The Third Sector in the Brazilian Context and the Problem of its Control
Abstract
The crisis of the bureaucratic model of public administration, marked by high costs and low quality of
pubic services, led to a general movement for reform of the state. The fiscal adjustment and
institutional change were the two main pillars of this reform. The former was achieved
with privatization, reduction of the state apparatus and expenses cut, while the later was associated
with the creation of new institutions, such as social organizations and executive agencies. However,
these two pillars lead to a paradox called "dilemma of control": while the attempts of fiscal adjustment
require considerable effort to expand the control mechanisms over the bureaucratic
apparatus, the institutional changes aim to ease these mechanisms. Hence, this paper has the
purpose to promote a debate about some features of the third sector in Brazil, focusing
on issues related to their control in order to better study this contradiction.
Key words - dilemma of control; third sector; transparency.
Introdução
Durante a década de 1980, o mundo passou por uma grande crise econômica, que reduziu a
taxa de crescimento dos países centrais pela metade, manteve a renda per capta dos países em
desenvolvimento estagnada por 15 anos, e levou ao colapso do regime soviético. Esta grande crise
teve como causa fundamental a crise do Estado, que se configurou em três diferentes vertentes: a crise
fiscal, caracterizada pela crescente perda de crédito por parte do Estado e pela poupança negativa,
tornando-o incapaz de realizar as políticas públicas; a crise do modo estatizante de intervenção do
Estado no aspecto econômico e social, o que significou o esgotamento do Welfare State; e a crise do
modelo burocrático de gestão pública, marcado pelos altos custos e pela baixa qualidade dos serviços
púbicos.
Assim, o Estado Intervencionista se transformou em obstáculo ao crescimento econômico e
social, e toda a crise estrutural descrita acabou por demandar imediatas alterações no seu modelo. Tal
fato conduziu a um movimento geral de reformas do Estado.
No Brasil, primeiramente, houve uma reação neoliberal à crise, pregando o Estado mínimo
como solução, onde este deveria apenas garantir o direito à propriedade e os contratos, e o controle da
economia seria feito pelas forças do mercado. Porém, nos anos 90, esta reação se mostrou inadequada:
(...) quando essa proposta demonstrou ser irrealista do ponto de vista econômico (não produzia
desenvolvimento) e político (não tinha apoio nos eleitores), surge uma segunda geração de reformas,
encabeçadas pela reforma da administração pública, que têm como objetivo principal reconstruir o
Estado (Bresser-pereira, 1998, p.22).
Passa a ser almejado o Estado Social-Liberal, que protege os direitos sociais, e ao mesmo
tempo promove o desenvolvimento econômico, além de utilizar mais os controles de mercado em vez
dos administrativos, desta forma, possuindo maior flexibilidade e estimulando a inovação. Segundo
Sano e Abrucio (2008), “no Brasil, a experiência reformista se inicia em 1995 com as ideias do Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado”. Bresser-Pereira (1997) aponta os seguintes componentes
básicos desta segunda geração de reformas, que culminou na reforma gerencial de 1995: a delimitação
das funções do Estado, através de programas de privatização, terceirização e publicização; a redução
do grau de interferência do Estado; o aumento de sua governança; e, o aumento da governabilidade.
Ainda de acordo com Sano e Abrucio (2008), os ideais propagados pela New Public
Management ainda não conseguiram alterar “o insulamento do Poder Executivo”, além de evidenciar a
baixa capacidade de controle institucional e social sobre as organizações do terceiro setor.
The Third Sector in the Brazilian Context and the Problem of its Control
Apesar dos diversos benefícios trazidos por esta reforma, existem algumas contradições. Desta
forma, este ensaio expõe algumas conseqüências atinentes à contradição identificada por Rezende
(2004), realizando uma discussão às deficiências de controle relacionadas ao terceiro setor.
O Terceiro Setor na Reforma
Esta reforma gerencial, seguindo uma tendência mundial, teve como base o New Public
Management (NPM), visando uma gestão orientada pelo desempenho. Na visão de Rezende (2004,
p.15), essas reformas “têm sido conduzidas para orientar progressivamente os aparatos burocráticos na
direção de menores custos e mais resultados, de uma melhor performance, ou no sentido literal do
termo work better and cost less.” Assim, o mesmo identifica dois principais objetivos desta reforma,
que sintetizam os componentes citados acima: o ajuste fiscal e a mudança institucional. O primeiro se
deu através de privatização, redução do aparelho do Estado e o corte de gastos, enquanto que o
segundo foi associado à criação de novas instituições, como as organizações sociais e as agências
executivas.
Porém, analisando-se estes objetivos surge um paradoxo, que Rezende (2004) argumenta ser o
fator central para explicar a falta de cooperação com a mudança institucional proposta pela reforma de
1995, o qual denomina “dilema do controle”:
A contradição presente nas reformas administrativas é a de que, ao mesmo tempo que as tentativas
de ajuste fiscal exigem um esforço considerável de ampliação dos mecanismos de controle sobre o
aparato burocrático, as mudanças institucionais visam a flexibilização desses mecanismos, dando
mais autonomia, autoridade e responsabilidade às entidades descentralizadas para o gerenciamento e
uso dos recursos orçamentários e humanos, no sentido de ampliar a performance (especialmente
aquela que envolve descentralização), demandando por conseguinte um controle menor (Rezende,
2004, p.16).
Assim, o estudo mais aprofundado de algumas características do terceiro setor, abordando
algumas questões relacionadas ao seu controle e a sua eficiência, é fundamental para entender melhor
esta contradição.
A Problemática do Controle no Terceiro Setor
O terceiro setor é constituído por entidades da sociedade civil com fins públicos e nãolucrativas, devendo observar seis condições:
(i) estruturadas; (ii) localizadas fora do aparato formal do Estado; (iii) que não se destinam a
distribuir lucros auferidos com suas atividades entre os diretores ou entre um conjunto de acionistas;
(iv) autogovernadas; (v) que envolvem indivíduos num significativo esforço voluntário; e (vi) que
produzem bens e/ou serviços de uso coletivo (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 1996,
p.146).
Apesar destas condições, no contexto brasileiro, observa-se que, há uma predominância no
terceiro setor de organizações com valores baseados no mercado, e estruturas voltadas especificamente
para atender as necessidades do governo. Brikerhoff e Brikerhoff (2002) afirmam que quando a
relação é iniciada pelo governo, a tendência é que essas organizações assumam papéis de prestadores
de serviços. Nesta linha, Hodgson (2004) estabelece o conceito de sociedade civil fabricada1, que
seriam grupos que não se desenvolveram organicamente, mas foram criados, mesmo "fabricados" pelo
Estado. No Brasil, Peci, Figale e Sobral (2011, p. 379) identificam organizações do terceiro setor que
se enquadram no conceito de sociedade civil fabricada: “organizações que são impulsionadas por
financiamento (a maioria recebendo recursos do próprio Estado), focadas em necessidades
especificadas pelo governo, dominadas por sua agenda, e caracterizadas por assumirem estruturas
hierárquicas similares àquelas do Estado”.
1
Tradução livre para manufactured civil society.
The Third Sector in the Brazilian Context and the Problem of its Control
Esta predominância mercadológica do terceiro setor, constitui-se também em uma
preocupação compartilhada por Tenório (2004, p.54):
o terceiro setor corre o risco de ter o seu desempenho planejado e avaliado, através de tecnologias
gerenciais fundamentadas no mercado. Já ocorre de organizações não-governamentais participarem
de concorrências públicas por um lado e de outro, submeterem seus projetos a agentes econômicos,
correndo o risco de uma proposta de ação social transformar-se em uma metodologia de submissão
às possíveis estratégias desses tipos de agentes.
Para demonstrar o enquadramento destas organizações no espaço do mercado, ao invés
daquele a elas originalmente destinado, como agente social na sociedade, Tenório (2004) cita diversos
títulos e parágrafos de livros e periódicos que evidenciam esta aproximação com o segundo setor.
Além dessa visão mercadológica, nos resultados de pesquisa realizada no contexto brasileiro,
Peci et al (2011) verificaram que a descentralização para essas organizações se dá mais pela
necessidade de flexibilização, do que para promover projetos específicos do terceiro setor, revelando
“referências escassas a participação, voluntarismo, necessidades locais, ou solidariedade” (Peci et al,
2011, p.388).
Desta forma, ao confrontar evidências encontradas na realidade com os requisitos
apresentados anteriormente, levantam-se as seguintes questões: essas organizações envolvem
indivíduos num significativo esforço voluntário? Não seria apenas um emprego, como outro qualquer
para os indivíduos que trabalham nessas organizações?
Além disso, esta necessidade de flexibilização poderia ser uma forma de se aproveitar da
estrutura privada para se evitar a lei de licitações? Dentro deste enfoque, conforme o art.3o desta lei, a
finalidade do processo licitatório é: “garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a
selecionar a proposta mais vantajosa para a administração" (Lei n. 8.666, 1993).
Em relação ao princípio da isonomia, todos os licitantes receberão o mesmo tratamento, o que
pode não ocorrer quando se trata das contratações realizadas pelas organizações do terceiro setor, onde
pode se adquirir conforme a conveniência. Tal fato também vai de encontro ao princípio da
impessoalidade, e com a falta de controle pode vir a implicar até mesmo no princípio da moralidade.
Ao analisar o trecho “a proposta mais vantajosa para a administração”, o certame selecionará
dentre todas as propostas recebidas aquela que é a mais vantajosa. Por exemplo, caso se trate de
licitação do tipo menor preço, logo será a mais barata. Isto não se pode garantir no terceiro setor.
Enquanto no setor público a busca pelo melhor preço é obrigatória, no terceiro setor é facultativa.
Com o advento do Pregão, e principalmente após a implementação de sua forma eletrônica, a
economia gerada é ainda maior, conseguindo-se preços finais bem abaixo do mercado devido à grande
competição e à economia de escala. Para ilustrar, apenas no primeiro semestre do ano de 2011 o
governo federal economizou 2,13 bilhões de reais nas contratações realizadas por pregão eletrônico2.
Ao se comparar as contratações, deve-se notar que caso os custos das organizações nãogovernamentais forem maiores que os do setor público, na verdade a publicização não estará trazendo
maior eficiência, e estará impactando no alcance do objetivo do ajuste fiscal, conforme já mencionado
no “dilema do controle.”
Ainda analisando-se este artigo da lei de licitações, pode-se identificar outros importantes
princípios: "será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade (...)”(Lei n. 8.666, 1993).
O princípio da publicidade deve ser cumprido por toda licitação. Segundo Cretella Júnior
(2001, p.138) com a mais ampla publicidade evita-se “traços de clandestinidade, de parcialidade, de
favoritismo”. Este princípio, ainda é reforçado neste mesmo artigo, em seu § 3º: “A licitação não será
sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo
das propostas, até a respectiva abertura” (Lei n. 8.666, 1993). Na atualidade, além das exigências de
publicação trazidas pela lei 8.666/93, nos diários oficiais e jornais de grande circulação, os cidadãos
têm acesso a diversos instrumentos relacionados à transparência, que tiveram sua amplitude
2
Cálculo realizado com a diferença entre o preço de mercado e o valor efetivamente pago pelos cofres públicos Ministério do Planejamento ( http://www.brasil.gov.br/noticias/arquivos/2011/07/22/pregoes-eletronicos-gerameconomia-de-r-2-13-bi-para-o-governo-federal, recuperado em 19, junho, 2013).
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aumentada por meio do chamado governo eletrônico. Esta transparência dos gastos públicos que
permite aos cidadãos o controle social.
Um exemplo disso é o acesso disponibilizado às licitações no portal comprasnet3. Outra
ferramenta é o portal da transparência4, que permite o acesso a todos os desembolsos realizados pelos
órgãos públicos. Neste pode-se verificar até mesmo as diárias pagas aos servidores públicos.
Ao abordar o controle social, pode-se identificar outra contradição na reforma gerencial.
Bresser-Pereira (1997), conforme citado anteriormente, coloca o controle social como um componente
básico para alcance do Estado Social-Liberal, porém, a publicização, um outro componente, retira do
cidadão o acesso a algumas ferramentas de controle social.
Assim, ao passo que no serviço público há ampla publicidade das contratações, seja por
exigências legais ou ferramentas governamentais utilizadas na atualidade, no terceiro setor não há
acesso a essas informações.
A população visualiza o que está sendo feito pelo terceiro setor, mas não como está sendo
feito. Ou seja, a accountability dessas organizações é limitada. Sabe-se que determinado serviço está
sendo prestado, mas não quanto gastou-se para disponibilizá-lo. Desta forma, o cidadão não pode
verificar como estão sendo aplicados os recursos públicos recebidos de transferências, além dos lucros
auferidos por essas entidades5. Além disso, não se sabe se os salários pagos aos funcionários com estes
recursos são exagerados, enquanto que é possível visualizar as tabelas de vencimentos dos servidores
públicos na internet6.
Essa falta de transparência poderia ser reduzida caso algumas dessas organizações
divulgassem suas informações à população de forma voluntária, já que a legislação não as obriga.
Porém, tal pratica por diversas vezes não é observada:
A situação é agravada pelo fato de muitas ONGs, no Brasil, não cultivarem a transparência de suas
atividades e projetos, valendo ressaltar, neste ponto, que a falta de transparência e a insuficiência de
informações acabam por estimular o uso das ONGs por quadrilhas, favorecendo o desvio de
recursos, sejam eles repassados pelo poder público ou arrecadados diretamente da economia popular,
de particulares ou de empresas. (Neto, 2007, p.5)
Além da questão do controle social, os próprios órgãos do governo, que possuem acesso às
informações dessas organizações, enfrentam dificuldades no controle interno e externo, causados por
diversos problemas políticos, estruturais e técnicos na gestão dos recursos financeiros repassados ao
terceiro setor (Neto, 2007).
Em relação aos aspectos políticos, por muitas vezes emendas parlamentares são realizadas de
forma subjetiva: "(...) nenhuma verificação é realizada com base em critérios técnicos quanto às
justificativas, necessidade local, prioridade de intervenção, especificações, custos (...)" (Neto, 2007,
p.5)
A falta de estrutura dos órgãos repassadores dificulta o bom desempenho de suas funções, ou
seja, faltam recursos materiais, humanos e tecnológicos adequados para o exame e aprovação dos
projetos, o acompanhamento da sua execução e a análise das prestações de contas. Desta forma, não
há servidores qualificados "em número compatível com o volume de instrumentos celebrados; os
sistemas informatizados inexistem ou são deficientes; os controles são ineficientes ou ausentes; os
mecanismos de transparência são insuficientes" (Neto, 2007, p.5)
Por fim, em relação às questões técnicas verifica-se a falta de especificações, referenciais de
custo, assim como parâmetros baseados em indicadores aptos a orientar a aplicação mais eficaz do
dinheiro público. Desta forma, não há critérios objetivos para justificar a seleção de propostas e a
escolha das entidades. Além disso, descrições genéricas, não trazem informações qualitativas e
3
http://www.comprasnet.gov.br/, recuperado em 19, junho, 2013.
http://www.transparencia.gov.br/, recuperado em 19, junho, 2013.
5
O fato de serem instituições sem fins lucrativos, não significa que não pode haver lucro. Apenas o lucro não
pode ser distribuído, devendo ser reaplicado na própria organização, conforme art.14 do Código Tributário
Nacional (lei 5172/66).
6
http://www.servidor.gov.br/publicacao/tabela_remuneracao/bol_remuneracao.htm, recuperado em 19, junho,
2013.
4
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quantitativas que permitam avaliar as ações serão realizadas, nem o que se obterá concretamente em
termos de produtos ou serviços a serem prestados à comunidade. Não obstante, os cadastros existentes,
que contém informações sobre estas entidades são vagos, incompletos ou indisponíveis.
Em pesquisa realizada nos Tribunais de Contas da União, de São Paulo e do Rio de Janeiro,
Peci, Quintella e Cardoso (2012) também encontraram estas dificuldades. Ou seja, a auditoria no
terceiro setor é dificultada pela falta de recursos humanos, materiais, e tecnológicos dos próprios
órgãos contratantes; pela falta de transparência, critérios e justificativas na seleção das organizações;
pela falta de controle na fase de implementação do projeto; por problemas relacionados à
accountability e medição de desempenho dessas organizações; e por diversas questões políticas
envolvidas.
Essa preocupação com o controle não é exclusividade brasileira. Milward e Provan (2000)
apontam que no hollow state7 a coordenação é complexa e a accountability é difícil de se determinar.
Assim, exploram alguns elementos de governança visando verificar como vários mecanismos,
estruturas, e incentivos auxiliam a promover a efetividade dos serviços contratados. Dentre esses
elementos, relacionado ao controle, pode-se citar a necessidade de relações claras entre os dirigentes e
agentes (a efetividade será maior se os mecanismos de controle fiscal pelo estado são diretos e não
fragmentados), assim como, se a rede é integrada e centralizada por uma agência influente.
Conclusões
Ao se realizar uma análise da resistência das agências controladoras à introdução de uma nova
matriz institucional por ocasião da reforma gerencial de 1995, verifica-se que a percepção de que a
descentralização era prejudicial ao desempenho talvez não estivesse totalmente equivocada: “Para as
agências controladoras, a criação das organizações sociais e das agências executivas em alguns setores
da burocracia aumentaria os problemas decorrentes da delegação, da coordenação e do controle, com
possíveis impactos negativos sobre a performance, especialmente a fiscal” (Rezende, 2004, p.97)
Diversas são as evidências que muitas organizações não-governamentais não possuem o cunho
social que deveriam ter. Além disso, verificam-se problemas relacionados a transparência, o que
dificulta o controle social por parte dos cidadãos. Não obstante, a própria atuação do Estado no
controle dessas organizações é inviabilizada, tendo em vista que critérios e parâmetros de atuação
deixaram de ser objetivamente definidos nas fases de alocação de recursos e seleção de projetos.
Por outro lado, percebe-se que têm sido implementadas na Administração Pública brasileira
algumas ferramentas, como o pregão eletrônico e os sites que propiciam um maior controle social. Em
consonância com a visão de Osborne e Gaebler (1996), estas se caracterizam ações empreendedoras
por parte do governo, ao promover a competição entre prestadores de serviço; ao dar poderes aos
cidadãos para que estes exerçam controle; ao prevenir os problemas antes que aconteçam; e ao reduzir
os desperdícios. Podem ser consideradas adaptações realizadas pelo Estado para enfrentar o atual
ambiente de rápidas mudanças.
Desta forma, tendo em vista as características do terceiro setor no contexto brasileiro, e os
avanços realizados pelo setor público no sentido de melhorar sua burocracia, levanta-se o
questionamento da viabilidade do terceiro setor na atualidade para tornar o governo mais eficiente.
Sugere-se que pesquisas futuras tragam evidências empíricas da eficiência das organizações não
governamentais, assim como investiguem como melhorar os mecanismos institucionais para aumentar
a viabilidade do terceiro setor.
7
Hollow state (estado esvaziado) é uma metáfora que indica o uso crescente de terceiros, normalmente sem fins
lucrativos, para prestar serviços sociais e agir em nome do Estado.
The Third Sector in the Brazilian Context and the Problem of its Control
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