CONTRATOS PÚBLICOS,
RESPONSABILIDADE E
TRIBUNAL DE CONTAS
PEDRO MELO
Partilhamos a Experiência.
Inovamos nas Soluções.
Lisboa, 13 de Março de 2014
O TRIBUNAL DE CONTAS – ENQUADRAMENTO
O Tribunal de Contas na Constituição:
↓
O órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei
manda submeter- lhe (cfr. o art. 214º da CRP → Lei n.º 98/97)
+
Fiscalização do Orçamento de Estado (cfr. o art. 107º da CRP)
A doutrina diverge sobre a sua qualificação jurídica:
 O TdC é um “órgão constitucional judicial” ;
 O TdC é um órgão da Adm. Púb.;
 O TdC é um Tribunal Financeiro.
Tribunal peculiar em face da natureza dos seus poderes / funções.
2
O TRIBUNAL DE CONTAS – ENQUADRAMENTO
Competências do TdC (cfr. a Lei n.º 98/97):
1. Competências Decisórias (funções de “jurisdictio”):
 Fiscalização prévia da legalidade e do cabimento orçamental de actos e contratos geradores de
despesa pública
(“controlo financeiro”);
 Verificação de contas de diversas entidades;
 Apreciação da legalidade, da economia, eficácia e eficiência da
gestão financeira de várias entidades;
3
O TRIBUNAL DE CONTAS – ENQUADRAMENTO
 Efectivação de responsabilidades financeiras das entidades que utilizam dinheiros públicos (“poder
sancionatório”).
2. Competências Inspectivas:
 Realização de auditorias.
3. Competências Consultivas:
 Emissão de parecer sobre a Conta Geral do Estado e das RAs.;
 Emissão de pareceres sobre projectos legislativos em matéria Financeira, por solicitação da AR ou do
Governo.
4
A FISCALIZAÇÃO PRÉVIA DO TRIBUNAL DE CONTAS
1. Finalidade do “visto prévio”:
 Verificar, inter alia, se os contratos respeitam as leis em vigor e se os respectivos encargos têm
cabimento orçamental.
2. Fundamentos de recusa:
 Desrespeito das leis em vigor que implique (i). nulidade; (ii). encargos sem cabimento orçamental;
(iii). violação directa de normas financeiras e (iv). ilegalidade que altere ou possa alterar o
correspectivo resultado financeiro.
5
A FISCALIZAÇÃO PRÉVIA DO TRIBUNAL DE CONTAS
3. Dispensa de fiscalização prévia (cfr. o art. 48º da Lei do TdC).
 Contratos até ao valor de € 350k (cfr. o art. 144º da LOE).
Nota: há diversos casos de “isenção de fiscalização prévia”
(cfr. o art. 47º da Lei do TdC).
4. Efeitos do visto prévio (cfr. o art. 45º da Lei do TdC):
 Enquanto os contratos aguardam o resultado da fisc. prévia, podem ser executados e produzir efeitos
jurídicos → eficácia jurídica plena dos contratos.
6
A FISCALIZAÇÃO PRÉVIA DO TRIBUNAL DE CONTAS
 Não podem, contudo, nessa fase, produzir efeitos financeiros (não há eficácia financeira “stricto
sensu”).
 Após a recusa de visto, deixa de existir eficácia jurídica contratual → os contratos não podem (mais)
ser executados.
 Entre a celebração do contrato e a notificação da recusa de visto, os trabalhos executados podem ser
liquidados, sob pena de enriquecimento sem causa, desde que estejam em linha com a programação
contratual / cronograma financeiro.
Nota: norma imperativa → regime legal inderrogável.
↓
cláusula contratual que a viole é, por isso, ilegal.
7
A FISCALIZAÇÃO PRÉVIA DO TRIBUNAL DE CONTAS
Nota: uma forma de acautelar este problema (i.e., incerteza da concessão de visto prévio) → condição
suspensiva.
Nota: actualmente (7ª alteração à Lei do TdC, de 2011), os contratos de valor superior a 950k não gozam de
eficácia jurídica, nem, a fortiori, de eficácia financeira → acto integrativo de efic./
5. Recusa de visto → Que tipo de responsabilidade?
Responsabi./ pré-contratual, extracontratual ou tertium genus ? (“mista”: responsabilidade extracontratual
por facto ilícito e responsabilidade pré-contratual – v.g., Acórdãos do STA, de 18.10.2011 e de 31.10.2006).
8
A FISCALIZAÇÃO PRÉVIA DO TRIBUNAL DE CONTAS
5.1. A recusa de visto, em definitivo → ineficácia jurídica do contrato, logo, caducidade do contrato com
efeitos “ex nunc”.
6. Interesse Contratual Negativo e/ou Positivo?
↓
Qual a medida do dever de indemnizar?
 Pagamento do preço dos trabalhos até à notificação de recusa de visto, se estiverem em linha com o
respectivo cronograma (não se trata aqui de uma indemnização hoc sensu, mas de uma
contraprestação que impende sobre a Entidade Adjudicante / Contraente Público).
+
 Dano negativo / dano de confiança ou int./ cont./ negativo:
(danos que não se teriam se não se tivesse celebrado o contrato, não se incluindo na medida do dano
ressarcível o lucro esperado com o cumprimento do contrato)
↓
Gastos c/ a preparação da proposta e c/ a celebração do contrato
9
A FISCALIZAÇÃO PRÉVIA DO TRIBUNAL DE CONTAS
Nota: cfr. o art. 227º, n.º 1 do CC (instituto geral da culpa in contrahendo).
Nota: poderá existir “concurso de culpas” entre Entidade Adjudicante e Adjudicatário,
↓
neste caso, é preciso apurar o exacto grau de culpa da Entidade Adjudicante e do Adjudicatário.
10
RECURSO OU RECURSOS DAS DECISÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS
7. Recursos (cfr. o art. 96º da Lei do TdC)
7.1. Legitimidade p/ recorrer da recusa de visto?
(da 1ª Secção, em subsecção, para o Plenário da 1ª Secção)
 M.P.;
 O “Autor do Acto”;
Nota: Se o “acto” for bilateral (contrato), temos “partes”.
↓
Interpretação conforme com o art. 20º da CRP (reg./ do art. 18º).
Interpretação conforme com o art. 268º, n.º 4 da CRP
Interpretação conforme com o art. 8º da DUDH.
11
RECURSO OU RECURSOS DAS DECISÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS
Nota: O TdC tem notificado os particulares das decisões de recusa de visto → indicia a legitimidade
activa dos mesmos.
7.2. Tribunais Administrativos?
A doutrina diverge…
Caso se entenda que a decisão sobre o visto prévio configura um acto materialmente administrativo, a
resposta é afirmativa.
Nota: mas não será, então, um recurso alternativo (para os TA e para o Plenário da 1ª Secção do TdC).
Ao invés, caso se entenda que se trata de um acto jurisdicional do TdC, só poderá recorrer-se para o
Plenário da 1ª Secção do TdC.
12
RECURSO OU RECURSOS DAS DECISÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS
7.3. Tribunal Constitucional?
Mesmo quem entende que as decisões do TdC s/ recusa de visto, consubstanciam actos jurisdicionais,
defende-o, em face de interpretações inconstitucionais do quadro normativo aplicável.
7.4. Caso Julgado?
Sim → demais Tribunais estão inibidos de voltar a conhecer dessa matéria.
Nota: atenção aos “limites objectivos do caso julgado”.
13
Contactos
PEDRO MELO
Sócio
Coordenador da Área de Prática de
Direito Público de PLMJ
[email protected]
T. (+351) 21 3197484