indústria bélica. A ferrovia Vitoria
Minas adquiriu então um patamar técnico e empresarial excelente,que manteve-se até
nossos dias. É importante ressaltar que essa ferrovia é especializada em transporte de
minério de ferro, uma mercadoria na qual a ferrovia é internacionalmente imbatível e
opera dentro de um conglomerado extrativo-industrial fechado.
2.2.4
A Rede Ferroviária Federal S.A.
Conforme dito anteriormente, o sistema ferroviário brasileiro foi sendo construÍ-
do de acordo com os interesses locais, sem um planejamento e sem uma padronização
mínima. Meio século depois de seu início, ainda era um conjunto desconexo de pequenas ferrovias, administradas por pequenas empresas, muitas vezes de vida efêmera.
Apesar disto, sempre existiu a consciência da necessidade de uma rede nacional. Já na
década de 20, dois estudos apontavam essa necessidade. Entre estes, figuram o do Eng.
José Luiz Baptista, então chefe da Divisão Técnica da Inspetoria Federal de Estradas, de
1923 e o trabalho "Política de Viação Brasileira - Atuais Redes de Comunicação e Futuras Redes" do Eng. Paulo de Frontim, de 1927.
No entanto, somente na década de 50 é que foram dados os passos efetivos para
a implantação da rede.
Em julho de 1951 é instalada a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, formada
por técnicos e economistas dos dois países, como resultado de um acordo entre o governo brasileiro e o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento - BIRD. O
. 'objetivo da comissão era o de "esl~/(!~~_s()byp~/!to de vistq Qg3jjcácia técnica e da.
produtividade econômica, projelOs para o desenvo/vimelllo nacional, a cuja execução o
governo dos Estados Unidos daria efetiva co/aboraçào". (Telles, 1993: 12). Foi recomendada à Comissão prioridade aos projetos de reequipamento e reabilitação das ferro-
vias, rodovias, 29Itos e cabotagem .
.
--------
_ _o
__
-
-
-_.-
---------
~~
---------
-._--
22
A Comissão concluiu pela centralização das operações ferroviárias em uma
companhia federal, sugerindo financiamento estatal que possibilitasse a recuperação, o
aperfeiçoamento, a modernização e a administração da ferrovia. Sugeria ao Congresso
Nacional que criasse uma empresa "com personalidade jurídica própria, procurando
o caráter de
dar-lhe,
tanto
quanto possível,
.---- -_.--_._-- ,--- __. _-_.
._~----_
..
-_._~"-.
..
_.~
em"presa~ncl-.z.'~a:jª!privada".(idem)
..--
Em 1957, foi então criada a Rede Ferroviária Federal S.A. - RFFSA, sociedade
por ações, das quais a União detinha a maioria. A nova empresa nasceu com cerca de
28.000 km de linhas, fundindo praticamente todas as empresas em um só gigantesco
conglomerado de cerca de 160 mil empregados. Restaram as ferrovias das companhias
mineiradoras e as sete ferrovias do Estado de São Paulo, que foram também estatizadas
e agrupadas em uma só empresa estadual - FEPASA - Ferrovia Paulista S.A. (popoutchi, 1994).
Através de vários estudos e programas apoiados e financiados pelo BID - Banco
Interamericano de Desenvolvimento e pelo Banco Mundial a RFFSA foi responsável
pela unificação das antigas ferrovias, pela modernização de seu acervo técnico e pelo
desenvolvimento de seu pessoal.
A extensão da malha foi reduzida pela erradicação de vários trechos deficitários.
Tal medida, de caráter puramente econômico, em muitos casos, ignorou realidades culturais e sociais de cidades que haviam nascido ao redor das estações ferroviárias e tinham na estrada de ferro sua única ligação com o resto do país. Os modelos de avaliação econômico - financeira aplicados pelo Banco Mundial não levavam - e não levam em consideração aspectos não quantificáveis monetariamente tais como a sobrevivencia
das comunidades isoladas, a preservação da memória e a tradição.
A RFFSA viveu as contradições geradas por uma missão empresarial que lhe foi
atribuída pelo governo, inspirado em premissas economicistas, mas que ignorava a história tanto da ferrovia, quanto das regiões por ela atendida. Mesmo do ponto de vista da
mera eficácia empresarial, Ferreira Neto (1974) aponta as contradições e dificuldades:
"As atividades da RFFSA foram conduzidas inicialmente. sem
muita convicção sobre os sellS propósitos hásicos, que eram, em
última análise, tramformar as ferrovias federais, repartições
púhlicas por excelência, com wn./illlciollalismo ahlindame
t:!
mal
pago, compondo por isso orgallizaçiJes altamente de./lcifúrias,
23
em lima empresa racionalmente administrada, e, senão rentável,
pelo menos auto-sustentável",
A redução da malha fez:-se acompanhar da redução do quadro de pessoal. Em
1957, quando foi criada a RFFSA tinha 160 mil empregados. Em 1985 tinha 67 mil e
em 1995, às vesperas de sua privatização, cerca de 37.500.
No período de 1975 a 1979, a RFFSA se modernizou através de um programa de
investimentos do governo federal. Foi dividida em 12 Superintendências Regionais,
sepultando de vez as administrações das antigas estradas de ferro isoladas. Em 1977, um
decreto obriga as empresas estatais a darem preferência ao transporte ferroviário, fazendo a CSN, por exemplo, tornar-se cliente cativo da RFFSA.
A política tarifária prosseguiu por muito tempo sendo determinada pelas estratégias de incentivos econômicos setoriais do governo. Em 1987 uma nova reforma institui
a liberdade tarifária para a RFFSA. Apenas alguns ramais do nordeste continuaram com
tarifas abaixo do custo para a continuidade das políticas setoriais. Instituiu-se, como
compensação a "normalização contábil", que previa o reembolso, por parte do governo
federal dos prejuízos operacionais com estes ramais.
Todos os esforços para tornar a RFFSA uma empresa rentável, ou pelo menos
viável economicamente defrontavam-se com uma grande dificuldade em relação aos
trens urbanos. O negócio de transporte de carga é muito diferente do transporte de passageiros na área metropolitana. A clientela atendida pelos "trens de subúrbio" sempre
foi a parcela mais pobre da população. Por conta disto, por muitos anos argumentou-se
que não poderiam ser cobradas taritàs altas. O transporte metropolitano era encarado
como "função social" de governo. Além do mais o custo do transporte entrava no calculo da inflação e sempre interessou aos governos mostrar a inflação menor possível.
Dessa forma as tarifas eram definidas não em função do custo real do transporte, mas
muito abaixo disto.
Portanto, o transporte de massa não cobria os seus custos. A experiência internacional sempre reforçou essa opção, visto que a maioria dos sistemas metropolitanos
sobre trilhos no mundo também não cobre totalmente os seus custos com a tarifa cobrada do passageiro. Os trens metropolitanos permaneceram por muitos anos deficitários,
ou melhor, subsidiados pelo governo federal.
24
Essa política de subsídios colidia com todos os programas que visava a dar uma
feição mais empresarial à RFFSA e a conduzi-la a um estilo de gestão que privilegiasse
a rentabilidade e a eficácia econômica. Para o transporte de carga o fundamental é eficiência, a conquista do mercado, a minimização dos custos e a maximização das receitas.
Para o transporte de massa o importante era a confiabilidade, a pontualidade, a segurança e a tarifa "socialmente aceitável". Para o transporte de carga o desafio era operar
como uma empresa privada. Para o transporte de massa e desafio era tornar-se um serviço público com alto padrão de atendimento, como apresentou, por exemplo, o Metrô
de São Paulo a partir dos anos setenta.
Essa divergência de missões levou o governo federal a criar - em 1984 - a Companhia Brasileira de Trens Urbanos - CBTU, como subsidiária da RFFSA, voltada a
operar e a investir somente no transporte de massa. A RFFSA passava a ficar livre desse
setor, podia perseguir suas metas comerciais sem entraves, e a CBTU, com um orçaI
mento separado, voltava-se para a melhoria do transporte de massa.
2.2.5
A Ferrovia do Aço
Na década de 70, a crise do petróleo levou o governo brasileiro a repensar sua
matriz de transportes. Das análises feitas nasceu um programa de revitalizaçào do sistema ferroviário nacional, visto como uma das saídas para os altos custos do combustível que alimenta o modo rodoviário. Um dos grandes projetos saídos desse programa foi
a construção de uma linha ligando à área produtora de minério, em
~linas
Gerais, à São
Paulo e Rio de Janeiro. Seria uma estrada de ferro atualizada tecnologicamente, em via
7
dupla, eletrificada em 25 ky . A utilização de eletrificação em ferrovias de carga já era
conhecida, mas pouco praticada no Brasil. E a utilização de 25 kY, em corrente alternada 8 era e continua sendo uma opção tecnológica ainda não experimentada em nosso
país.
A nova ferrovia foi chamada de Ferrovia do Aço ou Ferrovia dos Mil Dias. Fazia
parte de um ambicioso Plano de Desenvolvimento Ferroviário criado com base no II
PND, e tinha um custo estimado de um bilhão de dólares. (David, 1998)
7
25 kV = 25 000 volts.
8
As tensões utilizadas em tração elétrica mais comuns são 600 V nos bondes. 750V nos me-
trôs e 3000V nos trens metropolitanos, todos em corrente contínua.
25
Para sua construção foi constituída uma nova empresa, subsidiária da RFFSA, a
ENGEFER - Empresa de Engenharia Ferroviária, em setembro de 1974. A nova empresa tinha o perfil próprio do seu tempo. Seu quadro técnico era da mais alta qualidade,
seus engenheiros eram especialistas nas diversas áreas ferroviárias e existiam muitos
recém formados, orgulhosos de participarem de um projeto significativo dentro da engenharia nacional. Entre seus dirigentes, havia vários militares reformados, caracteristica comum a várias empresas estatais desse período, inclusive da própria RFFSA.
As obras foram iniciadas em 1975, em várias frentes simultaneamente. Foram
construídos cerca de 95% da infra-estrutura, inclusive grandes túneis e viadutos, mas a
eletrificação não saiu do papel. Partes importantes dos sistemas tiveram sua execução
adiada. A crise que levou o Governo a investir em ferrovias acabou por afetar até mesmo o programa que pretendia enfrentá-la. A alta generalizada de custos, desencadeada
pela alta do petróleo desequilibrou o orçamento do projeto. E as políticas de combate à
inflação implicaram em corte de gastos públicos, o que acabou por paralisar as obras da
F errovia do Aço em 1983. O então Ministro dos Transportes Cloraldino Severo declarou que "o Brasil terminaria a Ferrovia do Aço quando pudesse". (David, 1998).
A Engefer ficou sem projeto.
2.2.6
A Companhia Brasileira de Trens Urbanos
A separação do transporte de carga do transporte de massa metropolitano e a cri-
ação de uma administração independente era uma das preocupações do governo federal,
conforme descrito acima. A situação da Engefer, uma empresa subsidiária da RFFSA,
toda montada, com técnicos capacitados, e sem projeto, era a oportunidade que surgia.
Assim é que, em fevereiro de 1984, o Governo Federal mudou a razão social da
Engefer, transformando-a em uma empresa voltada para o transporte metropolitano e
mudando seu nome para Companhia Brasileira de Trens Urbanos - CBTU
A Diretoria de Transporte Metropolitano da RFFSA foi transferida para a nova
empresa. A mudança institucional foi marcada por uma mudança fisica. Toda a equipe,
com seu titular, saiu das instalações da Estação D. Pedro II, no centro do Río de Janeiro,
mais conhecido como Central do Brasil e foi juntar-se ao pessoal da ex-Engefer no edificio da empresa na Usina, na Zona Norte do Rio de Janeiro. A mudança fisica sinalizava e reforçava a intenção da mudança de paradigmas empresariais. Para garantir que a
26
mudança ocorresse no sentido desejado foram contratados profissionais egressos ou
cedidos dos metrôs de São Paulo e do Rio de Janeiro. A seis diretorias da nova empresa
foram distribuídas de forma a equilibrar a influência dos três grupos que a compunham.
Esses três grupos carregavam culturas empresariais diferentes e ficou logo claro que
uma das missões primeiras da companhia era a criação de uma cultura empresarial que
refletisse os novos padrões de qualidade de serviço pretendidos para os trens metropolitanos.
o primeiro grupo,
o mais numeroso, era o da RFFSA. Compunha-se não só da
Diretoria de Transportes Metropolitano mas também de todas as divisões a ela subordinadas, em todo o país, que ocupavam-se com os trens de passageiros. Incluía todo o
pessoal operativo, maquinistas, bilheteiros, chefes de estação, pessoal de manutenção,
mestres, artífices. Todo este pessoal, na nova organização, permaneceu em seus postos
de trabalho, nos mesmos lugares de antes e continuaram a fazer as mesmas coisas de
antes. Para eles, a mudança de paradigma era uma coisa distante e improvável.
O segundo grupo era o dos profissionais da extinta Engefer. Orgulhosos de sua
capacitação técnica moderna e atualizada e acostumados com uma disciplina quase militar, diferenciavam-se de seus colegas da RFFSA vistos como "atrasados" e "burocratas".
O terceiro grupo era constituído dos "metroviários", cedidos ou egressos dos
metrôs do Rio de Janeiro e de São Paulo, com cultura e valores distintos de ambos os
grupos anteriores. Eram minoria, e tiveram muita dificuldade em colocar sua visão do
negócio nas estratégias empresariais. O modelo metroviário é discutido mais à frente,
neste trabalho.
2.3
2.3.1
Trens de subúrbio e desenvolvimento urbano
Antecedentes
Nos primórdios, o trem era um instrumento de ligação entre cidades. Como vi-
mos acima, fazia parte de uma estratégia de integração nacional que ao mesmo tempo
ligava pontos do território nacional até então desconexo e possibilitava a exportação dos
produtos agrícolas a preços mais competitivos internacionalmente. O desenho das ferrovias urbanas no Rio de Janeiro mostra com clareza esse caráter. Constituem uma formação triangular com o vértice no centro da cidade e os três eixos dirigindo-se um ao nor-
26
mudança ocorresse no sentido desejado foram contratados profissionais egressos ou
cedidos dos metrôs de São Paulo e do Rio de Janeiro. A seis diretorias da nova empresa
foram distribuídas de forma a equilibrar a influência dos três grupos que a compunham.
Esses três grupos carregavam culturas empresariais diferentes e ficou logo claro que
uma das missões primeiras da companhia era a criação de uma cultura empresarial que
refletisse os novos padrões de qualidade de serviço pretendidos para os trens metropolitanos.
o primeiro grupo,
o mais numeroso, era o da RFFSA. Compunha-se não só da
Diretoria de Transportes Metropolitano mas também de todas as divisões a ela subordinadas, em todo o país, que ocupavam-se com os trens de passageiros. Incluía todo o
pessoal operativo, maquinistas, bilheteiros, chefes de estação, pessoal de manutenção,
mestres, artífices. Todo este pessoal, na nova organização, permaneceu em seus postos
de trabalho, nos mesmos lugares de antes e continuaram a fàzer as mesmas coisas de
antes. Para eles, a mudança de paradigma era uma coisa distante e improvável.
O segundo grupo era o dos profissionais da extinta Engefer. Orgulhosos de sua
capacitação técnica moderna e atualizada e acostumados com uma disciplina quase militar, diferenciavam-se de seus colegas da RFFSA vistos como "atrasados" e "burocratas".
O terceiro grupo era constituído dos "metroviários", cedidos ou egressos dos
metrôs do Rio de Janeiro e de São Paulo, com cultura e valores distintos de ambos os
grupos anteriores. Eram minoria, e tiveram muita dificuldade em colocar sua visão do
negócio nas estratégias empresariais. O modelo metroviário é discutido mais à frente,
neste trabalho.
2.3
2.3.1
Trens de subúrbio e desenvolvimento urbano
Antecedentes
Nos primórdios, o trem era um instrumento de ligação entre cidades. Como vi-
mos acima, fazia parte de uma estratégia de integração nacional que ao mesmo tempo
ligava pontos do território nacional até então desconexo e possibilitava a exportação dos
produtos agrícolas a preços mais competitivos internacionalmente. O desenho das ferrovias urbanas no Rio de Janeiro mostra com clareza esse caráter. Constituem uma formação triangular com o vértice no centro da cidade e os três eixos dirigindo-se um ao nor-
27
te, outro ao sul e outro para o interior em direção a São Paulo. A cidade do Rio de Janeiro, então capital do Império, era o destino final das mercadorias transportadas.
Durante toda a primeira metade do século, a existência da linha do trem foi alterando a ocupação do solo nas áreas pelas quais passava. Ao redor de suas estações t'oram nascendo povoados, aldeias e cidades. O fenômeno ocorreu não só na vasta interlândia desocupada, mas também nas vizinhanças das cidades já consolidadas. Assim,
~
cidades de Nova Iguaçu, Duque de Caxias e Itaguaí, por exemplo nasceram e cresceram
em função das três ferrovias com origem no Rio de Janeiro.
A partir da grande revolução urbana que começou a ocorrer por volta da década
de 50, quando iniciou-se um movimento irreversível de mudança de grandes contigentes
do campo para a cidade, essas cidades próximas dos grandes centros aceleraram seu
crescimento. O transporte de passageiros rapidamente ganhou importância em relação
ao transporte de carga. As ferrovias passaram a tàzer um papel importante no fenômeno
da metropolização. Surgiram as cidades-dormitório, conseqüência do desequilíbrio na
oferta de empregos e nas facilidades dos sistemas de transporte ferroviários.
Note-se que, se no Rio de Janeiro, esse fenômeno é visível até pela simples observação de seu mapa, ele ocorreu em maior ou menor escala em cidades como São
Paulo, Recife, Salvador, Fortaleza e outras.
Essas cidades periféricas passaram a ser chamadas de "subúrbio", denominação
cuja origem merecia ser melhor discutida. Passaram a ser cidades fortemente dependentes da capital e a ela interligadas pelas intensas relações de trabalho entre os grupos
que constituíam suas populações. Em algum momento, os trens que ligavam essas cidades passaram a ser chamados de trens de subúrbio e seus passageiros passaram a ser as
massas de trabalhadores deslocando-se diariamente de casa para o trabalho e vice versa
em viagens cada vez mais distantes e mais demoradas. Ficou longe a imagem dos passageiros do trem pioneiro do final do século passado, as senhoras de chapéu, os homens
de cartola.
o romantismo bucólico da Maria Fumaça cantado
em Ponta de Areia, de Milton
Nascimento, deu lugar ao romantismo urbano do Trem das Onze de Adoniram Barbosa.
A partir de então, os trens de subúrbio passaram a disputar espaço sobre as linhas com
os trens de carga, criando mais tarde problemas que até hoje não estão
resolvidos.
sutici~ntemente
28
Em nossas cidades, a palavra subúrbio tem um sentido negativo. Sub-urbe é
aquilo que é menos do que a urbe, e indica uma ocupação de qualidade menor que a da
cidade. Suburbano é um adjetivo usado para designar aquelas pessoas de hábitos não tão
requintados como os dos grupos urbanos. Os trens de subúrbio passaram a ser o transporte principal dessas populações menos favorecidas, desprezadas culturalmente e exploradas economicamente.
Até a década de 50, esses sistemas de trens urbanos permaneceram interligando
as cidades e alimentando seu lento mas constante crescimento. Nas duas maiores cidades do país, São Paulo e Rio de Janeiro, o volume de tráfego cedo justificou a eletrificação das linhas, o que ocorreu em 1937, ao mesmo tempo em que se construía o novo
edificio Sede da Estrada de Ferro Central do Brasil, no Rio de Janeiro, tal como ele se
encontra até hoje. (David, 1998)
A partir da década de 60, quando o país passou pelo primeiro grande movimento
de industrialização, o fenômeno da urbanização ganhou ritmo acelerado. Em 1940, apenas 30% da população brasileira vivia em cidades; cinqüenta anos depois, a proporção
~ tinha se invertido. Iniciava-se então a conurbação, ou seja, a fusão de duas ou mais ci-
I
dades em uma só unidade urbana sem descontinuidades espaciais. Começavam s surgir
\ as metrópoles.
2.3.2
Os trens e a metrópole
A conurbação
só-----pode ocorrer em uma região com boa oferta de transportes.. A
----..
-
existência dos trens viabilizou no começo do século o aparecimento das cidades. Sua
transformação em transporte urbano e interurbano criou as condições para a expansão
das cidades em volta das capitais e sua posterior conurbação. A metrópole é, nesse sentido filha do trem. Reside aqui o exemplo clássico da inversão de papéis entre demanda
e oferta. Primeiro criou-se a oferta. Em seguida surgiu a demanda, como resposta a uma
oferta existente. Os trens de subúrbio foram um dos fatores da metropolização. Não o
único, mas certamente o mais importante deles.
Durante o processo de crescimento e metropolização, muitas vezes oferta e de-
I
. manda assumiram ritmos de crescimento dissonantes. Em algumas épocas, a demanda.
filha da oferta, cresceu mais rápido que ela e a superou, gerando trens superlotados e
~ diversas
formas de serviço deficiente.
!
r
.
29
As relações entre oferta e demanda de transportes em uma grande metrópole
como São Paulo e Rio de Janeiro são complexas, já que são fenôIllenos urbanos depen0'-'''''
----.. ---... __ .
,dentes de políticas públicas nas áreas de saúde, educação, desenvolvimento industrial e
-
- <
outras. Mas parece claro que a existência de ofeI1a de transporte é fator de crescimento
'urbano. Ou seja, _a! cidades ~~~_s_c~rn po.rgue existe transporte e _n~o o cC?ntrário como
superficialmente pode parecer.
~r..";o •
~
t
~_\..."
- \
Visto de outt:o ângulo, o fenômeno metropolitano parece ser uma decorrência da
existência prévia de redes de transporte que viabilizam a interligação entre as cidades e
em seguida a sua fusão em um só tecido urbano. Cabe notar que essas redes de transporte que funcionam como indutoras de crescimento não são inicialmente um bom negócio, se vistas do ponto de vista estritamente comercial. É evidente que se a rede de
transportes atravessa regiões despovoadas, seu resultado financeiro não é atraente. Na
verdade, esse fenômeno aqui descrito só ocorreu porque essas redes de transporte nas
cidades brasileiras eram pertencentes ao governo. E mais, sua permanência, nos moldes
nos quais ocorreram, só foi possível porque eram do governo federal que tinha recursos
para mantê-las com baixas tarifas acessíveis a todas as camadas da população e para
expandi -las.
2.3.3
A Metrópole como Instituição
As áreas metropolitanas acabaram por constituírem-se em problemas políticos
em todo o mundo. As várias municipalidades que, ao crescerem nesse ritmo acelerado,
acabam por formar um único tecido urbano, permanecem'como unidades políticas independentes, cada qual com seu prefeito, sua Câmara de Vereadores, suas leis próprias e
seus jogos políticos.
Entretanto a fusão do tecido urbano cria uma dimensão de problemas que atingem a todas as municipalidades, e geralmente de forma desigual. O saneamento básico,
o tratamento do lixo, o transporte e o sistema viário, a distribuição de gás são necessidades que só poderão ser atendidas por instituições supra - municipais. O próprio planejamento só tem có'ueições de ser feito se visto de uma perspectiva metropolitana.
Esses problemas comuns forçam uma articulação entre os municípios. O fenômeno e o processo de institucionalização das regiões metropolitanas é planetário. As
maiores cidades do mundo,' nos cinco continentes passaram por esse processo no século
que agora finda. O que é singular no processo brasileiro é em primeiro lugar o gigantis-
30
mo de sua maior metrópole, São Paulo, com 17 milhões de habitantes e 38 municipalidades. Em segundo lugar, a extensão territorial do país, onde cabem nove áreas metropolitanas com mais de dois milhões de habitantes. E em terceiro lugar as dificuldades de
articulação, caracteristicas de países latinos, de cultura autoritária, acostumados às relações de autoridade e subordinação, com pouca tradição de igualdade e negociação.
A literatura disponível mostra que em várias cidades os esforços para organizar
as regiões metropolitanas data da década de 60. A palavra chave era planejamento e
foram instituídos organismos de diferentes estruturas, como o GEGRAt'J" - Grupo Executivo da Grande São Paulo - 1967, GERtvI - Grupo Executivo da Região Metropolitana
- Porto Alegre, por volta de 1970. Em cidades como Belém, Belo Horizonte e Salvador
ocorreu a criação de Grupos ou Conselhos por iniciativa dos governos estaduais. ( Araújo, 1996)
Essa multiplicidade de formas organizativas por iniciativas locais foi bloqueada
pela Constituição de 1967, promulgada durante o regime militar, que determinou que as
regiões metropolitanas só poderiam ser criadas por iniciativa da União. Apesar da aparente facilidade que o regime autoritário oferecia a iniciativas desse tipo, o estatuto legal
que criou as primeiras regiões metropolitanas no país só surgiu em 1973, com a Lei
Complementar n° 14, que instituiu oito regiões metropolitanas: São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza.
2.4
2.4.1
O modelo metroviário
Gênese
Os primeiros projetos de um trem urbano subterrâneo para a cidade de São Paulo
datam de década de 20. No entanto somente em 1968 é que foi possível iniciar o empreendimento com a criação da Companhia do Metropolitano de São Paulo. A iniciativa
partiu da Prefeitura de SãG Paulo, que elaborou o projeto através de um consórcio de
projetistas internacionais e obteve financiamento externo de um pool de bancos. A Uniâo limitou-se a dar o aval ao empréstimo. A aparente facilidade do negócio contrasta
com as dificuldades atuais para um empreendimento semelhante. E oportuno lembrar
que os prefeitos das cidades "de segurança naciónal" - o que incluia todas as capitais
dos estados - eram nomeados pelo Governo Federal: Mesmo assim, somente em 1974, o
31
então general-presidente Ernesto Geisel pode inaugurar o primeiro trecho comercial do
Metrô de São Paulo.
Eram poucos quilômetros de linha, entre os bairros de Jabaquara e Vila Mariana.
Apesar do pequeno tamanho, era a maior novidade urbana do país no século x.,y A tecnologia adotada, os trechos em subterrâneo, a modernidade de seus vagões elétricos, a
limpeza das estações, a inusitada gentileza dos funcionários para com os usuários, a
própria palavra "usuário" em lugar de "passageiro", os uniformes impecáveis, nada fazia lembrar "ferrovia", nem "Trem de Subúrbio". Aquilo era metrô, coisa de primeiro
mundo.
A reação da população ao novo equipamento urbano foi complexa. Por um lado,
o Metrô de São Paulo passou a ser o grande orgulho da cidade no particular e do país no
geral. Durante a fase das "visitas controladas", programa de viagens gratuitas para treinar a população e os funcionários, apareceram pessoas de todos os estados do Brasil. A
atração e o fascínio que o novo sistema exerceu sobre a população pode ser objeto de
outro estudo como este. Dentre os múltiplos exemplos desse fascínio, uma história é
exemplar.
Em um determinado sábado, as 17hOO, como habitualmente, a distribuição de
bilhetes foi encerrada e o trem iria fazer sua última viagem daquele fim de semana. Ato
contínuo, apareceu um senhor, setenta anos ou mais, querendo viajar. Ante a negativa
dos funcionários, informando-lhe do fim do período de visitas, o velhinho derramou-se
em comoventes pedidos para que fizessem uma exceção e o permitissem entrar após a
hora. Ocorre que o novo paradigma que estava sendo implantado implicava em disciplina e obediência às normas, sem exceções. O gerente foi chamado e teve que ouvir o
veemente discurso do velhinho que alegava que morava no norte do Paraná, que já tinha
mais de setenta anos, que não sabia quanto tempo ainda lhe restava de vida, nem se estaria vivo no sábado seguinte, para tentar andar de metrô de novo. O coração do gerente
acabou vencendo suas razões, o período foi esticado mais alguns minutos e o trem deu
mais uma volta para permitir ao velhinho viajar de metrô, antes de morrer.
Ao lado do fascínio e do espanto, também havia o descrédito. Muitas pessoas,
em todos os níveis sociais apostaram no fracasso do novo modelo. Era voz corrente a
idéia que aquilo era bonito e limpo "só no começo", que "depois tudo acaba se deteriorando", "que o povo não estava preparado para um sistema como aquele", e que "em
pouco tempo êles quebrariam tudo".
32
As previsões dos mais "realistas" não se confirmaram. O Metrô de São Paulo tinha realmente inaugurado um novo padrão de atendimento de serviço público de qualidade.
9
Três décadas depois, o padrão continua o mesmo, confirmado internamente por
pesquisas periódicas de opinião dos usuários e internacionalmente pelas publicações
especializadas.
o
metrô consegUiu esse aparente milagre aplicando um princípio simples: o
povo respeita o ambiente onde é respeitado, não suja aquilo que encontra limpo e não
quebra aquilo que lhe atende bem.
2.4.2
A construção do modelo
Para implantar-se como novo modelo de serviço e de atendimento, o Metrô de
São Paulo buscou distanciar-se o mais possível da ferrovia. Seus profissionais foram
recrutados em áreas não ferroviárias, como a aviação civil. Seu aprendizado foi realizado em metrôs de outros países. Ex-maquinistas da Rede Ferroviária em busca de emprego no Metrô foram deliberadamente rejeitados. E grande parte de seu corpo técnico foi
constituído de jovens recém formados. Construiu-se passo a passo uma "cultura metroviária" em oposição a uma "cultura ferroviária". A tabela a seguir mostra algumas categorias dessa oposição.
9
Na verdade, a ECT - Empresa de Correios e Telégrafos, já tinha implantado uma mudança
radical em seus padrões de atendimento no final da década de 60. Até meados da década de
80 a ECT continuou sendo uma referência em serviços postais no mundo. Embora os climas e
as culturas organizacionais do Metrô de São Paulo e da ECT sejam diferentes, é interessante
notar que as duas mudanças ocorreram no período de maior autoritarismo do regime político
brasileiro.
Tabela 2.3
Ferrovia vs Metrô
..
l?:r;;~:~~,~(~Z~~~.~l~if~j~~ ~:~
~!t~ktI~i&!~~si
valores
motivação
método operacional
inserção urbana
estações
relação com os ônibus
função
sistema normativo
relação com o público
formação do empregado
antiguidade
modernidade
autoridade
comprometimento
cumprimento do horário
manutenção do intervalo
ferrovia em superfície
subterrâneo
embarque e desembarque
integração urbana
isolamento operacional
integração intermodal
maquinista
operador de trem
regulamento
procedimento
repressão e negligência
educação e iriformação
experiência
treinamento
A nova cultura metroviária incluía, para os seus profissionais, prestígio profissional e pessoal e, em paralelo, bons salários. Ocorreu com os metroviários o que tinha
ocorrido um século antes com seus antecessores ferroviários. Ser engenheiro do metro,
na década de 70 tinha o mesmo prestígio social que os engenheiros da ferrovia desfrutavam no século passado.
Tão forte era o desejo de marcar a diferença entre as duas culturas, que inventouse até uma "teoria" para diferenciar o que seria "metro" do que seria "trem". Essa diferença foi importante durante algum tempo e necessária para que o novo sistema pudesse
marcar um padrão de qualidade de serviço superior. Era necessário que o novo padrão
fosse acreditado como possível, tanto pela população e pelos usuários como até mesmo
pelos seus empregados. O novo padrão de serviço precisou ser construído em conjunto
pelos fornecedores e pelos consumidores do serviço. Sua implantação implicou não somente em novas tecnologias mas talvez principalmente em novas crenças. Tão impor-
34
tante quanto implantar um trem com "chopper control"IO, foi montar um esquema em
que os vandalismos nos trens eram reparados tão rapidamente que desincentivava os
vandalismos seguintes.
o padrão metrô acabou servido de
modelo para outros sistemas de transporte.
Assim, a EMTU - Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos, criada para gerir o
transporte intermunicipal na região metropolitana de São Paulo, criou corredores exclusivos de ônibus e troleibus, com venda de bilhetes fora do veículo, circuitos internos de
TV, informação ao usuário dentro e fora do veículo e bilhetes eletrônicos. Seus índices
de aceitação junto aos usuários se equiparam aos do metrô. Não por acaso, o quadro
inicial da EMTU foi constituído por funcionários do Metrô, cedidos ou transferidos.
Uma década depois, esse padrão foi exportado para os trens metropolitanos, os
antigos trens de subúrbio do qual o metrô inicialmente se afastou tanto. A criação da
CBTU teve essa inspiração. Era necessário mostrar que todos os sistemas de transportes
sobre trilhos do país poderiam ter padrões de qualidade superiores. A luta para provar e
para implementar essa idéia confunde-se com a própria história da CBTU.
10
O controle de velocidade nos antigos trens elétricos era obtido por inserções sucessivas de
resistências no circuito do motor, comandadas mecanicamente por um "eixo de cames", acionado pelo condutor. Era pois eletromecânico, discreto, ou seja, introduzia solavancos nas passagens de uma marcha a outra e só lograva reduzir velocidade aumentando as perdas, que se
transfonnam em calor. O sistema "chopper" é tiristorizado. Um sistema eletrônico controla a
alimentação elétrica do motor por meio de pulsos de corrente. O sistema pennite controlar a
largura dos pulsos de fonna que o controle é contínuo, ou seja, sem solavancos, e sem perdas.
35
Capítulo 3 O PROGRAMA DE DESCENTRALIZAÇÃO
DOS TRENS
METROPOLITA1"IOS DO BRA.SIL
3.1
3.1. 1
Objetivos
São Paulo
Os objetivos amplos do Projeto de Descentralização do Transporte Metropolita-
no de São Paulo eram o lançamento das bases para a mudança das políticas financeira,
institucional; e organizacional para obter com sucesso um transporte multimodal integrado e sustentável na Região Metropolitana de São Paulo. Os objetivos específicos
eram@apoiar o Governo Federal em seus esforços para transferir a Divisão da CBTU("-- ..
SP ao Estado de São Paulo para melhorar seu gerenciamento e sua manutençã00g) introduzir políticas de reformas institucional, organizacional e financeira para assegurar
sua sustentabilidade financeira a longo prazo, incluindo ganhos de eficiência, integração
multimodal melhorada, capacidade expandida e redução substancial de subsídios; e iii)
contribuir para o alívio da pobreza e a melhoria do meio ambiente (facilitando o acesso
ao trabalho, diminuindo os tempos de viagem de e para o trabalho, reduzindo o congestionamento e reduzindo acidentes e fatalidades pela oferta de transporte sobre trilhos
mais seguro e confortável.
3.2
Justificativas
Como pode-se ver, as justificativas para o programa de descentralização ema-
nam de duas vertentes. Uma vertente jurídico-formalista na qual a justificativa básica é
o imperativo constitucional. E outra, valorativa e gerencial na qual a justificativa básica
é que estadualizar é bom. As duas vertentes de argumentação aparecem no discursos de
seus gestores ao longo do projeto.
Quanto ao aspecto constitucional, cabem algumas considerações. A Constituição, em seu Título IH dispõe sobre a organização do Estado, estabelecendo, entre outras
coisas, as competências da União, dos estados federados e dos municípios. O artigo 30,
\ inciso V dispõe que compete aos Municípios, "organi=ar e prestar, diretamente ou sob
~ regime de concessão o~~··;ermiSSã().
os serviços púhlicos de interesse local. incluído o
Ltramporte coletivo, que tem caráter essencial". Decorre desse preceito que à União não
compete prestar serviços de transporte ferroviário metropolitano, como vinha tàzendo
36
até então. Como
os~i$iemascie
trens metropolitanos cobrem mais de um município, a
~omp~tência
recai sobre os estados, ou sobre consórcios de municípios ou regiões me-
tropolitanas,
quando~legalmente
constituídas.
Essa interpretação está na base do programa de estadualização. Já que não compete à União operar serviços de transporte, os sistemas de trens metropolitanos devem
ser transferidos aos estados e municípios. Essa interpretação, a rigor, tem um aspecto
frágil. A União alega que a transferência dos trens metropolitanos aos estados é um imperativo constitucional. Mas a Constituição não dispõe que os estados ou municípios
devam receber os sistemas que até então pertenceram a União. Embora possa parecer
que uma coisa decorre da outra, na verdade, a União, para cumprir a constituição. pode
também simplesmente erradicar o serviço ou simplesmente deixar de prestá-lo, ao invés
de transferi-lo. A questão pode parecer ociosa ou teórica, já que não parece sensato erradicar os sistemas de trens metropolitanos de São Paulo e Rio de Janeiro. Mas não é
insensato pensar a mesma coisa de sistemas como, por exemplo, o de Maceió.
De qualquer forma, os estados não se sentem obrigados a receber os sistemas de
trens metropolitanos. Passados doze anos da promulgação da Constituição e dez anos do
início do Programa de Estadualização, somente os sistemas de São Paulo e Rio de Janeiro foram transferidos aos estados. As negociações para a estadualização dos sistemas de
Belo Horizonte e Recife se arrastam há quatro anos e quanto aos sistemas de Maceió,
João Pessoa e Natal, as negociações ainda nem começaram.
Como a União precisa resolver essa questão e os estados não são obrigados a
(t
c'
aceitar os sistemas da União, a estadualização tem que ser feita de forma que se tome
um bom negócio para os estados. A grande questão é então, como fazer para que a
5("
.transferência dos trens metropolitanos seja atrativa para a administração estadual e não
apenas mais um problema a ser enfrentado e mais uma despesa a sugar os já tão raros
recursos.
A vertente valorativa de argumentos em favor da estadualização, atirma que estadualizar é bom. Os itens a seguir procuram explorar essa questão.
37
3.3
3.3.1
Referencial conceitual
Bases doutrinárias
Tal corno os liberais e conservadores no Império Brasileiro, os atuais "pró-
centralização" e "pró-descentralização" esgrimem argumentos e análises. Muitas vezes
a discussão torna-se extremamente contaminada pelo aspecto ideológico, já que as teses
de descentralização costumam ser identificadas - corretamente ou não - com o neoliberalismo.
Por exemplo, Borja (1987:27) exprime com convicção a tese de que a descentralização favorece a democracia:
"... la descentralización político-administrativa como medio
adecuado para promover la socia/ización política de las classes
populares y el desarroflo de las liberdades individuales, asi
como las transjormaciones socio-económicas de tendencia
igua/itaria ,. e também "... la descentralización hoy parece consllstancial con la democracia, ai processo de democratización
dei Estado, es decir a) ampliación dei campo de los derechos e
libertades; b) progressiva incorporación de los sectores excluídos y marginados de las instituiciones representativas y, c)
mayor control y participación populares en la actuación de las
administraciones públicas"
Já Mattos (1989) afirma quase o contrario, quando diz que a descentralização
afeta apenas a redistribuição territorial do poder "y no a las bases reales deI poder y a
sus imbricaciones en los planos nacional e internacional." 11 Prossegue afirmando que
o desenvolvimento em parcelas do território nacional mais atrasadas só é possível se
ocorrer também um aumento dos investimentos na base econômica local. Um aumento
de poder dos interesses locais não evitará que esses interesses tenham que enfrentar o
jogo de forças do capitalismo financeiro dominante que move-se por critérios de produtividade econômico-financeira e não por critérios políticos.
Arocena (1989) colhe muito bem essa diversidade de enfoques.
11
op. cit. pago 63
38
EI centralismo tradicional de los estados latinoamericanos aparece hoy puesto en cuestión. La descentralización permitiria la
ampliación de los derechos y liberdades, una progresiva incorporación de los aclores excluídos o marginales a las instituiciones representativas y un mayor control y participación populares en la actuación de las administraciones públicas. De alguna
manera se vuelve a las tesis sob_r~Ja
del1!OCr~lcjaAUºt;:qz.{eyi!fe
---en las que exist~~!"}a relación e5·trecha~ntre autonomias locales, Iibertades individuales y capacidad de cambio.
Las propuestas descentralizadoras plantean una gran cantidad
de interrogantes en distintas dimensiones: se habla aI mismo tiempo de descentralización política territorial que de descentralización deI aparato dei Estado. Un sinnúmero de pregzmtas se
orienlan hacia formas alternativas de organización social, hacia posibles nuevas modalidades de planijicacióll y de desarrollo o hacia las relaciones entre el Estado y la sociedad civil.
A partir daí, Arocena busca clarear o campo conceitual da questão dividindo a
idéia de centralização / descentralização em quatro eixos conceituais: o modelo de acumulação, o agente de desenvolvimento, o sistema de decisão e a organização do território. Por outro lado, centralização e descentralização constituem-se em conjuntos mais
ou menos coesos de opiniões, crenças e valores, formando o que o autor identifica como
duas culturas. Cada eixo conceitual é visto por cada cultura segundo sua ótica. Esquematicamente :
Tabela 3.1
Centralização vs descentralização - cultura
39
CULTURA DA CEN-
CULTURA DA DES-
TRALIZAÇÃO
CENTRALIZAÇÃO
Estruturalista
Microdesenvolvimentista
Agente de desenvolvimento
Estatista
Privatista
Sistema de decisão
Elitista
Basista
Centralista
Localista
EIXO CONCEITUAL
Modelo de acumulação
Organização do território
Em relação ao modelo de acumulação, os centralistas acham que a reprodução
das lógicas dominantes ocorre em todos os níveis da sociedade. A descentralização
portanto só contribui para enfraquecer ainda mais a sociedade local. Parte-se aqui da
idéia os atores locais não controlam as bases de sua economia. Portanto não existem
atores capazes de fortalecer o "interesse local". Para os descentralistas , eles existem.
Parte-se da suposição que, dentro de certas condições, ocorre a emergência de atores
locais na área econômica, social ou cultural, permitindo assim a consolidação de iniciativas que impulsionarão o desenvolvimento local.
Para os estatistas o Estado é o único agente capaz de garantir um desenvolvimento equilibrado, já que ele expressa a Nação por excelência, em oposição ao interesse
particular. Para os privatistas, o Estado precisa sair de áreas onde até então atuava e
entregá-las à iniciativa privada. Esta posição supõe a existência de uma sociedade civil
organizada. Aqui a expressão pode ter dois sentidos. Para os neoliberais, as empresas
privadas podem prover quase todos os serviços prestados hoje pelo Estado. Para certos
setores de esquerda o que importa é fortalecer os "setores populares", organizações de
bairro, cooperativas, micro-empresas, etc. Dessa forma a esquerda busca responder ao
mesmo tempo à crise do Estado do Bem Estar e às propostas neoliberais.
Para os elitistas, todo o sistema de decisão supõe a existência de uma elite capaz
de racionalizar o esforço produtivo e tirar dele o melhor proveito; a descentralização
introduz uma maior quantidade de pessoas para decidir e introduz o risco da ineficiência
e, no limite, do caos. Para os basistas: somente o ator de base é capaz de criar as melhores alternativas produtivas para atender as necessidades de sua base; quanto mais se
amplia a participação maiores são as possibilidades de surgirem as melhores idéias e as
estratégias mais adequadas. E finalmente quanto a definição do modo de organização do
40
território os centralistas acham que só um forte poder central geograficamente concentrado é capaz de garantir o território e enfrentar as "baronias", funcionando como uma
autoridade "de alçada superior", para defender o cidadão da tirania local. Ao contrário,
para os Iocalistas ou autonomistas, só o desenvolvimento de "pequenas pátrias locais"
pode fortalecer o sentimento nacional.
" Descentralizar sllpone no solamente tomar posición sobre una
forma de organización deI território, sino también sobre esas
otras tres dimensiones indissolublemente ligadas ao debate.
Descentralizar supone definir una estratég{a de desarrollo, significa plantear una forma de articulación estado-sociedade civil y obliga a abordar la cuestión de las formas de la democracia. "12
Ficam então claramente identificadas duas culturas que se alimentam de valores
opostos: uma privilegia a iniciativa, outra privilegia a ordem e a racionalidade. Esquematicamente:
Tabela 3.2
Iniciativa vs Racionalidade
INICIATIVA
RACIONALIDADE
micro, privada, local
sociedades homogêneas
movimento
ordem
múltiplo
umco
singular
geral
o sucesso de programas de descentralização repousa na existência ou desenvolvimento de forças que tenham iniciativa real nos distintos eixos conceituais (iniciativa
econômica, iniciativa social-territorial, iniciativa institucional).
" Estas experiencias de auto-organización han prodllcido IIn
efecto de valorización deI
e.~pacio
local como medio apto para
el desarrollo de practicas democráticas. Cuando los gobiemos
12
op. cit. p. 48
41
autoritários habian prohibido el funcionamiento de partidos
políticos y de sindicatos, lo "local" emergió como el único lugar donde la participación era posible. En ciertos países, el desarrolllo de estas organizaciones alcanzó un grado de madurez
importante.
,,13
"Estamos claramente frente a un proceso de aprendizaje democrático, que concieme tanto a los actores políticos y su capacidad de apertura, como a las' illlevas organizaciones y su capacidad de aceptar el desqfio de la construcción comun. En este
sentido, las políticas descentralizadoras deberán contribuir a
crear mecanismos de decisión más adecuados para lograr la
integración de estas nuevas experiências renovadoras de la democracia. AI mismo tiempo, la existencia de estos actores sociales está mostrando lln tejido social rico en capacidad de organización e iniciativa. Cuanto mayor sea esta densidade social,
más possibilidades habrá de que las reformas descentralizadoras modifiquen realmente el sistema centralizado de poder.
También en este caso, descentralización y generación de organizaciones sociales son dos procesos que se alimentam mutuamente y que conjluyen en el fortalecimento de la democracia. ,.
14
Para Arocena todo o sucesso de programas de descentralização repousa sobre a
existência ou não de atores locais capazes de assumir o processo.
"Los debates sobre la conveniencia y sobre la viabilidad de los
procesos descentralizadores deverían centrar-se en la definición
~
de los actores. La hipólesis de una descentralización viable re-
\
i posa totalmente sobre la hipótesis de la existencia de aclores
!
l/ue la hagan posible y efec~iva, sino necesaria.
13
op. cit. p. 53
14
op. cit. p. 53
15
op. cit. p. 55
,·15
42
A abrangência do debate inclui os organismos multilaterais corno o Banco Mundial. Assim, dois de seus pesquisadores Remy Prud'homme e Charles E. McLURE Jr,.
debatem através do Research Observer seus pontos de vista "centralista" e "descentralista". Prud'homme inicia seu artigo "Os perigos da Descentralização" com urna observação pragmática:
A descentralização parece ser uma demanda forte em todo o
mundo. Mas seus beneficios não são tão óbvios como sugere a
teoria padrão do federalismo fiscal, e há sérios inconvenientes
que devem ser considerados no desenho de qualquer programa
de descentralização. Uma análise destes perigos ajuda a compreender algumas das escolhas reais. Estas escolhas mIo são
tanto entre descentralizar ou não, mas mais que funções devem
ser descentralizadas, em que setores e em quais regiões. Em
muitos casos o problema não é tanto resolver se um determinado serviço deve ser fornecido por um governo central, regional
ou local, mas mais como organizar a produção conjunta do ser-
-I
viço pelos vários níveis de governo.(Pntd'Homme, 1995)
Entre os principais perigos apontados por Prud'homme, destacam-se:
• A descentralização pode aumentar as disparidades
• A descentralização pode ameaçar a estabilidade
• A descentralização pode minar a eficiência
• A descentralização favorece a corrupção
Quanto às disparidades, para o autor, a força do governo central é essencial para
qualquer política de redistribuição. Seus argumentos são consistentes:
Redistribuição descentralizada é aulo-anulante. Quando a administração estadual adota políticas de redistribuição impondo
pesados impostos aos ricos e dando grandes benefícios para os
pobres, os ricos tenderam a deixar o estado em busca de outros
com menos impostos e os pohres de outros estados tenderão a ir
para aquele. Rapldamelllt! () estado generoso ficará incapaz de
sustentar essa política.
43
E conclui:
Resulta que os governos centrais devem ser os responsáveis
pelos programas de redistribuição de renda e portanto devem
deter o controle sobre uma grande fatia de impostos e gastos
públicos. Embora a centrali:::ação não seja uma condição suficiente para a redistribuição e muitos países são descentralizados e sem nenhuma redistribuição, é uma condição necessária e
é difícil encontrar um país que desenvolve políticas de redistri-
::::=- f~
buição em níveis sub-nacionais. A descentralização, portanto,
tornará mais dificil a adoção de políticas redistributivas.
A conclusão que emerge da pesquisa tanto empírica como analítica é que os orçamentos nacionais tendem a redu:::ir as disparidades regionais. Qualquer reduçào da importância relativa
entre os orçamentos nacionais e subnacionais (uma definição de
descentralização) portanto aumenta as disparidades interestaduais reduzindo o impacto de políticas nacionais destinadas
a reduzir as inequidades regionais.
Segundo este raciocínio, os constituintes de 1988 cometeram um erro ao tentar
incrementar a democracia promovendo uma forte descentralização fiscal. Observação
semelhante encontra-se em artigo recente do brasilianista Kenneth MaxwelI:
A Constituição de 1988 obriga o governo central a transferir
grande parcela de sua receita tributária aos governos estaduais
e municipais, sem a transferência proporcional de responsabilidade pelos programas governamentais. A idéia era dar poder
aos Estados e encorajar a democracia. O resultado foi o fortalecimento dos interesses locais restritos e dos chefões políticos
locais. (Maxwell, 1999)
Algo parecido pode ter acontecido há um século atrás, com a Constituição republicana de 1891, conforme analisado acima.
Prud'homme afirma ainda que a descentralização pode ameaçar a estabilidade.
Seus argumentos ocorrem no universo da macroeconomia e ele ressalta a incapacidade
;( '--. (
44
dos governos locais de promover políticas de estabilização. Para ele, malS uma vez a
Constituição Brasileira é a vilã da história:
A reforma constitucional de 1988 do Brasil reduziu significativamente a capacidade do governo central de conduzir politicas
macroeconômicas. Prud'homme (1989:32) fornece uma comparação entre impostos e encargos antes e depois da reforma:
constitui- nova
ção ante- constillliFonte
Receitas de impostos totais
rior
ção
100
100
57
52
-27
-30
Porcentagem de impostos arrecadados pelo
governo central
Transferências do governo central para os
estaduais
!v/esmo antes de 1988, o governo central detinha pequena parcela do total de impostos e das de.\pesas totais. Este estado entretanto deve ser analisado a luz dofato das autoridades do governo central determinarem as aliquotas de imposto da maior
parte dos estados e portanto deferem 11m justo grau de controle
aobre as sobrecargas fiscais (emhora a colela de impostos no
Brasil seja mais função das autoridades fiscais locais do que as
ali quotas). A nova constituiçtío reduziu a capacidade do governo central de conduzir políticas macroeconômicas de trés formas:
•
reduziu a parcela de impostos retidos pelo governo central;
•
deu aos estados maior liberdade para fixar aliquotas
•
aumelltou o montante das tranjferéncias automáticas do
centro para as regiiJes
•
Estas mudanças certamente contrihuíram para o pobre desempenho das políticas macroeconômicas do Brasil nos últimos anos.
45
o
último enfoque de Prud'homme é que a descentralização pode minar a efici-
ência. Em primeiro lugar, ele alinha os argumentos favoráveis à descentralização que a
julgam um bom instrumento para aumentar a eficiência. Em seguida os contesta. Segundo ele, os defensores da centralização afirmam que
... os habitantes de diferentes estados tem diferentes preferencias: no governo local A, as pessoas preferem recreação, mas
no governo local B, elas preferem educação. A mesma provisão
de educação e recreação em A e B não satisfará nem um nem
outro. Uma provisão descentralizada, ao contrário, tornará
possível dar a cada um o que quer, atenderá melhor à demanda
e portanto aumentará a qualidade de vida.
O argumento de Prud'homme é que este raciocínio mistura a eficiência da demanda com a eficiência no atendimento à demanda. E afirma que o modelo de federalismo fiscal pressupõe premissas inexistentes nos países em desenvolvimento:
Primeiro, o modelo assume que a principal diferença entre os
vários domínios locais e regionais é entre os respectivos gostos
e preferências. Na realidade, a principal diferença é entre renda, tanto renda familiar (que certamente explica as diferenças
de gostm) ou rendas de impostos potenciais. Na maior parte dos
países em desenvolvimento o problema não é revelar as diferenças finas entre as preferências de cada estado, mas sim de satisfazer necessidades básicas, o que é, pelo menos em princípio.
assunto razoavelmente bem conhecido. Os potenciais ganhos de
bem estar associados a uma melhor adequação da demanda
com a oferta não são grandes.
Segundo, o modelo assume que os contribuintes eleitores de
cada estado expressarão suas preferências em seus votos. A hipótese guarda pouca relação com o comportamento do eleitor
local em países em desenvolvimento. Eleições locais, quando
elas existem, são decididas na base de lealdades pessoais, tribais ou a partidos políticos. As pessoas votam no prefeito que
elas conhecem, em um membro de seu grupo ou em um partido
que elas gostam. Isto é verdade em lodos os países. as eleições
46
locais são um mero ensaio das eleições nacionais e falam pouco
sobre preferências locais. Além disso, as plataformas debatidas
em eleições locais (quando elas existem) são freqüentemente
vagas e irrealísiticas. Os menus oferecidos para escolha não
são adequados para expressar as preferências dos eleitores.
Uma terceira hipótese é que prefeitos eleitos localmente irão
sati5fazer as preferências até aqui reveladas. Mas frequentemente o mandato eleitoral é vago ou inconsistente - ou os dois.
!'v/esmo que os mandatários eleitos queiram cumprir suas promessas, eles não podem, usualmente por causa de uma brutal
distância entre os recursos di5poníveis e as despesas prometidas.
Suas considerações sobre a eficiência de governos centralizados e descentralizados transitam por diversos aspectos. Em primeiro lugar ele descarta a importância que
tem a economia de escala neste aspecto, o que parece ser um argumento contra si próprio. Mas em seguida alinha alguns argumentos interessantes comparando a eficiência
do governo central com os governos locais:
A descentralização transfere poder não só de governos centrais
para governos locais mas também de burocracias centrais para
burocracias locais. Há razões para supor que as burocracias
centrais operam mais perto do limite técnico de produção do
que as burocracias locais, mesmo que tanto a burocracia central como a local operem bem distantes desse limite. Porque ./
Por um motivo, é provável que as burocracias centrais atraiam
pessoas mais qualificadas, não só porque oferecem melhores
salários, como porque oferecem carreiras melhores, com grande diversidade de tarefas, mais possibilidades de promoção,
menos interferência política e assuntos a longo prazo. Dessa
forma, também, as burocracias centrais investem mais em tecnologia, pesquisa, desenvolvimento, promoção e inovação. Só
as grandes organizações podem fazer estes investimentos \ '-.,.tanto
110
setor público como
/lO
privado.
~in
muitos países em
47
(
) desenvolvimento os governos centrais tendem a investir pouco
I
\:1iSSO, mas os governos locais fazem quase nada.
Note-se que a discussão sobre descentralização mistura-se com a discussão sobre
privatização. Ainda é Prud'homme quem diz:
o problema é misturado com
o atual entusiasmo pelas privati-
zações. Em muitos países, e por boas razões, a linha entre atendimento público e privado está mudando e a esfera do poder
público está encolhendo. A descentralização também muda a
fronteira entre o atendimento central e local, reduzindo a parte
central. Isto leva a uma contração do papel das atividades do
governo central. Esse redimensionamento implica em custo, que
pode ser alto. As melhores pessoas se vão, o moral abaixa, o
senso do serviço público é abalado, redes são rompidas e investimentos em pesquisa e desenvolvimento são sacrificados. Dois
exemplos, França e Brasil, podem justificar esta visão pessimista. Na França, a força do prestigioso e eficiente corpo de
engenheiros civis (Ingenieurs de Ponts e Chaussées), a força
propulsora da maior parte dos projetos de irifra-estrutura no
país está minguando, certamente como resultado da descentralização. No Brasil, certamente pelas mesmas razões, o corpo
nacional de engenheiros rodoviários e sanitaristas está sendo
parcialmente
desl1WJJltado. Os óbvios custos associados a esta
"
.•.
.
, perda de tecnologia e conhecimento
e~pecializado
provavel-
i mente não são compensados pelo potencial progresso
~rivado ou de burocracias locais.
do setor
As opiniões de Prud'homme são contestadas por outro consultor do Banco Mundial, Charles E. McLure Jr em artigo publicado na mesma revista do artigo de
Prud'homme. Sobre as relações entre descentralização e eficiência afirma McLure:
Os benefícios comumente atribuídos à descentralização envolvem o grau de colltrole que os cidadãos tem sobre decisões que
lhes afeta; governos locais são mais capazes de reconhecer diferenças de inclinaç6es entre diferentes jurisdições sllbnaciofiais e de responder às assimetrias na informação entre níveis
48
locais e nacionais. Diferenças de inclinação são, entretanto,
apenas uma parte da história. Pelo menos tão importantes são
as discrepâncias entre as preferências das comunidades locais e
as preferências de seus governos nacionais - governo que não
necessariamente representa seus cidadãos. Suponha-se que as
famílias gostem que o governo atenda às necessidades básicas
enquanto que o governo central prefere gastar dinheiro em atividades militares e palácios (ou em qualquer coisa de baixa
prioridade para a população). Em tais casos, é claramente possível que o processo decisório descentralizado mais provavelmente atenderá às necessidades básicas, mesmo que todos os
estados tenham as mesmas preferências. Isto leva a uma forte
orientação para a eficiência, que Prud 'homme .diz que é uma
vantagem da centralização, na medida em que compensa as escolhas do governo central em desperdiçar recursos em atividades que são nocivas à população. (JvfcLure, 1995)
O argumento seguinte de Prud'homme contra a descentralização é que ela pode
aumentar a corrupção. A defesa do autor desse ponto de vista é pouco científica. Muitas
de suas afirmações não se baseiam em dados, mas apenas na sua "opinião".
Se, como é provável, a corrupção é mais disseminada a nivellocal que nacional, então a descentralização aumenta o nivel geral de corrupção. ( ..)
Primeiro, há provavelmente mais oportunidades de corrupção
no nível local. Os políticos e burocratas locais são provavelmente mais sujeitos a pressões dos grupos de interesses locais
(cujo dinheiro e votos contam) em assuntos tais como taxações
ou autorizações. ( ..)
O fato dos burocratas nacionais, pelo menos em alguns países,
serem transferidos de um lugar para o outro e nunca ficar muito
tempo na mesma localidade dificulta-lhes estabelecer relacionamentos não éticos com os grupos de interesse local, ao
C()f1-
trário dos burocratras locais cujas carreiras se desenvolvem na
mesma localidade. ( ..)
49
Ao mesmo tempo, há menos obstáculos à corrupção no nívellocal. Corrupção em muitos casos requer a cooperação tanto dos
políticos quanto dos burocratas e a distinçào entre eles é geralmente menos rigorosa no nível local. Burocratas locais tem
menos independência dos políticos locais que os burocratas nacionais em relação aos políticos nacionais. Pelo menos em alguns países, as burocracias nacionais tem uma tradição de honestidade que é ausente nos níveis loçais. Monitoria e auditagem são geralmente melhor desenvolvidos no nível nacional que
no local. A pressão da mídia, visto que ela existe, pode ser um
grande desincentivo mais no nível nacional que no nível loca/.
(..)
Tais argumentos carecem de fundamentação empírica. Entretanto, colocam em
discussão a questão da corrupção na administração pública, o que por si só já é importante e relevante. Embora a existência da corrupção na administração pública seja um
fator importantíssimo na sua imagem e na relação que o cidadão estabelece com seu
governo, o assunto é muito pouco estudado. Ao lado das dificuldades óbvias para a coleta de informações, talvez existam resistências culturais que bloqueiam os esforços
acadêmicos.
o próprio Prud'homme termina por reconhecer que a dicotomia entre centralização e descentralização é falsa. Na última seção de seu artigo ele tenta escapar dessa dicotomia e procura um modelo analítico mais equilibrado. Descentralização não pode ser
uma panacéia para todos os males e nem é o espantalho que o próprio autor evoca no
início de seu artigo.
o fato é que a atividade governamental tem muitas dimensões e freqüentemente
os níveis ótimos de descentralização não são os mesmos para todos os níveis.
Prud'homme destaca cinco dimensões:
Impostos e despesas. Como geralmente as despesas tem níveis ótimos de descentralização maiores do que os impostos, Prud'hmme conclui que as transferências de
receitas do central para o local são inevitáveis. E acrescenta que não só são inevitáveis
como constituem-se em importante instrumento de estabilização econômica.
50
Diferenças regionais. Os modelos de descentralização não podem ser os mesmos para quaisquer países. O tamanho da população e a extensão territorial importam.
A descentralização é tanto mais necessária e portanto tanto menos arriscada quanto
maior for o país, Prud'homme afirma:
Em um país grande como o Brasil 011 o Zaire, particularmente se
as comunicações são difíceis, a descentralização é mais desejável do que
num pequeno país como a Jamaica.
A descentralização também pode ser mais recomendável - ou menos arriscada em regiões de renda mais alta ou em cidades maiores. A experiência francesa sugere
que o tamanho ótimo da unidade descentralizada deve ser tal que garanta massa crítica
para obter os beneficios potenciais da descentralização.
Diferenças setoriais. Parece claro que as dificuldades e os riscos da descentralização não são os mesmos para todos os setores da administração pública. Prud'homme
analisa o assunto desenvolvendo um modelo adaptado de Cristine Kessides, que estudou
as caracteristicas dos serviços mais adequados à privatização. Prud'homme adaptou o
modelo para avaliar a adequação à descentralização baseado em três caracteristicas re-
-----
levantes: externabilidade, imputabilidade
-~_.-.-"~-~-
16
e tecnicidade. A externabilidade refere-se à
.._~--
,
intensidade e aos tipos de insumos e efeitos externos à área onde o serviço está sendo
fornecido. O exemplo mais claro é o da geração e distribuição de energia elétrica. A
imputabilidade refere-se à facilidade ou dificuldade do serviço ser custeado pelos seus
consumidores. Prud'homme chega a falar da possibilidade do serviço ser pago por tarifas ao invés de impostos. Na realidade, ele mistura duas coisas distintas quando tenta
avaliar as dificuldades. A primeira é a "mensurabilidade" do serviço prestado. Água ou
energia elétrica podem ser facilmente cobradas dos consumidores porque são facilmente
- e a baixo custo - medidas. Já coleta de lixo e iluminação pública são mais dificeis de
serem medidas. Prud'homme lembra que o progresso tecnológico pode mudar rapidamente o grau de imputabilidade ao descobrir novas e mais baratas formas de medir as
coisas. Fica claro que ele ainda está se referindo à mensurabilidade. O segundo componente da imputabilidade é a condição econômico-social dos usuários frente aos custos
reais do serviço prestado. O exemplo citado pelo autor é o do transporte público, que ele
alega ser dificil de ser cobrado do consumidor. Aqui só podemos concluir que está-se
16
chargeability, no original (N.T.)
51
falando dos países em desenvolvimento e particularmente do transporte de massa, cujos
custos elevados impossibilitam sua cobertura pela tarifa, considerando-se a baixa renda
de seus usuários. Aqui parece que a confusão do autor se acentua. Custos elevados do
serviço comparados com a renda baixa de seus usuários mostra a necessidade de subSÍdio governamental. Porque a necessidade de subsídio representa uma dificuldade para
descentralizar? Prud'homme não explica, de forma que pode-se supor que ele esteja se
referindo à maior dificuldade dos governos locais para arcarem com subsídios. Não é
levantada a hipótese de descentralização do serviço para o governo local e manutenção
do subsídio em nível central. O processo de descentralização da CBTU, a ser discutido a
seguir, mostra como isso é possível. A terceira característica é a tecnicidade, ou o maior
ou menor grau de dificuldade técnica para a sua realização. Novamente o autor identifica excelência técnica com o governo central de forma que quando mais complexidades
técnicas o serviço envolve, mais dificil é sua descentralização. Com essa três características, Prud'homme monta uma matriz, onde os diferentes serviços são pontuados segundo uma escala de 1 a 5. A seguir a soma das pontuações medirá a "descentrabilidade"
do serviço:
Tabela 3.3:
o potencial de descentralização de serviço.')' públicos locais selecionados
Serviço
Externahi-
/mplltabili-
Tecnicidade Descentrabili-
!idade (a)
dade (a)
(aj
dade (bJ
Auto - estrada
1
1
2
4
Saneamento
2
2
2
6
Ferrovias
1
4
2
7
Produção e transmissão de energia
1
5
1
7
Educação primária
,)
"
2
2
7
Estradas rurais
2
1
5
8
Telefone
1
5
2
8
Aeroportos
,)
"
4
2
9
Produção e armazenamento de água
2
5
2
7
Portos
4
4
,)
"
11
Coleta de lixo
5
I
5
II
Distribuição de energia
4
5
,)
""
12
r-
52
~
!
.~
\
L
Transporte urbano
4
4
4
12
Distribuição de água
4
5
4
13
Limpeza das ruas
5
4
5
14~
l
(a) A faIxa é de alto (1) a baIxo (5)
(b) A faixa é alto (15) a baixo (5)
Fonte: cálculos do autor
A tabela tem sua importància como exercício para o melhor conhecimento dos
riscos da descentralização. Entretanto sua utilidade é limitada, já que o fato de um serviço ser mais "descentralizável" do que outro não quer dizer não quer dizer que ele deve
ser descentralizado e o outro não, ou que este deve ser descentralizado antes daquele, e
assim por diante.
A tabela mostra também que os trens metropolitanos são bastante "descentralizáveis", se os entendermos como parte do sistema de transporte urbano.
Diferenças entre funções de um mesmo serviço. No modelo de Prud'homme, a
escolha do investimento, o projeto, a construção, a operação e regulação, o estabelecimento de preços e tarifas e a manutenção devem ser vistas de formas distintas perante a
questão da descentralização. A escolha de onde será feito o investimento deve ser centrai e não local. Mas deve ser local a decisão de quem serão seus beneficiários. A construção da infraestrutura deve se feita pelo governo central, dada à relativa complexidade
de sua execução e a seus altos custos. Prud'homme chega a recomendar que os governos não executem diretamente as obras mas a contratem à iniciativa privada. A operação
e a regulação do sistema e o estabelecimento de preços e tarifas deve ser feita pelo governo local. Termina concluindo
/
A malllltençào pode e deve ser descentralizada. Em alguns casos ela deve ser privatizada. A agência supenJisora pode ser o
governo central, particularmente quando ele financia o projeto,
mas pode também ser o governo local, que, novamente, tem
mais informações e maiores incentivos.
Finalmellfe,
LI
moni/oraçelo e auditoria selo funções melhor de-
sempenhadas pelos governos centrais que tem o conhecimento
53
técnico, a independência e os objetivos de desempenho que fa__
.-
\",
,.,
t
zem a monitoração proveitosa.
"'"
Prud'home termina a descrição de seu modelo afirmando que certos serviços deverão ser descentralizados parcialmente, ou seja. diferentes níveis de governo devem
participar da provisão de certos serviços
A conclusão de Prud'homme é que a descentralização não é uma panacéia. Seus
custos são certos e suas vantagens discutíveis. Prud'homme é sem dúvida um representante da cultura da centralização, segundo o modelo de Arocena - estruturalista, estatista, elitista e centralista (v. no início deste capítulo). Não por acaso, ele é francês, ao passo que seu opositor na mesma revista, Mc Lure, também não por acaso, é americano.
Uma conclusão provisória que se tira é que por mais que os dois debatedores se
esforcem por serem objetivos e científicos, suas afirmações são comprometidas com sua
cultura e com sua ideologia.
Talvez mais importante do que comparar os modelos centralizado e descentralizado entre si, como estados finais, dever-se-ia analisar os movimentos de centralização
e descentralização das sociedades como resultado de mudanças relativas dos grupos de
interesse no campo do poder. Os movimentos de descentralização que ocorrem atualmente em todo o mundo tem uma inspiração que não está claramente descrita nos modelos aqui discutidos. Descentraliza-se não porque subitamente descobriu-se que a descentralização é melhor. Descentraliza-se porque os grupos de interesse que se identificam com a cultura da descentralização neste momento, acumularam as condições políticas, econômicas e institucionais para imporem seus pontos de vista aos demais.
De qualquer modo, movimentos de descentralização, ou sua contrapartida, os
movimentos de centralização, são sempre uma oportunidade de revisão de visões, missões e estratégias. No programa de descentralização dos trens metropolitanos brasileiros, essa oportunidade está sendo aproveitada
0
No decorrer da descrição dos processos de descentralização em andamento procuraremos responder a esta pergunta.
54
3.4
3.4.1
Os cenários estaduais
Rio de Janeiro e São Paulo
Em ambas as cidades, os trens de subúrbio desempenharam papel dominante no
cenário de transportes. No Rio de Janeiro o sistema se compõe de mais de 200 km de
linhas eletrificadas e em São Paulo um pouco menos. Até 1984, as demandas eram crescentes, chegando o sistema do Rio de Janeiro a transportar 1.200.000 passageiros por
dia, um record, que nunca mais chegou a ser alcançado. A principal estação do sistema
no Rio de Janeiro é D. Pedro II, mais conhecida como Central do Brasil e em São Paulo
é a Estação da Luz, que também funcionaram como terminais para o trem de passageiros Rio - São Paulo atualmente desativado. Desde a década de 70 ambos os sistemas
vinham sofrendo um processo de degradação contínua e progressiva. Trens superlotados, pingentes, acidentes, atrasos como regra. Durante um breve período, o regime autoritário concentrou esforços nesses sistemas e logrou algum êxito. Depois de um acidente
com o trem dos estudantes de Mogi das Cruzes com centenas de jovens mortos, o Presidente Geisel nomeou o Coronel Weber para Presidente da RFFSA, com plenos poderes
para dar um jeito na casa. Durante sua gestão atingiu-se a marca recorde de 1.200.000
passageiros/dia. Esgotado o modelo autoritário, esgotaram-se também os recursos fartos, o Cel. Weber saiu de cena, os dois sistemas voltaram a perder demanda progressiva
e continuamente.
3.4.2
Porto Alegre, Belo Horizonte e Recife
Ao final da década de 70, o Governo Federal, através da EBTU, tomou a decisão
de implantar três novos sistemas de trens metropolitanos nas cidades de Porto Alegre,
Belo Horizonte e Recife. A decisão foi justificada por enunciados técnicos:
Os Nfetropolitanos, por serem modos de alta capacidade, com
vida útil elevada, e por envolverem recursos vultosos para sua
implantação, em contraposição às medidas de contenção de investimento, exigiu da EBT[I, no financiamento, controle e
acompanhamento. a prática de análises cuidadosas, de forma a
proporcionar, 110S sistemas de tramportes resultantes e aos investimentos reali=L1l10s, a maior eficiência possível. Assim. a
ação da EBTU dejlniu critérios de articulação de lodos os in-
55
vestimentos em lran::,portes públicos /las três Regiões Metropolitanas envolvidas. (.)
Deve-se frisar que de nada adiantaria uma preocupaçào especifica voltada apenas para a implantaçào. Foi enfocada com
cuidado a análise dos efeitos que a instalaçào de lima linha de
Metrô pode causar sobre o restante do sistema de transporte, a
ocupação do solo urbano e as características sócio-econômicas
da área beneficiada. (.)
Assim, na medida em que a moclalidade l'vfetrô constitui-se em
elemento fundamental de estruturaçào do sistema de transporte
em sua globalidade, cabe identificá-lo por suas características
principais:
•
atendimento de áreas com alta densidade de viagens
•
instrumento de estruturaçào e ordenaçào da expansào metropo/i tana
Apesar do discurso, os traçados dos novos sistemas foram determinados pela
existencia de linhas da RFFSA que cortavam o tecido urbano. Ou seja, os novos sistemas não foram implantados onde existiam maiores demandas nem onde o poder público
queria induzir ocupação; foram implantados onde era mais fácil e mais barato.
Esse divórcio entre o discurso e a prática aparece freqüentemente nos processos
aqui analisados. Não deve ser uma exclusividade da área de transportes. Os motivos
profundos para a existencia desse divórcio não cabem neste estudo. Procuraremos aqui
identificar algumas causas específicas desse descompasso no que se refere aos projetos
de transporte metropolitano.
Seguindo a receita do modelo centralizado então dominante na administração
pública, a concepção tecnológica dos tres sistemas era muito semelhante. Eletrificados,
com trens de quatro carros,
17
17
estações - tipo com cobertura por cima da rede aérea, os
Os trens metropolitanos de São Paulo e Rio de Janeiro operavam com trens de oito ou nove carros. Os
metrôs destas mesmas cidades operam com trens de seis carros. Em mnbos os casos. metrôs e trens metropolitanos tem aproximadamente a mesma capacidade. cerca de dois mil passageiros por composição.
56
novos sistemas distinguiam-se dos antigos trens de subúrbio do Rio e de São Paulo pelo
seu aspecto mais moderno.
A EBTU firmou convênios com o Metrô de São Paulo para treinar as equipes
que iriam operar os novos sistemas. Após a criação da CBTU os projetos de Recife e
Belo Horizonte foram transferidos da EBTU para a CBTU, que terminou suas obras e
colocou os sistemas em serviço. O Trensurb de Porto Alegre, por razões políticas conjunturais, foi transferido para o estado do Rio Grande do Sul antecipando assim o programa de estadualização da CBTV. Os sistemas de Belo Horizonte e Recife, embora
tivessem trens semelhantes aos trens elétricos de São Paulo e Rio de Janeiro, permaneceram diferenciados por oferecer ao público um serviço de qualidade e por manter essa
imagem positiva visível até em seus nomes: Demetrô em Belo Horizonte e Metrorec em
Recife.
3.4.3
Salvador
O traçado da linha ferroviária de Salvador é peculiar. Vinda do sul, a terrovia faz
o contorno da Baia de Todos os Santos em direção ao porto. O trecho atendido pelo
trem de passageiros vai de Paripe até Calçada, um pouco antes do porto. Todo este trecho fica entre o mar e a fratura geológica que separa a Cidade Alta da Cidade Baixa. Ou
seja, está situado em uma área de baixa demanda. O fato de Calçada não ser um destino
final, mas apenas um ponto de transbordo para a maioria dos passageiros, acaba por
reduzir ainda mais a atratividade do serviço. Mesmo que o serviço fosse de boa qualidade, dificilmente seria competitivo nessas condições com os ônibus. Dessa forma o sistema permanece atendendo a apenas cerca de 4 mil passageiros / dia.
3.4.4
Maceió, João Pessoa e Natal
Os três sistemas exibem características semelhantes. São trens regionais, e em-
bora inseridos nas regiões metropolitanas, atravessam extensas regiões com baixo adensamento, sinalizando um estágio de desenvolvimento urbano anterior àquele alcançado
pelas metrópoles do Sul. Sua tração é feita por locomotivas a diesel, que puxam quatro
ou cinco carros de passageiros, com portas nas extremidades. Os intervalos médios entre
trens variam em torno de uma hora e transportam em torno de 5 mil passageiros por dia.
57
3.4.5
Fortaleza
O sistema de trens de Fortaleza é muito semelhante aos de Maceió, João Pessoa
e Natal, quanto aos seus aspectos tecnológicos. A diferença está no tamanho da Região
Metropolitana - cerca de dois milhões de habitantes - na extensão da linha - 46 km no intervalo menor - em torno de 30 min - e em sua produção - 26 mil passageiro por
dia. Tais características favorecem a implantação de um sistema semelhante aos de Recife e Belo Horizonte, como se verá a seguir.
3.4.6
Trens de Carga vs. Trem de Passageiros
Todos os nove sistemas enfocados tiveram sua ongem nas linhas construídas
para o transporte de carga e de passageiros de longa distância, conforme foi demonstrado nos capítulos iniciais desta dissertação. Os trens foram implantados primordialmente
para transportar a produção agricola do interior para os portos, para exportação. A existência do porto e da ferrovia gerou o aparecimento e o crescimento das cidades. Com
exceção de São Paulo e de Belo Horizonte, as outras sete cidades analisadas cresceram
em torno de seus portos. E mesmo São Paulo e Belo Horizonte, se não tinham portos
dentro de seus limites, a verdade é que seu desenvolvimento foi ligado a portos de exportação pelas ferrovias. No caso de São Paulo foi a São Paulo Railways, depois rebatizada de Santos - Jundiaí e no caso de Belo Horizonte, a Vitória Minas.
Porto e ferrovia são, pois, elementos inseparáveis do desenvolvimento de nossas
cidades. Entretanto, o desenvolvimento urbano, o adensamento populacional e a progressiva ocupação do espaço, acabam por criar uma situação na qual a ferrovia e o porto
passam a ser um incômodo, um estorvo urbano. Não é mais possível conviver com longos comboios atravessando as ruas e avenidas centrais da cidade, interrompendo o tráfego por tempos longos demais. Nessa situação, alguém tem que se mudar, ou o porto,
ou o centro da cidade. A cidade, filha da ferrovia e do porto, acaba por sufocá-los. O
fenômeno ocorreu em muitas cidades em outros continentes também, e é comum a solução da construção de outro porto especializado em carga e a transformação do antigo
porto em pólo turístico.
Pode-se afirmar que até há bem poucos anos passados. na época da Superintendência Rt!giollal da RFFSA sediada no Rio de
Janeiro, a
movimellla~ií(}
de carga assumiu níveis próximos ao
do tramporte suhurbaJ10 de passageiros. Paralelamente, hw'hl
58
o transporte de passageiros de longo percurso interligando o
Rio de Janeiro às capitais dos estados de São Paulo e Minas
Gerais.
O crescimento desordenado do Grande Rio trouxe para a ferro-
via um aumento bastante acentuado na demanda do transporte
metropolitano de passageiros, provocando a expulsão gradual
do transporte de carga do sistema viário que este utilizava, deixando a necessidade da segregação total entre esses sistemas de
transporte à mercê dos Índices de segurança e confiabilidade
requeridos. (Jvletroconsuh Ductor, 1986)
Assim ocorreu com os portos do Rio de Janeiro, Salvador, Recife e Fortaleza só
para citar alguns. Estas cidades "sufocaram" os seus portos e a solução foi a construção
de outros portos fora da região urbanizada: o porto de Sepetiba no Rio de Janeiro, os
terminais da Companhia Industrial de Aratu, no Recôncavo Baiano, o porto de Suape,
em Pernambuco e o futuro porto do Pecém no Ceará.
Mas antes dessa mudança, os trens de carga e os trens de passageiros atravessaram décadas de convivência sobre os mesmos trilhos. Em algum momento, foi estabelecido o princípio da prioridade do trem de passageiros sobre o trem de carga. Com o aumento do tráfego de trens de passageiros, os trens de carga passam a se deslocar somente nas "janelas" programadas para eles. E nos trechos mais movimentados, os trens
de carga passam a circular somente à noite, quando param os trens suburbanos.
Enquanto o grosso da carga se desloca para os novos portos, os antigos portos
definham, mas não morrem. A ferrovia continua os alimentando com cargas que não
podem ou que não interessa que sejam transportadas pelos novos portos. Nessa situação
encontram-se hoje quase todos os sistemas de trens metropolitanos.
3.5
Programas de recuperação
59
Essa é a característica principal dos Programas de Descentralização de Rio de
Janeiro e São Paulo. Com sistemas extensos e bem inseridos no meio urbano, seu baixo
desempenho se devia à deterioração de seus sistemas físicos e organizacionais. A deterioração se refletia na demanda atendida, conforme pode-se ver no gráfíco abaixo:
Passageiros transportados
In
-
'Q)
1.000.000
'::l
In
800.000
=s
600.000
~
In
o
400.000
~
200.000
"C
"C
cu
o
E
-.- São Paulo ___ Rio de Janeiro .
Os projetos elaborados para estas duas cidades visavam a sua recuperação física,
o aumento da oferta e da confiabilidade e a reestruturação organizacional com a formação de uma empresa moderna e eficiente. O conceito de recuperação aplica-se também à
demanda atendida. Pretendia-se recuperar os números atingidos durante a década de 80,
quando o sistema do Rio de Janeiro chegou a transportar 1,2 milhões de passageiros dia.
Segundo o Banco Mundial:
o objetivo geral deste primeiro projeta para Slío
Paulo é o de
lançar os fundamentos para as mudanças de políticas financeira, institucional e organi=acional requeridas para a implantaç'lío de um transporte multimodal integrado na Regilío Jvletropolitana de Slío Paulo. Os objetivos e.~pecíjicos slío:
•
apoiar o Governo Federal em seus e:o,forços para transferir
a divislío de Slío Pau/o para a Estada para aperfeiçoar sI/a
gestlío e sua operaçâo
60
•
introduzir reformas nas políticas institucional, organizacional e financeira para assegurar sua sllstentabilidade financeira a longo prazo) incluindo ganhos de eficiência, inte-
/
grqção f!1_u!t!l??Ofla( i!~cre,!~~nJada, capacidade expandida e
,
redução substancial de subsidios; e
•
contribuir para o alívio da pobreza e para a melhoria do
meio ambiente (facilitando o acesso ao trabalho, diminuindo
seu tempo de viagem para o trahalho, a redução do congestionamento e a redução de acidentes e de fatalidades pelo
fornecimento de transporte sobre trilhos mais confortável e
mais seguro.
o Projeto previu US$ 281
milhões para o sistema de São Paulo e US$ 275 mi-
lhões para o Rio de Janeiro, aplicados na recuperação das instalações e no material rodante.: Ambos os programas
foram~iil~()s en:. .-1994)
nesse mesmo ano foram efeti-
vamente estadualizados. O programa de São Paulo está concluído, enquanto que o do
Rio de Janeiro acumula um atraso de 3 anos e tem 95% concluído.
No Rio de Janeiro foi criada uma empresa estadual - a FLUMITRENS - Companhia Fluminense de Trens Metropolitanos, que incorporou a malha da CBTU no Rio
de Janeiro por meio de um processo, denominado tecnicamente de " fusão com incorporação".
Em São Paulo, o processo foi mais complexo. Existe um outro sistema ferroviário metropolitano, então pertencente à FEPASA - Ferrovias Paulistas S.A., que atende à
zona oeste e sudoeste da cidade. Foi inicialmente criada uma empresa estadual, a CPTM
- Companhia Paulista de Trens Metropolitanos. Em seguida, essa companhia incorporou o sistema da CBTU em São Paulo e posteriormente incorporou os sistemas metropolitanos da FEP ASA. Para isso, foi necessária uma cisão na própria FEPASA, que
transferiu seus sistemas de trens metropolitanos para a CPTM, mas continuou com sua
malha voltada para o transporte de carga e que atende ao interior do estado.
Essa dupla cisão com incorporação, verdadeira obra de arquitetura organizacional e institucional, pode ser vista como parte de um processo mais amplo e mais complexo da evolução empresarial das ferrovias no estado de São Paulo. O Anexo I mostra
graficamente essa evolução. desde meados do século passado.
61
3.6
Programas de expansão
O sucesso inicial dos programas de São Paulo e Rio de Janeiro, estimularam a
Administração a prosseguir com o programa. Os dois sistemas seguintes foram Belo
Horizonte e Recife. Como foi visto acima, os dois sistemas são relativamente novos e
aparentemente não degradados. Mas ambos estavam com seu desempenho em termos de
demanda atendida muito abaixo do esperado na definição do projeto. Parte dessa insuficiência deve-se à falta de integração com os ônibus. Outra parte deve-se à pouca extensão de suas linhas, o que limita a área atendida e a própria política de integração. O sistema de Belo Horizonte tinha 21,3 km e o de Recife 21 km.
A tônica desses dois projetos de descentralização passou a ser a extensão das linhas e o aumento da área atendida.
3. 7
Programas de novos projetos urbanos
Em Fortaleza, o sistema de trens atualmente existente será transformado em me-
trô de superficie, à semelhança dos sistemas de Belo Horizonte e Recife. Na área central, o traçado será modificado de forma a atender melhor aos desejos de viajem e atingir a área mais adensada. Para evitar as interferências espaciais indesejadas, nesse trecho o sistema será subterrâneo. Seguindo a mesma tendência dos anteriores, o novo
sistema chamar-se-á Metrô de Fortaleza ou METROFOR.
Em Salvador, o sistema atual será recuperado. Mas a parte mais importante do
projeto de descentralização é a construção de novas linhas de metrô subterrâneo, sem
conexão com o corredor servido pelo sistema atual.
3.8
3.8.1
Programas de Política Institucional
Princípios gerais
Conforme registrado anteriormente, os sistemas de trens metropolitanos não po-
dem ser transferidos as estados como mais um problema para o estado resolver e mais
uma despesa para ser coberta. A transferência só tàz sentido dentro de um programa de
mudanças empresariais, organizacionais e institucionais que conduzam à construção de
sistemas eficientes, sustentáveis e efetivos. De acordo com o Banco Mundial:
•
ifllroduzir reformas nas políticas institucional, organi=aciol1al e financeira para assegurar sua sustentabilidade jinan-
62
ceira a longo
:,~,.(:zo
) incluindo ganhos de eficiência, inte-
graçclu I1Ilfltimodal incrementada, capacidade expandida e
reduçclo substancial de subsídios; (World Bank, 1992)
Para atingir esse objetivo, os projetos de São Paulo e Rio de Janeiro, reservaram
10% de seu orçamento para o Programa de Desenvolvimento Institucional.
(] Componente Institucional (10% do total) consistirá no desenvolvimento e na implantaçào de políticas e de programas de
açao para: a) estabelecer reformas nas áreas organizacional,
jlnanceira e institucional como lima base para aumentar a cobertura dos custos, incluindo a implementaçào de um plano de
açao para transferir as remanescentes divisões viáveis da
CBTU para os seus respectivos estados; b) operacionalizar integl'ação multimodal e tarifária entre a CBTU-SP, a
FEPA~'A
(Trem /vletropolitano) , sistemas alimentadores por ônibus e veículos nào motorizados, introduzindo estruturas tarifárias baseadas em custos variáveis que refletem serviços no pico e fora do
pico e para implementar as metas de subsídio; c) identificar um
programa de investimento para consolidar a reabilitaçào e a
descentralização em Sào Paulo; d) estudar e recomendar diferentes alternativas gerenciais, implementações técnicas e reformas financeiras para incrementar a eficiência operacional
da FEPASA e da CBTU-SP, bem como estudos similares para
cada divisa0 operativa remanescente incluindo lima revisào dos
contratos de gestão e '.'franchising" ou concessão ao setor privado; e e) prover treinamento técnico e gerencial aos empregados da CBTU, conforme recomendado pelos estudos de desenvolvimento organizacional (e depois da descentralização para o
"staff" de cada operadora) e a outras agências que estejam
participando do projeto, (World Bank, 1992).
Dentro desse programa foram contratados os seguintes estudos para São Paulo e
Rio de Janeiro:
63
3.8.2
Programa para São Paulo
Os estudos institucionais previstos para São Paulo, eram treze, listados a seguir e
a previsão era de um custo total de aproximadamente US$ 6 milhões:
• Desenvolvimento de sistema informatizado de aprovisionamento
• Gerenciamento de custos, tarifas e finanças
• Estruturação da organização
• Projeto reabilitação, integração e expansão do trem metropolitano
• Informatização.
• Fornecimento/ Instalação de equipamentos e serviços de redes locais
• Estudos de mecanismos de financiamento
• Integração com ônibus (CMTC e Intermunicipais)
• Organização de treinamento e desenvolvimento
• Concessão
• Empreendimentos associados com a iniciativa privada no entorno do sistema de Trens Urbanos de São Paulo
• Receitas extra - operacionas
• Melhoria do relacionamento empresa - público
O programa iniciou-se em 1992, com a definição dos estudos e a preparação dos
primeiros termos de referência. Os primeiros contratos foram assinados em 1994 e o
programa estendeu-se até 1998. Dos treze estudos previstos, listados acima, os três últimos não foram realizados. Suas licitações foram realizadas, mas as empresas não foram contratadas. Os outros dez custaram US$ 4,5 milhões. Duas observações podem ser
feitas em relação a esse montante.
A primeira é a de que, embora o discurso oficial demonstrasse a grande importância do componente institucional do projeto, o fato é que realmente investiu-se apenas
1,5% do total dos investimentos nesse componente. Ou seja, o grande interesse, os
grandes negócios, continuaram orbitando em torno dos grandes contratos de fornecimento de equipamentos e de execução de grandes obras. Nesses contratos e nesses assuntos concentrou-se a atenção da Administração das empresas.
A segunda observação é que, embora US$ 4,5 milhões possam parecer pouco,
tanto em tàce dos números dos outros componentes, como em face das necessidades, o
fato é que nunca se contratou tanto estudo como nesse tempo. O mercado de consultori-
64
as ampliou-se. A conclusão a tirar é que a administração pública brasileira não tem por
hábito contratar estudos. É como se raciocinasse em um cenário de muita escassez de
recursos, onde só cabe fazer o mais essencial e o mais urgente, isto é, obras, aquisição
de equipamentos, etc. Embora a necessidade das mudanças seja visível, às vezes em um
nível escandaloso, não se alocam muitos recursos para esses processos. Esse divórcio
entre o discurso e a prática, já citado acima, parece ser a tônica.
3.8.3
Programa para o Rio de Janeiro
• Formação e Desenvolvimento Gerencial
• Reestruturação da Organização
• Gestão Privada
• Gerenciamento de Custos Tarifas e Finanças
• Sistemas de Informações Gerenciais para Operação e Manutenção
• Administração de Materiais e Estoques
• Melhoria do Relacionamento Empresa-Público
• Viabilidade de 02 Terminais de Integração pela Participação da lnciciativa
Privada
• Informatização
• Modernização Adm. Metrô
Esses estudos foram realizados por empresas de consultoria nacionais e interna-
cionais, entre 1990 e 1999. Para eles valem basicamente as mesmas conclusões dos estudos de São Paulo. Sua efetividade foi pequena se comparada com as intenções inici-
aIs.
3.8.4
Programas para Belo Horizonte e Recife
A experiência com os programas de São Paulo e Rio de Janeiro provocou mu-
danças nos programas institucionais de Belo Horizonte e Recife. Ambos os programs
estão em andamento, mas os poucos estudos contratados concentram-se nas áreas de
estudos de viabilidade empresarial com vistas à concessão e em planos diretores de
transporte metropolitano.
65
3.9
Avaliação do Programa - As novas organizações estaduais
3.9. 1
Introduç_
Os únicos sistemas que completaram o processo de estadualização foram São
Paulo e Rio de Janeiro. Recife e Belo Horizonte permanecem negociando os temos do
acordo. Embora já tenham criado as empresas locais, ainda não ocorreu a transferencia
dos sistemas da CBTU para as novas empresas, por relutância dos governos estaduais.
Em Fortaleza e Salvador, o programa também avança, com obras já iniciadas em
Fortaleza e a iniciar ainda neste ano (2000) em Salvador. A empresa local de Fortaleza
já foi criada. Mas a transferencia da CBTU para o Estado também ainda não ocorreu.
As três demais cidades ainda não tem sequer projeto.
O programa do Rio de Janeiro, conforme assinalado acima, ainda não terminou e
seus resultados se confundem com os resultados do processo de privatização. Dessa
forma, São Paulo fica sendo o único projeto com melhores condições de análise de seus
resultados. Assinale-se ainda que em São Paulo, a realizaçã() dec{!!:!.'ll ~a_.pesql!!~a ~e
Origem Destino metropolitana em 1997, forneceu mais elementos importantes_para
aquela avaliação.
Nesta dissertação será feita uma análise dos resultados da estadualização do sistema de São Paulo, segundo os objetivos descritos no projeto. Parte das conclusões é
aplicável a todas as demais cidades e parte é característica só daquela capital. Os resultados nas demais cidades podem servir de elementos de especulação ou de reflexão, mas
ainda não poderão ser analisados de forma mais ou menos sistemática.
Para a obtenção dos elementos desta análise foram realizadas duas pesquisas.
Uma pesquisa documental, sobre relatórios técnicos elaborados pela CBTU e pelo Banco Mundial e uma pesquisa de opinião realizada pelo autor com uma amostra do corpo
de técnicos e gestores envolvidos nos processos de estadualização. A descrição completa da metodologia adotada e dos resultados desta pesquisa de opinião estão no Capítulo 8 - Anexos. A amostra pesquisada constituiu-se de profissionais ligados aos processos de estadualização segundo diferentes enfoques e relações. Foram consultados:
•
ex-diretores da CBTU;
•
técnicos e gerentes das empresas estadualizadas ou em processo de estadualização;
66
•
consultores e empresários que mantiveram contatos comerciais e institucionais com a CBTU e as empresas locais.
Foi evitada a consulta a atuais empregados da Administração Central da CBTU
já que seu envolvimento funcional e sua subordinação hierárquica poderiam enviezar
suas respostas. Os pesquisados participaram dos processos de São Paulo, Rio de Janeiro
e Recife.
A pesquisa documental baseou-se nas avaliações formais dos resultados do programa de São Paulo, realizadas pelo menos de três formas diferentes. A empresa de
consultoria Protran Engenharia, contratada para a monitoração do programa como um
todo, elaborou o Relatório de Conclusão da Implementação do Programa, dirigido à
Diretoria da CBTU. O Banco Mundial elaborou também o Implementation Completion
Report, para ser apresentado ao seu próprio board. A CBTU, por seu lado, elaborou
análises complementares.
3.9.2
Implantação do Programa e Resultados
Os objetivos do projeto, explicitados no appraisal do Banco Mundial e relatados
no capítulo eram:
a) apoiar o Governo Federal em seus esforços para transferir a Divisão da CBTUSP ao Estado de São Paulo para melhorar seu gerenciamento e sua manutenção;
b) introduzir políticas de reformas institucional, organizacional e financeira para
assegurar sua sustentabilidade financeira a longo prazo, incluindo ganhos de eficiência, integração multimodal melhorada, capacidade expandida e redução
substancial de subsídios; e
c) contribuir para o alívio da pobreza e a melhoria do meio ambiente (facilitando o
acesso ao trabalho, diminuindo os tempos de viagem de e para o trabalho, reduzindo o congestionamento e reduzindo acidentes e fatalidades pela oferta de
transporte sobre trilhos mais seguro e confortável.
Segundo o Banco Mundial:
Os objetivos do Projeto foram atingidos suhstancialmente. Alguns dos resultados obtidos, particularmente
110
que se refere à
reestruturaçclo do setor, foram significativos: (iJ a completa
descelllrali=açâo da divisão da CBrU em selo Paulo do Gover-
67
no Federal para o Estadual e a criação da CPIM - Companhia
Paulista de Trens Metropolitanos para operar o sistema transferido (ii) afusão do sistema CBTU-SP com a FEPASA,ferrovia
metropolitana já operada pelo Estado de São Paulo, sob a estrutura da CPT7'v!, formando uma malha de 270 km de linhas
metropolitanas na região (ih) criação da Secretaria de Transportes Metropolitanos - STlvI dentro do Governo estadual para
assumir a coordenação dos serviços de transportes metropolitanos (iv) desenvolvimento de sérios esforços para integrar trens
metropolitanos com demais modos (metrô, ônibus, tróleibus e
automóveis e para discutir os assuntos de transporte no âmbito
da Comissão Regional de Coordenação de Transporte, organismo informal onde o Governo Estadual, a Prefeitura de São
Paulo e de outras municipalidades e todas as operadoras esttío
representadas (v) preparação de um estudo para avaliar as opções de concessão da CPTlvI à iniciativa privada e (vi) a preparação de um estudo para levantar os mecanismos de financiamento do setor. (World Bank, 1999)
Apesar do tom otimista do documento do Banco, esse sucesso não ocorreu sem
problemas. Segundo o relatório da Protran:
A implementação do programa estendeu-se dois anos além do
previsto, durando 7 anos ao invés de 5, devido a questões institucionais que provocaram o retardamento do processo de
transferência da CBTU para o Estado e o processo de criação e
implantação da CP7'Nf, este último afetado pelas freqüentes
mudanças administrativas ocorridas no período 1993-199-1.
(Protran, 1998)
Várias diticuldades não previstas inicialmente ocorreram durante o projeto das
quais ambos os relatórios destacam:
•
A mudança monetária do Cruzeiro para o Real com uma taxa da càmbio
inesperadamente favorável ao Real o que obrigou a uma revisão financeira
de todos os contratos em andamento.
68
•
A mudança nas leis de licitação pública com a promulgação da Lei nO 8.666
•
o que levou a uma revisão dos processos licitatórios em andamento .
.
A fragilidade da indústria ferroviária brasileira, que, com alta capacidade
ociosa por ausência de encomendas durante tantos anos, encontrou muitas dificuldades para se re-estruturar e cumprir os contratos de recuperação de
trens.
3.9.3
Níveis de produção e qualidade de serviço
A grandeza mais usada para medir o desempenho de um sistema de transportes é
o número de passageiros transportados por dia. Embora possa ser questionado este índice, já que ele por si só não indica melhoria para o usuário, ele não deixa de ser, do ponto
de vista empresarial, o indicador mais visível.
Considera-se também que o aumento do número de passageiros no trem significa
uma redução dos passageiros nos onibus e portanto uma redução do número de onibus
nas ruas. Essa redução gera beneficios gerais já que significa uma redução da poluiç!o,
dos [email protected] e dos acidentes. É este raciocínio que alimenta as análises eco-
--- -------
-
..
nomicas.
Conforme descrito acima, o sistema de trens urbanos em São Paulo apresentava
o número de passageiros transportados em declínio sistemático, ano após ano. O projeto
de descentralização previa a recuperação desse número para o nível de cerca de
1.200.000 passageiros por dia, que já tinha sido alcançado na década anterior. Os estudos de demanda realizados na época do appraisal eram frágeis para sustentar a viabilidade dessa meta, mas o argumento mais forte era exatamente o fato dessa demanda já
ter sido atingida um dia que demonstrava a sua factibilidade.
A realidade mostrou-se diferente. ao longo do projeto o número de passageiros
transportados continuou caindo como antes e só começou a recuperar-se em 1998, com
o programa praticamente terminado.
Na época do Mid Term Review, missão de avaliação do Banco Mundial que
ocorre no meio do projeto, essas metas foram revistas e igualmente não atingidas ao
longo do desenvolvimento do programa. A Tabela 1, na página seguinte mostra a defasagem entre o programado e o
r~~llizado.
A análise dos motivos dessa defasagem apon-
69
tou causas internas e externas ao projeto. Segundo Protran, 1998 as principais causas
foram:
•
a continuada deterioração dos serviços do trem metropolitano devido à ausência de investimentos observada desde a década de 80
•
a consolidação e ampliação dos serviços de ônibus, municipais e intermunicipais, como principal meio de transporte na região
•
--
o crescimento imprevisível do transporte alternativo I\fretamento, lotações,
vans) que chegou captar 10% da demanda em 1997
•
~
1---"'-"
o acirramento da concorrência entre as modalidades de transporte, com redução do mercado de transporte coletivo e o aumento inesperado da frota de
automóveis e da participação modal deste último ..... ---'--
•
/
o aumento do número de viagens a pé decorrente de alterações na estrutura
econômica da RMSP
•
a redução da oferta de trens, e a queda da segurança e da confiabilidade dos
serviços devido à crescente indisponibilidade do material rodante.
~
Uma das causas mais visíveis para essa dificuldade para aumentar a oferta era o
baixo nível de recursos orçamentários voltados para a manutenção do sistema. Tradicionalmente a atividade de manutenção tem sido deficiente em nossos sistemas de transporte. Recursos mal aplicados, procedimentos inadequados e gestão burocrática do assunto geraram uma situação de contínua degradação do material rodante e das demais
instalações. A questão tem um aspecto cultural. A manutenção é uma atividade sem
visibilidade. Ela só se torna visível pelos seus erros.
Des~a
forITla, para certo tipo de
administrador público sempre foi preferível comprar( equipamento
'"
'-._------
.--
n~v;)
maugurar
-----
obras novas do que manter as existentes.
Enquanto os sistema esteve por conta do Governo Federal esse quadro se manteve. Após a transferência a situação continuou, mostrando a permanência da mesma cultura. Segundo o Banco Mundial a situação só se modificou em 1996:
18
O fenômeno atingiu quase todas as grandes metrópoles e suas causas e conseqüências tem
sido objeto de estudos e análises que ainda mal conseguem captar a sua essência.
70
Em resposta às pressões públicas e politicas, o Estado aumentou o orçamento de manutenção em 1996, ajudando a CP71v! a
proceder a um programa de reabilitação que redldu a defasagem de manutenção acumulada em seus primeiros dois anos.
Umas das principais vantagens da descentralização foi forçar o
Estado a reagir com maior rapidez às reclamações do público e
melhorar as condições dos trens e da ilifra-estrutura.
Essa é uma das afirmações mais polêmicas sobre o processo. Afirma-se que a
autoridade pública estadual reagiu "mais rápido" às reclamações do que reagiria se a
autoridade pública estivesse no nível federal. A afirmação não dispõe de fundamento
formal. Era preciso medir os tempos de reação da autoridade às reclamações antes e
depois da transferência, para afirmar-se tal coisa. A pesquisa de opinião procura avaliar
este ponto com a pergunta: "a estadualização dos trens metropolitanos piora ou melhora
a gestão do sistema de transportes metropolitanos ?" As afirmações positivas são genéricas do tipo "é o modo mais democrático, pois aproxima o Responsável do Usuário",
"centralização é entulho autoritário ou defesa de corporativismo", ou "possibilidade
maior de racionalidade". As negativas referem-se particularmente à observação da mi-
nha cidade tipo: "não trouxe de forma clara uma melhoria da gestão".
Sem pretender negar o argumento da "proximidade entre o usuário e a autoridade", cabe lembrar que no final da década de 70, um acidente já mencionado em outro
lugar deste trabalho, fez o governo federal intervir na RFFSA, colocando um coronel
com plenos poderes e com muito dinheiro na presidência da instituição, que procedeu a
uma recuperação significativa dos sistemas de São Paulo e Rio de Janeiro, ocasião na
qual a demanda chegou aos sempre citados 1.200.000 passageiros por dia.
71
TABELA I
Metas Operacionais
1991
--
------~
P
1992
1993
1994
--------- ----_._---" " - - " - - --------- - - - - -
R
P
R
1015
544
P
R
1995
1997
1996
---~~----
P
R
P
R
P
R
P
R
~~~~
P
R
I
passo tr.nsp.l dia
940
741
1040
627
x 1000
1197 (I)
637
751 (2)
taxa de evasão
5
24
5
24
4
24
3 (I)
(min) 10/12
669
24
2 (1)
1260 (1)
834
830 (2)
772 (2)
24 (2)
intervalo
1260 (1)
24
15 (2)
2 (I)
1260 (1)
571
1204(2)
1088 (2)
22
6 (2)
2 (I)
1260 (I)
15
2 (I)
2 (2)
4 (2)
nd
10/12
nd
10/12
10/12
10/12
10/12
10/12
10/12
8110
10/12
8/10
10/12
4085
4457
3841
4457
3673
4457
3605
4457
3460
4457
3527
4457
4739
min / máx
n° de emprega- 4457
dos
(1)
mptll elpf1ni(ill no início elo nrnipto
4457
- -- - - - -
72
A recuperação da disponibilidade da frota de trens só foi possível com a interveniência de outros problfamas empreendidos pelo Governo Estadual. Segundo a Protran:
Os resultados atingidos pelos serviços de trens metropolitanos no
-10 trimestre de 1997 indicam o início de lima tendência contínua e
crescente de melhoria dos serviços, prevendo-se também, a curto
prazo, o atendimento das metas previstas no Afid Term Review, decorrente de:
•
ingresso contínuo e gradual do material rodante modernizado
recuperado no âmbito do Programa a partir do -10 trimestre de
1997, englobando 50 TUEs;
•
~.
liberação e disponibilização de outros TUEs
recuperados
modernizados em ações complementares externas ao Programa
e empreendidas pela CPTAf, tais como "Programa de Ações
Emergenciais ", "Plano de !vIabilização de 100% ", "P-32" e
outras a partir do -10 trimestre de 1997, atingindo da ordem de
50 TUEs.;
•
~~/
início da operação, no
]O
semestre de 1998, do novo material
rodante adquirido pela CPTNI para a operação da nova gestão
operacional da Linha Tronco Leste - Guaianazes Barra Funda,
com umajrota de cerca de 30 TUEs.
3.9.4
i_____ / /
Níveis de integração metropolitana e de autonomia empresarial
Um dos argumentos principais para a descentralização é a afirmação de que a esta-
dualização facilitaria a integração entre os diversos modos de transporte já que reduziria o
número de instâncias governamentais envolvidas no processo.
(
A verdade é que a integração entre sistemas de alta capacidade como trens e metrôs
~ e sistemas de baixa capacidade - basicamente ônibus - permanece um desafio para técnicos
( e gestores de transporte metropolitano.
73
Os sistemas tronco-alimentados são um modelo teórico. Segundo esse modelo, sistemas de alta capacidade funcionariam como troncos e os de baixa capacidade como ramos
alimentadores e distribuidores desse tronco. Dessa forma aliam-se a alta capacidade dos
trens e metrôs com a alta capilaridade dos ônibus. Não obstante a evidente racionalidade do
modelo, sua aplicação prática enfrenta grandes dificuldades.(para o usuário é sempre preferível pegar um ônibus que passe perto de sua casa e que o deixe perto de seu destino, do
que ter que interromper a viagem e mudar do ônibus para o
trem~ claro que se houvessem
vantagens de tempo e de custo a preferência seria outra, mas isto nem sempre ocorre. Ou
melhor, raramente ocorre. Quando essa vantagem existe de forma evidente, ocorre a chamada integração expontânea, ou seja, a linha de ônibus tem um ponto junto da estação do
trem e existe uma troca natural entre os dois modos.)
I
O serviço de ônibus urbano é prestado sempre por empresas privadas concessionárias e seus empresários vêem a integração como uma ameaça a seus negócios e finalmente, o
poder concedente dessas linhas geralmente são as prefeituras, enquanto que trens e metrôs
são operados pelos governos federal ou estaduais, o que dificulta políticas comuns. Portanto, a integração intermodal enfrenta dificuldades operacionais, econômicas e institucionais.
O modelo tronco alimentador continua sendo tecnicamente o melhor para a cidade como
um todo, apesar dessas dificuldades.
A estadualização consegue alterar esse quadro de dificuldades, propiciando o aumento da integração? A pesquisa de opinião dá uma resposta ambígua a esta questão.
A grande maioria respondeu que a estadualização melhora a integração. Mas os comentários mostram que essa visão é teórica ou genérica: "certamente haverá uma melhora",
"melhora no Brasil de um modo geral", "Integração intermodal é decisão política, seja qual
for a esfera de governo à qual pertence o sistema",
Entretanto, quando se olha o real e o particular a visão muda: "no caso da Flumitrens não houve, por parte dos novos gestores, nenhuma ação incisiva para melhorar a integração", "Nem piora nem melhora em minha cidade", "no Rio, continua a mesma total falta
de integração". De fato, os números obtidos mostram que a integração entre trens e ônibus
é nula no Rio de Janeiro e muito pequena em São Paulo. Era assim antes da estadualização
e permanece assim depois. Com relação à integração trem - metrô, ela já existia antes da
74
estadualização, ainda que em percentuais muito pequenos. O gráfico a seguir mostra que a
estadualização não melhorou a integração, mantendo-a no baixo patamar entre 2 e 4%.
Integração trem - metrô
10 ~
8 ~.~~------------------------------6 -r--·-- - - " = - - - - - - - - - - - - I
S
4 -----~--~=~~-------------------
2~-------~-=~~~======~--
o +------------------,--------,------
Fonte: ANTP
Em comparação com as dificuldades para a implantação da intermodalidade em São
Paulo e Rio de Janeiro, as cidades de Belo Horizonte e Recife exibem sistemas integrados
razoavelmente estruturados. Em Belo Horizonte o percentual de passageiros integrado chega a 48%. (Fonte: Anuário Estatístico ANTP, 1998)
Porque esses sistemas de transportes, apesar de terem ainda os seus trens sob administração federal são mais integrados do que São Paulo e Rio de Janeiro, estadualizados há
seis anos? Dois tipos de comparações podem ser feitas. A primeira é de natureza técnico
operacional e a segunda de natureza político institucional.
Do ponto de vista técnico operacional os sistemas de trens de Belo Horizonte e Recife, como descrito anteriormente neste trabalho, tem melhor qualidade de serviço que os
de São Paulo e Rio de Janeiro e oferecem intervalos entre os trens de 7,5 min e 6,5 min
respectivamente. Ou seja, os sistemas de São Paulo e Rio de Janeiro tem que aumentar
muito a sua oferta para poder começar a estruturar sua integração intermodal.
Mas o fator determinante parece ser o de natureza político institucional. Belo Horizonte e Recife possuem estruturas político - administrativas voltadas para a execução de
uma política de intermodalidade. O caso mais visível é o do Recife, onde existe o Conselho
Metropolitano de Transportes e a Empresa Metropolitana de Transportes. Ambos funcionam há 21 anos. A EMTU desenvolveu competências técnicas essenciais para a gestão do
sistema de transporte metropolitano e o CMTU consolidou sua representatividade corn sua
75
composição de 28 membros representantes do governo, dos empresários de transporte, dos
trabalhadores e dos usuários. A descrição completa da composição está no Capítulo 8 Anexos. O fato confirma a assertiva de que a integração intermodal só é obtida com integração interinstitucionai.
3.9.5
Desenvolvimento Institucional
O modelo metroviário de prestação de serviço, descrito em outra parte desta disser-
tação, e implantado em São Paulo na década de 70, pressupunha empresas novas, projetadas segundo novos paradigmas, desvinculados de qualquer passado. Conforme exposto
acima, até mesmo seus profissionais eram inexperientes, porque entendia-se então que a
experiência dos profissionais ferroviários era indesejável.
o
programa institucional do processo de estadualização se propõe a um desafio
. muito mais dificil. Trata-se de tomar aquelas empresas ferroviárias. cuja experiência foi
recusada naquela época e transformá-Ias em outras, com novos paradigmas e novos padrões
de atendimento. Trata-se de reformar conceitos, mentalidades, comportamentos, atitudes.
Na implantação dos metrôs de Rio de Janeiro e São Paulo foram percorridas todas
as etapas de projeto, implantação, treinamento e operação. Houve tempo até para que a população fosse treinada no novo serviço. Nos programas de estadualização, ao contrário,
toda a mudança tem que ocorrer dentro das estruturas envelhecidas existentes, com os re.~
cursos humanos existentes e com o
me~mo
público
(ma1Laten9)~()~
de sempre. A imagem
mais usada é a de "trocar um pneu com o carro andando". Essa expressão, usada em outros
processos de mudança, revela bem a dificuldade desses processos, que aliás é um dos grandes problemas da administração pública no Brasil. Todos querem mudanças. Mas como
realizá-Ias? Quem são os agentes da mudança ? Como pode-se mudar e inovar a relação
entre o poder público e o cidadão usuário de seus serviços, mantendo-se o mesmo equipamento e o mesmo pessoal ?
Alguns exemplos podem dar idéia da dimensão dessa dificuldade. Na década de 70,
existia um quadro, famoso entre os administradores da Divisão Especial de Subúrbios da
RFFSA, que ornamentou a parede de vários gabinetes importantes naquela administração.
O quadro era um desenho de algum artista anônimo, e mostrava um trem suburbano super-
76
lotado de passageiros. O desenho do trem era fiel ao seu aspecto real. Mas os passageiros
eram representados como porcos, com aqueles focinhos e aquelas patas, saindo pelas janelas.
O quadro era emblemático. Alguns dos administradores da ferrovia usavam a expressão "suínos" para se referir aos passageiros dos trens de subúrbio. Eram personagens
muito diferentes daqueles senhores e senhoras que usavam o trem nos tempos heróicos ou
românticos do começo do século. E certamente também diferentes do minério e da soja que
não reclamavam nem apedrejavam o trem mesmo que ele ficasse parado por muitas horas
sem explicação alguma. É de se imaginar como se comportavam esses passageiros que
eram vistos e tratados como suínos pelos administradores da ferrovia. Certamente faziam
jus ao termo. Já que eram tratados como suínos, sentiam-se livres para se comportar como
tal.
Como mudar? Processos de mudanças organizacionais são objeto de extensa bibliografia. Costumam ser processos altamente complexos, dos quais pode ser observada e
controlada apenas uma parte. Segundo Paulo Motta:
"As propriedades sistêmicas da organização, aliadas ao contexto
contemporâneo, complexo, altamente mutante, repleto de interdependências, tornam o processo de mudança um tanto imprevisível e
pouco controlável. " (l'v[otta, 1999)
Todos os estudos contratados dentro do programa tiveram aproximadamente a
mesma estrutura, para todos os assuntos. Em primeiro lugar um levantamento e um diagnóstico da situação. Em seguida, propostas de intervenção. E por fim, um plano de implantação. Mas muitos deles acabaram por não ter resultado nenhum, já que o diagnóstico
estava acertado, as propostas eram ótimas, o plano de implantação adequado, mas nada foi
realizado conforme o sugerido.
"As preferências pela simplicidade nem sempre atendem às necessidades da inovação empresarial moderna. A complexidade deve
ser enfrentada com complexidade e não com a simplicidade excessiva de modelos mágicos, que prometem respostas instantâneas e
intervençxJes indolores. Inovar envolve um processo amplo e com-
77
plexo de adaptações; requer um entendimento do sistema organi=acional, isto é, suas interações com o meio ambiente e suas interligações internas. " (Motta, 1999)
Mudanças profundas não ocorrem somente por conta de um estudo que as aponta
como necessárias, imprescindíveis até. Mudanças profundas ocorrem como resultado de um
complexo jogo de forças onde o poder exerce papel fundamental. Gestores de processos de
mudança tem que ter poder, senão não mudam nada. Po outro lad'o é dificil imaginar alguém que tem poder, gerindo um processo de mudança que acabará por reduzir o seu próprio poder.
o processo de mudança organizacional
e institucional necessita de um grupo inte-
ressado nele e que nele enxergue ganhos reais. Muitos estudos fracassaram por não levarem
em conta este componente.
Por exemplo, em São Paulo, era e é necessário um novo modelo do sistema de manutenção de trens, para aumentar a disponibilidade de material rodante na nova empresa.
Vários programas de recuperação tinham falhado antes, porque os trens funcionavam bem
nos primeiros meses em seguida à recuperação e pouco tempo depois voltavam a ficar indisponíveis por falta de material ou de peças de reposição. Mudar o sistema de materiais e
estoques era, de fato, uma necessidade estratégica. F oi contratado um estudo para isso, que
apontou as intervenções necessárias e formulou as linhas básicas de um processo de informatização da área, que iria, por um lado agilizar os processos e por outro, reduzir fraudes e
desvios de material. O estudo chegou a ponto de definir uma mudança no sistema de almoxarifados que, de mais de três dezenas passaria a ser de doze. A mudança nunca chegou a
ser realizada. Era preciso contar com o comprometimento de todos os envolvidos no processo de aprovisionamento com a mudança. No momento em que as mudanças propostas
ameaçavam a micro política de feudos empresariais, consolidados durante muitos anos de
práticas viciadas, surgiram as reações e resistências.
Motta, (1999) faz uma análise detalhada dos processos de mudança e das dificuldades para sua implantação. Registra que a resistência à mudança é algo natural e mostra
como a ciência das organizações evoluiu ao longo das últimas décadas no que diz respeito à
compreensão do fenômeno da resistência. Mostra que há algumas décadas não se conside-
78
rava a oposição à mudança um tema importante de gestão. Em uma organização de estrutura hierárquica, a resistência à mudança caracterizava- se simplesmente por indisciplina ou
insubordinação facilmente reprimida. Essa deve ter sido a visão do Cel. Weber, já citado
anteriormente, que recebeu do então presidente Geisel a missão de implantar mudanças no
serviço dos trens metropolitanos de São Paulo e do Rio de Janeiro. Com ele, resistências à
(sua) mudança eram tratadas com gritos e punições.
~ .1,
~,-
/
I~, - l
; _
Motta prossegue afirmando que a posição em relação a resistência à mudança evoluiu para um ponto de vista mais humano, onde ela é vista como resultado de características
pessoais dos empregados, tais como inadequação, gosto pessoal ou apego às condições
existentes. Posteriormente as razões internas do indivíduo deram lugar ao contexto dos interesses dos grupos organizacionais. A resistência à mudança é vista de forma tão natural
quanto a própria mudança.
Inclusive, com o avanço na democratização do trabalho, considerase a resistência inibidora de imposições unilaterais sobre características das tarefas. Ademais, vê-se a resistência como fonte de crítica e criatividade e de melhor uso das habilidades humanas. A crítica significa o exercício do pensamento diferente e da prática da
tensão com as perspectivas alheias. Gerir a mudança é gerir várias
lógicas. (idem)
No Rio de Janeiro as mudanças foram ainda mais dificeis. Em São Paulo, a própria
necessidade de fusão entre as duas culturas, a da FEPASA e a da RFFSA 19, gerou um impulso para a mudança. No Rio de Janeiro, a Flumitrens, empresa estadual criada a partir da
estadualização, era a própria Superintendência da CBTU no Rio de Janeiro, rebatizada. Seu
---
-
--
-- --.-
--
, impulso para a mudança foi, desde logo, muito menor. O governo do estado do Rio de Janeiro 20 , por outro lado, empenhou-se em um processo acelerado de privatização de suas
19
Poder-se-ia dizer também cultura da CBTU em vez de RFFSA. No entanto, a ·cultura" da CBTU,
conforme discutido antes, ainda era um projeto. Em termos de cultura organizacional, a superintendência de São Paulo se identificava mais com a RFFSA, ou talvez até com a Central do Brasil e
a Santos Jundiaí, anteriores à RFFSA.
20
Referência ao governo de Marcelo Alencar (1994-1998)
79
empresas estatais. Os trens metropolital'Os foram objeto de uma concessão, em novembro
de 1998, ganha pelo Consórcio CAF - PactuaI Electra - Banco Prosper que adotou o nome
empresarial de Supervia.
A expectativa de uma privatização iminente mudou a visão dos gerentes do processo em relação ao programa de desenvolvimento institucional. Os objetivos expressos no
.. ,
appraisal foram questionados. A pergunta que muitos se fizeram era para que modernizar
uma organização que seria privatizada ') Quais seriam os parâmetros para essa modernização ? Com base nessa dúvida cancelaram-se os estudos de Reestruturação da Organização e
de Treinamento e Desenvolvimento.
Em São Paulo, o argumento foi invertido. Fosse qual fosse o destino da CPTNL
mantida como estatal, privatizada no todo ou em parte, foi considerado que treinar o pessoal em novas visões empresariais e novos comportamentos organizacionais era um beneficio
em sI.
A Supervia adotou desde logo, como estratégia principal de mudança empresarial, a
mudança de seu quadro funcional. Dos cerca de 3 200 funcionários da Flumitrens, ela absorveu 400 ou 12%. Não cabe neste estudo a análise dos processos de mudança na empresa
privatizada. Nosso foco continua sendo a transferência das empresas para os estados.
A Flumitrens, portanto, não acabou com a concessão. Em primeiro lugar só foram
concessionados os 204 km das linhas da chamada "bitola larga,,2l, que reúne as cinco linhas
principais do sistema. São todas eletrificadas e atendem a 98% da demanda. Restaram nas
mãos do Estado os 110 km da chamada "bitola estreita". Atende aos municípios de Magé,
Itaboraí, São Gonçalo e Niterói por meio de trens do tipo regionais, com carros de passageiros tracionados por locomotivas a diesel.
O gráfico a seguir procura esclarecer o processo:
21
No jargão ferroviário, bitola é a distância entre os trilhos. Bitola larga é a de 1,60m e estreita é de
1,OOm.
80
RFFSA - Divisão Especial de Subúrbio - Rio de Janeiro
1984
CBTU - Superintendência do Rio de Janeiro
1994 - estadualização
Flumitrens - Companhia Fluminense de Trens Urbanos
Flumitrens - "bitoli-
...--1998 - privatização
_h"'"
o
SuperVia - trens elé-
'"O
ce
>
o..
'i:
A Flumitrens enfrenta portanto um desafio para a mudança de uma outra ordem. O
órgão, após a concessão ficou com 2 800 funcionários. Estava claro para todos qeu o número era excessivo para a produção de transporte do sistema - pouco mais de 1000 passageiros
por dia. É verdade que sobrou para a Flumitrens também a função de gerenciar as obras
financiadas com recursos públicos na área da Supervia. São as obras restantes do Programa
CBTU-BIRD I, descrito acima e mais as obras resultantes do BIRD II, novo programa de
melhorias financiado pelo Banco Mundial ao Estado do Rio de Janeiro. No entanto o gerenciamento dessas obras ocupa só uma pequena equipe.
o Governo do Estad022 optou por uma
política de enxugamento do quadro da Flu-
mitrens sem recorrer a demissões implantando um programa de transferência de pessoal
para outros órgãos do Estado. O programa está em andamento e já forma transferidos 700
empregados para cerca de 50 órgãos de governo. É interessante notar que entre esses órgãos, os que mais absorveram pessoal foram a Defensoria Pública (100 empregados) e o
22
Referência ao governo de Antony Garotinho.
81
Ministério Público (50 empregados), órgãos de áreas de atuação muito distantes da função
transporte. A relação completa dessas transferências encontra-se no Capítulo 8.
A avaliação dos resultados da descentralização da CBTU no Rio de lameiro fica
bastante dificultada pelo fato de ter ocorrido uma concessão logo em seguida à estadualização o que acaba por misturar os resultados dos dois processos. Observe-se de passagem
que, por outro lado, o programa de transferência da Flumitrens para outros órgãos gerou um
beneficio a esses órgãos e à Administração Pública do Estado, não previsto no início do
Programa de Descentralização.
3.9.6
Capacitação, interferência política e corrupção
Das idéias sobre os riscos da descentralização expostos por Prud'homme em outra
parte desta dissertação foram extraídas mais três perguntas da pesquisa de opinião. Os resultados completos da pesquisa estão no Capítulo 6 - Anexos.
Pergunta 2. A estadualização dos trens metropolitanos em relação à corrupção na
administração do sistema
Contrariamente à opinião de Prud'homme, os pesquisados afirmam, de um modo
geral que a estadualização "em tese" deve reduzir a corrupção, ou "em tese" não reduz nem
aumenta. Só uma resposta acusa; "na minha cidade aumenta". Quem acha que a estadualização reduz a corrupção se apoia no argumento de que quanto mais próximo está o cidadão
da autoridade mais fácil é de fiscalizá-la. De alguma foram também a pesquisa denota que
as opiniões são "teóricas" e que as pessoas não costumam pensar muito sobre este assunto.
Pergunta 3. A estadualização dos trens metropolitanos em relação à competência,
capacitação e qualidade do pessoal das novas empresas operadoras
A grande maioria ficou entre o melhora e o nem piora nem melhora. Contrariamente
a essa opinião e em favor da opinião de Prud'homme, pode-se citar o programa de remanejamento do pessoal da Flumitrens, citado acima. Segundo o depoimento da gerente da Flumitrens, as unidades do governo estadual que estão recebendo os funcionários cedidos estão
muito satisfeitos com eles, porque costumam ter melhor nível técnico, social e até cultural.
82
Pergunta 4. A estadualização dos trens metropolitanos em relação a interferência
política nas áreas técnicos das novas empresas operadoras
Nas respostas cabe ressaltar algumas que entendem que a interferência política pode
aumentar com a estadualização, mas não vêem isto como um mal. A interferencia política
pode ser vista de forma positiva como um maior envolvimento dos políticos com a empresa
e seus resultados.
83
Capítulo 4 OS NOVOS PAPÉIS DO GOVERl\TO FEDERAL
PÓS DES-
CENTRALIZAÇÃO
4.1
Introduç(lo
A atuação do Governo Federal nos transportes remonta à década de 70. Em vista da
acentuada urbanização pela qual passava o país, o Governo Federal criou em 1965 o GEIPOT - Grupo Executivo de Integração da Política .de Transportes,23 que elaborou os primeiros planos diretores de transporte das regiões metropolitanas do país. A visão era tecnocrática e centralizada, mas esses planos constituíram-se em um positivo passo no sentido da
estruturação do setor. A maioria dos demais estudos de transporte metropolitano foi elaborado a partir daqueles.
Ao mesmo tempo, foi iniciado um programa de treinamento e capacitação dos técnicos da área e de transferência de tecnologia, principalmente da França e da Inglaterra.
(ANTP, 1998). A partir da metade da década a atuação do governo federal foi ampliada
com a criação da EBTU - Empresa Brasileira de Transportes Urbanos e com a extensão da
atuação junto às cidades de médio porte. A EBTU manejou recursos do Fundo Nacional de
Desenvolvimento Urbano e de organismos multilaterais. Financiou a modernização do
transporte por onibus em muitas cidades e investiu em transportes sobre trilhos implantando os metros de Porto Alegre, Belo Horizonte e Recife.
Um dos resultados foi o fortalecimento da cultura técnica de transportes no país, reconhecida internacionalmente, e trutitica até hoje na forma de assessoria a países da América Latina e da Africa.
Conforme já afirmado atrás, o modelo centralizado esgotou-se e o governo federal
iniciou, na segunda metade da década de oitenta a sua retirada da área de transportes urbanos. A EBTU foi fechada durante a reforma administrativa de 1990. A questão do transporte urbano foi transferida do Ministério dos Transportes para o Ministério do Desenvolvimento Urbano, depois para o Ministério de Habitação e Urbanismo, retornando tinal-
23
Atualmente o GEIPOT chama-se Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes
84
mente para Ministério dos Transportes. Mas a política adotada pelo Ministério tem se resumido ao programa de descentralização descrito neste estudo.
Em conseqüência, a interpretaçtío eqlllvocada de que tanto o desenvolvimento urbano quanto o transporte seriam de re::,pollsabilidade exclusiva do município alijou o Governo Federal da tarefa de
, formular as diretrizes da politica de transportes urbanos. voltando
o setor à situação em que se encontrava há décadas atrás: sem politica pública, sem articulação e clareza dos e,\paços institucionais
dos níveis de governo e sem mecanismos coordenados e consistentes de financiamento e apoio ao setor. (ANTP, 1998, p16)
4.2
Quadro atual
A retirada total do Governo Federal da área dos transportes urbanos tem encontrado
opositores em vários setores. A At'J"TP e o Fórum Nacional de Secretários de Transporte
tem procurado interlocutores em Brasília e tem colocado sua visão do assunto. Sua posição
é que, se é o princípio constitucional que inspira o programa de descentralização, são também constitucionais os dispositivos que definem as novas competências da União, descritos
nos artigos 21 e 22:
Art. 21. Compete à União
•
inciso XX - estabelecer diretrizes para o Desenvolvimento Urbano, inclusive
habitação, saneamento básico e transportes urbanos.
•
inciso XXI - estabelecer princípios e diretrizes para o Sistema Nacional de Viação
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
•
inciso IX - diretrizes da Política Nacional de Transportes
•
inciso XI- transporte e trànsito
Por isso os secretários de transporte de um modo geral tem se manifestado nesses
espaços a favor da presença do Governo Federal no campo do transporte urbano. Mesmo
85
porque essa presença é inevitável, porque outras políticas praticadas pelo Governo afetam
diretamente o transporte nas cidades.
A política energética é definida pelo Governo Federal que fixa as tarifas dos combustíveis como gasolina, álcool e diesel e da energia elétrica. Dessa forma influi diretamente no custo operacional de ónibus, trens, metrôs e automóveis particulares, e portanto
na escolha modal.
o
Governo Federal também pratica políticas fiscais de incentivo à indústria auto-
'mobilística, reduzindo o preço a e atratividade do transporte individual. A regulamentação
, .' ~~'- do vale transporte, as políticas de trânsito e os padrões de vistorias para licenciamento tam-
~ ~
IC
1bém são competências federais e influem diretamente sobre os sistemas de transportes das
I
"
'
, ',: cidades. O Ministério do Planejamento e Orçamento tem atuado na política habitacional
'I'
" que por sua vez interfere no padrão dos deslocamentos urbanos.
A União portanto não está fora do assunto mesmo que se retire da operação e do
custeio dos sistemas ferroviários urbanos. O que tàlta é uma política. O Conselho Nacional
de Transporte Urbano, criado em 1993, que deveria ser instrumento de definição dessa poIítica, nunca foi efetivamente implantado. A Pesquisa de Opinião procurou conhecer as
visões dos pesquisados sobre o assunto. Para a pergunta: "após a estadualização o papel da
União nos transportes metropolitanos deverá ser:", foram obtidas as seguintes respostas:
nenhum
OOó
investimento na expansão
64~0
investimento na modernização
55%
implantação de sistemas sobre trilhos na cidades de médio porte
18%
planejamento estratégico e análises de viabilidade econômica
36%
avalista de financiamentos externos
73<%
definição de políticas urbanas
27%
controle de preços dos insumos do transporte
27~0
política industrial
64%
pesquisa e desenvolvimento tecnológico
73%
treinamento e desenvolvimento
55~,0
86
4.3
A Política Nacional de Transporte Urbano
Essa política está, pois, para ser criada. Para a ANTP:
É interesse do país e da área de trampor!e urbano, que seja defini-
da lima política nacional para o setor. Ela representará a cristalização de objetivos nacionais, referentes à melhoria da qualidade de
, vida nas cidades e da eficiência da economia. Ela sen1irá como elo
de ligação entre os vários agentes do setor, representando um
conjunto comum de objetivos. Esta política nacional se torna tào
mais necessária quão mais complexa se torna a realidade urbana
~
do pais, rejórçada pela importância crescente das cidades para a
. eficiência da economia e a qualidade de vida da população.
(ANTP, /998, p.19)
Nessa visão, o papel da União se diferencia daquilo que foi praticado na década de
70. Para ser compatível com o regime descentralizado que se consolida no país, essa política tem que respeitar as áreas próprias de atuação dos três níveis de governo e incorporar os
demais setores da sociedade afetos ao assunto. Ainda para a ANTP os objetivos dessa política deverão ser:
•
promover () envolvimento cOl!!unto das
e municipal, na definiçào de
e.~feras federal.
o~jetivos
estadual
e planos de açâo. de
acordo com a magnitude e abrangência e"\pacial das inten'enções:
•
definir os sistemas de tramporte público como forma prioritária de atendimento das necessidades de deslocamento da população brasileira
•
garantir a aplicação de recursos
~
nos níveis municipal. esta-
dual federal ~ para atingir os objetivos propostos
•
promover a participação crescente da sociedade e do setor privado na análise. proposição e aplicação das soluções.
87
Enquanto ocorre esse processo de identificação de demandas de políticas públicas, o
Ministério dos Transportes prepara-se para fechar um ciclo. Com todas as ferrovias de carga privatizadas, com os sistemas de trens metropolitanos em processo de transferencia para
os estados, com programas de privatização das principais rodovias do país, a atual estrutura
do Ministério não faz mais sentido. O Governo entende que na área dos transportes privatizados devem ser criadas Agencias Reguladoras. E para as demais funções que permanecerem nas mãos do Governo, novas estruturas administrativas deverão ser criadas. Assim, o
Executivo enviou ao Congresso um Projeto de Lei, em setembro de 1999, criando as agencias e o Departamento de Infraestrutura. O projeto foi analisado por uma Comissão Especial que elaborou um substitutivo que irá para a aprovação. O Relator, deputado Eliseu Rezende, destaca logo no início de seu Parecer:
N/ais do que uma simples agência reguladora dos senJiços e da
operação da infra-estrutura de tramportes, portanto, o Brasil necessita de uma linha mestra que norteie a formulação, a longo prazo, de uma Política Nacional de Transportes. /'v/ais do que um departamento especializado na implantação de obras de infraestrutura de transportes, nosso pais necessita de um órgão capaz de
promover a integração física dos vários modais de tramportes.
Praticamente todas as palestras proferidas durante as audiências
públicas realizadas pela Comissi'ío E\pecial sinalizam nesse sentido
e esta é a diretriz que assumimos em nosso trabalho como Relator
do Projeto de Lei na 1.615, de 1999.
No próprio parecer do Relator encontra-se uma síntese dos pnnclpals pontos do
projeto:
1 - define o Sistema Nacional de Viação e o Sistema Federal de Vi-
ação de forma coerente com o projeto de lei que tramita no C()flgresso Nacional, acentuando o caráter federativo da infraestrutura e da prestaçào de serviços de tral1.'porte;
88
2 - estabelece os princípios e as diretrizes gerais para o setor de
transportes, com êrifase na descentralização e nas outorgas ao setor privado;
3 - cria o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Trans-
porte, para integrar as políticas e coordenar as ações pertinentes
ao setor e atrihuídas a diferentes lvfinistérios;
-I - elifatiza as atribuições e.specificas do l~finistério dos Transpor-
tes, delineando fronteiras nítidas de atuação e estahelecendo distinção entre a formulação de políticas, a regulação das ações e o
gerenciamento de obras e de operações;
5 - cria a Agência Nacional de Transportes Terrestres e a Agência
Nacional de Transportes Aquaviários, amhas vinculadas ao lvfinistério dos Transportes;
6 - define os ohje ti vos, as e.ifàas de atuação e as atribuiç{jes de
cada lima das Agencias, conforme os organogramas que apresentamos no Anexo lI;
7 - estabelece os procedimentos e as normas gerais para as outor-
gas de exploração da infra-estrutura e de prestação de serviços
relacionados aos vários modos de tramporte;
8 - estabelece normas e.specíficas para as atividades em curso, de
modo a possibilitar a transição de sistemáticas anteriores para a
nova regulação que virá com a lei que estamos discutindo;
9 - estahelece a estrutura organizacional das Agências, as diretri-
zes para o processo decisório, e a formação dos quadros de pessoal
efetivo e de cargos comissionados, tendo como base o proposto no
Projeto de Lei na 2.5-19, de 2000. já aprovado nesta Casa;
10 - discrimina as/ontes de receitas e dá as diretrizes orçamentárias para as agências;
89
11
~
institui o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Trans-
portes ~ DNIT, e define seus objetivos, esfera de atuação e atribuições, juntamente com sua estrutura organizacional e quadros de
pessoal efetivo e de cargos comissionados:
12 ~ dispõe, sobre:
a instalação dos órgãos criados pela lei:
a extinçào e dissolllção dos órgãos cujas jimções serão transferidas às Agências ou ao DNIT;
as requisiç6es e transferências de pessoal;
as re5ponsabilidades sobre inativos e pensionistas dos órgãos
extintos ou dissolvidos;
os procedimentos para aquisição de bens e para contratação
de senJiços destinados ao cumprimelllo das atriblliçt5es previstas na lei;
a política de treinamento e de carreira dos filllcionários das
Agências e do DNIT.
Ao que tudo indica, a filosofia básica do substitutivo dá importância à criação de
uma política Nacional de Transporte Urbano, como reclamado pela ANTP. Evidentemente
o projeto ainda necessita de passar pelo processo parlamentar de aprovação e pelo sanção
do Executivo. E mesmo que seja aprovado nessas instâncias, ele ainda exigirá um considerável esforço coletivo para sua implantação.
90
Capítulo 5 CONCLUSÕES
5.1
Análise de efetividade
O Programa de Descentralização dos Trens Metropolitanos de São Paulo foi a pri-
meira experiência de estadualização e serviu de laboratório de ensaio para um conjunto de
políticas públicas centradas na questão da descentralização administrativa e na implantação
efetiva dos novos preceitos constitucionais. O encerramento do Programa deve despertar
nos órgãos envolvidos um processo de reflexão profunda sobre seus pressupostos, seu desenvolvimento e seus resultados. A grandeza do Programa por si só já justificaria a necessidade da reflexão. Junte-se a isso o fato de que outros programas semelhantes estão em andamento nas outras oito áreas metropolitanas, e que é exigido do Governo Federal pelo
menos não repetir os mesmos erros. A reflexão torna-se uma necessidade imperiosa do
aprendizado organizacional.
A moderna teoria da administração recomenda a distinção clara sobre eficiência,
eficácia e efetividade na avaliação de projetos e programas. Os conceitos e eficiência e eficácia são de uso corrente na prática gerencial. Efetividade, entretanto, não o é. A efetividade do Programa de São Paulo, na medida em que alguns de seus objetivos principais não
foram atingidos, e que a recuperação da demanda dependeu fortemente de outros programas em desenvolvimento pelo Governo do Estado, está em questão.
"Numa per.\pectiva abrangente, a mensuraçâo da efetividade deve
se constituir num dos elementos básicos para alimentar o processo
de formulação e avaliaçtío das políticas organizacionais.
A avaliaçtío da efetividade da programaçtío é lima área na qual
muito pouco se tem feito na administraçâo pública, de uma forma
geral; e, mesmo em países onde se observa a utilizaçtío mais ampla
da tecnologia gerencial avançada a experiência é bem recente a
ntío substancial. O que se está aqui denominando de mensuração e
controle de efetividade da programaçâo, relaciona-se ao que na literatura publicada em inglês, é tratada pelos títulos de "program
91
era/lIa/io!l" (amliação de programas) ou "evaluative research ",
mais comumente. (Cunha, 199./)
As análises feitas pela CBTU não chegaram a esse ponto. Percebe-se que as dificuldades conceituais para uma análise dessa envergadura são muito grandes e mesmo neste
trabalho elas não foram superadas. Na medida em que efetivamente não é possível separar
os resultados do programa de estadualização dos resultados dos demais programas encetados pelo Governo do Estado de São Paulo em sua Região Metropolitana, qualquer análise
de efetividade fica comprometida.
o que deve ser ressaltado é que o programa de estadualização se constituiu em um
início de um processo de reorganização dos transportes na Região Metropolitana. Essa reorganização deu-se nas vertentes política, econômica e organizacional.
Na vertente política assistiu-se a mudança do discurso e da prática do governo estadual que passou a encarar o transporte de massa metropolitano como instrumento de política pública importante, vital para a vida da população e importante do ponto de vista eleitoral. Desde 1995 essa política consubstanciou-se no Plano Integrado de Transportes Urbanos
- PITU, que já em sua versão 2000 projeta ações para um horizonte de 2010.
(http://www.stmsp.com.brl)
Na vertente econômica, os US$ 281 milhões toram o início de um conjunto de programas que envolvem hoje cerca de US$ 5 bilhões a serem captados de diversas tontes.
Na vertente organizacional, o Governo do Estado conseguiu criar a Secretaria de
Transportes Metropolitanos - STM, que reuniu em uma mesma estrutura o Metrô, a CPTM
- operadora dos trens metropolitanos, a EMTU - operadora H dos corredores de ônibus me.
\
r-
tropolitanos em faixa exclusiva e a ENIPLASA, órgão de planejamento urbano do estado.
Para viabilizar a integração entre esses órgãos cuidou-se de abrigar suas diretorias e seus
órgãos de assessoria superior no mesmo prédio e de fazer suas equipes viver no mesmo
ambiente organizacional.
24
No início do processo a EMTU ainda era operadora. Atualmente, todas as linhas estão concessi-
onadas e a EMTU prossegue como poder concedente.
92
A impressão final é que o projeto de descentralização em São Paulo é um sucesso,
porque apesar de seus números estarem bastante distantes do que foi inicialmente projetado, esse projeto desencadeou um processo profundo de reorganização do setor de transporte
metropolitano. E esse sucesso só aconteceu porque o Governo do Estado investiu pesadamente nessa reestruturação.
O que é inquietante é a constatação que o que vale para São Paulo não necessariamente vale para as demais cidades. Recordam-se aqui os argumentos de Prud'homme no
capítulo 3.3.1 deste trabalho, com relação ao tàto de que os riscos da descentralização podem não ser os mesmos para todo o país.
O Estado de São Paulo é a maior economia da Federação. Embora o processo de
descentralização da industrialização tenha se iniciado já há algum tempo através dos incentivos fiscais dos três níveis de governo para a instalação de indústrias em regiões menos
desenvolvidas do país, São Paulo ainda detém a maior parcela do PIB, dos empregos e da
população. E a própria Região Metropolitana concentra a maior parte desses indicadores.
Segunda a página da ElVIPLASA, órgão metropolitano de planejamento:
A Grande São Paulo é o maior pólo de riqueza nacional. Seu Produto Interno Bruto (PIE) atingill, em 1997, algo em tomo de USS
].17 bilhões, o que corre:.ponde a cerca de 18% do lolal brasileiro.
Esse valor é superior aos de algumas Ilações, como Portugal e
Grécia, e ligeiramente inferior, por exemplo, ao da Noruega .. A
renda per capita atinge USS 8 758, que é praticamente () dobro da
nacional.
Essas condições peculiares de São Paulo certamente são um fator do sucesso do
programa de descentralização dos trens metropolitanos. Para as demais áreas metropolitanas do país essas condições certamente são diferentes.
É importante salientar que as duas estadualizações ocorreram em 1994, ou seja, há
seis anos atrás. Nesse tempo foram iniciadas e desenvolvidas as negociações e os programas para a estadualização de Belo Horizonte, Recife, Salvador e Fortaleza. Nenhuma delas
ainda logrou a efetivação. Apesar dos compromissos firmados pela União em continuar
arcando com parte do custeio das novas empresas por algum tempo, as autoridades estadu-
93
ais parecem hesitar em aceitar os sistemas. As sucessivas prorrogações das datas de transferência mostram com clareza essa hesitação e lançam sombras sobre o futuro do programa.
Um aspecto positivo dessa dificuldade reside na oportunidade de questionamento
sobre os modelos de transporte metropolitano adotados em nossas cidades. Em vista do
quadro de crônicas carências e dificuldades, a resposta que os técnicos oferecem ao poder
público constituem-se em programas de investimentos com altos custos tanto de investimentos como de custeio anual. Os recursos necessários somam valores altíssimos, em economias estaduais debiliúl.das e incapazes de fornecer adequadamente à população os serviços mais básicos de segurança, educação e saúde. A solução para o impasse não está visível, mas a situação é propícia a um grande questionamento técnico e político em busca de
soluções de transporte metropolitano mais eficientes, mais eficazes e principalmente, com
baixos custos e equações econômico-financeiras viáveis para as economias locais.
Como conclusão final emerge com clareza a idéia de que a descentralização não
pode ser entendida como uma simples transferência de responsabilidades e de recursos entre níveis de governo. Ela é muita mais complexa do que isto e só faz sentido se se inserir
dentro de uma profunda mudança nas estruturas e na cultura dos aparelhos de estado. A
descentralização dos trens metropolitanos, mais do que um rearranjo administrativo é uma
oportunidade para o desenvolvimento de políticas públicas inovadoras, equilibradas e democráticas para nossas regiões metropolitanas .
. D '
L'
\ '-o
94
Capítulo 6 ANEXOS
Formação da CPTM
Pesquisa de opinião
Remanejamento do Pessoal da Flumitrens para outros órgãos
Conselho Metropolitano de Transportes Urbanos de Pernambuco
....
96
6.2
Ane.~o
2 - Pesquisas de Opinião
Tabulação
Pergunta 1. A estadualização dos trens metropolitanos em relação à gestão do sistema
de transportes metropolitanos
18
1
melhora
1
2
I nem
piora nem melhora
1
2
[ piora
I
As respostas parecem indicar que os pesquisados acreditam na estadualização como instrumento de melhoria da gestão. No entanto os comentários colocam dúvidas sobre o ponto.
As afirmações positivas são genéricas do tipo "é o modo mais democrático, pois aproxima
o Responsável do Usuário", "centralização é entulho autoritário ou defesa de corporativismo", ou "possibilidade maior de racionalidade". As negativas referem-se particularmente à
observação da minha cidade: "integração dos modais passou batida", "não trouxe de forma
clara uma melhoria da gestão", e "piora na minha cidade". É interessante notar que pelo
menos uma resposta contradiz as anteriores afirmando que "os efeitos positivos são notórios quanto à gestão do sistema". Pelo menos uma resposta relativiza a questão afirmando
que "dependerá da estrutura a ser montada, capacitação das equipes e orçamento".
Pergunta 2. A estadualização dos trens metropolitanos em relação à corrupção na
administração do sistema
/6
1
melhora
/3
1
nem piora nem melhora
/1
1
piora
A maioria dos pesquisados acredita que a descentralização reduz a corrupção, ou pelo menos, não lhe afeta. Mas as respostas indicam que tal opinião baseia-se não na observação ou
mensuração, mas em argumentos teóricos: "não há diferença entre corrupção federal/estadual/municipal", "ao menos do ponto de vista teórico, um maior espectro de ações
locais está relacionado a menores níveis de corrupção", "quanto mais distante do usuário
final mais fácil de ser executada" e "em tese melhora".
A única manifestação negativa não é teórica: "na minha cidade piora", mas também não
parece basear-se em observação ou mensuração.
97
Pergunta 3. A estadualização dos trens metropolitanos em relação à competência, capacitação e qualidade do pessoal das novas empresas operadoras
16
I melhora
\4
I nem piora nem melhora
12
I piora I
A grande maioria ficou entre o melhora e o nem piora nem melhora. De um modo geral
pode-se perceber que os pesquisados identificam capacitação das equipes com capacidade
econômica do governo local: "condições financeiras podem fazer o nível de capacitação
técnica cair", "em relação a estados mais carentes, as equipes tenderão a se enfraquecer",
"dependendo da cidade pode haver competências locais (ex: SP e Rio); em outros provavelmente haverá perda de qualidade). Pelo menos uma respo'sta relativiza: "depende essencialmente dos critérios adotados para composição do quadro". E por fim uma resposta
aponta para soluções para compensar quedas esperadas: "treinamento, convênios com empresas, uso de internet ou intranet, é capaz de suprir deficiências" .
•
Pergunta 4. A estadualização dos trens metropolitanos em relação a interferência política nas áreas técnicas das novas empresas operadoras
13
I melhora
[5
I nem piora nem melhora
[4
I piora
O equilíbrio das respostas indica à primeira vista que os pesquisados entendem que a estadualização não afetará a interferência política nas empresas operadoras. Mas uma leitura
mais atenta dos comentários mostra outra coisa diferente: "a proximidade ao poder local
aumenta seu nível de interferência; isso não é algo necessariamente ruim, podendo até ser
algo positivo;" "piora no sentido de que a interferência será provavelmente maior, porém,
em se conseguindo que essa interferência seja positiva, então, nesse caso, poderá melhorar". Tais comentários mostram nos pesquisados uma abertura conceitual maior que a do
pesquisador. Há uma certa concordància no sentido de que "estando próximo do poder de
decisão é natural que a interferência política seja grande" mas não necessariamente ruim.
Outros comentários vinculam a interferência política a fatores internos à própria empresa:
"quanto menor o sistema maior a influência da política local", "quanto menos estruturada
for a empresa operadora mais vulnerável será às pressões dessa natureza". Pelo menos um
comentário afirma que a interferência depende "das características da administração num
determinado periodo". E finalmente um comentário fechado afirma que" em São Paulo a
CPTM é menos politizada que a antiga STU/SP".
•
98
Pergunta 5. A estadualização dos trens metropolitanos em relação a qualidade do serviço das novas empresas operadoras
19
I melhora
11
I nem piora nem melhora
iO
I piora I
Os comentários contirmam o percentual das respostas. Em termos de qualidade de serviço,
os pesquisados acham que a estadualização foi bem sucedida. Note-se que qualidade de
serviço é um dos poucos conceitos explorados nesta pesquisa que pode ser quantificad0
25
Entretanto parece claro que as respostas não se basearam nesses índices, mas na percepção
intuitiva de qualidade de serviço por parte dos pesquisados. É importante notar que essa
percepção não é menos importante do que os índicadores quantitativos. É essa percepção
que regula o comportamento do usuário frente ao sistema. Pelo menos um comentário procurou embasar essa percepção citando a pesquisa ANTP/Gallup.:26
Pergunta 6. A estadualização dos trens metropolitanos em relação à integração entre os diversos sistemas de transportes
18
I melhora
13
I nem piora nem melhora
IO
I piora
As respostas indicam que os pesquisados tem uma visão positiva da estadualização em relação à integração intermodal. Mas os comentários mostram que essa visão é teórica ou
genérica: "certamente haverá uma melhora", "melhora no Brasil de um modo geral", "Integração intermodal é decisão política, seja qual for a esfera de governo à qual pertence o
sistema",
Entretanto, quando se olha o real e o particular a visão muda: "no caso da Flumitrens não
houve, por parte dos novos gestores, nenhuma ação incisiva para melhorar a integração",
"Nem piora nem melhora em minha cidade"," no Rio, continua a mesma total falta de integração".
25
São usados para medir qualidade de serviço os indicadores de intervalo, regularidade, pontuali-
dade, taxa de ocupação no interior dos trens e número de acidentes.
26
A pesquisa de opinião ANTP/Gallup é realizada de seis em seis meses, na Região Metropolitana
de São Paulo, junto à população e mede os índices de qualidade percebidas pelos usuários de
todos os modos de transporte. Essa pesquisa indica a recuperação dos índices da CPTM nos últimos anos.
99
Pergunta 7. A estadualização dos trens metropolitanos em relação à integração entre
os transportes e o planejamento urbano e ambiental
15
Imelhora
14
I nem piora nem melhora
IO
Ipiora
As respostas indicam que a expectativa é positiva ("certamente haverá melhora", "em S.
Paulo, pelo menos em nível do Governo Estadual, esta integração está sendo considerada vide PITU
27_
2020") ou indiferente ("não parece ter reflexos claros nessas duas áreas",
"independe da esfera de governo")
Pergunta 8. Os estudos de consultoria contratados dentro do Programa BIRD I que visavam
suportar a reestruturação organizacional da nova empresa operadora foram efetivos') Quais
os principais motivos de sucesso e de insucesso ')
Apenas um dos pesquisados afirma que houve sucesso e mesmo assim, somente em São
Paulo e no Rio de Janeiro não. Os motivos apontados para o insucesso são:
•
demasiado filosóficos e conceituais
•
propostas de dificil implantação no cenário real,
•
falta de costume de trabalhar com consultoria
•
na Flumitrens não houve tempo útil para usufruir dos mesmos, em função da priva-
tização iminente.
•
muitos trabalhos são definidos sem que se tenha uma idéia muito clara dos objetivos
e dos resultados esperados
27
•
dependerá da vontade política do decisor de plantão,
•
questões institucionais afetaram o andamento dos trabalhos
•
lentidão do processo decisório
•
falta de eficácia gerencial na implantação
•
informações sobre os sistemas não eram disponíveis
PITU - Plano Integrado de Transportes Urbanos. Secretaria de Transportes Metropolitanos do
Estado de São Paulo.
100
•
não havia uma vontade política claramente definida e que determinasse os rumos a
segUIr.
Pergunta 9. Após a estadualização quem deve arcar com os custos de exploração e de investimento em transporte de massa
União
I
Estados
,..,
custeio
....
8
investimento
8
9
~
IMunicípios
I
I
Usuários
7
9
8
6
Em relação aos investimento os pesquisados entendem em sua maioria que o poder público.
em seus três níveis deve continuar se responsabilizando. O dado surpreendente é que mais
que a metade entende que o usuário também deve participar. Deduz-se daí que as taritàs
devem ser tais que não só cubram os custos, mas permitam a capitalização das empresas
operadoras.
Em relação ao custeio, embora o programa de estadualização parta da premissa de que a
União se retirará da cobertura operacional, dois pesquisados ainda entendem que essa retirada não pode ser total.
Pergunta 10. Após a estadualização o papel da União nos transportes metropolitanos devera ser
o nenhum
7 investimento na expansão
6 investimento na modernização
2 implantação de sistemas sobre trilhos na cidades de médio porte
4 apoio ao planejamento estratégico e análises de viabilidade econômica
8 avalista de financiamentos externos
3 definição de políticas urbanas
3 controle de preços dos insumos do transporte
7 política industrial
8 pesquisa e desenvolvimento tecnológico
6 treinamento e desenvolvimento
101
6.3
Aneyo 3 - Remanejamento do Pessoal da Flumitrens para outros órgãos
órgão
i n° emprego II
16
BANERJ
Banco do Estado do Rio de Janeiro
ALERJ
Assembléia Legislativa do Rio de Janeiro
I
08
CBTU
Companhia Brasileira de Trens Urbanos
!
i
12
!
CTC
I
Companhia de Transportes Coletivos
i
29
I
Defensoria Pública
I
100
64
DETRO
Departamento de Transportes Concedidos
EMATER
Empresa de Assistencia Técnica e Extensão Rural
II
09
EMOP
Empresa Municipal de Obras Públicas
I
05
FAETEC
Fundação de Apoio de Ensino Técnico
I
I
08
I
78
I
05
I
FUNARJ
Fundação de Arte do Estado do Rio de Janeiro
FMIS
Fundação do Museu da Imagem e do Som
SERLA
Secretaria de Estado de Rios e Lagoas
GABIM
Gabinete
IPEM
Instituto de Pesos e Medidas
IEF
Instituto Estadual de Florestas
PREF-RJ
Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro
PGE
RFFSA
I
I
I
I
1
I
06
01
22
04
OI
Procuradoria Geral do Estado
I
I
43
Rede Ferroviária Federal
I
02
I
SASESI
Secretaria de Esportes e Lazer
SAREST
Secretaria de Reestruturação do Estado
Secretaria de Estado da Baixada
SEDEST
Secretaria de Estado de Desenvolvimento e Turismo
DRM
Depto Recursos Minerais da Secretaria de Estado de Energia
SECRIA
Secretaria de Estado da Criança e do Adolescente.
SAGRE
Secretaria de Estado da Agricultura
SECOL
Secretaria de Estado de Controle
I
l
i
I
,I
I
I
I
I
I
,
I
01
06
03
02
28
13
02
02
,
102
SECUL
Secretaria de Estado de Cultura
06
SEGOV
Secretaria de Estado de Governo
04
SEmS
Secretaria de Estado de Justiça
09
SMEIO
Secretaria de Estado de Meio Ambiente
Ii
05
SEPLA
Secretaria de Estado de Planejamento
I
01
SCTRAN
Secretaria de Estado de Transportes
30
SESAU
Secretaria de Estado de Saúde
68
SEGUR
Secretaria de Estado de Segurança Pública
SUSEP
Superintendência de Seguros Privados
01
TCE
Tribunal de Contas do Estado
03
TRIBmS
Tribunal de Justiça
TRE
Tribunal Regional Eleitoral
UERJ
Universidade do Estado do Rio de Janeiro
CASERJ
Companhia de Implantação de Armazéns e Silos
I
I
I
I
28
01
04
01
05
Fundação Leão XIII
OI
Ministério Público
50
FESP
Fundação Escola de Serviço Publico
SEDUC
Secretaria de Estado da Educação
SEAF
Secretaria de Assintos Fundiários.
Gabinete da Vice Governadoria
I
I
I
I
04
09
01
I
01
GAMUN
Câmara Municipal do Rio de Janeiro
OI
LOTERJ
Loteria do Estado do Rio de Janeiro
02
FAPERJ
Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro
total
I
I
Fonte: Flunntrens (atualIzada em abnl de 1(00)
,
OI
707
I
I
103
6.4
Anexo 4. Conselho Metropolitano de Transportes Urbanos de Pernambuco
Composição
o CMTU é composto de 28 membros efetivos:
•
Secretário de Infra-estrutura de Pernambuco
•
Secretário de Planejamento e Desenvolvimento Social de Pernambuco
•
Presidente da EMTU/Recife
•
Todos os Prefeitos da Região Metropolitana do Recife - RMR
•
Um representante da Superintendência de Trens Urbanos de Recife
•
Um representante da CBTU - Companhia Brasileira de Trens Urbanos
•
Um representante da CTU - Companhia de Transportes Urbanos
•
Um representante da Assembléia Legislativa
•
Um representante da Câmara Municipal do Recife
•
Dois representantes das Câmaras Municipais pertencentes a municípios diferentes, mediante rodízio semestral
•
Presidente do Sindicato das Empresas de Transportes de Passageiros do Estado de Pernambuco - SETRANS
•
Presidente do Sindicato dos Trabalhadores em Transportes Rodoviários do Estado de Pernambuco
•
Três representantes comunitários, escolhidos pelo secretário de Infra-Estrutura e nomeado
pelo Governador, em lista sêxtupla enviada pelo Comitê de Usuários dos Transportes Coletivos da RMR
•
Representante da Federação das Indústrias do Estado de Pernambuco ou da Associação
Comercial, mediante rodízio semestral
(Fonte: http://www.pernambuco.gov.br/indexl.htm )
104
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