Brazil and South Africa: an alternative regional power in the XXI
century.
Paulo César Souza Manduca1
Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP)
Danielle Jacon Ayres Pinto2
Universidade Federal de Santa Maria (UFSM) e UNICAMP
Abstract
This paper proposes to analyze how Brazil and South Africa can be an alternative
regional power in the XXI century. After the nineties economic openness and the
political democratization of those countries, its space in the international system grew
up, but, how this can to reflect a power improvement in the XXI century? Many areas
can be seen for explain that improvement, one of than is the commercial relations
between that two countries. It’s a fact that Brazil and South Africa in the last decade
show a latent desire to increase its international importance and its regional leadership,
for this, new strategies of foreign policies was designed for that countries to reach this
objective, and the improvement of commercial relations is one of them. Thus, this
article will analyze the historical commercial relationship between Brazil and South
Africa in the last nineties and first decade of XXI century, for that historical analyses is
necessary to understand the States’ role on their own continents because the Brazil
and South Africa depend on consolidating regional leadership to aspirate new spot on
global dimension, and smart power strategy is one among possibilities, may be the
more accepted by partners
Keywords: Foreign Policy; Africa; Emerging Markets; Brazil; Regional Powers
1. Introdução
No século XXI há uma crescente percepção do surgimento de novos polos
de poder no sistema internacional, e de como sua participação neste espaço
pode significar uma alteração das relações entre os atores que interagem no
sistema. Estados classificados no passado como subdesenvolvidos viram com
a globalização seu comércio expandir e se tornarem o que se classifica
atualmente como Estados em via de desenvolvimento, alguns com mais
sucesso nessa relação de força são ainda considerados Estados emergentes,
que é o caso de Brasil e África do Sul.
De acordo com a ideia de poder pensada por Joseph Nye (2011) e
classificada como Smart Power, é possível compreender a nova dinâmica
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internacional dos referidos países, e porque seus recursos de poder agora
passam a receber uma nova conotação de importância. Neste artigo, o ponto
mais relevante a ser debatido como recurso de poder que tornam Brasil e
África do Sul, alternativas de poder no século XXI, é sua crescente participação
no comércio internacional, e principalmente, no comércio relativo ao grupo de
países com menor grau de desenvolvimento, o que torna esses dois atores
estatais lideres regionais dentro de suas esferas de poder e os faz crescer em
termos de importância no cenário internacional.
Assim, para tratar deste primeiro se vai falar um pouco sobre o Smart
Power e sobre sua vertente da integração econômica como recurso de poder.
Depois se fará um breve relato das relações comerciais entre Brasil e África do
Sul, demostrando seus avanços e perspectivas futuras e por fim, comentários
finais que nos levarão a entender o papel que esses dois países podem ter no
cenário internacional atual.
2. Smart Power e sua construção teórica
Quando se trabalha a ideia de poder dentro do espaço internacional sobre
as bases do smart power, não se tem em vista propor uma alteração radical do
status quo da ordem mundial (onde prevalece a anarquia e a luta do Estado por
sua sobrevivência), mas sim, compreender a eficácia de um sistema
internacional que privilegie a cooperação e a interdependência (Keohane; Nye,
1989) na construção do poder do ator estatal, dando prioridade não só aos
recursos de poder mais brandos (soft power) mas sim a uma concepção
diferenciada de como exercer esse poder dentro do cenário internacional. Esse
exercício do poder deve ter como base a produção de um ganho alargado, ou
seja, um ganho absoluto onde todas as partes envolvidas dentro de uma
determinada relação tenha um maior número de expectativas satisfeitas.
Assim, podemos classificar o surgimento do smart power como uma
junção, necessária nos finais de 90, do neo-realismo e do liberalismoinstitucional, podendo então enquadrar essa vertente de poder nas premissas
teóricos
do
neo-institucionalismo.
As
principais
mudanças
no
neo-
institucionalismo incluem: o reconhecimento do Estado como ator relevante na
política internacional, como também, a aceitação do ambiente anárquico do
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sistema internacional. Essas mudanças denotam uma aproximação da teoria
realista, mas com um diferencial, pois os neo-institucionalistas acreditam que
apesar da disputa de poder e da adoção pelo Estado de estratégias de
sobrevivência neste ambiente, o resultado não será o conflito de forças, e sim,
a criação de uma oportunidade de cooperação e interação entre esses atores.
Para
os
neo-institucionalistas,
esta
cooperação
deixará
de
ocorrer,
principalmente, na esfera dos atores transnacionais e passará a ter seu foco
recaído sobre o Estado (NOGUEIRA; MESSARI, 2005).
O termo smart power foi cunhado pela cientista política estadunidense
Suzzane Nossel, em 2004, em um artigo da revista Foreigns Affairs que tinha
como objetivo repensar a política externa estadunidense depois do 11 de
setembro. Para Suzzane smart power é:
Smart power significa saber que a própria mão dos Estados
Unidos nem sempre é sua melhor ferramenta: os interesses
dos EUA são promovidos por mobilizar outros em nome dos
objetivos norte-americanos, através de alianças, instituições
internacionais, a diplomacia cuidadosa, e o poder de ideais
(NOSSEL, 2004, p. 138).
Todavia, as ideias desse viés de poder serão mais aprofundadas pelo
acadêmico Joseph Nye, em seu livro The future of Power, onde ele afirma: “O Smart
Power não é simplesmente “o soft power 2.0”. Refere-se à habilidade de combinar
Hard Power e Soft Power em estratégias efetivas em vários contextos.” (NYE, 2011, p.
15). E complementa:
Uma narrativa para o smart power no século XXI, não é
somente sobre maximização do poder e manutenção da
hegemonia. É principalmente, sobre encontrar caminhos para
combinar recursos dentro de uma estratégia de sucesso em um
novo contexto de difusão de poder e “ascensão dos outros
atores”. (IDEM, 2011, p. 208).
Neste sentdo, o smart power é entendido como a integralidade de poder
que abrange as vertentes de poder militar e econômico de um Estado, e vai
procurar desenvolver outras áreas, no intuito de complementar as duas
primeiras vertentes. O desenvolvimento dessas áreas deve se focar em cinco
pontos principais: a) alianças, parcerias e instituições; b) desenvolvimento
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global; c) diplomacia pública; d) integração econômica e; f) inovação e
tecnologia (ARMITAGE; NYE, 2007, p.5).
Neste artigo, as principais áreas que podem demostrar a capacidade de
Brasi e Africa do Sul em se tornar uma alternativa regional de poder são: a
integração econômica e o desenvolvimento global. Passamos a vê-las com
mais pormenores.
2.1.
Integração Econômica
Está área é a mais sensível de todas na estratégia de construção do
smart power, isto porque está diretamente ligada a manutenção das diretrizes
mais ferozes e prejudiciais dos meios capitalistas de produção e de
acumulação, o que por sua vez, ao longo do século XIX e XX na política
internacional se mostrou uma maneira eficaz de submeter todos atores a
vontade de um Estado hegemônico.
Todavia, a realidade dos finais do século XX e início do XXI, traz para
cena um aumento da integração econômica mundial. Isto não significa
simplesmente maiores áreas de integração econômica (i.e. Mercosul, Asean,
UE e NAFTA), mas sim uma maior dependência entre os atores ao nível
comercial global.
Deste modo, a integração econômica visa produzir um cenário que ao
mesmo tempo em que atenda as necessidades comerciais de um Estado, se
preocupe com a totalidade de benefícios que possam ser gerados para toda a
comunidade internacional, e principalmente, para os países mais pobres do
globo.
Medidas
como
diminuir
ou
eliminar
barreiras
aos
produtos,
principalmente, os dos países mais pobres, reavaliar e diminuir os custos dos
trabalhadores afetados pelo processo de globalização, fortalecer de maneira
equitativa as instituições financeiras e comerciais internacionais são medidas
imprescindíveis para se construir um poder alicerçado em ganhos absolutos.
Uma política global de comércio tida como smart, depende do desenho
de uma economia que é suficientemente flexível e competitiva para distribuir
benefícios econômicos, enquanto consegue minimizar os custos humanos dos
processos de globalização e deslocação econômica. (ARMITAGE; NYE, 2007)
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Importante nessa área é perceber a diferença dessa estratégia para
Estados desenvolvidos e em via de desenvolvimento. Estão ambos em lados
opostos da “briga” econômica e comercial global. Todavia, ambos têm que
buscar uma nova maneira de se inserir no comércio internacional, visando abrir
mercados de maneira que sejam sustentáveis, tanto do ponto de vista
econômico como humano. Manter antigos padrões não mais vai fortalecer as
economias fortes, e muito menos levar as médias a um patamar mais alto,
simplesmente tais padrões irão somente aumentar o fardo dos países
subdesenvolvidos e limitar ainda mais a sua capacidade de crescer e se tornar,
de alguma forma, competitivo.
2.2.
Desevolvimento Global
Esta área está diretamente relacionada com a capacidade de ação do
Estado na promoção do desenvolvimento (econômico, político e social) de
outros Estados. Para isso, o desenvolvimento interno do Estado que pretende
por em prática estratégias de construção do smart Power, são imprescindíveis.
O exemplo interno de desenvolvimento deve ser o foco de ação internacional.
Neste sentido, o desenvolvimento global visa não somente a doação de
recursos financeiros de um Estado para outros mais necessitados, mas a
preocupação na qualidade dessa ajuda, e na real eficácia que ela terá para
modificar situações desfavoráveis. Outro ponto importante, é essa ajuda não
ser tida como somente uma contribuição estatal oficial, mas na verdade na
preocupação de se criar uma rede de engajamento em torno do propósito de
promover o desenvolvimento global, por exemplo: que instituições como
fundações, universidades, corporações, organizações religiosas, ONG, entre
outras participem do processo de ajuda externa ao desenvolvimento.
Todavia, promover o desenvolvimento global também passa por
questões mais delicadas e menos práticas do ponto de vista da ação externa
no terreno. Isso significa que promover o desenvolvimento global passa por
questões como perdão de dívidas dos Estados, liberação justo do comércio
entre os países, fim da exploração de mão-de-obra barata, etc.
Como comentam Nye Jr e Armitage (2007) o ponto principal da
promoção do desenvolvimento global é dar aos Estados mais necessitados e
aos seus cidadãos a capacidade de alcançarem suas aspirações, sem estarem
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privados de questões básicas como saúde, alimentação, educação, salários
justos, acesso a tecnologia, entre outros.
3. A interação do Brasil e África do Sul no espaço internacional: o
recorrente campo das possibilidades
Na história das relações Brasil-África do Sul, é recorrente a idéia de que
a localização, história e situação econômica atribuem um amplo leque de
possibilidades para as relações bilaterais. Essas expectativas vêm sendo
apontadas nos discursos diplomáticos e de outros agentes de Estado,
empresários e acadêmicos dos dois países. A mais recente série de
manifestações nesse sentido surgiu impulsionado pela consolidação da
transição sul-africana no início dos anos 90 e pala reestruturação do Estado
brasileiro. Com efeito, as trocas de visitas e a movimentação nos meios
diplomáticos tornaram perceptíveis a abertura de novos canais de diálogo entre
os dois atores.
Deve-se destacar que nos anos 90, nem o continente Africano nem a
África do Sul jamais constaram das prioridades brasileiras. Assim mesmo, o
estudo das relações Brasil África do Sul, sempre chamaram a atenção de
pesquisadores seja nas academias e no corpo diplomático. Fora a Argentina, é
o país que mais chama atenção no conjunto dos países do sul. Muito mais que
Índia ou Rússia – algumas das prioridades da política exterior contemporânea.
Há sem dúvida uma explicação para isso. A África sempre despertou uma
mistura de solidariedade com um dos berços da sociedade brasileira e uma
certa comiseração pelas tragédias do continente, ou mesmo uma visão
estratégica sobre as oportunidades existentes. A África do Sul representou
sempre a região que poderia vencer mais facilmente o subdesenvolvimento,
sempre associada às riquezas minerais - ouro e diamantes – encontradas
desde ali cedo. (MANDUCA, 2002)
Vale a pena entender qual o papel reservado para na África do Sul na
política exterior brasileira, no quadro das relações sul-sul.
A premissa básica das relações sul-sul é originária dos anos 60. È
baseada na expectativa frustrada de os países do sul vencerem o estado de
pobreza e ingressarem no cada vez mais seleto grupo de países
6
desenvolvidos. O mesmo caminho dos países destruídos pela guerra:
Alemanha, Itália, França e Japão.
A periferização do sul em relação aos fluxos de investimentos e de
tecnologia que levaram a reconstrução da Europa e do Japão e o
distanciamento cada vez mais evidente entre pobres e ricos, levou vários
líderes de países em desenvolvimento a desacreditarem da possibilidade de
que as relações com os países ricos lhes trouxessem vantagens mais
eqüitativas. Os investimentos sob a rubrica do Plano Marshal seguiram
diretivas estratégicas, o que concentrou recursos no Japão e Europa Ocidental
enquanto América Latina, África e o restante da Ásia permaneceram à margem
desses investimentos. A busca do tempo perdido no que se refere ao
desenvolvimento industrial, levou grande parte dos países a lançarem
programas de incentivo à industrialização baseadas em algum modelo de
substituição de importações. No entanto, a insuficiência tecnológica e a
dependência em relação aos países mais adiantados levou ao esgotamento
desses modelos.
Pautou-se por uma ideia de que o intercâmbio maior entre países de
características semelhantes, no que se refere ao padrão de desenvolvimento e
renda, traria um grau maior de equidade dos benefícios. Daí a lógica de se
promover maior intercâmbio entre países que pudessem levar a formas mais
eqüitativas de divisão dos ganhos no comércio internacional. É nesta ideia que
irá se apoiar a estratégia de política externa dos países em questão em se
construir como alternativas de poder em suas regiões de influência direta, mas
com uma diferença, através de um poder diferente daqueles que o submeteram
e os fizeram ficar em desvatagem dentro do sistema internacional, a busca
então era para a criação de um poder que pudesse ser cooperativo e que
privilegiasse os ganhos absolutos.
O regionalismo, que se inclui na ideia de regimes internacionais pensado
por Krasner (1983), nos leva a uma possível reflexão da importância das
relações sul-sul e da ascensão de Estados líderes nessas regiões.
Através do regionalismo, países como Brasil e Argentina estabelecem
acordos políticos e econômicos que tendem a levar ao fortalecimento de certas
áreas da produção de ambos os países, através da ampliação de escala. O
Mercosul, praticamente concentra as prioridades brasileiras no eixo sul-sul.
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Com efeito, Brasil e Argentina têm dividido investimentos estrangeiros, como o
recente fluxo de expansão das montadoras de automóvel, apesar de não haver
consenso sobre a participação de cada um deles no total de investimentos. A
possibilidade de que este esquema evolua para relações entre essas diversas
formas de regionalismo - um inter-regionalismo - elevou em muito as
expectativas em torno do eixo sul-sul, pois neste sentido ganharia destaque a
África do Sul que lidera a formação de um bloco regional no sul da África
inspirada na experiência do cone sul-americano.
E foi o que aconteceu, não através de um bloco inter-regional
institucionalizado, mas sim através de dois grupos onde os membros desses
países foram considerados Estados em franca ascensão econômica, tendo sua
influência internaciona acrescida. Esses grupos são: BRICS e o IBAS, sendo o
primeiro mais antigo, dinâmico e influente no sistema internacional.
Segundo Visentini (2014) após as mudanças no cenário político
internacional da década de 90, os anos 2000 trouxeram para a relação Brasil –
Africa outra dinâmica, que não mais visava os recursos naturais africanos, mas
sim, se calcava em três pontos:
1) Uma aproximação político-diplomática intensa, de âmbito
bilateral e multilateral, com vistas a influir na evolução da
política mundial […]; 2) no plano econômico, intensificou o
comércio de bens nas duas direções (ligeiramente favorável
à África), os investimentos brasileiros em infraestrutura e
serviços, com o perdão da dívida de vários países e apoio
financeiro
do
Banco
Nacional
de
Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES) […] e; 3) a Cooperação SulSul
teve
enorme
incremento
nos
campos
técnico,
educacional e social […]. (VISENTINI, 2014, p. 50-51).
O expoente maior dessa ação brasileira em território africano é a África
do Sul, e os pontos acima citados se mostram de extrema relevância para a
construção do poder e influência regional do Brasil e África do Sul, calcados
nos preceitos do smart power.
Na política externa da África do Sul, o cenário é também interessante. A
sua política na década de 90, vai lutar não só para se inserir dentro do sistema
internacional, mas também, contra um sistema que durante anos moldou todo
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tipo de ação política sul-africana, o Aparthaid. Segundo Rizzi e Schutz a luta
contra o Aparthaid passa na política externa por uma alteração de objetivos
internacionais do estado sul-africano, que podem ser identificados assim:
A principal característica desse processo foi a busca pela
reintegração do país na política regional e a normalização das
relações internacionais […] A política externa sul-africana no
período de transição foi cunhada de “Nova Diplomacia”, cujas
diretrizes projetavam o país não como uma extensão da
Europa, mas sim como uma potência média, reconhecida por
seus pares austrais como tal. Sua política regional deveria ser
implementada por meio de instrumentos não coercitivos.
(RIZZI; SCHUTZ, 2014, p.186).
O mesmo irá acontecer na política externa brasileira, principalmente no
governo Lula, onde a idéia do Brasil com mais participação autonoma no
sistema internacional vai ser permeada. Como é possível ver em dois discursos
do então chanceler brasileiro, Celso Amorim (2005, p. 28):
Temos uma inserção internacional que[...]tem muito a ver com
nossa política independente, não-confrontacionista, ao mesmo
tempo sem pedir licença para fazer as coisas.
E reafirma:
No Governo Lula, a América do Sul será nossa prioridade [...]
Nossa política externa não pode estar confinada a uma única
região [...] O Brasil pode e deve contribuir para a construção de
uma ordem mundial pacífica e solidária, fundada no Direito e
nos princípios do multilateralismo. (AMORIM, 2003: s/p).
Neste
sentido,
as
ações
dos
dois
governos
irão
produzir
comportamentos internacionais que representarão uma nova maneira de
construir poder no espaço internacional, o Brasil até de maneira mais
preemente quando perdoa as dívidas de alguns países africanos, como vimos
acima, e reforça os pilares do desenvolvimento global pensando pelo smart
power. A África do Sul por sua vez, vai incrementar sua participação regional e
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promover um empoderamento da região onde se insere, essa é a proposta da
sua política externa emanada do fim do Aparthaid, isso vai representar um
ganho de poder na área da integração econômica, já que os precitos dessa
serão cunhados por uma atitude pró-ativa sul-africana na região.
4. Considerações finais
Esse texto é parte inicial de uma pesquisa mais alrgada sobre a
construção do poder e influênca internacional dos países emergentes, todavia
ainda são ideias preliminares que estão se alicerçando para um estudo futuro
maior, que já está sendo efetivado.
Todavia, é possível que se tire algumas conclusões iniciais sobre o
papel de Brasil e África do Sul no cenário internacional, co intuito de demostrar
a construção de um poder e liderança diferenciada para esses atores dentro do
sistema:
1) Na década de 90 tanto Brasil como África do Sul, passavam por uma
reformulação de sua identidade enquanto Estado, ao mesmo tempo
que o mundo vivia a criação de uma nova ordem mundial com o fim
da bipolaridade da guerra-fria. Esses dois fatores serviram para dar
aos Países em questão uma nova conotação para sua inserção
regional e internacional, trazendo a possibilidade de que se
recosntruíssem com fontes de poder alternativos;
2) A
criação
de
regimes
internacionais,
tanto
regionais
como
internacionais, abriu espaço para uma nova esfera para se exercer
poder, e isso foi fundamental para Brasil e África do Sul. Mercosul,
União Africana, BRICS e IBAS, surgem como alternativas precisosas
para a construção da influência internacional desses países;
3) A enfase nos anos 90 e 2000 do diálogo Sul-Sul como sendo
essencial mostrou ao Brasil e África do Sul, que era possível ser uma
liderança, mas que para isso era preciso forjar um novo meio de
liderar e ter poder no espaço internacional, e o Smart Power surgiu
como essa opção, principalmente nas questões econômicas e de
desenvolvimento que são tão caras aos países em questão e aos
seus vizinhos e zonas de influência direta.
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Assim, ainda há muito por fazer, mas tanto Brasil como a África do Sul,
são reais candidatos a se tornar um potência com grande influência
internacional, mas que no momento, já atuam como uma liderança regional.
Todavia, essa posição que alcançaram não é unânime entre seus pares
regionais, porém, cabe a Brasil e África do Sul exercer influência e poder de
maneira que todos os envolvidos nessa relação possam ter seus objetivos
alcançados
e
suas
expectativas
correspondidas,
do
contrário
serão
considerados poderes tão opressores como as potências hegemônicas atuais.
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