PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO
TIPO DE AUDITORIA
UNIDADE AUDITADA
CÓDIGO
CIDADE
RELATÓRIO Nº
UCI 170964
:
:
:
:
:
:
ACOMPANHAMENTO DA GESTÃO
SECRETARIA DE DEFESA AGROPECUARIA/MAPA
130007
Brasília/DF
201203781
SFC/DRAGR - Coordenação-Geral de Auditoria da Área de
Agricultura, Pecuária e Abastecimento
RELATÓRIO DE AUDITORIA
Senhor Coordenador-Geral,
Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº 201203781, apresentamos os
resultados dos exames realizados sobre atos e consequentes fatos referentes à expedição e
atualização de Atos Normativos no âmbito da Secretaria de Defesa Agropecuária do Ministério da
Agricultura, Pecuária e Abastecimento - SDA/MAPA, no período de 01/01/2009 a 31/12/2011.
I – ESCOPO DO TRABALHO
.
1.1. Os trabalhos foram realizados na Sede da Unidade Gestora em Brasília, no período de
01/03/2012 a 31/05/2012, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao serviço
público federal, objetivando o acompanhamento do processo adotado pela Unidade para expedição
ou atualização de normativos atinentes à Defesa Agropecuária no período de abrangência do
trabalho.
1.2. Dada a ampla gama de atos normativos expedidos anualmente pela Secretaria de Defesa
Agropecuária, a análise se concentrou no Departamento de Inspeção de Produtos de Origem Animal
– DIPOA/SDA, que, segundo a Secretaria, é de onde se originam cerca de 60% dos seus processos.
A escolha do citado Departamento se deveu ainda à relação direta da expedição de normativos
deste setor com as ações priorizadas pela Coordenação-Geral de Auditoria da Área da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento desta CGU, visando avaliar a execução da Ação de Governo "Inspeção e
Fiscalização de Produtos de Origem Animal".
1.3. Nenhuma restrição foi imposta aos nossos exames, realizados por amostragem, por seleção (não
probabilística) de normativos publicados/atualizados nos anos de 2009, 2010 e 2011. Para
delimitação do universo foram considerados os dados extraídos do sistema SISLEGIS (disponível
para consulta pública no sítio eletrônico do MAPA), bem como listagem de normativos elaborada
pelo DIPOA em resposta a Solicitação de Auditoria. O apoio da Unidade para estabelecimento do
universo foi necessário devido à existência de Ofícios Circulares usados com função normativa e
que não constam do sistema citado, bem como pela necessidade de identificar atos cuja gestação é
de competência daquele Departamento, mas expedidos por outras autoridades (Secretário de Defesa
Agropecuária ou Ministro de Agricultura, Pecuária e Abastecimento). Da lista de normativos obtida
foram ainda excluídos os atos de nomeação de pessoal; os atos de reconhecimento de equivalência
de serviços de inspeção e os atos do VIGIAGRO (Sistema de Vigilância Agropecuária
Internacional), que embora façam referência a atribuições do DIPOA, envolvem outros
departamentos do Ministério e ainda outros órgãos fiscalizadores do governo federal.
1.4. O universo final delimitado é composto de 31 (trinta e um) atos de conteúdo normativo, sendo
que 19 (dezenove) – aproximadamente 61,3% – foi a amostra objeto de análise do presente
trabalho.
1.5. Foi dado conhecimento formal dos achados da auditoria à chefia da Unidade Auditada, na
forma de encaminhamento de Relatório Preliminar, tendo a Secretaria de Defesa Agropecuária se
manifestado mediante o Ofício Gab/SDA/MAPA n.º375/2012, de 01/10/2012. As considerações
constantes dessa manifestação foram incorporadas ao presente Relatório de Auditoria.
II - RESULTADO DOS EXAMES
1 - CONTROLES DA GESTÃO
1.1 SUBÁREA - CONTROLES INTERNOS
1.1.1 ASSUNTO - ATUAÇÃO DAS UNIDADES CENTRAIS DA ENTIDADE
1.1.1.1 INFORMAÇÃO 001
Fluxo de criação e modificação de normas de competência do DIPOA/SDA.
Em atendimento à requisição da equipe de auditoria, a Secretaria de Defesa Agropecuária (SDA)
apresentou fluxograma relativo à tramitação de processos de criação e modificação de normas no
âmbito do Departamento de Inspeção de Produtos de Origem Animal. A citada Secretaria ressaltou,
ainda, que tal fluxo é válido apenas para a emissão de Instruções Normativas, Resoluções e
Portarias. Os passos do diagrama apresentado estão descritos a seguir.
1. Origem da demanda: interna (identificada por técnicos do próprio Ministério, incluindo as
Superintendências Federais de Agricultura nos estados) ou externa (iniciativa do setor
privado);
2. Formalização de Processo Administrativo;
3. Avaliação pela área técnica responsável (interna ou Grupo de Trabalho designado);
4. Avaliação e tratamento pela Divisão de Normas Técnicas (competência regimental);
5. Avaliação e orientação da Coordenação-Geral competente sobre o assunto, CGPE –
Coordenação-Geral de Programas Especiais ou CGI – Coordenação-Geral de Inspeção;
6. Avaliação do Gabinete do DIPOA, que em caso de não concordância com a proposta devolve
à equipe para os ajustes necessários, caso contrário, remete o processo ao Gabinete da SDA;
7. Avaliação do Gabinete da SDA, caso não aprove, devolve o processo ao Gabinete do DIPOA,
caso contrário propõe a avaliação de legalidade à CONJUR/MAPA – Consultoria Jurídica.
8. Avaliação da Consultoria Jurídica – CONJUR/MAPA, que poderá devolver às instâncias da
SDA para ajustes e/ou esclarecimentos, ou aprovar, encaminhar para publicação e retorno do
processo às áreas demandantes da SDA.
A fim de confirmar e avaliar a aplicação dos passos do fluxo foram analisados 24 (vinte e quatro)
processos administrativos relativos ao trâmite de 19 (dezenove) dos 31 (trinta e um) atos de caráter
normativo elaborados entre 2009 e 2011 pelo DIPOA/SDA. Com o mesmo objetivo foram
realizadas entrevistas com 19 (dezenove) dos 47 (quarenta e sete) fiscais federais agropecuários
lotados no DIPOA, tendo sido ouvido ao menos um fiscal de cada divisão que compõe o
Departamento, selecionados aleatoriamente.
O exame dos autos e os depoimentos colhidos evidenciaram falta de padronização no trâmite de
normativos, na medida em que os sete passos descritos só foram integralmente realizados em dois
dos processos analisados. As principais discrepâncias encontradas estão relacionadas a seguir e
serão detalhadas em pontos específicos do presente Relatório de Auditoria.
i)
Falhas na formalização de processos administrativos que embasaram a expedição dos atos,
dificultando a compreensão do trâmite realizado;
ii)
Uso de Ofícios-Circulares, de função precípua comunicativa, para expedição de conteúdo de
caráter normativo;
iii)
Não realização da Etapa 2 (Avaliação pela área técnica responsável) – ou realização
considerada insatisfatória por esta equipe de auditoria – em 31,7% dos atos analisados. Neste caso
identificamos impropriedades que adentram aspectos técnicos dos normativos, de forma que os
achados foram desmembrados em constatações distintas, agrupadas por ato normativo.
iv) Publicação da Resolução DIPOA/SDA/MAPA n.º 04/2011 em dissonância ao estabelecido no
Decreto n.º 30.691/1952 – Regulamento da Inspeção Industrial e Sanitária de Produtos de Origem
Animal – e pela suspensão, via Ofício Circular, de procedimento de fiscalização relativo a
requisitos dispostos nas Portarias SDA/MAPA nº 89/96 e nº 90/96.
v)
Ausência de análise pela Divisão de Normas Técnicas – Etapa 3 – em 89,5% dos atos cujo
trâmite foi avaliado. Registre-se que o artigo 45 da Portaria MAPA n.º 45/2007, que aprovou o
Regimento Interno da SDA, em vigor, estabelece que a citada divisão, subordinada à
Coordenação-Geral de Programas Especiais do DIPOA, tem a competência de “ ...elaborar, em
articulação com as demais unidades organizacionais do DIPOA/SDA e do órgão competente do
Ministério: ... b) regulamentos da inspeção de produtos de origem animal, bem como dos
estabelecimentos que abatem animais de açougue e recebem, manipulam, elaboram, transformam,
preparam, conservam, armazenam, depositam, acondicionam, embalam e rotulam estes produtos,
destinados ao comércio interestadual ou internacional...” (grifo nosso).
Especificamente sobre o fluxo de expedição de normativos pelo DIPOA/SDA, a Unidade, por meio
de Nota Técnica encaminhada pelo Ofício Gab/SDA/MAPA n.º 375/2012, de 01/10/2012 (Resposta
ao Relatório Preliminar de Auditoria), apresentou a seguinte argumentação:
"Ainda que a definição e a formalização do processo de expedição de normativos sejam da
atribuição regimental da SDA/MAPA, para atendimento por todos os seus Departamentos e demais
repartições técnicas (o MANUAL DE BOAS PRÁTICAS DE REGULAMENTAÇÃO DA
SECRETARIA DE DEFESA AGROPECUÁRIA, dessa Secretaria, em fase de conclusão, instruirá o
assunto no seu item 6.0, se não houver mudanças na configuração do citado documento até sua
publicação), o DIPOA, em caráter provisório e até que o novo Regimento da SDA/MAPA seja
oficializado, imediatamente instruirá o assunto, através de NORMA INTERNA, conforme
estabelecido na Portaria Ministerial MAPA n° 215/2001, de 30.4.2001, na forma delineada no
item 1.1.1.1 – Informação 001 do relatório de auditoria CGU, para constituição de Processos
contendo Atos normativos para emissão pela SDA ou pelo GM/MAPA:
Origem da demanda (interna / externa);
Formalização do Processo Administrativo;
Avaliação pela área técnica responsável (interna ou Grupo de Trabalho designado);
Avaliação e Orientação da Coordenação-Geral pertinente
Avaliação e tratamento pela DNT
Avaliação do GAB DIPOA (NOTA: no caso de discordância, devolução à equipe para os
ajustes necessários).
Avaliação do GAB SDA/MAPA (NOTA: no caso de discordância, devolução ao DIPOA para
os ajustes necessários. Na concordância, encaminhamento à avaliação pela Consultoria
Jurídica CGAJAA/CONJUR);
Avaliação da Consultoria Jurídica, cabendo devolução à SDA para ajustes ou
esclarecimentos, ou aprovar;
Consulta pública, quando pertinente;
Encaminhar para publicação e retorno do Processo às áreas demandantes da SDA."
1.1.1.2 INFORMAÇÃO 002
Atuação da Divisão de Normas Técnicas, subordinada à Coordenação-Geral de Programas
Especiais do DIPOA, na elaboração de atos normativos.
Conforme o Regimento Interno da SDA em vigor, aprovado pela Portaria GM/MAPA n.º 45/2007, o
Departamento de Inspeção de Produtos de Origem Animal está subdivido em:
1. Divisão de Acompanhamento, Cadastro e Avaliação - DCA/DIPOA
2. Coordenação-Geral de Inspeção - CGI/DIPOA
2.1. Divisão de Inspeção de Carne e Derivados de Ruminantes, Eqüídeos e Avestruzes -DICAR/CGI
2.2. Divisão de Inspeção de Carne e Derivados de Suínos - DICS/CGI
2.3. Divisão de Inspeção de Carne e Derivados de Aves, Pequenos Animais e Ovos - DICAO/CGI
2.4. Divisão de Inspeção de Leite, Derivados, Mel e Produtos Apícolas - DILEI/ CGI
2.5. Divisão de Inspeção de Pescado e Derivados - DIPES/ CGI
2.6. Serviço de Padronização de Procedimentos Operacionais - SPPO/CGI
3. Coordenação-Geral de Programas Especiais - CGPE/DIPOA
3.1. Coordenação de Habilitação e Certificação - CHC/CGPE
3.2. Divisão de Normas Técnicas - DNT/CGPE
Ainda de acordo com o Regimento Interno da SDA, está entre as funções da Divisão de Normas
Técnicas:
“ ...elaborar, em articulação com as demais unidades organizacionais do DIPOA/SDA e do órgão
competente do Ministério: ... b) regulamentos da inspeção de produtos de origem animal, bem
como dos estabelecimentos que abatem animais de açougue e recebem, manipulam, elaboram,
transformam, preparam, conservam, armazenam, depositam, acondicionam, embalam e rotulam
estes produtos, destinados ao comércio interestadual ou internacional...” (grifo nosso).
A despeito da competência regimental destacada, a análise dos processos evidenciou que não houve
participação da Divisão de Normas Técnicas em 89,5% dos atos normativos cujo trâmite foi
avaliado. As análises e entrevistas efetuadas permitiram inferir que a principal causa para o fato é a
carência de pessoal, haja vista a Divisão ser atualmente composta por dois servidores, incluindo o
chefe da área, cujas atividades rotineiras da função de substituto da Coordenação-Geral de
Programas Especiais consomem a maior parte de seu tempo. Também foi identificado que não há
investimento na unidade em termos de capacitação de servidores para avaliação dos aspectos legais
de normativos. Outro ponto que merece destaque é o posicionamento da Divisão no organograma do
Departamento. A Divisão, conforme citado acima, está subordinada à Coordenação-Geral de
Programas Especiais, no entanto, este posicionamento é conflitante com a atribuição de elaboração
de normativos definidas no mesmo Regimento Interno, haja vista tais intrumentos permearem todas
as áreas do DIPOA.
Em resposta ao apontamento ora efetuado, a SDA apresentou as seguintes informações, através do
Ofício n.º 375/2012, de 01/10/2012:
"O DIPOA recentemente iniciou a reestruturação da DNT (Divisão de Normas Técnicas) nos
seguintes termos:
Requisição de servidor, nomeado para a chefia da DNT data de 11 de julho de 2012, com a
seguinte capacitação técnica: Fiscal Federal Agropecuário graduado em Medicina
Veterinária pela UFMG; Portador de diploma de pós-graduação, na UFMG, com obtenção
do grau de Magister Scientiae (MSc) em Inspeção e Tecnologia de Produtos de Origem
Animal, com área de concentração em Leite e Derivados; Comprovada experiência
profissional na administração central (SELEI/DOI/DIPOA, de outubro de 1998 a abril de
2006) assim como na área executiva deste Departamento e da CGAL/SDA (respectivamente
no SIPOA/DDA-SFA/GO, de abril de 2006 a julho de 2012, como responsável pela área de
Leite e Derivados do SIPOA-GO; e no atual LANAGRO – MG, de 1996 a 1998, como
estagiária e, em seguida, como Fiscal Estadual concursada do Instituto Mineiro de
Agropecuária – IMA, em convênio com a citada unidade laboratorial do MAPA);
Reconhecida “expertise” na elaboração, análise e interpretação de assuntos regulatórios
pertinentes às atividades desenvolvidas pelo Serviço de Inspeção Federal – SIF/DIPOA.
Neste momento, a Secretaria Executiva do MAPA está em negociações com o MPOG, a
respeito do Decreto que define a estruturação do MAPA. Em ato contínuo, a SDA fará as
adequações necessárias em sua estrutura.
NOTAS:
1. Deve-se registrar que jamais ocorreu integral envolvimento da DNT em todos os Atos
Normativos desenvolvidos pelo DIPOA ao longo da existência dessa Divisão por diversos
motivos, especialmente devido ao fato da mesma nunca ter tido corpo técnico especializado
e em número suficiente para tanto.
2. Ressalte-se que, apesar de oficialmente nomeado, o anterior chefe da DNT, por imperiosas
necessidades de serviço (inadiáveis compromissos internacionais) exercia outras atividades
na área de controle e auditoria de estabelecimentos exportadores (CGPE)."
1.1.1.3 CONSTATAÇÃO 003
Falhas na formalização de processos que embasaram a expedição de atos normativos de
competência da Secretaria de Defesa Agropecuária/MAPA.
Após análise de 24 processos administrativos relativos à elaboração/atualização de 19 normativos
atinentes à SDA solicitados ao longo dos trabalhos de auditoria, constatamos as seguintes
deficiências na formalização de processos:
- ausência de numeração e carimbo em partes de processos e em todos os documentos com
numeração iniciada por “70500” (os quais, conforme manifestação da Unidade posteriormente
transcrita, têm efeitos semelhantes ao processo administrativo);
- segmentação do mesmo assunto em diversos processos autônomos (não juntados), dificultando a
compreensão dos fatos motivadores da expedição de atos;
- ausência de numeração, data ou assinatura em documentos, tais como Informações e Notas
Técnicas;
- replicação de cópias dos mesmos documentos em mais de um processo;
- falta de organização em ordem cronológica;
- ausência de documentos importantes para compreensão da gestação de normas, tais como Notas
Técnicas e Atas de reunião que trataram sobre a matéria (evidenciação de que a etapa “2” do fluxo
anteriormente descrito foi cumprida);
- Falta de continuidade na numeração de Resoluções expedidas pelo DIPOA em 2011.
Haja vista ter sido identificada a utilização do instrumento de “Consulta Pública” antes da edição de
alguns normativos por parte do Ministério, foram solicitadas informações à Unidade, mediante SA nº
201203781/09, quanto aos critérios para decisão de utilização desse expediente como subsidio a
elaboração de normas (Instruções normativas, Resoluções, Portarias, etc.) no âmbito da
SDA/MAPA.
CAUSA:
Carências de controles sobre a formalização de processos no âmbito da Secretaria de Defesa
Agropecuária.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Embora as falhas na formalização tenham sido identificadas de forma transversal em parte dos
processos analisados, questionou-se pontualmente cada incongruência, de forma que as respostas
apresentadas pela Unidade também foram individualizadas. As manifestações gerais, que se aplicam
a mais de um dos casos analisados serão transcritas a seguir, e as demais comporão o ponto
específico deste Relatório que tratar do assunto.
Em resposta à SA nº 201203781/09 (Consulta Pública) a Unidade apresentou a seguinte resposta:
“Os critérios para decisão quanto à utilização do instrumento de Consulta Pública para
subsídio à elaboração de normas se insere no âmbito da discricionariedade do Gestor que, em
razão da matéria e de suas possíveis repercussões, resolve submeter ou não à Consulta Pública.
A Consulta Pública é uma das formas pela qual o órgão normalizador participa à
sociedade quais são as propostas de modificação da norma, antes da publicação da norma
alterada. Dessa forma também possibilita que o público de interesse e a sociedade possam
participar da nova proposta por meio do envio de críticas ou de sugestões.”
Em resposta ao questionamento na SA nº 201203781/06 sobre a existência de demandas
protocoladas no formato “Documento” e outras como “Processo” propriamente dito, a Unidade
assim se manifestou:
“As demandas protocoladas no formato de “Documento” cujo prefixo se inicia pelo número 70000
ou 70500 são utilizadas pela agilidade e rapidez com a qual o procedimento é realizado no Setor
de Protocolo da Secretaria de Defesa Agropecuária, uma vez que o número é aposto ao
documento, cadastrado em sistema eletrônico e entregue no mesmo dia, ou ainda, no dia seguinte.
No momento de cadastro deste tipo de documento é gerada a folha de tramitação, na qual consta
em seu cabeçalho: o Setor que demandou protocolo, data e hora de registro no sistema, número,
procedência, interessado e síntese. No corpo da folha de tramitação constam as caixas de
“Destinatário”, ação solicitada (analisar e fornecer subsídio; emitir parecer/nota técnica;
providência; para conhecimento; arquivar), além do espaço para carimbo, assinatura e data de
trâmite, caracterizando, além da rapidez no despacho, a simplicidade burocrática, sem
comprometimento da rastreabilidade do documento.
Quando o documento é protocolado nesse sistema, geralmente a tramitação ocorre no âmbito das
Secretarias, Departamentos ou Coordenações situadas na Sede, em Brasília, aferindo-se a uma
tramitação eminentemente “interna”. Por vezes, a tramitação ocorre “intra” Departamento, ou
seja, entre Coordenações, Divisões e Gabinetes de um mesmo Departamento.
O documento protocolado dessa forma é devidamente rastreado no Sistema de Gestão Eletrônica
de Documentos – SIGED, permitindo a consulta de todo o detalhamento disponível ao trâmite,
como data de tramitação e destinatário, além de outras informações constantes do extrato
visualizado. Essa numeração permite, também, além do privilégio de acesso aos servidores do
órgão com acesso por login e senha pessoal, a consulta por público externo ao do MAPA (não
servidor), a partir de computador não interligado à rede do MAPA, que não requer a exigência de
login e senha (www.agricultura.gov.br – Sistemas e Serviços – SIGED – Consulta Pública –
número do documento). Evidenciando assim, que a rastreabilidade do documento é idêntica aos
processos autuados sob a numeração de prefixo 21000.
Em consulta recente ao Serviço de Protocolo Central do MAPA, motivada pela indagação desta
Solicitação de Auditoria 20123781/06 fomos informados de que, a rigor, não há diferença entre os
processos autuados sob os prefixos 21000 (e seus correlatos oriundos das Superintendências
situadas nos Estados), 70000 ou 70500, sendo considerados todos eles como “processos oficiais”,
e assim, todos deveriam ser adicionados de capa/contracapa, bem como pela numeração de suas
páginas e a inutilização de “campos em branco”.
Por vezes ainda, podemos observar que, em casos nos quais o objeto do documento requeira a
tramitação em instâncias superiores ou ainda, “externas” ao âmbito do Departamento/Sede, os
mesmos são apensados dentro de processos constituídos sob o prefixo 21000 para a aquisição da
capa/contracapa e demais procedimentos utilizados neste tipo de autuação (paginação;
tramitação com destinatário e data na capa; inutilização de espaços “em branco”), uma vez que o
material utilizado na confecção de capa/contracapa é mais resistente ao manuseio do que a folha
de protocolo gerada em papel sulfite de uso comum e o controle por paginação e inutilização de
espaços “em branco” requerem manifestação explícita do destinatário (despacho; parecer;
memorando, etc.), por não haver campos de preenchimento automático.
Ressaltamos, por fim, que tanto documentos protocolados sob os prefixos 70000 ou 21000 são
avaliados pelas áreas técnicas do DIPOA com o mesmo rigor técnico.
Por ocasião do levantamento de normativos expedidos pelo DIPOA/SDA no ano de 2011 não foi
localizada a Resolução nº 03, embora existam as de número 1, 2 e 4. Questionada sobre o assunto
por meio da SA nº 201203781/08, a Unidade esclareceu:
A Resolução no 03/2011 não foi editada no ano de 2011. Houve por equívoco, no momento da
remessa para a análise da CONJUR, a atribuição de número e data no documento minutado. A
Minuta proposta para esta Resolução até a presente data não foi aprovada pela CONJUR. A
Minuta de proposta da Resolução consta do Proc. no 21000.008188/2011-75 que trata do
estabelecimento dos procedimentos de controle do processo de abate de suínos por meio dos
indicadores microbiológicos Salmonella spp. e Escherichia coli e estabelecer os critérios para
verificação de conformidade de processo na obtenção de carne suína (processo original anexo).
O controle de numeração das resoluções de lavra do Diretor do DIPOA é feito pelo Gabinete do
DIPOA atendendo o seguinte procedimento: as propostas para elaboração do ato em processo
administrativo próprio é encaminhada para a análise da CONJUR, nesta etapa a Minuta
apresentada não possui numeração e nem data (fls. 4, 8 e 19), depois da aprovação o processo é
restituído a SDA para as providências de publicação. O gabinete da SDA é a única instância no
âmbito dessa Secretaria credenciada para remessa de matéria ao DOU. Nesta oportunidade é
feito contado telefônico entre os respectivos responsáveis pelo controle e solicitado ao DIPOA
número sequencial a ser atribuído ao ato com a data correta.
Ainda, em resposta ao Relatório Preliminar de Auditoria recebido, a Unidade apresentou as
seguintes informações quanto ao assunto em tela, por meio do Ofício SDA/MAPA n. 375/2012, de
01/10/2012.
"A SDA contempla as orientações para formalização de processos administrativos que embasam a
expedição de atos normativos, conforme consta na sua proposta de “Manual de Boas Práticas de
Regulamentação da Secretaria de Defesa Agropecuária”.
O DIPOA acatará ipsis litteris e imediatamente a sugestão contida nesse subitem, quando da
instrução interna a que se fez referência na resposta ao subitem ...., acima:
a) Instruir os autos dos processos com todos os documentos de suporte à matéria tratada, coibindo
a manutenção de documentos dispersos e não autuados;
b) autuação do processo administrativo para documentos que requeiram tramitação por mais de
uma unidade, ou que exijam instrução e documentação de suporte anexada, com suas folhas em
seqüência e numeradas, garantindo sua integridade e a recuperação do seu histórico."
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
A Lei n.º 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal, conforme expresso no caput de seu artigo 1º, visa à proteção dos
direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos objetivos da Administração. Para tanto,
estabelece uma série de requisitos formais, os quais, longe de se constituírem fins em si mesmos, são
a comprovação material de que os princípios a que a administração está sujeita na execução de seus
atos, foram seguidos.
Sob tal ótica interpreta-se o parágrafo 4º do artigo 22 da Lei citada, que ao determinar, por exemplo,
que “§ 4o O processo deverá ter suas páginas numeradas sequencialmente e rubricadas.”
pretende garantir a fidedignidade dos documentos apostos aos autos, evitando extravio ou inclusão
indevida de páginas.
Especificamente quanto à descontinuidade numérica das Resoluções expedidas pelo DIPOA no
exercício de 2011 acatamos os esclarecimentos da Unidade, no entanto registramos que embora a
"reserva de número" para expedição de normativos não constitua uma impropriedade, a falta de
continuidade na numeração dos normativos é mais um indicativo da necessidade de melhorias nos
procedimentos administrativos relacionados à edição/atualização de normas.
Diante do exposto, consideramos que as falhas de autuação identificadas, dentre as quais se destaca
a ausência de documentos necessários para compreensão da gestação de normas, tais como Notas
Técnicas e Memórias de Reunião, além de evidenciarem que o fluxo lógico elaborado pela própria
SDA nem sempre é seguido, demonstram fragilidades nos controles da unidade sobre os processos
administrativos sob sua guarda.
Quanto ao fluxo apresentado pela Unidade, destacamos que embora não haja previsão legal ou
regimental que delineie todas as fases no formato proposto, a etapa de “análise técnica” – preterida
ou incompleta em alguns dos processos analisados – está determinada no regimento da Secretaria
(aprovado pela Portaria MAPA nº 45, de 22 de março de 2007). O regimento elenca, taxativamente,
entre as competências das coordenações e das divisões do DIPOA “participar da elaboração e da
atualização, bem como orientar e fiscalizar a aplicação dos regulamentos da inspeção de
produtos de origem animal, destinados ao comércio interestadual ou internacional (...)(grifo
nosso)”. Mais uma vez destacamos que o assunto será abordado mais detalhadamente em pontos
específicos deste Relatório.
Haja vista o "Manual de Boas Práticas de Regulamentação da Secretaria de Defesa
Agropecuária" mencionado pela Unidade na resposta à versão preliminar do presente Relatório
ainda não se encontrar aprovado até os fim dos trabalhos de Auditoria, mantemos a constatação e
recomendações efetuadas, com fins de possibilitar o monitoramento da implementação das
providências pela SDA.
1.1.1.4 CONSTATAÇÃO 004
Utilização de Ofícios-Circulares em desconformidade com a Portaria MAA nº 215/2001 e com
o Manual de Redação da Presidência da República.
Com base na extração de atos publicados no sistema SIGSIF (Sistema de Informações Gerenciais do
Serviço de Inspeção Federal), que entre outras funções, é o veículo eletrônico utilizado pelo DIPOA
para comunicação com os fiscais federais lotados nas unidades descentralizadas, verificamos que é
prática comum da área a emissão de Ofícios-Circulares.
Conforme preceitua o Manual de Redação da Presidência da República, a finalidade deste tipo de
documento é eminentemente comunicativa. A despeito da finalidade disposta no Manual citado, e
embora o §1º do primeiro artigo da Portaria MAA nº 215/2001 vedar criação de atos normativos
diversos do rol nela inserido, na forma: “Nenhum outro tipo de normativo será elaborado no
âmbito do MAPA, ressalvada a competência da Consultoria Jurídica, na qualidade de órgão
setorial da Advocacia-Geral da União”, foram identificadas pela equipe de auditoria, diversas
Circulares emitidas pela Unidade que transpassam a função comunicativa, disciplinando, inclusive,
direitos de terceiros.
Visando compreender como é utilizado este tipo de documento no âmbito do DIPOA/SDA,
mediante a Solicitação de Auditoria 201203781/03, efetuamos os seguintes questionamentos à
Secretaria:
Item 2) Em qual categoria se enquadra o Ofício Circular (atos normativos ou
ordinatórios)?
Item 4) Em relação ao Ofício Circular, quais são as suas características, finalidades,
requisitos formais e autoridades que os podem expedir? O Ofício Circular pode disciplinar alguma
matéria? Onde o Ofício Circular deve ser publicado para ter publicidade?
A fim de exemplificar Circulares emitidas pelo DIPOA no período auditado que extrapolam a
função comunicativa, transcrevemos abaixo excertos de documentos expedidos.
1)
Ofício Circular DIPOA/SDA/MAPA nº 13, de 08/07/2011:
“1.
Com vista a disciplinar o uso de proteína animal não cárnea de origem colagênica
(colágenos, gelatina, fibra de colágeno) em produtos cárneos formulados, o DIPOA (...) autoriza o
uso do produto PROTEÍNA ANIMAL DE COLÁGENO sob as seguintes condições:(...)
3.
Para os ingredientes que se apresentarem na forma desidratada, será permitida sua
hidratação (...) e a hidratação será na relação umidade/proteína, no máximo, de 4:1 (quatro
partes de água e uma parte de produto desidratado), similar à hidratação prevista par a a proteína
de origem vegetal;
4.
O teor máximo para utilização dessas proteínas será disciplinado em 1,5% (um vírgula
cinco por cento) de proteína em relação à composição centesimal dos ingredientes do produto a
ser formulado; ” (grifo nosso)
2)
Ofício Circular Conjunto DSA/DIPOA/DFIP nº 01, de 22/11/2010:
“ Considerando que as certificações para as exportações de carne de equídeos destinadas a
União Europeia – EU, além dos requisitos higiênico-sanitários inerentes às operações industriais,
contemplam também aspectos ligados à produção primária, faz-se necessário harmonizar os
procedimentos de verificação do Serviço Oficial em relação aos sistemas implantados ao longo de
toda cadeia produtiva.
Nesse contexto, esse Ofício Circular padroniza as definições e os procedimentos a serem adotados
(...)
(a)
DEFINIÇÕES PARA EFEITO DE IDENTIFICAÇÃO DE ANIMAIS:
(b)
REQUISITOS EXIGIDOS DURANTE A AQUISIÇÃO DE ANIMAIS:
(c)
DOS FORNECEDORES DE EQUÍDEOS:
(d)
DA IDENTIFICAÇÃO DOS EQUIDEOS: (...)” (grifo nosso)
3)
Ofício Circular DIPOA/SDA/MAPA nº 40, de 16/11/2010:
“Considerando a necessidade de padronização nos procedimentos de análise de rótulos de ovos e
derivados;
(...)
Este Departamento resolve:
(e) 1 – Estabelecer que, para a definição da nomenclatura oficial na rotulagem de ovos, deve ser
utilizado o anexo VIII da Resolução nº 01/2003. (...)” (grifo nosso)
4)
Ofício Circular DIPOA/SDA/MAPA nº 29, de 17/09/2010:
“ Considerando o Ofício Circular 08/2010 que suspendeu a elaboração e comercialização de
produtos temperados, aceitando o uso da tecnologia da injeção como método de incorporação de
temperos somente para algumas situações excepcionais, o DIPOA resolve incluir nestas exceções
as aves (galinhas) de descarte desde que sejam obedecidos os seguintes requisitos: (...)” (grifo
nosso)
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Questionada sobre o enquadramento do Ofício Circular em atos normativos ou ordinatórios, a SDA
apresentou a seguinte justificativa:
“O Oficio Circular é um ato de comunicação oficial. No âmbito deste Departamento, conforme
informado no Oficio no 47/GAB/DIPOA/SDA de 12 de março de 2012 (doc. 201203781/03-1) é
utilizado pelo DIPOA para informar ao Serviço de Inspeção Federal – SIF o disciplinado nas
normas, seu conteúdo é instrutivo com detalhamento de procedimentos a serem implementados
pelo pessoal do quadro nas atividades de fiscalização, com objetivo de obter-se uniformidade
operacional.
Através do Ofício n.º 47/GAB/DIPOA/SDA/2012 citado, a Unidade informou:
“1. Em atenção à solicitação de auditoria n. 201203781/02, especificamente em relação ao item
“2” – disponibilizar os processos (autuados e numerados) que embasam a elaboração dos
seguintes normativos: Ofício Circular DIPOA/SDA nº. 20/2011, de 28/12/2011, Ofício Circular
Conjunto DSA/DIPOA/DFIP N. 01/2010, de 22/11/2010, Ofício Circular DIPOA/SDA N. 40/2010,
de 16/11/2010 e Ofício Circular n. 29/2010, de 19/09/2010, vimos prestar alguns esclarecimentos
sobre o procedimento adotado no âmbito do DIPOA para elaboração e expedição de Ofício
Circular e sua aplicação.
2. O Ofício Circular, também denominado simplesmente “Circular” tem sido historicamente
utilizado pelo DIPOA para repassar às suas instâncias executivas (Serviço de Inspeção Federal no
estado e local) informações e ou disciplinamento para execução das atividades de inspeção. Para
exemplificar anexo cópias desses instrumentos, ainda vigentes, emitidos nos anos de 1980, 1991, a
partir do ano de 2000 estes documentos podem ser resgatados do SIGSIF. As orientações ou
disciplinamentos emanados deste tipo de ato, em alguns casos, envolvem etapas de processo que
são de execução das empresas fiscalizadas.
3. Uma característica do oficio circular/circular é a agilidade e simplicidade de procedimentos
para sua elaboração a qual antecede discussão na área técnica que identifica a necessidade de
emitir a comunicação e o ato é firmado pelo titular da área técnica vinculada, de acordo com a
abrangência de aplicação, não sendo as discussões e ou fundamentos que motivaram sua
elaboração autuados em processo administrativo.
4. Outrossim, informamos que se iniciou no ano de 2011 levantamentos dos assuntos disciplinados
através desse instrumento para efeito de agrupá-los visando instituir em sua substituição Normas
Internas.”
Ainda sobre os Ofícios Circulares, questionamos a Unidade sobre as suas características, finalidades,
requisitos formais e autoridades que os podem expedir e ainda sobre a possibilidade deste
documento disciplinar alguma matéria e qual o meio exigido de divulgação para que tenham
publicidade.
O padrão de ofício, seguido no Departamento é o estabelecido no sitio da agricultura no
endereço: http://agronet.agricultura.gov.br/pls/portal/docs/, que cita por fundamentos a utilização
dos modelos de correspondência oficial, em cumprimento ao Manual de Redação da Presidência
da República – PR. No âmbito deste Departamento a publicidade é conferida a este documento
com divulgação no quadro de aviso do Sistema de Informações Gerenciais do SIF – SIGSIF, com
controle por perfil de acesso e senha no endereço eletrônico: http://sigsif.agricultura.gov.br/sigsif
/principal_sigsif.
A despeito de não ser formalmente citado como um ato normativo, contemplado na Portar ia nº
215, de 27 de abril de 2001, identificamos neste Departamento alguns Ofícios Circulares que
extrapolam sua finalidade de comunicação, disciplinando procedimentos sem, contudo, assumir
configuração normativa, uma vez que não afeta direitos de terceiros.
Para correção desta distorção ordenamos as Divisões Técnicas, sob coordenação da
Coordenação-Geral de Inspeção, que realizasse levantamento dos ofícios circulares de cada área,
agrupando-os por tema específico, visando atualização e consolidação em ato apropriado. Anexo
registro de reunião realizada em 16 de agosto de 2011, onde o assunto foi abordado, registrando
que a demanda foi apresentada inicialmente em março/2011 (...).
Em complemento a essa resposta foi apresentada ata de reunião ocorrida em 16/08/2011 entre o
gabinete do DIPOA e 22 membros da CGI/DIPOA, evidenciando a discussão, entre outros assuntos,
da necessidade de revisão e consolidação de Circulares emitidas pela unidade.
Haja vista a Solicitação de Auditoria nº 201203781/03 ter sido encaminhada pela SDA à Consultoria
Jurídica do MAPA para manifestação daquela Unidade quanto aos aspectos jurídicos dos
questionamentos, a CONJUR se manifestou por meio do Despacho nº 13/2012/CGAG/CONJUR
/MAPA/AGU – IF, de 12/04/2012, na forma a seguir transcrita:
“(...)
8.
Acerca da indagação sobre o uso de Ofício-Circular, suas características, finalidades,
requisitos formais e autoridades que os podem expedir, inclusive para fins de regulamentar
alguma matéria e assim, em que veículo deve ser publicado, note-se, em princípio, que a Portaria
GM nº 215, de 27.04.2001, publicada no DOU do dia 30 seguinte, normatiza no âmbito do MAPA,
a elaboração de várias modalidades de atos normativos e ordinatórios, definido critérios para a
sua composição, finalidade e autoridades que podem expedi-los.
9.
Em relação ao Ofício-Circular propriamente dito, não há disciplinamento interno no
MAPA, por desperdiçado, já que não se aplica à instituição de normas e sim às comunicações
oficiais (como o Aviso e o Memorando), de sorte que a sua expedição se orienta, aqui e em toda a
Administração federal direta, pelo Manual de Redação da Presidência da República, não em face
do seu conteúdo, que é variado e afeito à necessidade eventual e específica de cada repartição,
mas quanto à observância de preceitos protocolares, gramaticais e regras de diagramação ou
formatação gráfica.” (grifo nosso)
Ainda, a Unidade se pronunciou sobre o assunto na Nota Técnica encaminhada por meio do Ofício
Gab/SDA n.º 375/2012, de 01/10/2012:
"Resposta à Recomendação 4.4.1: A SDA emitiu Memorando determinando a seus Departamentos
e Coordenações que adotem as providências para atendimento da Recomendação 4.4.1.
Em maio de 2011 foi determinada pelo atual diretor do DIPOA a revisão de todos os Ofícios
Circulares que tiveram força regulatória, visando a sua substituição por atos normativos
adequados à Portaria n° 215 MAA, de 27.4.2001.
Em reunião de coordenação GAB DIPOA e CGI realizada em 16 de agosto de 2011, a Direção do
DIPOA reiterou a solicitação de levantamento de todos os Ofícios Circulares e similares com
efeito normativo. Através do Memorando DIPOA/SDA nº 174 /2012, de 18/06/2012, atribuiu à
DNT a coordenação do processo de revisão e adequação ao disposto na Portaria supracitada. O
levantamento foi iniciado, mas sua execução global não chegou ao GAB DIPOA até a presente
data."
"Resposta à Recomendação 4.4.2: Todos os atos normativos indevidamente emitidos pelo GAB
DIPOA e ou suas Divisões e Coordenações-Gerais desde o advento da Portaria MAPA n°
215/2001, em desacordo com a citada legislação serão revisados, buscando-se possível
agrupamento por tema específico, para posterior consolidação dos respectivos conteúdos em ato
apropriado, quando for o caso.
Para essa atividade serão necessários pelo menos 12 (doze) meses de trabalho ininterrupto,
prorrogáveis por igual período, com a participação de gerentes, servidores de áreas técnicas do
órgão central e servidores especializados de diferentes Superintendências Federais da
Agricultura, a partir de convites formulados pela área de Normas Técnicas do DIPOA."
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
As manifestações exaradas pela Secretaria de Defesa Agropecuária e pela Consultoria Jurídica do
MAPA corroboraram o entendimento da equipe de auditoria de que os Ofícios Circulares não são
instrumentos adequados para divulgação de conteúdo de caráter normativo. Particularmente as
informações prestadas via Ofício n.º 47/GAB/DIPOA/SDA/2012 confirmam a utilização de
Circulares com função normativa pelo Departamento de Inspeção de Produtos de Origem Animal.
Embora a Unidade tenha concordado com a necessidade de revisão dos Ofícios Circulares com
caráter normativo e que as providências indicadas sejam pertinentes, mantemos a constatação e
recomendações efetuadas, com fins de possibilitar o monitoramento da implementação de tais
providências.
1.1.1.5 INFORMAÇÃO 005
A título informativo estão relacionados a seguir os normativos/processos analisados para os quais
não foram identificadas dissonâncias significativas com o fluxo de aprovação de normas da Unidade,
ou cujas falhas encontradas restringem-se ao aspecto formal, sem potencial prejuízo ao trâmite de
geração dos atos normativos.
1)
Processo 21000.005365/2008-66:
Trata-se de projeto de Instrução Normativa, editada como IN 009, de 08.04.2009, assinada pelo
Ministro do MAPA, e que teve como objeto instituir os procedimentos de controle da listeria
monocytogenes em produtos de origem animal prontos para o consumo.
Esse processo está instruído do Memorando 477/2008/CGPE/DIPOA, de 18.06.2008, enviado ao
Secretário da SDA, no qual envia projeto de instrução normativa. Além dessa solicitação, contém a
Nota Técnica da CGPE/DIPOA/SDA, a proposta da instrução normativa, encaminhamento desse
processo feito pelo Secretário de Defesa Agropecuária ao Consultor Jurídico do MAPA, e trocas de
correspondências entre a CONJUR e a SDA/DIPOA até se consumar a aprovação da IN e a
respectiva publicação no Diário Oficial da União.
2)
Processo 21000.011134/2008-91
Trata-se de projeto de Resolução, editada como Resolução DIPOA/SDA Nº 02, de 14.07.2009,
assinada pelo Secretário da SDA e que teve como objeto revogar a Resolução DIPOA/SDA nº 01,
de 13.11.2002.
3)
Processo 21000.003720/2010-87
Trata-se de projeto de instrução normativa, com o propósito de alterar a IN 44, de 23.08.2001 e IN
78, de 03.11.2003. Esse processo foi objeto de consulta pública.
4)
Processo 21000.015645/2011-88
Trata-se de projeto de instrução normativa, com o propósito de revisar a IN 51/2002. Este assunto
suscitou questionamentos, os quais foram sanados no decorrer dos trabalhos mediante comunicação
com o gestor via Solicitação de Auditoria. Embora a análise final tenha sido pela ocorrência de
apenas falhas formais, foi redigido ponto específico sobre o tema a fim de registrar a manifestação
exarada pelo gestor
Verificamos que para a edição dos normativos citados neste tópico foi autuado um processo para
cada proposta e há o parecer técnico e jurídico anterior à publicação. Verificou-se, ainda, que as
peças dos processos contém numeração sequencial.
1.1.1.6 CONSTATAÇÃO 006
Definição de percentual máximo de 1,5% de proteína animal de colágeno na composição
centesimal de produtos embutidos mediante Ofício Circular e sem demonstração nos autos da
base científica utilizada.
No contexto de análise de processos que embasaram a publicação de atos normativos de
competência da Secretaria de Defesa Agropecuária, foram solicitados os processos n.º
21000.003517/2007-13; n.º 21000.013995/2011-18; n.º 21000.013990/2011-87 e ainda o
documento protocolado sob o n.º 70500.008229/2011-06. Todos esses documentos estão
relacionados à normatização do uso de proteínas não cárnicas de origem animal (ou seja,
provenientes de outras partes do animal que não a massa muscular, tais como cartilagens, tendões,
ossos, aparas de couro, etc.) como matéria prima na fabricação de produtos cárneos formulados e
conhecidos como “embutidos”, tais como linguiças, salsichas e salames. Tais proteínas, por sua
origem colagênica serão doravante referenciadas apenas por “colágeno”.
A discussão do assunto no âmbito dos processos analisados decorreu de pleito, datado de
02/05/2007, por firma interessada na regulamentação da reidratação do produto “fibra de colágeno”
na proporção de 1:6 (1 parte de proteína para 6 partes de água) para posterior uso em produtos
cárnicos embutidos e frescos. Tal requisição encontra-se autuada no Processo n.º
21000.003517/2007-13, o qual, registre-se, não contém despacho de autuação, a numeração com
carimbo inicia-se às fls. 131 e há referências em documentos a páginas posteriormente renumeradas.
A título de informação, ressaltamos que a empresa em comento está registrada junto ao Serviço de
Inspeção Federal sob o número 1125, e, segundo noticiado em seu site oficial, é resultado de uma
“joint venture” com o grupo JBS-Friboi.
Através da Informação Diversa DICAR/CGI/DIPOA n.º 99/2007, de 09/05/2007, a DICAR propõe
o encaminhamento do pleito, para a SFA/SP, para que o assunto seja inspecionado in loco e que o
encarregado do SIF 1125 solicite da firma análises laboratoriais, para provar a necessidade da
reidratação na proporção desejada, e emita parecer. Tal parecer foi emitido por Informação Técnica
S/N datada de 28/05/2007, do SIPAG-SP, na qual o analisador registra discordância quanto à
afirmação da empresa interessada de que o teor mínimo de proteína (14,2%) apresentado pelo
colágeno é o mesmo apresentado pelo músculo da carne. Segundo o fiscal do Ministério, o citado
teor é de 20,94% para musculatura bovina e 20,22% na carne suína. Na mesma Informação Técnica,
o analisador concorda com a necessidade de reidratação do colágeno para utilização como matériaprima, no entanto, não especifica a proporção de água e proteína e não entra no mérito da sua
utilização nos produtos cárneos, por considerar que “os teores de proteínas de um produto final, os
ingredientes opcionais e obrigatórios bem como o entendimento de hidratação da soja estão
disciplinados pelo DIPOA.”
Em 31/07/2007, a empresa pleiteante da regulamentação da reidratação da proteína animal de
colágeno apresenta um adendo ao pleito, afirmando que a maior aplicação e interesse pelo uso de
colágeno é em linguiças frescas tipo “toscana”, para qual a legislação à época não permitia a adição
de nenhuma proteína não cárnica. Ainda segundo a empresa, o citado material possui custo elevado,
mas sua utilização se justificaria pelos benefícios tecnológicos, dando maior durabilidade e melhora
da textura e aparência do produto final, sugerindo a regulamentação de uso de colágeno em um
nível de até 2%.
Durante o período de maio de 2007 até fevereiro de 2010 o processo tramitou pelos departamentos
responsáveis pela análise técnica da solicitação, tendo sido constituído inclusive um Grupo para
estudo da proposta, mas cujos trabalhos não chegaram a termo. Em 04/03/2010 foi encaminhado
para a Divisão de Normas Técnicas da Coordenação-Geral de Programas Especiais do DIPOA, a
qual expediu, na mesma data, Informação Técnica sem número. A citada Informação conclui que o
pedido de reidratação da proteína animal de colágeno já estava definido na Circular DIPOA/SDA n.º
31/2006, de 22/08/2006, e que seu uso em produtos cárneos, quando autorizado, também já se
encontrava expresso nos Regulamentos Técnicos de Identidade e Qualidade vigentes. Sugere, ainda,
que os autos fossem encaminhados às divisões técnicas específicas (DICAR, DICS e DICAO) para
que se manifestassem sobre o assunto.
Em julho de 2010 o processo foi direcionado à DICAR para manifestação, com indicação de
posterior remessa para análise das demais divisões. Em resposta, foi expedida a Informação Diversa
DICAR/CGI/DIPOA n.º 070/2011, em 17/02/2011, que, em síntese, corrobora o entendimento da
Informação Técnica supracitada, mas acrescenta avaliação minuciosa dos dados apresentados pela
empresa requerente para registro do produto “fibra de colágeno”, resultando em diversos
questionamentos sobre a inocuidade, teor protéico e uso do produto por ela desenvolvido.
O processo foi então encaminhado à DICS e à DICAO, que através dos documentos “Informação
Diversa DICS/CGI/DIPOA n.º 039/2011” de 03/03/2011 e “Informação n.º 143/ DICAO/CGI
/DIPOA” de 10/03/2011 manifestaram a concordância integral com o parecer emitido pela DICAR.
Por meio do Ofício n.º 002/SIF 1125/2011, de 12/05/2011, o Ministério encaminhou à empresa
interessada cópia da Informação Diversa DICAR/CGI/DIPOA n.º 070/2011, tendo aquela se
manifestado em 24/05/2011 por Carta-Resposta acostada às fls. 321 a 323 dos autos.
Em 08/07/2011 a Assessoria da CGI/DIPOA analisou a resposta apresentada pela empresa,
manifestando-se por meio de Informação Técnica (fls. 340 – frente e verso), a qual trouxe avaliação
resumida sobre os questionamentos antes efetuados.
Ainda em 08/07/2011, conforme nota veiculada pelo sistema SIGSIF (que entre outras funções é
veículo de comunicação de assuntos relacionados ao Serviço de Inspeção Federal), foi publicado o
Ofício Circular DIPOA/SDA n.º 13/2011, o qual em síntese, disciplina o uso de proteína animal não
cárnea de origem colagênica em produtos cárneos formulados, autorizando seu uso desde que
respeitadas as condições: utilização conforme as boas práticas tecnológicas, segundo o conceito do
Codex Alimentarius; utilização restrita aos produtos cárneos formulados nos quais há a previsão de
uso de proteína animal, devidamente regulamentados e aprovados conforme os respectivos
Regulamentos Técnicos de Identidade e Qualidade (RTIQ); hidratação dos ingredientes, quando
necessária, na proporção máxima de 4:1, ou seja, 4 partes de água para 1 parte de proteína e ainda,
que o teor máximo para utilização dessas proteínas será disciplinado em 1,5% de colágeno em
relação ao total do produto a ser formulado.
A publicação isolada de tal Ofício Circular a princípio não traz inovações, na medida em que o
instrumento restringe a aprovação do uso da proteína animal de colágeno aos RTIQs que já
previssem a utilização do produto e que o percentual máximo de 1,5% de colágeno se referia a
futuros regulamentos a serem aprovados. No entanto, embora as áreas técnicas do DIPOA tenham
afirmado que a hidratação da proteína na proporção de 4:1 já estava disciplinada no Ofício Circular
DIPOA/SDA n.º 31/2006, verificamos que este documento se referia a proteína não cárnica de
origem vegetal. E ainda, não ficou demonstrado, nos processos analisados, ter sido realizada
avaliação técnica para se obter o percentual de 1,5% determinado.
Registramos que se encontra acostada às fls. 216, do processo n.º 21000.003517/2007-13, a síntese
dos resultados da tese de doutorado intitulada “PROTEÍNAS DE SOJA E COLÁGENO:
VALIDAÇÃO DAS METODOLOGIAS DE QUANTIFICAÇÃO E AVALIAÇÃO TECNOLÓGICA
DO USO EM PRODUTOS CÁRNEOS”, de autoria de pesquisadora da Faculdade de Engenharia de
Alimentos da Universidade Estadual de Campinas – Unicamp, datada de 2004. Haja vista constar do
processo apenas a página inicial, extraímos no sítio eletrônico da citada instituição a íntegra do
estudo. O Resumo da tese inicia-se com os dizeres: “Salsichas, lingüiças e hambúrgueres são
produtos cárneos cominuídos susceptíveis à fraude pelo uso de extensores protéicos dos tipos
colágeno e soja, utilizados pelos benefícios tecnológicos e de redução de custos de processo,
sendo, contudo considerados limitantes pelos teores em aminoácidos essenciais e efeitos adversos
que produzem nas características sensoriais.”. Os resultados do mesmo trabalho indicam que o uso
de colágeno ocasionou alteração dos atributos de cor e sabor característicos dos produtos testados
no estudo, resultando em menor aceitabilidade por parte dos consumidores participantes da
avaliação. Tendo em vista este resultado aparentemente ser contrário ao uso de colágeno no produto
testado (salsichão Lionês) e o mesmo não ter sido mencionado em nenhum outro documento ou
despacho acostado aos autos, solicitamos esclarecimentos à Unidade por meio da Solicitação de
Auditoria n.º 201203781/08 de 19/03/2012.
Por fim, destacamos que todos os estudos favoráveis à utilização de colágeno em produtos cárneos
acostados aos autos analisados foram demandados pela empresa pleiteante da regulamentação em
comento.
Diante o exposto, visando dirimir as dúvidas suscitadas por esta equipe de auditoria, emitimos
a Solicitação de Auditoria nº 201203781/07, de 19/03/2012 nos seguintes termos:
1. Apresentar estudos, pareceres ou documentos internos correlatos que demonstrem a realização de
discussão técnica anteriormente à expedição do Ofício Circular nº 13/2011, de 08/07/2011.
2. A Circular DIPOA/SDA n.º 31/2006, citada no processo n.º 21000.003517/2007-13, menciona
inicialmente que visa disciplinar o uso de “proteínas não cárnicas” em produtos cárneos. No
parágrafo segundo, ao reproduzir o percentual máximo de água na composição dos produtos
embutidos definido no artigo 376 do RIISPOA, menciona que este percentual não inclui a água
usada para hidratação da “proteína não cárnica de origem vegetal”, portanto, fazendo uma
referência esta mais restritiva que a primeira.
Considerando que o pleito da empresa SIF 1125, assunto do processo em comento, refere-se à
hidratação de proteínas não-cárnicas de origem animal, esclarecer se a proporção água/proteína
disciplinada na citada Circular independe da origem da proteína (se animal ou vegetal).
(...)
7. Justificar a não referência, em todos os pareceres técnicos acostados ao processo
21000.003517/2007-13, dos resultados da tese de doutorado “PROTEÍNAS DE SOJA E
COLÁGENO: VALIDAÇÃO DAS METODOLOGIAS DE QUANTIFICAÇÃO E AVALIAÇÃO
TECNOLÓGICA DO USO EM PRODUTOS CÁRNEOS” cuja síntese encontra-se às fls. 216 do
mesmo processo, haja vista os resultados indicarem alteração dos atributos de cor e sabor
característicos dos produtos, com menor aceitabilidade por parte dos consumidores ouvidos no
estudo.
(...)
8. Consta às fls. 313 a 319 do processo 21000.003517/2007-13 “Informação Diversa DICAR/CGI
/DIPOA nº 70/2011”, de 17/02/2011, em que a unidade avalia minuciosamente os dados
apresentados pela empresa NOVAPROM para registro do produto “fibra de colágeno”, resultando
em diversos questionamentos sobre a inocuidade, teor protéico e uso do produto. A citada
Informação foi encaminhada à interessada por meio do Ofício nº 002/1125/11, de 12/05/2011.
Considerando que a única referência posterior a tal análise constante dos autos é a Informação
Técnica assessoria/CGI/DIPOA nº 08/2011, de 08/07/2011, a qual traz avaliação resumida sobre os
questionamentos antes efetuados, pede-se: discorrer sobre cada uma dos pontos inicialmente
levantados pela DICAR.
CAUSA:
Carência de controles sobre o fluxo de expedição de normativos, notadamente quanto à
documentação e registros das análises técnicas pertinentes.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Em resposta aos questionamentos efetuados via Solicitação de Auditoria nº 201203781/07, de
19/03/2012, a Secretaria de Defesa Agropecuária encaminhou, por meio do Ofício SDA/MAPA nº
111/2012 de 05/04/2012, documento assinado pelo Diretor do DIPOA. A manifestação sobre cada
um dos itens pertinentes ao assunto está integralmente transcrita abaixo.
a) Item 1 - Apresentação de documentos que demonstrem a realização de discussão técnica
anteriormente à expedição do Ofício Circular nº 13/2011:
“ O Ofício Circular no 13/2011, de 08/07/2011 esclarece que a hidratação da proteína animal de
colágeno deverá ser similar ao já previsto para a hidratação de proteína de origem vegetal, de no
máximo, quatro partes de água e uma parte do produto desidratado (4:1). Além disso, estabelece o
teor máximo de proteína animal de colágeno na composição centesimal dos ingredientes, de 1,5%
(um vírgula cinco por cento).
Os estudos, pareceres ou documentos internos correlatos às discussões técnicas anteriores à
expedição do Ofício Circular no 13/2011 não se encontram acostados em um único volume
processual, e sim, em diversos documentos e momentos, como esclarecemos a seguir.
O Departamento de Inspeção de Produtos de Origem Animal (DIPOA) é frequentemente
provocado à manifestação por demandas provenientes de diversos setores, como o próprio corpo
técnico interno, o setor produtivo, de órgãos de defesa do consumidor, dos órgãos como ANVISA
(Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Ministério da Saúde), Ministério da Saúde,
instituições públicas de pesquisa, assim como por demandas que surgem com o desenvolvimento
científico e tecnológico ligados à área de produção de alimentos de origem animal e de
legislações internacionais, de parceiros comerciais e dos acordos dos quais o governo brasileiro é
signatário, como o MERCOSUL.
A produção de
ingredientes, que
estudos, desde a
classificação do
embutidos cárneos envolve uma ampla variedade de matérias-primas e
são objeto de regulamentação pelo DIPOA, provocando constantes discussões e
criação do órgão; de modo que a definição do produto (produto cárneo); a
produto (produto fresco, cru, seco, curado, maturado, cozido, embutido); a
caracterização dos ingredientes obrigatórios (carnes de diversas espécies de animais de açougue)
e dos ingredientes opcionais (gordura, água, proteína animal/vegetal, açúcares, aditivos
intencionais, aromas, especiarias, condimentos, entre outros); a caracterização sensorial (cor,
sabor, textura, odor); a caracterização físico-química (teores de proteínas, gorduras, umidade,
entre outros); a finalidade tecnológica do emprego dos ingredientes opcionais; a imposição de
limites máximos ou mínimos; a quantidade específica de cada matéria-prima, além de outros
requisitos inerentes a cada produto cárneo. Assim visualizar e análise demandas relacionadas a
avanços de novas tecnologias e de novas ferramentas de controle de processos sob o ponto de vista
de inocuidade ou tecnológica é uma das atribuição do DIPOA.
Em 1997 o DIPOA reuniu grupos técnicos para a elaboração dos Regulamentos Técnicos de
Identidade e Qualidade (RTIQ) de diversos produtos cárneos formulados ou não. Os estudos foram
baseados no Regulamento de Inspeção Industrial e Sanitária de Produtos de Origem Animal
(RIISPOA, Decreto no 30.691, de 29 de março de 1952), nos documentos disciplinadores do órgão,
em conhecimentos científicos e nas tradições de origem.
A partir destas reuniões foram publicadas várias Instruções Normativas (IN), e dentre elas, três
contemplam grande parte dos RTIQ atualmente vigentes: IN no 4, de 31/03/2000 (Proc. No
21000.003863/99-12 - RTIQ de carne mecanicamente separada (CMS); mortadela; linguiça e
salsicha); a IN no 20, de 31/07/2000 (Proc. No 21000.006298/99-36 – RTIQ de almôndega;
apresuntado; fiambre; hambúrguer; quibe; presunto cozido e presunto) e a IN no 22, de
31/07/2000 (Proc. No 21000.007551/99-41 – RTIQ de copa; jerked beef; presunto tipo Parma;
presunto cru; salame; salaminho; salaminho tipo alemão; salame tipo calabrês; salame tipo
friolano; salame tipo napolitano; salame tipo hamburguês; salame tipo italiano; salame tipo
milano; linguiça colonial e pepperoni) – anexos a este documento.
A publicação das referidas IN ocorreram depois de, aproximadamente, três anos de discussões e
reuniões técnicas, como constam nos processos referenciados em cada IN. Participaram destas
reuniões os técnicos ligados ao DIPOA, técnicos do setor de qualidade das indústrias, entidades de
representação do setor produtivo e representantes dos órgãos de defesa do consumidor. Os
trabalhos envolveram a avaliação de todas as matérias-primas, ingredientes opcionais, aditivos
alimentares em uso na elaboração dos produtos cárneos formulados ou não, além de outros
aspectos, tais como classificação, características físico-químicas, características sensoriais,
denominação de venda, rotulagem e métodos analíticos.
Entretanto, as discussões sobre os ingredientes opcionais de uso em produtos cárneos é uma
constante no DIPOA, quer seja pela velocidade de avanço tecnológico, quer seja pelo avanço das
pesquisas científicas sobre as matérias-primas ou coadjuvantes tecnológicos disponíveis para uso
em alimentos e em seu processo produtivo ou ainda, quando é necessário o detalhamento da
aplicação operacional do que consta na legislação.
Um exemplo destas discussões refere-se ao uso dos derivados da proteína de soja em formulações
de produtos cárneos. Em alguns RTIQ há a referência de ingredientes opcionais como “proteína
animal”, “proteína vegetal”; “proteína cárnea” e “proteína não cárnea”. Par alguns, há o
entendimento de que a proteína de soja poderia ser enquadrada como “proteína não cárnea”,
quando poderia ser simplesmente referenciada mais adequadamente como proteína de origem
vegetal. Para outros, há o entendimento de que “proteína não cárnea”, são as proteínas não
provenientes da musculatura esquelética, mas ainda proteínas de origem animal, tais como as
proteínas lácteas, a albumina, a do plasma e a do colágeno, além dos ingredientes de origem
animal previstos nos RTIQ, citamos a pele, tendões, ligamentos, vísceras comestíveis, sangue entre
outros.
Existem ainda, as discussões sobre a forma de uso dos ingredientes, principalmente quando se
trata de ingredientes que se apresentam nas formas desidratadas, como o soro de leite em pó, leite
em pó, proteínas derivadas da soja, gelatina em pó, colágeno em pó, dentre outras. A reidratação
de ingredientes desidratados, como proteínas derivadas de soja e a proteína de colágeno requerem
atenção especial devido ao fato de possuírem alta capacidade de retenção de água e assim,
possibilitar fraude econômica.
A fraude econômica por adição de água em produtos cárneos deve ser rigorosamente reprimida,
ação que se inicia com a adequada regulamentação de uso dos ingredientes permitidos para o
consumo humano, da existência de metodologias laboratoriais para identificação do desvio e da
fiscalização do processo produtivo e do produto.
Dessa forma, a publicação dos RTIQ dos diversos produtos cárneos possibilitou um maior
controle do processo produtivo e do produto, complementarmente às demais legislações do órgão,
como o RIISPOA.
A demanda gerada pelo setor produtivo, que consta do Proc. No 21000.003571/2007-13,
protocolada em 02/05/2007, que trata do disciplinamento da reidratação da proteína animal de
colágeno, iniciou novas discussões sobre o assunto, que abrangeram o processo produtivo, a forma
de utilização e a sua caracterização como ingrediente opcional, como fonte de proteína animal
adicionada em produtos cárneos formulados. O processo foi então tramitado, desde a data de seu
protocolo, para diversos setores internos do DIPOA, como para a Coordenação-Geral de Inspeção
(CGI/DIPOA) e suas Divisões de Inspeção de Carnes: DICAR (ruminantes, equídeos e avestruzes),
DICS (suíno e derivados) e DICAO (aves, ovos e derivados), como para a Coordenação-Geral de
Programas Especiais (CGPE/DIPOA) e sua Divisão de Normas Técnicas (DNT/CGPE),
totalizando um trâmite de 4 anos e 2 meses (quatro anos e dois meses), no momento da expedição
do último despacho (fl. 340).
A atenção com o tema consta na INFORMAÇÃO No 003/2007/GAB-DICAR, de 08 de agosto de
2007 (fl. 161) no qual o Chefe da Divisão, depois da exposição do assunto, propõe: “Isto posto,
sugiro a V.Sa, salvo melhor juízo, o encaminhamento do presente expediente à DNT/CGPE a fim
de ser providenciada, primeiramente, a revisão do RIISPOA no que tange as aplicações
regulamentares (definições, forma de produção e de uso) para os produtos da FAMÍLIA DOS
COLÁGENOS (GELATINA, GELATINA HIDROLISADA, FIBRA DE COLÁGENO, etc) e assim, com
a nova base legal se tornar possível a confecção dos regulamentos técnicos específicos para
atender ao pedido do setor”.
Na data de 10/12/2007 foram protocoladas na CGI duas propostas de trabalho que visaram
subsidiar a solicitação do setor produtivo: “Avaliação das características físicas e químicas de
linguiça frescal adicionada de fibra natural de colágeno hidratada” (Centro de Tecnologia de
Carnes do Instituto de Tecnologia de Alimentos – CTC/ITAL – Campinas/SP) e “Avaliação das
características físico-químicas, bioquímicas e de hidratação de fibra natural de colágeno”
(Faculdade de Engenharia de Alimentos da Universidade Estadual de Campinas –
FEA/UNICAMP, Campinas/SP) (fls. 162 a 168).
Ao processo estão acostados os seguintes documentos: o Memorial Descritivo Novapro® (fl. 169
a 171); “Estudos Microbiológicos” (fl. 172 a 180); Relatório Parcial de Atividades da
FEA/UNICAMP (fl. 181 a 208); trabalho “Produção de Fibra de Colágeno – Desidratação e
Reconstituição: Aspectos Tecnológicos e Econômicos” produzido pela FEA/UNICAMP (fl. 217 a
235).
No ano de 2008, em 09/09/2008, foi realizado um Seminário, na Sala de Reunião do DIPOA, para
promover discussão e debate, com o tema “proteína animal de colágeno”. Estavam presentes o
Coordenador-Geral de Inspeção (CGI), representantes da DIPES (Divisão de Inspeção de
Pescado), DICS (Divisão de Inspeção de Carne Suína e Derivados), DICAR (Divisão de Inspeção
de Carne de Ruminantes, Equídeos e Avestruzes), o Coordenador-Geral de Programas Especiais
(CGPE), a DNT, quatro representantes dos SIPAG dos Estados de São Paulo, Minas Gerais e Pará,
representantes do setor produtivo: NOVAPROM, ABIEC, BERTIN S.A., e os representantes dos
Institutos de Pesquisa: FEA/UNICAMP (Faculdade de Engenharia de Alimentos/Universidade de
Campinas); UEL (Universidade Estadual de Londrina - PR) e CTC/ITAL (Centro de Tecnologia de
Carnes/Instituto de Tecnologia de Alimentos/Campinas-SP), totalizando 22 (vinte e dois) técnicos
ligados à área (lista de presença anexa).
Os temas apresentados no Seminário:
1) Avaliação do Processo e Propriedades Funcionais da Fibra de Colágeno
Prof. Dra. Roseana Lopes da Cunha (FEA/UNICAMP).
2) Avaliação Microbiológica da Fibra de Colágeno
Prof. Dra. Alessandra Regina da Silva Marques, Msc (FEA/UNICAMP).
3) Bioquímica do Colágeno e Aplicação em Produtos de Origem Animal
Prof. Dr. Massami Shimokomaki – (UEL).
4) Avaliação das características físicas e químicas da linguiça frescal adicionada de fibra natural
de colágeno hidratada
Profa. Ana Lúcia da Silva Correa Lemos (CTC/ITAL).
Na data de 14/11/2008 a CGI encaminhou o processo para avaliação da CGPE (fl. 238) e em
04/03/2010 o processo foi encaminhado para a DNT/CGPE (fl. 238 – verso).
Na data de 04/04/2010 foi emitida INFORMAÇÃO TÉCNICA DNT/CGPE/DIPOA/SDA No
01/2010, na qual consta às fls. 239 a 283:
“Após analisar minuciosamente o presente processo e pesquisa na legislação vigente referente ao
assunto achamos oportuno registrar algumas observações:
a) O assunto já foi amplamente debatido no âmbito deste DIPOA, conforme se verifica nas
informações abaixo citadas:
- INF. DIVERSAS /DICAR/CGI/DIPOA No 99/2007 de 09.05.2007 (Fls. 110);
- INFORMAÇÃO TÉCNICA S/N DE 28.05.2006 (131 A 132);
- INFORMAÇÃO No 003/2007 – de 08.08.2007 (Fls. 134);
- INFORMAÇÃO No14/2007 – CGI/DIPOA/SDA de 10.12.2007 (Fls. 141);
- Despacho CGI/DIPOA No 271/2008 de 14.11.2008 (202)
b) O Regulamento da Inspeção Industrial Sanitária de Produtos de Origem Animal – RIISPOA,
aprovado pelo Decreto no 30.691, de 29 de março de 1952 em seus Arts. 17,19,21 - §5º, 376, 433 e
901 do RIISPOA assim dispõem:...
c) O Art. 2o do Código de Defesa do Consumidor (Lei n 8078/90) assim dispõe:
“Art. 2o – Consumidor é toda pessoa física ou jurídica que adquire ou utiliza o produto ou serviço
como destinatário final”.
.........
Em relação ao pedido da interessada, exarado as fls. 01 onde solicita uma regulamentação da
Reidratação da Proteína Animal de Colágeno Novapro para uso em produtos Cárneos Embutidos
Cozidos e Frescos, informamos s.m.j., que o assunto já está definido na CIRCULAR No 31/2006
DIPOA/SDA de 22/08/2006 de fls. 130.13.11.
Quanto a solicitação do uso do colágeno, como proteína animal (ver item 4.1.2. ingredientes
opcionais dos RTIQs vigentes), nas suas diversas formas de apresentação (pó, fibra e outros), no
processo tecnológico de fabricação de produtos cárneos, entendemos, salvo melhor juízo, que já se
encontra devidamente autorizados nos RTIQ específico ora vigente.
Importante ressaltar que o produto acima citado (colágeno) foi registrado neste DIPOA com as
seguintes denominações de venda:
- FIBRA NATURAL DE COLÁGENO – Número de Controle 001/1125 – registrado em 04.11.2002 e
alterado em 10.05.2007 (em anexo)
- COLÁGENO – Número de Controle 005/1125 registrado em 16.01.2007; (em anexo)
- COLÁGENO NEUTRALIZADO – Número de Controle 004/1125 – registrado em 21.05.2007; (em
anexo)
FIBRA NATURAL DE COLÁGENO – Número de Controle 007/1125 – registrado em 10.05.2007.
(anexo)
Assim, por estas razões e dado a natureza do assunto, sugerimos que o processo seja enviado às
Divisões (DICAR, DICS e DICAO) para que seus respectivos chefes tenham a oportunidade de se
manifestarem sobre o assunto, com posterior remessa à origem.
É a nossa informação”
Em 17/02/2011 a DICAR emitiu nova INFORMAÇÃO DIVERSA DICAR/CGI/DIPOA no 070/2011
(fls. 302 a 308), a DICS emitiu INFORMAÇÃO DIVERSA DICS/CGI/DIPOA N° 039/2011 em
03/03/2011 na qual informa que “concordamos na íntegra com o parecer emanado pela
DICAR/CGI/DIPOA...” (fl. 310) e a DICAO emitiu a INFORMAÇÃO N° 143/DICAO/CGI/DIPOA
em 10/03/2011 informa que “a DICAO corrobora com a Informação Diversa DICAR/CGI/DIPOA
n° 070/2011 (fls. 302 a 308) e está em consonância com os itens apontados na conclusão do
referido documento, ...” (fl. 311).
Em 24/05/2011, depois do encaminhamento da INFORMAÇÃO DIVERSA DICAR/CGI/DIPOA no
070/2011 para a Diretoria da NOVAPROM FOOD INGREDIENTS LTDA para conhecimento e
pronunciamento (fl. 320), a empresa emitiu a Carta-resposta (fl. 321 a 323), na qual presta os
seguintes esclarecimentos, reproduzidos resumidamente:
“1) Quanto à nomenclatura do produto, a sugestão para evitar confusões é de que seja utilizado
“Proteína Animal de Colágeno”, seguido da forma de apresentação em fibra ou em pó.
2) Vale ressaltar que a Proteína Animal de Colágeno é um proteína animal não cárnea.
3) ...O fator de conversão de proteína do colágeno é de (5,55) e o teor de proteína do colágeno
fica entre 86 e 95%, dependendo da umidade do produto.
4) ...Após a primeira etapa de retirada do excesso de umidade da derme o teor de proteína é em
torno de 40% de proteína, ou seja, produto com menor umidade.
5) A proteína animal de colágeno possui funções tecnológicas tais como formação de gel,
emulsificante, estabilizante e substituto de gordura...
6) Desde o início da produção em 2002, a Novaprom realiza análises físico-química e
microbiológicas nos lotes de matéria prima e de produto final e estes resultados estão sempre à
disposição da Inspeção Federal. As tabelas 1 e 2 contêm as análises feitas e sua periodicidade.
Tabela 1: Análises físico-químicas de: cálcio, peróxido, proteína, umidade, gordura, cinzas, pH,
metais pesados, dióxido de enxofre, ácidos graxos, quaternário de amônio, antibióticos (ácido
oxolinico, nitrofurano, cloranfenicol).
Tabela 2: Análises microbiológicas: contagem total de mesófilos, coliformes totais, coliformes
fecais, E. coli, Bacillus, Salmonella, Staphylococcus, aureus, Listeria, bolores e leveduras e
esporos”.
No acima exposto, apresentamos o histórico das discussões internas que antecederam a expedição
do Ofício Circular no 13/2011/DIPOA, de 08/07/2011.
b)
Item 2 – Demonstrar equivalência entre o percentual de reidratação da proteína
não-cárnica vegetal e da animal:
“A circular DIPOA/SDA nº 31/2006, de 22/08/2006 foi expedida prevendo-se inicialmente a
hidratação de proteína de soja, uma vez que os derivados de proteína de soja (proteína isolada,
concentrada ou texturizada de soja) são os mais amplamente utilizados em formulações de
produtos cárneos. A hidratação dos ingredientes desidratados constitui-se somente de uma etapa
no processo de produção. O controle da hidratação dos ingredientes desidratados na etapa de
elaboração do produto não assegura, necessariamente, a manutenção dos teores mínimos e
máximos das características físico-químicas impostas ao produto final, ou seja, no produto
totalmente acabado.
Considerando-se o disposto no art. 376 do RIISPOA (Decreto nº 30.691, de 29/03/1952) que limita
a adição de água ou gelo na proporção máxima de 3% (três por cento) em embutidos não
submetidos a cozimento e de 10% (dez por cento) em embutidos cozidos, e os casos de embutidos
cozidos e enlatados a verificação da relação água-proteína deverá ocorrer no produto final antes
do enlatamento, e o cálculo deverá se basear na relação de três e meio de água para um de
proteína (fator 6,25).
O disposto nos Regulamentos Técnicos de Identidade e Qualidade dos diversos produtos cárneos,
dos quais constam a relação características físico-químicas dos produtos e a imposição de limites
mínimos ou máximos, para os teores de amido, carboidratos, umidade, gordura, proteína, entre
outros, tornando mais efetiva a verificação de todos os parâmetros de conformidade de produto
impostos, no produto final.
Logo o artigo 376 de maneira correta separa o controle da água adicionada, onde tecnologia
diferente indica essa necessidade e já visualizava um fator importante no controle que é a relação
água/proteína no produto final, os regulamentos técnicos quando da revisão deverão dar foco. O
RIISPOA em 1950 visualizou o momento tecnológico daquele momento e o amido ou fécula era o
ingrediente a ser hidratado; com os avanços tecnológicos outros ingredientes foram incorporados
aos diversos processos tecnológicos e com isso a necessidade de atualização da legislação
(RIISPOA COM A ATUALIZAÇÃO JÁ CONCLUÍDA PELO DIPOA EM 2012).”
c) Item 7 – Justificar a não referência, em todos os pareceres técnicos acostados ao processo
21000.003517/2007-13, dos resultados da tese de doutorado “PROTEÍNAS DE SOJA E
COLÁGENO: VALIDAÇÃO DAS METODOLOGIAS DE QUANTIFICAÇÃO E
AVALIAÇÃO TECNOLÓGICA DO USO EM PRODUTOS CÁRNEOS” cuja síntese
encontra-se às fls. 216 do mesmo processo, haja vista os resultados indicarem alteração dos
atributos de cor e sabor característicos dos produtos, com menor aceitabilidade por parte dos
consumidores ouvidos no estudo.
“Os atributos de cor e sabor alterados nos produtos de origem animal que não se constituem de
fraude ou não afetam a inocuidade e demais características inerentes ao produto hígido, não são
objeto de avaliação do Serviço de Inspeção Federal. São objeto da fiscalização as alterações de
cor, sabor, odor e textura, provocadas por contaminações físicas, químicas ou biológicas,
putrefação, rancificação, oxidação, aspectos repugnantes provocados por falhas no
processamento, dentre outras previstas na legislação.
As alterações de cor, sabor, odor ou textura, causadas pela escolha de ingredientes, cuja
composição esteja adequadamente dentro dos limites impostos pela legislação, tanto as pertinentes
ao deste Ministério quanto as da ANVISA e outros, são mais relacionadas às estratégias
comerciais que levam à preferência do consumidor.
A utilização de ingredientes como o colágeno e os derivados de proteínas de soja na indústria de
produtos cárneos apresentam vantagens e desvantagens, sob o aspecto de qualidade e de valor
tecnológico.
Em comparação com a carne (massa muscular), o colágeno e as proteínas de soja são
caracterizados como de baixo custo, entretanto, o valor proteico e a função tecnológica destes
dois produtos não é considerado desprezível na indústria de alimentos, haja vista o apelo de
“alimento funcional” de outros setores da alimentação, tais como bebidas à base de soja e das
cápsulas de colágeno encontradas no mercado, além da utilização na indústria farmacêutica.
A devida regulamentação (formas de uso, finalidade de uso, rotulagem, limites máximo e mínimo,
etc) e a rigorosa fiscalização (acompanhamento do processo produtivo e métodos laboratoriais de
detecção) do uso destes ingredientes permitem que o consumidor escolha com segurança o
alimento que deseja adquirir.”
d) Item 8 – Discorrer sobre os questionamentos sobre a inocuidade, teor protéico e uso do
produto “fibra de colágeno” registrado para a empresa NOVAPROM exarados na Informação
Diversa DICAR/CGI/DIPOA n.º 070/2011, de 17/02/2011:
As dúvidas contidas na INFORMAÇÃO DIVERSA DICAR/CGI/DIPOA n° 070/2011 de 17/02/2011,
atualmente encontram-se todas sanadas, conforme disposto abaixo.
1., 2. e 3. Questionamento sobre a hidratação e teor proteico da proteína de colágeno.
O fator de conversão de proteína do colágeno deve ser o de 5,55 e não o erroneamente utilizado,
de 6,25 para proteína da carne. O teor proteico da proteína de colágeno desidratada varia de
acordo com sua umidade entre 86 e 95% (fl. 321).
A hidratação da proteína de colágeno está estabelecida no Ofício Circular no 13/2011 de
08/07/2011 (fl. 04 – proc. 21000.013990/2011-87 e fl. 4 - proc. 21000.013995/2001-18), que segue
a mesma hidratação permitida para a proteína de soja estabelecida pela Circular no 31/2006, de
22/08/2006 (fl. 04 e 154 – proc. 21000.003517/2007-13), ou seja, de 4 (quatro) partes de água
para 1 (uma) parte de proteína.
Quanto à comprovação da necessidade de reidratação da proteína de colágeno desidratada
inferimos que a questão deixa de ser relevante quando o controle das características físico
químicas de umidade, proteína e todas as demais, deve ser atendido no produto final.
4. Legislação americana e europeia para a autorização de uso do produto denominado “fibra de
colágeno”.
No ano de 2004 foi expedido pelo DIPOA, a Circular no 018/CGPE/DIPOA, que assim informa
“...o estabelecimento abaixo indicado foi aprovado pelas autoridades competentes da União
Europeia, à exportação para o mercado Comunitário ... ... Atividade habilitada: Produção de
Fibra de Colágeno” (fl. 105).
No ano de 2009, o FSIS (Food Safety and Inspection Service – United States Department of
Agriculture) enviou comunicado informando que “FSIS has completed its review of your submitted
information and has no objection to the use of beef collagen (marked as NovaPro) for use as a
binder not to exceed 3.5% of the product formula in various meat and poultry products where
binders are permitted.”.
Ainda com relação ao mercado internacional, informamos que em consulta básica aos relatórios
de exportação de produtos, constante no Sistema de Informações Gerenciais do SIF – SIGSIF, de
acesso a todos os servidores do DIPOA, verificamos que desde o ano de 2004 a empresa
NOVAPROM comercializou, anualmente, o produto sob a denominação de “fibra de colágeno”,
para diversos países, as quantidades aproximadas de 96.351 Kg (2006); 80.374 Kg (2005);
266.945 Kg (2006); 359.970 Kg (2007); 768.124 Kg (2008) - anexo.
Ressaltamos que a empresa obteve o registro do produto FIBRA NATURAL DE COLÁGENO, no
ano de 2002, no qual há a descrição do processo de fabricação do mesmo, não deixando margens
para dúvida quanto ao processo de fabricação próprio da fibra de colágeno (fl. 245 a 260 – proc.
21000.003517/2007-13).
5. Apresentação dos estudos conduzidos no Centro de Tecnologia de Carnes do Instituto de
Tecnologia de Alimentos (CTC/ITAL) e na Faculdade de Engenharia de Alimentos da Universidade
Estadual de Campinas (FEA/UNINCAMP).
Relatório Parcial da FEA/UNICAMP inserido às fls. 181 a 208 (proc. 21000.003517/2007-13);
Relatório FEA/UNICAMP inserido às fls. 217 a 235. Ambos os relatórios foram acostados ao
processo em data anterior à expedição da INFORMAÇÃO DICAR /CGI/DIPOA no 070/2011, de
17/02/2011 (fls. 302 a 308 e reinserido às fls. 313 a 319).
6. Apresentação dos laudos de análises microbiológicas do produto proteína animal de colágeno.
À fl. 322 a empresa informa: “Desde o início de 2002, a Novaprom realiza as análises físicoquímicas e microbiológicas nos lotes de matéria prima e de produto final e estes resultados estão
sempre à disposição da Inspeção Federal. As tabelas 1 e 2 contêm as análises feitas e sua
periodicidade”.
Às fls. 330 a 339 constam os laudos de análises encaminhados pela empresa.
7. Na afirmação contida neste item de que “a interessada sugere em suas explanações (fls. 294 a
301) que seu produto “fibra de colágeno” seria similar à “gelatina”....”, ocorreu um equívoco de
interpretação.
Quando analisado o material didático apresentado pela Professora do Departamento de
Engenharia de Alimentos da FEA/UNICAMP, o primeiro tópico relacionado à fl. 294, trata-se
justamente da diferença entre os processos de produção de gelatina e fibra de colágeno, e segue
com a apresentação das diferenças entre as etapas do processo produtivo. À fl. 295 (verso) há o
resumo da comparação entre o processo de produção de gelatina e fibra de colágeno, com relação
à matéria prima de obtenção; pré-tratamento; hidrólise do colágeno; secagem e tratamento
térmico. No item “hidrólise do colágeno” nota-se que a mesma não ocorre na obtenção da fibra
de colágeno.
Á fl. 301, no item Conclusões está expressamente definido “Os processos de produção de gelatina
e fibra de colágeno são bastante similares, com exceção do tempo de tratamento alcalino,
processo de hidrólise térmica (existente somente para a gelatina) e condições de tratamento
térmico”. Esta afirmação é completamente diferente da expressada no item 7 da INFORMAÇÃO
DIVERSA DICAR/CGI/DIPOA n° 070/2011 de 17/02/2011, “a interessada sugere em suas
explanações (fls. 294 a 301) que seu produto “fibra de colágeno” seria similar à “gelatina”.
Na dúvida estabelecida no item 7.2 da referida Informação proveniente da DICAR, a adição de
“aroma de carne” ao produto colágeno neutralizado não interfere na aplicação do uso do
produto, uma vez que a quantidade utilizada nos produtos cárneos não suplantaria o aroma da
carne e o dos demais condimentos adicionados ao produto. Nota-se também, que no produto
gelatina sem sabor e cor exposta ao comércio, também há um suave resquício de odor da pele
bovina, que não interfere na preparação dos quitutes e sobremesas doces preparadas em ambiente
caseiro.
8. Denominação de venda do produto.
A empresa manifestou-se favorável à denominação de “proteína animal de colágeno” conforme
consta à fl. 321 (proc. 21000.003517/2007-13). Muito embora a denominação “colágeno” já traz a
informação técnica de “proteína de origem animal”, restando adicionar ao termo a espécie de
origem (bovino, suíno, ave, etc); podendo ser acrescida da origem do tecido, caso pertinente (pele,
cartilagem, osso, etc). Não há, na natureza, “colágeno” proveniente de fonte vegetal ou mineral.
9. Utilização de “fibra de colágeno” em substituição à “carne suína”.
O estudo proposto “Produção de Fibra de Colágeno – Desidratação e Reconstituição: aspectos
Tecnológicos e Econômicos” a intenção foi a de substituir “retalhos de cortes de suínos” pela
“fibra de colágeno”, uma vez que os retalhos de cortes apresentam considerável quantidade de
colágeno.
A alteração da IN 04, de 31/04/2000 que aprovou o RTIQ de linguiça ocorreu justamente para
prover de transparência legal, tanto o Serviço de Inspeção Federal quanto às indústrias
produtoras de lingüiça que já possuíam produtos aprovados.
9.1. A discussão quanto ao custo dos ingredientes torna-se irrelevante no momento em que a
legislação regula e limita o uso dos diversos ingredientes disponíveis para utilização na
formulação dos produtos cárneos. O Serviço de Inspeção Federal avalia os aspectos de
inocuidade, de sanidade, nutricionais, tecnológicos, segurança alimentar e de combate à fraude, e
cria mecanismos de controle do uso.
A opção em utilizar tais ingredientes cabe à empresa, ao oferecer um alimento com determinada
relação custo/benefício aos consumidores, a quem cabe eleger o produto a ser consumido. A
regulamentação clara e transparente deve proporcionar segurança nas relações de consumo.
10. Denominação de venda.
Discutido em itens anteriores.
10.2. Sob a ótica de que a ““fibra de colágeno” possui outros constituintes além das fibras
colagênicas como elastina, reticulina e fibroblastos”, inferimos a analogia aos mais variados
cortes de bovinos, suínos e aves: no contra-filé bovino há, além da massa muscular, tecido
conjuntivo e gordura; nas carcaças suinas, há, além da massa muscular, pele, folículos pilosos,
gordura, vasos sanguíneos, tecido conjuntivo e osso, e, em cortes de aves tais como coxa, contra
coxa e asa, além da massa muscular, estão presentes a pele, vasos sanguíneos, tecido conjuntivo,
gordura e osso. Assim, os constituintes que se apresentam em proporções insignificantes e
inerentes aos cortes, não são suficientemente considerados para caracterizar o produto.
11. Não consta no memorial descritivo do produto a lavagem com agente bactericida após a
acidificação.
A empresa deverá ser comunicada da necessidade de atualizar o memorial descritivo junto ao
DIPOA.
12. Quanto “Tendo em vista o disposto no item 4.3.1., pode ser necessário um reestudo da
classificação do produto fabricado pela empresa SIF 1125 junto à comunidade europeia, a fim de
não prejudicar os compromissos internacionais firmados”.
Por meio da verificação do mapa de exportação do produto verifica-se que os compromissos
firmados junto à comunidade europeia estão mantidos até a presente data (anexo mapa de
exportação 2004 a 2012 - SIGSIF).
O Brasil é um grande produtor de gelatina, fibra de colágeno e colágeno hidrolisado,
provenientes da pele de animais de abate. Do total produzido, em torno de 80% é exportado para
mais de 140 países do mundo, especialmente, a Europa, Estados Unidos e a Rússia, para o
emprego na indústria alimentícia e uso culinário. O colágeno já é utilizado na fabricação de
produtos industrializados de aves, suínos e bovinos, que compõe mais de 600 indústrias
processadoras com registro no Serviço de Inspeção Federal. Lembramos ainda, que o colágeno é
empregado em outra série de produtos, como sorvetes, doces, bebidas e medicamentos.
Ainda sobre o Ofício Circular n. 13/2011, em decorrência do recebimento do Relatório Preliminar
de Auditoria, a Unidade apresentou novas considerações sobre o assunto mediante Ofício SDA n.
375/2012:
"1)
A questão que resultou na RECOMENDAÇÃO 4.5.1. tornou-se tecnicamente irrelevante
com o advento dos Regulamentos Técnicos de Identidade e Qualidade (RTIQ) emitidos pelas áreas
técnicas de produtos cárneos do DIPOA/SDA/MAPA, a partir do ano 2000, pelo seguinte motivo:
se num determinado RTIQ existirem valores mínimos ou máximos (conforme o caso da
especificação) de composição centesimal para proteínas totais, assim como para o teor de
umidade e voláteis, isso encerraria discussões e legislações inúteis sobre o volume de água a usar
em eventual reidratação de ingredientes.
2)
A verificação analítica do teor máximo de umidade e voláteis do produto pronto para
consumo não separa a água contida nos ingredientes cárneos da água usada para reidratação de
concentrados ou isolados protéicos de origem animal ou de origem vegetal. Com o RTIQ, toda a
água de constituição de ingredientes, assim como a água legalmente adicionada para permitir
melhor mistura de ingredientes no preparo da emulsão e a água destinada à hidratação de
concentrados protéicos de uso autorizado estará incluída no item “% máxima ou teor máximo de
umidade e voláteis”.
Exemplos: Instrução Normativa SDA/MAPA n° 4/2000 (oficializa o RTIQ de Lingüiças, alterado
pela IN SDA/MAPA n°44/2011).
Variedades de LINGÜIÇA
ESPECIFICAÇÃO TÉCNICA FRESCAIS
OFICIAL
COZIDAS
DESSECADAS
Teor máximo de umidade
70%
60%
55%
Teor mínimo de proteína total 12%
(calculado como %N x 6,25)
14%
15%
Instrução Normativa SDA/MAPA n° 22/2000 (oficializa o RTIQ de Salames, alterado pela IN
SDA/MAPA n° 55/2003 e pela IN SDA/MAPA n° 43/2011 – somente o subitem 4.1.2. do seu anexo
V).
Variedades de SALAMES
ESPECIFICAÇÃO TÉCNICA Todos os tipos de salames descritos no item 2.3 do Anexo V do
OFICIAL
RTIQ especificado acima
Teor máximo de umidade
40% (máximo)
Teor mínimo de proteína total 20% (mínimo)
(calculado como %N x 6,25)
3)
Nessa linha de pensamento tem-se que, ao “normatizar” sobre assunto técnico superado com
o advento dos RTIQ de produtos cárneos (relação proteína/umidade e relação de água/proteína
para reidratação de ingrediente), o Ofício Circular DIPOA n°13/2011 deve ser simplesmente
revogado, assim como a Circular n° 31/2006/DIPOA.
4)
Ressalte-se que na SDA estão sendo avaliadas providências no sentido de estabelecer
corretamente as competências regimentais do DIPOA, limitando-as aos aspectos de Saúde Pública
Veterinária e Fraude Econômica, cabendo aos órgãos de Saúde (do Ministério da Saúde)
estabelecer segurança no uso de ingredientes, aditivos e coadjuvantes de tecnologia. Nesse
sentido, o setor produtivo decide sobre quantitativos, características de qualidade e tecnologia de
produtos.
Diante deste arrazoado técnico-científico, a SDA pondera ser completamente
desnecessária a continuidade da instituição, no âmbito do DIPOA, de relações umidade:proteína
e similares para reidratação de aditivos / coadjuvantes, considerando o advento de Regulamentos
Técnicos de Identidade e Qualidade (RTIQ) que prevêem teor de máximo de umidade para os
produtos."
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
a)
Sobre a realização de discussão técnica anteriormente à expedição do Ofício Circular nº
13/2011:
Embora a Unidade tenha comprovado que o assunto vem sendo discutido no âmbito interno há mais
de 4 (quatro) anos, não consta da manifestação apresentada nenhum parecer favorável conclusivo
elaborado pela área técnica do Ministério adicional aos documentos já constantes nos processos
analisados.
Incialmente o gestor discorreu sobre a origem das demandas por regulamentação de produtos de
origem animal, sobre o histórico de criação dos primeiros Regulamentos Técnicos de Identidade e
Qualidade de produtos, da necessidade constante (decorrente de avanços tecnológicos) de
discussões sobre o uso de ingredientes opcionais em produtos cárneos e sobre a importância da
regulamentação do uso dos ingredientes permitidos e da fiscalização do processo produtivo e do
produto.
A seguir relatou do trâmite do processo nº 21000.003571/2007-13, elencando os documentos já
citados por esta equipe de auditoria, exceto quanto ao Seminário realizado na sala de reunião do
DIPOA em 09/09/2008, que não consta dos autos, porém comprovada sua realização mediante
apresentação da lista de presença após nosso questionamento. Quanto a este evento, ressalte-se que
os temas apresentados foram os estudos contratados pela empresa pleiteante da aprovação do uso de
colágeno e que não constam da resposta do gestor documentos produzidos internamente que emitam
a opinião dos técnicos que participaram do Seminário. Em anexo à resposta apresentada, a Unidade
trouxe vários trabalhos internacionais sobre o tema, mas que não se encontram apostos ao processo
e cujo teor não foi mencionado nos documentos constantes dos autos.
O ponto de entendimento comum das áreas técnicas que compõem o DIPOA, expresso nos
pareceres autuados foi de que a reidratação da proteína na proporção de 1:4 já estava anteriormente
disciplinada e que a utilização de colágeno como ingrediente de produtos cárneos, quando
autorizada, já se encontrava disciplinada nos respectivos regulamentos técnicos. Neste aspecto, a
Circular nº 13/2011 se coaduna com o manifestado pela área técnica. No entanto, em nenhum
momento ficou demonstrado o embasamento utilizado para determinação do percentual máximo de
1,5% de colágeno, expresso no mesmo normativo.
Considerando ainda que a Informação Diversa DICAR/CGI/DIPOA nº 070/2011, de 17/02/2011,
corroborada pelas áreas DICAO e DICS, trouxe uma série de questionamentos quanto ao produto e
respectivos estudos apresentados pela empresa demandante da autorização, os quais não foram
completamente esclarecidos antes da expedição do Ofício Circular nº 13/2011, pelo contrário, o
documento analisando os itens de forma resumida tem a mesma data do referido Ofício Circular,
consideramos que a etapa de análise técnica do fluxo de aprovação de normas não foi
adequadamente atendida.
Sobre a equivalência entre o percentual de reidratação da proteína não-cárnica vegetal e
b)
animal:
A manifestação da Unidade quanto a este tópico confirma o entendimento de que o Ofício Circular
nº 31/2006 tratava exclusivamente da proteína não cárnica de origem vegetal (soja) e que a
equivalência entre a proporção de reidratação das proteínas de origem animal e vegetal não foi
objeto de análise. No entanto, a manifestação do gestor esclarece que a questão da reidratação de
ingredientes se tornou tecnicamente irrelevante a partir dos Regulamentos Técnicos de Identidade e
Qualidade (RTIQ) emitidos para os produtos cárneos, haja vista tais regulamentos disciplinarem o
percentual máximo total de água dos produtos, o que inclui a água utilizada na manipulação dos
ingredientes.
Manifestação quanto ao conteúdo da tese de doutorado “PROTEÍNAS DE SOJA E
c)
COLÁGENO: VALIDAÇÃO DAS METODOLOGIAS DE QUANTIFICAÇÃO E AVALIAÇÃO
TECNOLÓGICA DO USO EM PRODUTOS CÁRNEOS” cuja síntese encontra-se às fls. 216 do
processo.
Acatamos as justificativas apresentadas quanto a este item.
d)
Quanto aos questionamentos sobre a inocuidade, teor protéico e uso do produto “fibra de
colágeno” registrado para a empresa NOVAPROM exarados na Informação Diversa DICAR/CGI
/DIPOA n.º 070/2011, de 17/02/2011.
O gestor esclareceu, com base na justificativa da empresa acostada às fls. 321, que os teores de
proteína inviáveis inicialmente apresentados se deveram ao uso errôneo de fator de conversão. No
entanto, nem na Informação Técnica Assessoria/CGI/DIPOA nº 08/2011 de 08/07/2011, e nem na
resposta à Solicitação de Auditoria nº 201203781/07 a Unidade se posicionou quanto à afirmação de
técnicos da área de que o valor protéico do produto “fibra de colágeno” é inferior ao da carne.
Consideramos que as demais dúvidas suscitadas foram sanadas pela resposta à Solicitação de
Auditoria citada. Ressalvamos, no entanto, o fato de tais argumentações não terem sido inseridas no
processo à época dos questionamentos, de forma a evidenciar o nível de detalhamento da análise
efetuada.
Em síntese, e considerando todo o exposto, concluímos que houve fragilidade na aprovação do
Ofício Circular nº 13/2011. Além de Ofìcio Circular não ser instrumento adequado para normatizar
matérias, não consta dos processos analisados estudo embasador para determinar o percentual
máximo de 1,5% colágeno em produtos cárneos. Ressaltamos, que embora o normativo em comento
por si só não autorize o uso de colágeno em produtos cárneos cujos regulamentos técnicos já não
tenham esta previsão, os itens disciplinados neste Ofício circular revestem-se de importância, na
medida em que servirão de base para revisão de RTIQs de produtos destinados ao consumo humano,
como já ocorreu na revisão dos regulamentos técnicos da linguiça e do salame.
1.1.1.7 CONSTATAÇÃO 007
Expedição de Instruções Normativas sem comprovação de realização de análises técnicas
internas e aprovação de uso de proteína animal colagênica em produtos cárneos em
percentual superior ao pleiteado pela empresa sem demonstração da base científica utilizada.
Os processos n.º 21000.013990/2011-87 e n.º 21000.013995/2011-18 tratam da alteração dos
Regulamentos Técnicos de Identidade e Qualidade (RTIQs) respectivamente dos produtos
“Linguiça” e “Salame” e foram decorrentes do Ofício Circular DIPOA/SDA/MAPA n.º 13/2011, de
08/07/2011, que autorizou a utilização de colágeno em produtos cárnicos, desde que previstos nos
respectivos regulamentos técnicos. No contexto da SDA, RTIQs são documentos expedidos por
meio de Instrução Normativa de competência de seu Secretário, com a finalidade de definir as
características de um produto e de seu respectivo método de produção e são de observância
obrigatória por parte dos produtores.
O RTIQ do Salame, que até então era regulado pela Instrução Normativa SDA/MAPA n.º 22 de
31/07/2000, foi alterado pela Instrução Normativa SDA/MAPA n.º 43, de 07/12/2011, publicada no
DOU de 08/12/2011, e assinada pelo então Secretário Substituto. A alteração introduzida foi a
substituição, dentre os ingredientes opcionais permitidos no item 4.1.2 do Anexo V da citada IN, do
termo “proteína láctea” por “proteína animal (proteínas lácteas, colágeno e outras)”, o que
aumentou o espectro de proteínas permitidas na composição do produto. A IN n.º 43/2011
acrescentou ainda ao citado artigo à Nota: “Para a proteína animal de colágeno nas suas diversas
formas, permite-se o teor máximo de 1,5% (um vírgula cinco por cento)”.
Os documentos acostados ao processo n.º 21000.013995/2011-18 que embasaram a publicação da
IN supracitada são (exclusivamente):
1. Sugestão de Instrução Normativa para alteração do regulamento Técnico de Identidade e
Qualidade do Salame, elaborada pela empresa Novaprom Food Ingredient, de 22/08/2011, fls.
06 a 13, anexando justificativa técnica, cujo excerto cabe destacar:
“Aplicação em salame
Quando a proteína animal de colágeno é adicionada à massa do salame formam-se as estruturas
secundárias, terciárias, quaternárias e as macromoléculas citadas acima, juntamente com as
proteínas da carne.
Estas estruturas proteicas funcionam como capilares para a saída da umidade, do centro à
superfície da peça, aumentando a eficiência do processo de secagem.
...
Ao aumentar-se a eficiência e a qualidade do processo de secagem tem-se como resultado:
a)
Aumento da segurança microbiológica devido à diminuição da atividade de água
...
b)
Melhora do fatiamento do produto
...
c)
Melhora da aparência após o corte
...
d)
Melhora da aderência da gordura à massa
...
As porcentagens de proteína animal de colágeno utilizadas em salame devem estar entre 0,15 a
0,30% do produto final, dependendo do calibre utilizado. Caso estas porcentagens sejam
aumentadas ocorrerá o efeito inverso e a proteína animal de colágeno absorverá excesso de
umidade, dificultando a secagem do embutido.” (grifo nosso)
1. Nota Técnica s/n de 22/11/2011, fls. 02 a 05, assinada pelo chefe da DICS/CGI/DIPOA/SDA,
que argumenta (in verbis):
“Considerando a necessidade de suprimir a interpretação equivocada relacionada à utilização de
proteína animal em produtos cárneos, identificada por meio da demanda protocolada pela
interessada Novaprom Food Ingredients, a Coordenação-Geral de inspeção propõe a alteração
dos Regulamentos Técnicos de Identidade e Qualidade (RTIQ) dos produtos nos quais está previsto
o emprego de proteína animal na formulação de produtos de origem animal.
Nos RTIQ está prevista a utilização de “proteína animal não muscular” designada simplesmente
como “proteína animal, plasma, proteínas lácteas e outras”...
Países tradicionais produtores de produtos cárneos possuem de maneira transparente a previsão
de uso de colágenos em produtos cárneos como previsto no documento USA – FSIS DIRECTIVE
7120.1 – SAFE AND SUITABLE INGREDIENTS USED IN PRODUCTION OF MEAT, POUTRY
AND EGG PRODUTS (Ingredientes seguros e adequados utilizados na produção de produtos de
carnes, carnes de aves e de ovos).”
Tendo em vista que o documento citado no item 1 é de origem da empresa interessada na
autorização do uso de colágeno para produção de salames e que a Nota Técnica citada no item 2
trata o pedido da empresa como uma interpretação equivocada da legislação quanto à proibição do
uso do colágeno (interpretação improcedente, haja vista a IN n.º 22 de 31/07/2000 já citada elencar
exclusivamente proteína láctea como proteína animal não cárnica permitida nos salames),
questionamos a Unidade por meio Solicitação de Auditoria n.º 201203781/08, de 19/03/2012,
quanto a existência de outros estudos, pareceres ou documentos internos correlatos que
demonstrassem a realização de discussão técnica anteriormente à expedição da Instrução Normativa
nº 43/2011 SDA/MAPA.
Na mesma Solicitação de Auditoria questionamos também o fato de ter sido autorizado o uso de
1,5% de colágeno na fabricação do produto em comento, enquanto o estudo apresentado pela
própria empresa pleiteante indicava que as porcentagens de proteína animal de colágeno não devem
ultrapassar 0,3% do produto final.
Quanto ao RTIQ da Linguiça, regulado até 07/12/2011 pela Instrução Normativa n.º 4 de
31/03/2000, foi alterado pelo disposto na Instrução Normativa n.º 44, de 07/12/2011, publicada no
DOU de 08/12/2011. Neste caso, a instrução anterior previa em seu item 4.1.2 do Anexo III “Nota:
Permite-se a adição de proteínas não cárnicas, no teor máximo de 2,5%, como proteína agregada.
Não sendo permitida a sua adição nas lingüiças toscana, calabresa, portuguesa, blumenau e
colonial.” A redação dada pela IN n.º 44, de 07/12/2011 foi: “Nota: Permite-se a adição de
proteínas de origem vegetal (não cárneas), no teor máximo de 2,5% como proteína agregada. Para
Linguiça Toscana permite-se a adição de colágeno nas suas diversas formas como proteína
animal no teor máximo de 1,5% (um vírgula cinco por cento). Não é permitida a adição de
proteína não cárnea em linguiças calabresa, portuguesa, Blumenau e colonial.” (grifo nosso).
Desta forma, a última IN citada eliminou a proibição de colágeno no produto classificado como
linguiça Toscana, permitindo adição da substância até o percentual de 1,5%.
Da análise do processo n.º 21000.013990/2011-87, que trata da expedição da IN n.º 44, de
07/12/2011 foram identificados como documentos embasadores da proposta:
1. Sugestão de Instrução Normativa para alteração do regulamento Técnico de Identidade e
Qualidade da Linguiça, elaborada pela empresa Novaprom Food Ingredient, de 22/08/2011, fls. 06 a
22, anexando justificativa técnica, cujo excerto destaca-se:
“Embora o RTIQ da linguiça não permita a adição de proteínas não cárnicas em linguiça Toscana, o
trabalho em anexo, desenvolvido no instituto de Tecnologia de Alimentos – ITAL – Campinas – São
Paulo, no qual houve a adição de 0,5% de proteína animal de colágeno em fibra na linguiça
Toscana, mostrou que não houve descaracterização do produto pois não houve alteração
significativa nos aspectos físicos-químicos e nutricionais do alimento.” (grifo nosso)
2. Nota Técnica s/n de 22/11/2011, fls. 02 a 05, assinada pelo chefe da DICS/CGI/DIPOA/SDA,
com teor idêntico ao colocado na Nota acostada ao processo n.º 21000.013995/2011-18, exceto
pelo último parágrafo, no qual faz citação à IN que regulamentava a produção de linguiça à época.
Pelas mesmas razões elencadas anteriormente para a alteração do RTIQ do Salame, questionamos a
Unidade por meio da Solicitação de Auditoria n.º 201203781/08, de 19/03/2012, sobre a existência
de estudos, pareceres ou outros documentos internos correlatos que demonstrassem a realização de
discussão técnica anteriormente à expedição da Instrução Normativa nº 44/2011 SDA/MAPA, bem
como pelo fato de ter sido autorizado o uso de 1,5% de colágeno na fabricação de linguiça Toscana,
enquanto o estudo apresentado pela própria empresa pleiteante ter se baseado no uso de 0,5% de
proteína animal de colágeno.
CAUSA:
Carência de controles sobre o fluxo de expedição de normativos, notadamente quanto à realização e
documentação das análises técnicas pertinentes.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Transcrevemos a seguir as respostas encaminhadas pela Unidade por meio do Ofício SDA/MAPA nº
111/2012, de 05/04/2012, sobre cada um dos pontos questionados na Solicitação de Auditoria n.º
201203781/07, de 19/03/2012:
Item 3) Apresentar estudos, pareceres ou documentos internos correlatos que demonstrem a
realização de discussão técnica anteriormente à expedição da Instrução Normativa no 44/2011
SDA/MAPA, de 08/12/2011.
“As discussões internas do DIPOA que antecederam a expedição da Instrução Normativa no
44/2011 SDA/MAPA ocorreram conjuntamente ao período de avaliação do Proc. No
21000.003571/2007-13, entre 2007 e 2011 (maior detalhamento na resposta 1).
A demanda que consta do Proc. No 21000.003571/2007-13, protocolada em 02/05/2007, que trata
do disciplinamento da reidratação da proteína animal de colágeno, iniciou novas discussões sobre
o assunto, que abrangeram o processo produtivo, a forma de utilização e a sua caracterização
como ingrediente opcional, como fonte de proteína animal adicionada em produtos cárneos
formulados. O processo foi então tramitado para diversos setores internos do DIPOA, como para
a CGI e suas Divisões de Inspeção de Carnes: DICAR, DICS e DICAO, como para a CGPE e sua
Divisão de Normas Técnicas (DNT/CGPE), totalizando um trâmite de 4 anos e 2 meses (quatro
anos e dois meses), no momento da expedição do último despacho (fl. 340 – Proc. No
21000.003571/2007-13).
Na data de 10/12/2007 foram protocoladas na CGI duas propostas de trabalho que visaram
subsidiar a solicitação do setor produtivo: “Avaliação das características físicas e químicas de
linguiça frescal adicionada de fibra natural de colágeno hidratada” (Instituto de Tecnologia de
Alimentos – ITAL – Campinas/SP) e “Avaliação das características físico-químicas, bioquímicas e
de hidratação de fibra natural de colágeno” (Faculdade de Engenharia de Alimentos –
FEA/UNICAMP, Campinas/SP) (fls. 162 a 168 - Proc. No 21000.003571/2007-13).
Ao Proc. No 21000.003571/2007-13 estão acostados os seguintes documentos: o Memorial
Descritivo Novapro® (fl. 169 a 171); “Estudos Microbiológicos” (fl. 172 a 180); Relatório
Parcial de Atividades da FEA/UNICAMP (fl. 181 a 208); trabalho “Produção de Fibra de
Colágeno – Desidratação e Reconstituição: Aspectos Tecnológicos e Econômicos” produzido pela
FEA/UNICAMP (fl. 217 a 235).
No ano de 2008, em 09/09/2008, foi realizado um Seminário, na Sala de Reunião do DIPOA, para
promover discussão e debate, com o tema “proteína animal de colágeno”. Estavam presentes o
Coordenador-Geral de Inspeção (CGI), representantes da DIPES (Divisão de Inspeção de
Pescado), DICS (Divisão de Inspeção de Carne Suína e Derivados), DICAR (Divisão de Inspeção
de Carne de Ruminantes, Equídeos e Avestruzes), o Coordenador-Geral de Programas Especiais
(CGPE), a DNT, quatro representantes dos SIPAG dos Estados de São Paulo, Minas Gerais e Pará,
representantes do setor produtivo: NOVAPROM, ABIEC, BERTIN S.A., e os representantes dos
Institutos de Pesquisa: FEA/UNICAMP (Faculdade de Engenharia de Alimentos/Universidade de
Campinas); UEL (Universidade Estadual de Londrina- PR) e CTC/ITAL (Centro de Tecnologia de
Carnes/Instituto de Tecnologia de Alimentos/Campinas-SP), totalizando 22 (vinte e dois) técnicos
ligados à área (lista de presença anexa).
Os temas apresentados no Seminário:
1) Avaliação do Processo e Propriedades Funcionais da Fibra de Colágeno
Prof. Dra. R. L. da C. (FEA/UNICAMP).
2) Avaliação Microbiológica da Fibra de Colágeno
Prof. Dra. A. R. da S. M., Msc (FEA/UNICAMP).
3) Bioquímica do Colágeno e Aplicação em Produtos de Origem Animal
Prof. Dr. M. S. – (UEL).
4) Avaliação das características físicas e químicas da linguiça frescal adicionada de fibra natural
de colágeno hidratada
Profa. A. L. da S. C. L. (CTC/ITAL).
Além destes estudos foram analisadas publicações e legislações internacionais (anexo xx).
Item 4) Justificar o fato de a Instrução Normativa no 44/2011 SDA MAPA, de 08/12/2011,
autorizar o uso de até 1,5% de proteína animal de colagênica no produto “linguiça Toscana”,
haja vista os documentos acostados às fls. 07 a 84 do processo n. 21000.013990/2011-87,
encomendados pela empresa pleiteante da alteração do RTIQ aprovado pela IN citada terem
sido baseados na adição de 0,5% da proteína em comento.
Embora a apresentação de estudos realizados em instituições de pesquisa de reconhecimento
nacional seja considerada para acrescentar subsídios técnicos às discussões, a regulamentação do
assunto não se atém apenas ao apresentado ou pleiteado pela empresa, o seja, não é voltada para
uma única empresa. A regulamentação visa atingir aos mais diversos sistemas produtivos
existentes no Brasil, garantindo a livre produção dentro dos limites estabelecidos nas legislações
pertinentes, assegurando a ampla segurança dos alimentos.
O disciplinamento de teores máximos dos ingredientes opcionais consideram as características
dos diferentes produtos, formulações, processos de produção, tecnologias e finalidades de uso. Em
análise dos RTIQ dos produtos cárneos verificamos que os limites mínimos e máximos dos mesmos
ingredientes opcionais diferem entre os produtos.
Baseado no limite de até 5% (cinco por cento) de pele fresca e tendões como ingrediente
permitido na formulação como podemos ver no RTIQ DE CORNED BEFF (IN 83/2003 SDA), na
forma desidratada que se apresenta a proteína de colágeno a correlação se dá em torno de 1,5%
(um vírgula cinco por cento) de adição de proteína de colágeno como proteína agregada.
Desde os anos 80, o Mapa disciplinou o uso de tendões, pele e miúdos como ingredientes
opcionais em diversos produtos cárneos, entre eles, por exemplo, as mortadelas e os fiambres.
Estas matérias primas oriundas do aproveitamento do abate são empregadas para conferir
atributos tecnológicos desejáveis aos produtos. A pele e os tendões conferem melhor textura e
maior estabilidade das emulsões nos produtos, enquanto a utilização dos miúdos confere aos
produtos um realce de coloração, sabor e enriquecimento nutricional agregando sais minerais e
vitaminas. O tendão e a pele são fontes primárias de colágeno, o qual por sua vez é a matéria
prima que confere as características tecnológicas desejáveis.
Atualmente, houve uma evolução tecnológica para a produção industrial de colágeno, nas
apresentações pó e fibra. Assim, ainda são utilizadas as peles de diversas espécies de animais de
abate, bem como os tendões, acrescentando-se a esta lista de ingredientes opcionais, o colágeno
industrializado.
Para exemplificar, um produto cárneo tradicional secular europeu, é o “codeguim”, que é um
embutido cuja matéria prima principal é a pele moída de suíno, que compõe o produto entre 30 e
60%. Outro produto tradicional são as galantinas ou galatines, preparadas basicamente com
gelatina e miúdos. Portanto, esses produtos cárneos são compostos basicamente por colágeno.
O colágeno é uma proteína característica do tecido conjuntivo, presente em todos os órgãos e
tecidos dos animais, como na pele, tendões, músculos, cartilagens, vísceras, em diferentes teores.
A hidroxiprolina é um aminoácido presente somente no colágeno, tanto do colágeno proveniente
de tecidos utilizados como ingredientes opcionais, como da proteína de colágeno adicionada na
forma de fibra e pó.
A comparação de amostras de carne de suínos, a relação entre a porcentagem de colágeno em
relação à porcentagem de proteína total variou de 18,5 a 84,4 entre carne de cabeça e pele e em
amostras de carne de bovinos, a mesma relação colágeno/proteína total variou nos seguintes
cortes variou de 18,6 a 25,9 entre retalho magro e carne de cabeça e bochecha (tabela abaixo).
Depreende-se assim, que a qualidade e a quantidade da matéria-prima são fundamentais na
avaliação dos produtos cárneos. Nas avaliações dos teores de colágeno, a verificação deverá se
dar pelo teor do aminoácido hidroxiprolina.
ESPÉCIE
Amostra
Proteína total Colágeno
Colágeno/
Proteína
SUÍNO
BOVINO
Retalho magro de pernil
7,2
1,90
26,97
Retalho magro de paleta
11,7
2,77
25,23
Papada com pele
10,8
4,72
44,02
Papada sem pele
9,5
2,48
26,44
Carne de cabeça
18,8
3,47
18,47
Focinho
16,8
6,87
40,99
Pele
4,5
20,72
84,42
Retalho magro
12,5
2,30
18,57
Carne de cabeça e bochecha
18,7
4,84
25,95
Músculo de traseiro
20,6
3,95
19,22
Adaptado de REIS, R.A.A. (1999).
O colágeno é reconhecido como substância segura e adequada para uso alimentício em vários
países, inclusive pelo Brasil (ver ANVISA e complementar texto) e a utilização na formulação de
produtos cárneos é devidamente regulamentada (anexos ).
Nos Estados Unidos da América, o FSIS (Food Safety and Inspection Service – United States
Department of Agriculture), publicou no documento FSIS DIRECTIVE 7120.1 – Revision 6 de
4/5/11, o limite de 3,5% de colágeno bovino na formulação de produtos cárneos, classificado como
ligante.
SUBSTANCE
PRODUCT
AMOUNT
REFERENCE LABELING
REQUIREMENTS
BINDERS
Beef collagen
Various meat and Not exceed 3.5 Acceptability
poultry products percent of product determination
where binders are formulation
permitted
Listed by common or
usual name in the
ingredients statement
(4)
Pork collagen
Various meat and Not exceed 3.5 Acceptability
poultry products percent of product determination
where binders are formulation
permitted
Listed by common or
usual name in the
ingredients statement
(2)
Pork skin proteins Various meat and Not exceed 1.5 Acceptability
poultry products percent of product determination
where binders are formulation
permitted
Listed by common or
usual name in the
ingredients statement
(4)
(2) Generally Recognized as Safe (GRAS)
(4) Direct Food Additive
Item 5) Apresentar estudos, pareceres ou documentos internos correlatos que demonstrem a
realização de discussão técnica anteriormente à expedição da Instrução Normativa no 43/2011
SDA/MAPA, de 08/12/2011.
A manifestação do gestor quanto a este item foi idêntica à apresentada para o item 3 acima.
Item 6) Justificar o fato de a Instrução Normativa n. 43/2011 SDA/MAPA, de 08/12/2011,
autorizar o uso de até 1,5% de proteína animal colagênica no produto “salame”, haja vista os
estudos acostados às fls. 06 a 49 do processo n. 21000.013995/2011-18, encomendados pela
empresa pleiteante da alteração do RTIQ aprovado pela IN prever: “As porcentagens de
proteína animal de colágeno utilizadas em salame devem estar entre 0,15 a 0,30% do produto
final, dependendo do calibre utilizado.” (fls. 10).
A manifestação do gestor quanto a este item foi idêntica à apresentada para o item 5 acima.
Em atenção ao recebimento de versão preliminar do presente Relatório de Auditoria, a Unidade
trouxe ainda as seguintes informações mediante Ofício SDA n. 375/2012:
"As Instruções Normativas (IN) SDA/MAPA n° 44 e 43/2011 introduzem alterações respectivamente
nos textos originais das Instruções Normativas SDA/MAPA n°4/2000 (sobre lingüiças) e 22/2000,
já parcialmente alterada pela IN SDA/MAPA n° 55/2003 (sobre salames).
Pode-se dizer, em termos técnico-científicos, acerca da introdução do colágeno em RTIQ de
salames, assim como de outros produtos de conservação ambiente:
a)
Principalmente no caso de produtos emulsionados e com potencial REDOX negativo, o
emprego de colágeno, ao reduzir a atividade de água, constituirá mais um fator de inibição de
germinação de esporos de C. botulinum;
b)
Uso de carnes tendinosas em salames confere rigidez ao corte e à apreciação sensorial pelo
consumidor. A utilização da fibra de colágeno possibilita a atenuação dessas características
indesejáveis.
c)
No salame, o colágeno contribui com a redução da atividade de água, não ocorrendo, nessa
tecnologia, a necessidade de sua hidratação. Tais pré-condições levam a maior estabilidade
microbiológica do produto.
O limite máximo de 1,5% de colágeno fixado para embutidos cárneos poderá representar
excelente alternativa ao uso das chamadas “carnes industriais” tradicionalmente usadas como
fonte de colágeno nesses produtos cárneos.
Tais “carnes industriais” são representadas por miúdos em geral, pele, tendões, estômagos,
carne de bochecha, papadas, aparas ou retalhos de pernil e de paleta, etc.. (TARTÉ, R., editor.
“Ingredients in Meat Products” – Properties, Functionality and applications”, Springer Science +
Business Media, LLC [Library of US Congress Control], 2009,417 p.). A par do colágeno que
possuem como agregado (NOTA: o colágeno representa 25%-30% da proteína corporal animal
total), algumas dessas fontes de colágeno, acima citadas, especialmente a pele suína, apresentam
elevados teores de gordura, que volta e meia causam desequilíbrios nas emulsões e
extravasamento de gordura em produtos acabados.
A alternativa do uso de colágeno desidratado, de elevada qualidade intrínseca e segurança
microbiológica poderá representar, pois, enorme avanço na tecnologia de formulados cárneos, o
que será de grande interesse dos consumidores (TARTÉ, R., op. cit.).
De início, pode-se afirmar que a boa técnica e o conhecimento científico até poderiam
atestar que o emprego de colágeno em embutidos seria AUTO-LIMITANTE, porque essa proteína
apresenta certas propriedades indesejáveis. Destaca-se o fato de que, ao ser aquecido a 60-65°C
(essa temperatura pode variar em função da idade do animal) em presença de água, o colágeno
retrai-se a aproximadamente 1/3 do seu comprimento original, o que pode fazer com que os
produtos se acerquem perigosamente do seu “Ponto de Ruptura” ou mesmo o superem, no caso do
uso superior ao recomendado, condenando um produto inapelavelmente a reaproveitamento
condicional ou a simples descarte.
“Em virtude dessa característica, geralmente convém que a quantidade de colágeno presente nos
embutidos elaborados não exceda os 25% da proteína total” (Price, J.F.; Schweigert, B.S. Ciência
de la Carne y de los Productos Carnicos. Ed. ACRIBIA – Zaragoza (Espana), 1976, 668 p.). Para
quem não conhece, esses autores são respectivamente oriundos da MICHIGAN STATE
UNIVERSITY (MSU) e da UNIVERSITY OF CALIFORNIA in DAVIS, os mais renomados centros
de excelência em Ciência e Tecnologia de Alimentos de todo o mundo.
A base técnica utilizada para determinar o percentual máximo de 1,5% de colágeno em produtos
cárneos, nas IN SDA MAPA n° 43 e 44/2011, é comum a qualquer outro procedimento técnico para
proposição / fixação de parâmetros de qualidade e pode ser esquematizada da seguinte forma:
a) Revisão bibliográfica da literatura científica e das legislações sanitárias pertinentes ao tema,
assim como recomendações de instituições internacionais como CODEX ALIMENTARIUS, etc.;
b) Revisão dos memoriais - padrão de processamento de formulados cárneos consolidadas no
território nacional, hoje geralmente oficializados em RTIQ’s emitidos pelo DIPOA/SDA/MAPA;
c) Apreciação do teor de colágeno no material usado como fonte dessa proteína. Com efeito,
analisando os RTIQ de corned beef e de mortadela, verifica-se que podem ser usados, como fontes
de colágeno, os seguintes produtos: tendões / gelatina / estômago (rúmen e retículo) / pele;
d) Pesquisa-se o teor médio de colágeno em cada um desses produtos. Pesquisa-se também o
emprego preferencial de ingredientes, em virtude do seu teor relativo em colágeno,
disponibilidade comercial e preço;
e) A pele suína tem cerca de 24,5% de sua massa em proteína total, dos quais cerca de 85%
correspondem a colágeno. A pele suína é relativamente de baixo custo e apresenta razoável
disponibilidade no mercado. Daí ser um dos ingredientes preferidos (ver tabela 4, abaixo):
Tabela 4. Conteúdo (%) em Proteína, Hidroxiprolina,
Colágeno:Proteína em amostras de carne de suíno.
Amostra
Proteína total Hidroxiprolina
%
%
Colágeno
Colágeno
%
e
Relação
% de colágeno
proteína
Retalho
pernil
magro
de 7,2
0,26
1,90
26,97
Retalho
paleta
magro
de 11,7
0,38
2,77
25,23
Papada com pele
10,8
0,65
4,72
44,02
entre
na
Papada sem pele
9,5
0,34
2,48
26,44
Carne de cabeça
18,8
0,48
3,47
18,47
Focinho
16,8
0,95
6,87
40,99
Pele
24,5
2,86
20,72
84,42
Fonte: PORTEOUS, J.D. The Collagen Content of Various Sausage Meats. Can. Inst. Food Sci.
Technol. J, vol 14. nº 3, pp. 224-226, july 1981.
f) Efetuam-se cálculos, como o seguinte: No RTIQ da mortadela podem ser usados até 10% de
ingredientes fontes de colágeno. Assim, em 100 kg de ingredientes, 10 kg podem ser de pele. Como
a pele de suíno tem 24,5% de proteína total, dos quais 84,42% são de colágeno (ver tabela 4,
acima), isso representará um aporte de 2,45% de proteína total, ou cerca de 2,1 kg de colágeno /
100 kg de massa total (= 2,1% massa/massa), colágeno este integrante da composição da pele.
g) Um determinado produto com teor de proteína total da ordem de 20% (ver RTIQ de salames) em
termos tecnológicos poderia conter, pela citação de literatura, no máximo 25% desse valor em
colágeno, ou seja, 5% (de acordo com PRICE et al.). Considerando a citação no trabalho
realizado em Belo Horizonte – MG (ver abaixo), o teor em colágeno poderia equivaler a 3,2%, ou
16% do valor da proteína total.
h) Dessa forma, o uso do colágeno desidratado como substituto de peles e outros fragmentos de
cortes ou de “carnes industriais”, no quantitativo máximo de 1,5% do produto pronto para
consumo se situaria bem abaixo dos limites máximos propugnados na literatura científica e até no
RTIQ oficial de mortadela, do MAPA (nesse caso, o valor de colágeno foi obtido por cálculo, a
partir dos dados da tabela 4, acima) a par de representar grande vantagem de ordem sanitária à
produção de embutidos cárneos.
O Serviço de Inspeção e Segurança Alimentar (FSIS) do Deptº de Agricultura dos Estados Unidos
da América permite até 3,5% (três vírgula cinco por cento) de colágeno bovino ou suíno como
agente tecnológico nas formulações de salsichas. Esse mesmo Serviço indica a avaliação da
qualidade protéica dos produtos cárneos pela quantificação do aminoácido hidroxiprolina,
encontrado na concentração de 12,5% nos tecidos conjuntivos colagenosos.
No Brasil, tese de pós-graduação sobre “Quantificação de Hidroxiprolina como índice de
qualidade de salsicha comercializada em Belo Horizonte - MG (Arq. Bras. Med.Vet.Zootec., v. 51,
n° 6, 1999) mostrou que, do ponto de vista nutricional, para que um produto cárneo mantenha seu
valor nutritivo, deve ter no máximo 16% de proteína colagenosa em relação às proteínas totais,
como sugerem Kofranji & Jekat, 1969; Rogov et al., 1992 apud Sadler & Young, 1993. Isso
significa que, para um produto com 14% de proteína, deve-se empregar no máximo 2,24% de
colágeno, no entendimento desses autores.
No item RESULTADOS E DISCUSSÃO do citado trabalho constam os seguintes comentários:
1. Vários são os fatores que influenciaram a diferença no teor de colágeno entre as indústrias
estudadas. Pelos ingredientes utilizados e declarados nos rótulos dos produtos, percebe-se
que a composição das salsichas foi o fator que fez variar o produto de uma indústria para
outra (Tab. 3).
Os ingredientes cárneos que entram na formulação de todas as três indústrias são carnes bovina,
suína e de ave mecanicamente separada. A indústria 1 ainda acrescenta, como ingrediente de
origem animal, pele de suíno e miúdos. A indústria 3 também acrescenta pele de suíno e toucinho.
Dos ingredientes não cárneos, todas as três indústrias acrescentam água, sal, condimentos e
amido, sendo que a indústria 1 declara no rótulo o limite máximo de 2% para o amido,
adicionando ainda à formulação glicose de milho. A adição de proteína vegetal só não é feita pela
indústria 2 , ou pelo menos não declara no rótulo, sendo que a indústria 1 estabelece o limite
máximo de 3% para esse ingrediente.
Esses resultados indicam que o alto teor de colágeno da indústria 2 se deve exclusivamente àquele
tecido conjuntivo presente nas carnes industriais, ou seja, carne de qualidade inferior. A ausência
de pele de suínos e de miúdos na formulação da salsicha dessa indústria só vem reforçar esse
ponto de vista, pois a pele de suíno é matéria-prima com alto teor de colágeno. Isto pode ser
observado no trabalho de Porteus (1981), no qual várias carnes industriais foram avaliadas
quanto ao conteúdo de tecido colagenoso. A pele de suíno foi a que apresentou maior teor de
colágeno (20,7%), enquanto outros tipos de carne industrial suína apresentaram teores mais
baixos (Tab. 4).
Do que foi relatado acima, conclui-se que:
a)
O valor máximo de 1,5%, colágeno, proposto nas IN’s SDA n°43 e 44/2011, se encontra
praticamente no intervalo médio de diversas utilizações convencionais de produtos ricos em
colágeno, inclusive oficiais e do nível de responsabilidade de um FSIS/USDA, que admite até 3,5%
de colágeno em salsicha.
b)
As carnes possuem determinado teor médio de colágeno (entre 1% e 15% do peso seco do
músculo) (ANGELINI, A.P.R., op.cit.). Assim, o emprego de carnes de má qualidade no preparo de
formulações poderá implicar aumento substancial no teor de colágeno em relação ao emprego do
mesmo quantitativo de carnes de boa qualidade no preparo da mesma formulação. Essa
constatação pode levar determinado fabricante a usar mais ou menos colágeno na sua
formulação. Daí a importância de se fixar o teor máximo de colágeno nos produtos prontos para
consumo, através da medição do seu teor em hidroxiprolina.
c)
Conforme discutido em item anterior da presente Nota técnica, os RTIQ’s da “Corned
Beef”(IN n°83/2003) e da mortadela (IN n°4/2000) admitem-se, respectivamente, o uso de tendões,
gelatina e estômago (rúmen e retículo) até 5% e de pele e tendões no limite de 10%.
d)
Considerando o que pode representar uma PELE SUÍNA, por exemplo, em termos de flora
bacteriana RESIDUAL, não obstante a mais rigorosa limpeza, e seu uso oficialmente autorizado
como fonte de colágeno em embutidos cárneos destinados ao consumo humano, em contraposição
ao uso de colágeno desidratado comercial para a mesma finalidade (com teor de proteína entre
86% e 95% e Atividade de Água – aW entre 0,10 e 0,23, assegurando quase absoluta inocuidade
microbiológica), pode-se estimar para que lado deverá pender a balança, para quem se preocupa
com a segurança biológica dos alimentos.
e)
A avaliação microbiológica rotineira de fibra de colágeno mostra consistentemente
resultados negativos para mesófilos, bolores e leveduras, coliformes termotolerantes, E. coli,
Clostridium sulfito-redutores /perfringens, S. aureus, Salmonella, Listeria e B. cereus.
f)
O emprego de grandes percentuais (5% a10%) de tendões / gelatina / estômago (rúmen e
retículo) / e de pele em determinadas formulações cárneas pode constituir o ponto de partida para
o rápido comprometimento da sua qualidade intrínseca (flavor, valor nutricional, segurança
alimentar), tendo em vista que alguns desses produtos estão sujeitos a rancificação e outras
alterações químicas, físico-químicas e sensoriais.
g)
As bases modernas para produção de alimentos implicam, entre vários outros itens, a
sistemática redução de manipulações excessivas de ingredientes. Em relação ao uso de peles,
tendões, estômagos, etc. ocorrerá a necessidade de sua obtenção no próprio matadouro-frigorífico
ou por aquisição de terceiros, toalete, acondicionamento, estocagem, descongelamento, picadura,
pesagem e mistura aos demais ingredientes. Tudo isso pode ser substituído de um dia para outro
pelo simples uso de um material seguro dos pontos de vista químico e microbiológico, como o
colágeno desidratado. Convém ressaltar que o uso potencial de colágeno como aditivo alimentar
remonta aos anos 1960. Desde então, diversos pesquisadores vêm procurando identificar suas
melhores fontes e ou métodos de extração ((TARTÉ, R., editor, op. cit.). Esse mesmo autor cita, na
pág. 150, seu uso em salsichas Frankfurt com teor de gordura entre 22% e 23%, com o colágeno
em pó (85% de proteína e 12% de gordura) em quantidades até 3.5%.
h)
Em outras palavras, o uso de colágeno como alternativa tecnológica ao emprego de tendões
/ gelatina / estômago (rúmen e retículo) / e de pele (todos de duvidosa qualidade microbiológica)
favorecerá o pleno exercício da fiscalização sanitária federal de produtos cárneos formulados em
bases modernas.
i)
Ao invés de se questionar o nível máximo de 1,5% de colágeno em formulados, será muito
mais importante fixar, nos RTIQ desses produtos, seu teor máximo em colágeno NO PRODUTO
PRONTO PARA CONSUMO, mediante sua estimativa pela quantificação laboratorial do seu
conteúdo em hidroxiprolina.
Diante deste arrazoado técnico-científico, a SDA pondera ser descabido o entendimento de que
não há sustentação técnica suficiente para fixar ou justificar o limite de colágeno, nas suas
diversas formas de apresentação comercial, no quantitativo máximo de 1,5% em relação ao
produto pronto para consumo."
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
Embora a Unidade tenha comprovado que o uso do produto identificado como “fibra de colágeno”
em produtos cárneos vinha sendo discutido no âmbito interno por cerca de 4 (quatro) anos, não
consta dos autos ou da manifestação apresentada nenhum parecer favorável conclusivo elaborado
pela área técnica do Ministério sobre o uso de tal ingrediente nos produtos “Linguiça Toscana” ou
“Salame”.
Os documentos citados na resposta à Solicitação de Auditoria anteriormente transcrita, constantes
do Processo nº 21000.003571/2007-13, são todos procedentes da empresa demandante da
regulamentação em comento. Mesmo quanto ao seminário realizado nas dependências da Unidade
em setembro de 2008, foram apresentadas apenas as ementas discutidas, sem evidências de terem
sido produzidos quaisquer documentos expressando a opinião interna sobre os estudos do setor
privado debatidos na ocasião.
Ainda sobre o Processo nº 21000.003571/2007-13, citado pela Unidade como embasamento teórico
para aprovação das Instruções Normativas n.º 43 e 44/2011, destacamos que a opinião manifestada
pelos técnicos das divisões DICAR, DICS e DICAO em fevereiro de 2011 (e ratificada pelos
respectivos chefes à época) foi contrária a própria manutenção do registro do produto “fibra de
colágeno” até que fossem sanados diversos questionamentos levantados. A única referência interna
aos questionamentos efetuados constante em tal processo é a Informação Técnica Assessoria/CGI
/DIPOA nº 08/2011, de 08/07/2011 – mesma data da expedição do Ofício Circular nº 13/2011.
Essa Informação foi assinada pelo então chefe da DICS, que considerou, de maneira sucinta, os
pontos questionados como resolvidos. Assim, até 08/07/2011, data do último documento aposto ao
processo acima referenciado, a opinião exarada restringiu-se à aprovação do produto em si (mesmo
esta sem fundamentação detalhada) e à indicação genérica de que o uso da proteína de origem
animal não cárnea deveria ser regulamentado.
Já nos processos n.º 21000.013990/2011-87 e n.º 21000.013995/2011-18 que tratam
especificamente, conforme mencionado, da alteração dos RTIQs dos produtos “Linguiça” e
“Salame”, constam apenas os documentos anteriormente relacionados no campo “Fato”. Os
estudos da empresa pleiteante acostados a tal processo, demonstrando especificamente o uso de
colágeno nos produtos em tela, foram recebidos no Ministério em 05/08/2011, portanto, não há que
se falar de análise técnica desses estudos no curso do processo nº 21000.003571/2007-13.
Reforçamos mais uma vez que as Notas Técnicas apostas aos autos registrados sob os n.º
21000.013990/2011-87 e n.º 21000.013995/2011-18 não discorreram sobre as pesquisas
apresentadas pela empresa.
Corrobora o entendimento acima o fato de os estudos apresentados terem se baseado em
percentuais de colágeno inferiores aos aprovados. Dos percentuais de 0,5% na linguiça toscana e de
0,3% no salame usados nos trabalhos apresentados pela empresa, passou-se à aprovação de 1,5%
nos RTIQs, sem se evidenciar os estudos internos que embasaram tal valor. Embora a Unidade tenha
afirmado que não se baseia apenas nos estudos de instituições de pesquisa nacionais (que no caso
foram apresentados pela empresa demandante), a literatura internacional que trata da utilização de
colágeno como ingrediente apresentada em anexo à resposta à Solicitação de Auditoria, frise-se,
além de não constar dos autos analisados, não foi mencionada nas Notas Técnicas que originaram os
RTIQs da linguiça e do salame, não havendo evidências de que foram considerados à época. A única
exceção mencionada nas Notas Técnicas foi o documento “FSIS USA DIRECTIVE 7120.1 – SAFE
AND SUITABLE INGREDIENTS USED IN PRODUCTION OF MEAT, POUTRY AND EGG
PRODUTS”, também citado na resposta à auditoria, que traz a orientação do Departamento de
Agricultura Americano sobre os ingredientes adicionais autorizados em produtos cárneos.
Ressaltamos, no entanto, que o departamento americano traz os percentuais de forma genérica para
“Various meat and poultry products where binders are permitted”, diferentemente da legislação
brasileira, na qual os ingredientes opcionais são avaliados por classe de produtos.
Em diversos momentos dos processos e das respostas às Solicitações de Auditoria a Unidade
argumenta que as decisões foram baseadas em pesquisas de instituições nacionais de renome
(apresentadas pelas empresas), sendo contraditório, portanto, não ter considerado as ponderações
feitas pelo próprio setor ao aprovar percentual acima do solicitado.
Por fim, registramos ainda discordância quanto à afirmação expressa nas Notas Técnica s/n
acostadas aos autos n.º 21000.013990/2011-87 e n.º 21000.013995/2011-18 de que havia
“interpretação equivocada relacionada à utilização de proteína animal em produtos cárneos,
identificada por meio da demanda protocolada pela interessada Novaprom Food Ingredients” e
também quanto a afirmação genérica de que “Nos RTIQ está prevista a utilização de proteína
animal não muscular... Apesar do Departamento de Inspeção de Produtos de Origem Animal, por
meio do Ofício Circular 13/2011/DIPOA de 08 de julho de 2011 esclarecer a função e utilização
de colágenos em produtos de origem animal, a falta de clareza em alguns RTIQ tem dificultado a
aprovação de produtos em alguns estados.”
Da análise de diversos RTIQ publicados pela SDA evidencia-se que a autorização para uso de
colágeno em produtos cárneos é disciplinada de forma diferente para cada classe de produtos e não
estava prevista nos regulamentos dos produtos aqui em pauta. O próprio Ofício Circular 13/2011
regulamenta o uso “nos produtos cárneos formulados nos quais há previsão de uso de proteína
animal, devidamente regulamentados e aprovados conforme os respectivos Regulamentos Técnicos
de Identidade e Qualidade”. Conforme já relatado no campo fato, o regulamento anterior da
linguiça vedava expressamente a adição de proteínas não-cárnicas em linguiças do tipo “toscana”.
Dessa forma, a argumentação que fundamentou as Notas Técnicas citadas não procede.
Com relação às informações adicionais prestadas pela Unidade e encaminhadas mediante o Ofício
SDA n. 375/2012, registramos que elas trazem argumentações técnicas que não haviam sido
apresentadas em etapas anteriores dos trabalhos de auditoria, e que não constam dos processos
analisados. Desta forma, ainda que tais informações sejam suficientes do ponto de vista técnico para
embasar os normativos em comento, não há evidências de que os estudos foram realizados
anteriormente à publicação daqueles documentos.
Diante de todo o exposto, foi evidenciado que careceu de embasamento científico suficiente, a
fase de “análise técnica” do fluxo de aprovação de normas de competência da SDA no que
concerne à edição das Instruções Normativas em comento.
1.1.1.8 CONSTATAÇÃO 008
Fragilidades na etapa de análise técnica referente à edição da Resolução nº 02/2011, de
09.08.2011 (DOU 10.08.2011), que aprovou a tecnologia do sistema de aspersão aplicado no
resfriamento de meias-carcaças de bovídeos. Divergência interna de interpretação quanto à
competência para expedição de normativos por Diretores de Departamentos.
A Resolução nº 02/2011 de 09/08/2011, publicada no Diário Oficial da União em 10/08/2011, se
insere no contexto dos normativos expedidos pela DIPOA/SDA/MAPA dentro do período analisado
pela equipe de auditoria. Esse normativo aprovou o uso da tecnologia do sistema de aspersão
aplicado no processo de resfriamento de meias-carcaças de bovídeos, sob a aplicação de
determinados critérios definidos pelo citado Departamento.
O método tradicional de resfriamento de carcaças de bovídeos, com ventilação forçada, causa uma
natural perda de peso, provocada por exsudação e desidratação superficial. Segundo dados do setor
produtivo, em 24 horas de resfriamento as perdas de peso podem chegar a 2%.
Na busca por minimização dos prejuízos, indústrias de abate desenvolveram tecnologias como o
sistema de aspersão, também conhecido como spray-chilling.
O procedimento significa borrifar água, em condições, temperatura e quantidade específicas sobre
as carcaças, com o objetivo de diminuir o tempo de resfriamento e consequentemente reduzir a
perda de peso.
Embora a tecnologia já seja utilizada em outros países, como os EUA, foi aprovada de forma
sistêmica no Brasil a partir da Resolução em comento. Segundo informação constante dos autos
relacionados ao assunto arquivados no DIPOA, no início da década de 2000 alguns matadourosfrigoríficos brasileiros, habilitados ao comércio internacional implementaram o "spray-chilling" a
título experimental. No entanto, deficiências operacionais relacionadas ao monitoramento da
condensação nas câmaras frias, absorção de água pelas meias-carcaças e ausência de validação da
tecnologia (segundo documentos técnicos acostados aos autos) propiciaram o surgimento de
restrições dos mercados importadores de produtos brasileiros e a consequente proibição pelo
DIPOA.
A fim de compreender o trâmite da emissão do normativo em tela, foram analisados por esta Equipe
de Auditoria os seguintes processos:
Cópia do 21020.00399/2000-79 (embora tenham sido solicitados os autos originais, a Unidade
apresentou cópia deste processo, justificando o extravio conforme relato posteriormente transcrito
no campo “Manifestação da Unidade Examinada”);
21026.000732/2010-61;
21020.001455/2011-45.
Inicialmente, cabe sintetizar o trâmite que antecedeu a edição da Resolução DIPOA/SDA/MAPA n.º
02/2011, fazendo referência aos principais documentos cosntantes dos autos analisados:
A cópia do Processo nº 21020.00399/2000-79, autuado em 28/02/2000 no Protocolo DFA –
Delegacia Federal de Agricultura – em Goiânia/GO (atual SFA), trata de pleito da então Empresa
FRIBOI (SIF 2156) quanto ao Uso do Sistema de Aspersão em Carcaças. A solicitação foi embasada
em estudo do Centro de Pesquisa em Alimentos da Escola de Veterinária da Universidade Federal de
Goiás. A conclusão contida nos autos, expressa na Informação Diversa/SECAR/DOI/DIPOA nº
52/2000, de 11/07/2000, e complementada por despacho feito à mão e sem assinatura e data, foi
pelo deferimento da continuidade de fase experimental da tecnologia, exclusivamente pelos
estabelecimentos sujeitos à Inspeção Federal abaixo relacionados:
- FRIBOI Ltda. – SIF 862 – Goiânia/GO
- FRIBOI Ltda. – SIF 2156 – Goianira/GO
- Vale do Araguaia Alimentos Ltda. – SIF 42 – Barra do Graça/MT
Com relação ao segundo processo analisado, nº 21026.000732/2010-61, autuado em 08/04/2010
pelo Protocolo da SFA de Campo Grande/MS, a interessada é a Empresa JBS S.A. (SIF 1662), nova
denominação da empresa Friboi a partir de 2006, e objetiva a autorização para instalação de
equipamentos. Na instrução desse processo, destacam-se as seguintes peças, apresentadas a seguir
na ordem cronológica dos fatos:
a) Relatório Técnico Referente à Viagem aos EUA para Observação, elaborado em 23.11.2009, o
qual conclui “que a transferência da tecnologia do “spray-chilling”, para o Brasil tal qual
executada nos EUA nos parece, a princípio, inviável. Há, sobretudo, o impedimento legal, uma vez
que a legislação brasileira não prevê a prática do “spray” de água no resfriamento de carcaças.
Mas as dificuldades vão além. Temos as limitações de temperatura em função da maturação
sanitária, impossibilidade do emprego de descontaminantes para as carcaças, possíveis
dificuldades quanto à prática da “pasteurização” de carcaças (características dos animais), além
de diferenças significativas em relação à tecnologia de frio, que em boa parte dos
estabelecimentos brasileiros é de qualidade inferior àquela existente nos EUA”.
b) Ofício nº 017/2010, de 10.03.2010, da Empresa JBS solicitando ao Chefe do Serviço de Inspeção
Federal a autorização para instalação de equipamentos com objetivo estruturar e instalar junto à
Câmara de número 6 (seis), equipamentos necessários e compatíveis, para a viabilização de testes
técnicos, indispensáveis para avaliação da diminuição no processo da quebra de frio no resfriamento
das carcaças. Acrescenta que essa solicitação se deve ao fato de que técnicos do Ministério de
Agricultura estiveram em missão oficial nos Estados Unidos, onde verificaram o processo técnico e
o andamento das instalações.
c) Informação Diversa DICAR/CGI/DIPOA nº 205/2010, de 18.05.2010. Nesse documento o
Chefe da DICAR sugere que antes da emissão de autorização para a instalação dos equipamentos
seja conhecida a metodologia a ser utilizada nos testes que a empresa pretende realizar e o relatório
técnico dos representantes do MAPA que verificaram em dois estabelecimentos do grupo o
funcionamento desses equipamentos.
d) Informação Diversa DICAR/CGI/DIPOA nº 503/2010 de 24.11.2010, a qual conclui
“Considerando o processo de maturação sanitária no Brasil, onde as carcaças devem permanecer
na câmara por 24 horas em temperatura superior a 2.1 graus Centígrados, temperaturas bem
divergentes do processo usado nos EUA; somos de parecer desfavorável ao solicitado e
submetemos o assunto à consideração superior.”
Após esse último parecer, o processo foi concluído, mediante despacho para arquivo de 11.08.2011,
em razão da publicação da Resolução nº 02, de 09 de agosto de 2011.
O terceiro e último processo analisado durante os trabalhos de campo por esta Equipe de Auditoria
– nº 21020.001455/2011-45, autuado pelo Protocolo da SFA de Goiânia/GO, trata-se de nova
solicitação também da empresa JBS S.A. (SIF 862), de 23.05.2011, para implementação de Novas
Tecnologias – Aspersão em Carcaças.
Considerando a cronologia dos fatos, o processo iniciou-se com o Memorando 166/2011, de
30/05/2011 (segundo trâmite registrado no sistema, pois a data foi erroneamente escrita no
documento como 30/06/2011), do Chefe do SIPOA/DDA/SFA/GO, para o Diretor do DIPOA/SDA,
enviando o processo para análise. Consta neste documento dois despachos manuscritos do Diretor
do DIPOA:
1. “À CGI/DICAR para análise e manifestação através de Nota Técnica amparada nos
trabalhos técnicos disponíveis. Em 13/06/2011.”
2. “Em tempo. Atender nos termos da Resolução 03/2011. Em 18/08/2011”.
Registre-se que no relatório de trâmite do processo fornecido pela Unidade em resposta à
Solicitação de Auditoria e extraído do sistema de gestão de documentos do Ministério - SIGED o
processo chegou ao gabinete do DIPOA em 08/06/2011 e foi despachado para a DICAR/CGI em
18/08/2011.
A partir do último despacho citado (18/08/2011), os expedientes e documentos anexados são
posteriores à publicação da Resolução nº 02/2011, de 09/08/2011.
Cabe relatar, ainda, informações constantes de processos apresentados como parte da resposta à
Solicitação de Auditoria nº 201203781/08:
- Processo nº 21000.009014/2011-20, corresponde à aprovação propriamente dita da Resolução nº
02/2011. A análise destes autos evidenciou celeridade de tramitação, haja vista que a Resolução foi
elaborada por um técnico lotado na CHC/CGPE/DIPOA, mediante a emissão de Nota Técnica sem
número e sem data, aprovada pelo Coordenador-Geral da CGPE/DIPOA no dia 09/08/2011 e na
mesma data autorizada pelo DIPOA. Ainda em 09/08/2011 o assunto foi submetido à avaliação do
então SDA, sr. Francisco Sérgio Ferreira Jardim, que aprovou o documento e o encaminhou à
Consultoria Jurídica do Ministério. Também na mesma data, o Coordenador-Geral da
CGAJAA/CONJUR/MAPA, subscrito pelo Consultor Jurídico, aprovou a publicação do normativo
no que tange aos aspectos jurídico-formais, por meio da Nota nº 215/2011/CGAJAA/CONJUR
/MAPA/AGU.
Dando continuidade ao processo, por meio de DESPACHO SDA/MAPA nº 1892/2011, de
10/08/2011, o Secretário da SDA encaminhou ao DIPOA o processo informando que a Resolução nº
02/2011 seria publicada no Diário Oficial da União no dia seguinte, ou seja 11/08/2011, quando na
realidade a publicação já havia ocorrido na mesma data desse último Despacho.
Acrescenta-se a ocorrência de erro no caput da referida Resolução, visto que o número do processo
contendo a proposta de resolução não correspondia ao número disposto em seu preâmbulo. A SDA
declarou que irá providenciar a correção.
- Processo nº 21000.012620/2011-41, trata de relatório de viagem aos EUA realizada por técnicos
do Ministério no período de 03 a 08 de dezembro de 2010 com o intuito de observar a técnica de
resfriamento de carcaças bovinas em estabelecimentos naquele país.
Objetivando obter esclarecimentos adicionais para a compreensão do fluxo utilizado pelo DIPOA
para edição da Resolução DIPOA n.º 02/2011, emitimos a Solicitação Auditoria nº 201203781/08,
de 19/03/2012. Em síntese, os questionamentos efetuados se fundamentaram na identificação de
possíveis fragilidades na formalização dos processos e na análise técnica que embasou o
normativo em tela, quais sejam:
a) Ausência de manifestação favorável da Divisão de Inspeção de Carnes e Derivados de
Ruminantes, Equídeos e Avestruzes - DICAR/CGI/DIPOA, que possui atribuição regimental
de análise técnica de regulamentos que tratam da fiscalização e inspeção higiênico-sanitária de
instalações e equipamentos de estabelecimentos registrados no MAPA que abatem ruminantes.
b) Todos os pareceres favoráveis à tecnologia constantes dos autos são provenientes do mesmo
servidor.
c) Nota Técnica que sustentou a Resolução: Revisão bibliográfica relaciona apenas um estudo
realizado no Brasil (Prado e Felício, 2010) e não consta evidência de terem sido consideras as
diferenças entre as indústrias nacionais e as indústrias situadas nos países onde a tecnologia é
permitida.
d) Não há evidências de ter sido considerado o histórico de fraudes levantados pela “Operação
Abate” em Rondônia.
e) Não envolvimento de técnicos lotados nas unidades descentralizadas na análise da
viabilidade da tecnologia.
f) Critérios de auto controle genéricos e sem metodologia definida.
Ainda relacionado à expedição da Resolução DIPOA n.º 02/2011, registramos que há entendimentos
divergentes na Consultoria Jurídica do Ministério sobre a competência para expedição de
normativos por parte de diretores de Departamento.
A Resolução DIPOA n.º 02/2011 foi aprovada pela CONJUR/MAPA, por meio da Nota nº 215/2011
/CGAJAA/CONJUR/MAPA/AGU, de 09/08/2011, nos aspectos jurídico-formais.
No entanto, mediante o Parecer exarado na COTA nº 040/2012/DPTN/CGAJAA/CONJUR/AGU,
de 24/03/2012, em análise análoga de minuta de normativo a ser expedido pela SDA, a Consultoria
Jurídica, subscrita pelas autoridades que assinaram a Nota mencionada no parágrafo anterior, traz o
entendimento de que a competência para edição de normativos no âmbito do MAPA a partir da
publicação do Decreto 7.127/2010 em 04/03/2010 se restringe ao Ministro da pasta e aos seus
Secretários, conforme transcrição:
“01. Trata-se de análise, nos termos do art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, de minuta de
Portaria que visa “instituir o Comitê Científico Consultivo em Patologia Animal.”
07. Neste diapasão, recomendamos, ainda, que:
(...)
d) tendo em vista o disposto no art. 9º do Decreto nº 4.176, de 2002, que dispõe em seu caput que
“evitar-se-á projeto de ato normativo de caráter independente quando existir em vigor ato
normativo que trate do mesmo assunto” e em seu parágrafo único que “na hipótese do caput será
preferível a inclusão dos novos dispositivos no texto do ato normativo em vigor”, recomendamos
que a nomeação dos representantes da referida Comissão (ou Grupo de Trabalho), as suas regras
de funcionamento e prazo de duração passem a integrar a minuta de Portaria ora proposta.
Ademais, sob a égide do novel Regimento desta Pasta, o Decreto nº 7.127/2010, a edição de atos
normativos no âmbito deste Ministério é de competência exclusiva do Ministro e de seus
Secretários, cuja delegação é vedada nos termos do art. 13, inciso I, da Lei nº 9.784/1999.”
CAUSA:
Carência de controles sobre o fluxo de expedição de normativos, notadamente quanto à realização e
documentação das análises técnicas pertinentes.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Em resposta à Solicitação de Auditoria n. 201203781/08, apresentada por meio do Ofício
SDA/MAPA n. 96/2012, de 27/03/2012, a Unidade se manifestou nos seguintes termos:
Item 1) Apresentar estudos/pareceres emitidos pela área técnica responsável no DIPOA que
embasaram a edição da Resolução DIPOA/SDA nº 02/2011:
“Ressaltamos que o assunto “resfriamento de carcaças de bovinos por aspersão” não se trata de
tema recente, nem no Brasil e nem em outros países grandes produtores de carne bovina. Em 1993,
o governo dos Estados Unidos da América, o Food Safety and Inspection Service (FSIS) lançou a
Directive 6330-1, de 26.05.1993, contendo o “Guidelines for submitting partial quality control
programs using alternate procedures for monitoring carcass spray chilling”, que, naquela época,
estabeleceu marco regulatório referente ao assunto. Foram anexadas a cópia de alguns trabalhos
considerados relevantes para a discussão do assunto (...).
Assim, os estudos e pareceres que embasaram a edição da Resolução no 02, DOU de 10 de agosto
de 2011, que aprova a autorização de uso da tecnologia do sistema de aspersão aplicado no
processo de resfriamento de meias-carcaças de bovídeos e seu anexo, não constam de um único
volume processual, estão distribuídos em processos distintos, os quais são expostos,
cronologicamente, a seguir.
a) Proc. no 21020.00399/2000-79, protocolado em 28/02/2000: Apresenta solicitação da empresa
FRIBOI LTDA para a implantação provisória do sistema de pulverização em carcaças bovinas. No
“Memorial Descritivo do Sistema Spray em Carcaças Bovinas” consta a descrição do sistema
pretendido nos tópicos: Objetivos do Sistema; Nome do responsável pelo Controle de Qualidade;
Registros; Arquivos dos Registros; Procedimentos para pulverização em carcaças; Procedimento
para pesagem de carcaças; procedimento para seleção aleatória de carcaças; Ações corretivas;
Resumo de cada controle do processo - qualidade da água, temperatura da água, quebra de peso;
Método para checagem dos controles; Sistema de monitoramento do processo e Planilha de
verificação de equipamentos (...). Houve o acompanhamento do monitoramento deste sistema pelo
Centro de Pesquisa de Alimentos da Universidade Federal de Goiás e a consequente apresentação
do Relatório Final do experimento conduzido no estabelecimento (...). Na conclusão do Relatório
Final, entre várias observações, em seu item 7 há a seguinte afirmação: “7. A análise dos dados
relativos à microbiologia e à físico-química sugere que o sistema de aspersão não interfere na
qualidade da carne, indicando que a tecnologia pode se constituir em objeto de estudos por parte
dos órgãos oficiais de regulamentação e fiscalização visando sua adoção. Soma a isto, a
possibilidade de realizar estudos complementares com a finalidade de regulamentação do
processo. Entretanto, há que ressaltar a importância do monitoramento contínuo do sistema, tendo
em vista que cada unidade de abate possui características próprias relacionadas à higiene,
pessoal, instalações e equipamentos (...).”
Ainda neste processo, o Serviço de Inspeção de Carnes e Derivados da Divisão de Operações
Industriais do DIPOA (SECAR/DOI/DIPOA), baseado no trabalho conjunto com a Universidade
Federal de Goiás, emitiu parecer exclusivamente para os SIF avaliados pelos Serviços de
Inspeção, recomendações de controle de processo, inclusive impondo a liberação depois de visita
para validar o equipamento (INF. DIVERSA/SECAR/DOI/DIPOA No 52/2000) - (...).
b) Proc. no 21026.000732/2010-61, protocolado em 08/04/2010: Apresenta solicitação da
empresa JBS S/A de autorização de instalação de equipamentos na câmara de resfriamento para
testes do sistema de resfriamento de carcaças por aspersão. Neste processo consta o “Relatório
Técnico referente à viagem aos EUA para observação, entre outros assuntos, da técnica de
resfriamento de carcaças bovinas denominada spray chilling” (...), no qual, em seu item
CONCLUSÃO, entre outros aspectos, está citado: “Por outro lado, entendemos ser possível a
adaptação do sistema às nossas condições, ou seja, recriá-lo aqui, inclusive sem prejuízo do
atendimento dos requisitos de maturação sanitária. Neste, sentido, sugerimos o desenvolvimento
de um projeto piloto em algum estabelecimento que se mostre interessado e que disponha dos
meios necessários para a execução de testes práticos em condições de trabalho idênticas àquelas
operadas pelas nossas indústrias” (...). Em seu item RECOMENDAÇÕES estão sugeridas as
condições que deverão ser estabelecidas, caso o DIPOA regulamente o sistema de aspersão em
carcaças bovinas, tais como: ausência de fraude pela absorção de água (ganho de peso) e técnicas
de controle da absorção; manutenção do atual “status” quanto aos aspectos microbiológicos das
carcaças (carnes); atendimento dos parâmetros de maturação sanitária; ausência de condensação
de vapor d´água nas câmaras, manutenção ao atual “status” quanto à qualidade (aparência geral
das carcaças, coloração, etc.)” (...).
Portanto, depreende-se deste processo, que há a possibilidade de adaptação do sistema de
resfriamento de carcaças por aspersão em matadouros frigoríficos de bovinos no Brasil (...).
c) Proc. no 21000.012620/2010-41, protocolado em 28/12/2010: O processo foi constituído a
partir da apresentação do “Relatório Técnico referente às observações sobre a aplicação da
técnica de resfriamento de carcaças bovinas denominada spray chilling em estabelecimentos
localizados nos Estados Unidos”. Neste Relatório estão citadas as referências de trabalhos
técnicos internacionais, de órgãos oficiais de fiscalização de outros países e de dois autores de
instituto de pesquisa brasileiro. Este Grupo de Trabalho enfocou os aspectos referentes aos efeitos
da técnica na prevenção da quebra de peso da meia-carcaça, absorção de água pela carcaça,
umidificação excessiva das câmaras-frigoríficas (condensação) e redução do crescimento de
microrganismos patogênicos.
Nos últimos anos o DIPOA vem apresentando a concepção de que as empresas pleiteantes ao uso
de novas tecnologias no sistema produtivo devem apresentar as garantias necessárias, suficientes
e adequadas para a introdução das mesmas, sob aspectos de inocuidade de alimentos, sanidade,
segurança, análise de risco e demais preceitos de ordenamento legal e ético ligados à área.
Cabendo ao órgão normalizador e fiscalizador, elaborar as diretrizes irrefutáveis para adoção
das novas tecnologias, à luz do disposto em legislação e em literatura técnico-científica; proceder
às verificações oficiais; analisar os procedimentos e os resultados de validação da tecnologia e
fiscalizar o cumprimento do proposto.
Dessa forma, o DIPOA aprovou o sistema de aspersão ao processo de resfriamento de meiascarcaças de bovídeos, condicionando sua utilização ao cumprimento da aplicação dos critérios
determinados no Anexo da Resolução no 2/2011 e ainda, mantendo, individualmente, para cada
empresa pleiteante ao uso do sistema, a necessária verificação da validação da técnica dentro de
cada estabelecimento, pelo Serviço de Inspeção Federal.
Ainda, a concepção de não imposição de obstáculos à utilização de novas tecnologias
desenvolvidas pelo setor produtivo, foi corroborada pelo Secretário de Defesa Agropecuária, que
sugeriu a elaboração de projeto para publicação de Instrução Normativa que disciplinasse os
procedimentos de verificação dos critérios de controle das novas tecnologias validadas,
considerando-se precipuamente a manutenção da saúde pública, além de estudos de análise de
risco, sanidade, princípios éticos de bem-estar animal, de transparência na admissão de novas
tecnologias, preservação do interesse do consumidor e demais interesses coletivos (...).
d) Proc. no 21020.001455/2011-45, protocolado em 30/05/2011: O processo foi instituído
mediante solicitação da empresa JBS S/A para avaliação do “Sistema de resfriamento por
aspersão (spray chilling)” com a apresentação de protocolo de aplicação do sistema (...). O
processo foi encaminhado para o DIPOA para avaliação do órgão central devido à ausência de
regulamentação do assunto.
No decorrer do seu trâmite, ocorreu a publicação da Resolução no 2/2011, de maneira que o
processo foi reenviado à SFA-GO, para atendimento conforme estabelecido pela referida
Resolução no 2/2011 (...).
Na avaliação do processo pelo Fiscal Federal Agropecuário responsável pelo SIF 862, foram
emitidos dois Ofícios para a empresa com questionamentos quanto ao funcionamento do sistema
(fls. 27 a 30), para os quais a empresa apresentou os devidos esclarecimentos (...). Depois da
avaliação realizada pelo Serviço de Inspeção Federal (...) foi autorizada a utilização da
tecnologia do sistema de aspersão aplicado ao processo de resfriamento de meias-carcaças de
bovinos pelo SIPOA/DDA/SFA-GO (...).
e) Proc. no 21000.009014/2011-20, protocolado em 08/08/2011: Diante de todo o exposto
anteriormente, este processo foi autuado e instruído com a finalidade de encaminhar a Minuta de
Resolução para avaliação de juridicidade pela CONJUR. Foram acostadas ao auto as instruções
essenciais e necessárias para subsidiar a examinação prévia do Ato Normativo, considerando os
aspectos de conveniência, oportunidade e compatibilidade com a legislação.
Registra-se que o número do processo foi erroneamente referenciado na ementa do ato. A
referência correta é o processo de número 21000.009014/2011-20. Informamos que solicitaremos
a retificação da Resolução (...).”
Item 2) Apresentar Relatórios Técnicos referentes a eventuais visitas a estabelecimentos de abate
de bovídeos nos Estados Unidos da América realizada por servidores do Ministério com vistas a
conhecer o sistema de aspersão de água em carcaças de bovinos em uso naquele país. Obs.: Pede-se
relatórios de viagens adicionais à empreendida entre 24 e 31 de outubro de 2009 pelos servidores C.
E. T. e N. C. de P., haja vista este caso já estar acostado ao processo no 21026.000732/2010-61.
Foram realizadas duas visitas técnicas, no âmbito do DIPOA, para a verificação do sistema de
resfriamento de carcaças bovinas por aspersão nos Estados Unidos da América.
a) No período de 24 a 31/10/2010 - Pelo servidor Fiscal Federal Agropecuário C. E. T. S., lotado
na SFA-MS e pelo servidor aposentado, como convidado, N. C. DE P., cujo Relatório Técnico está
no Proc. no 21026.000732/2010-61 (fls. 12 a 24) (processo original anexo)
b) No período de 03 a 08/12/2010 - Pelos servidores Fiscais Federais Agropecuários R. DO E. S.
P., lotado na CHC/CGPE/DIPOA e A. C. DOS A., lotado na SFA-SP, como representantes do
DIPOA. Participou também dessa visita técnica o Diretor de Programa da Área Animal da SDA e
Secretário de Defesa Agropecuária - Substituto, E. A. M. P. O Relatório Técnico dos
representantes do DIPOA está no Proc. no 21000.012620/2010-41 (fls. 4 a 23)
Item 3) Apresentar a Resolução DIPOA/SDA no 03/2011.
Este assunto será abordado em ponto específico do Relatório.
Item 4) Apresentar o processo original no 21020.00399/2000-79.
“Pelo exíguo espaço físico do Departamento, somente são mantidos nas dependências das
respectivas divisões os processos dos últimos dois a três anos, de acordo com o assunto.
Dessa forma, não temos registros no Departamento da localização do referido processo, uma vez
que se trata de processo protocolado no ano de 2000.”
Item 6) Justificar o fato de o processo nº 21020.001455/2011-45 ter sido tramitado à área técnica
competente em 18/08/2011 para emissão de parecer posteriormente à expedição da Resolução nº
02/2011.
“O processo no 21020.001455/2011-45 foi constituído em 30.05.2011 mediante o pleito específico
realizado pelo estabelecimento JBS S/A – SIF 862, para utilizar o processo técnica de
resfriamento de carcaças bovinas denominada spray chilling.
Conforme tramitação visualizada no sistema SIGED, o processo foi recebido no gabinete do
DIPOA em 08.06.2011, sendo aposto em 13.06.2011, o despacho manuscrito do Diretor do DIPOA
requisitando a CGI/DICAR realizar análise e efetuar manifestação a respeito do atendimento
deste pleito por meio de Nota Técnica, considerando os trabalhos técnicos referentes ao tema em
questão. Entretanto, a tramitação deste processo para a DICAR/CGI não consta no SIGED devido
ao fato de ter sido despachado e entregue em mãos diretamente do Diretor ao Coordenador-Geral
de Inspeção (CGI/DIPOA) em uma das reuniões matinais de rotina estabelecida pelo próprio
Diretor com seus Coordenadores.
Não foi acostado aos autos nenhum documento proveniente da DICAR/CGI ou da CGI, com
evidências de atendimento ao Despacho do Diretor.
Na data de 10.08.2011 foi publicada no DOU a Resolução no 2/2011 que estabeleceu os critérios
para a avaliação da autorização da técnica de resfriamento de meias-carcaças de bovídeos por
aspersão.
O Diretor atualizou o Despacho no dia 18.08.2011 e tramitou o processo no SIGED para a CGI
com a finalidade de requisitar que este Setor informasse ao SIPOA/SFA/GO sobre a publicação da
Resolução no 02/2011, de 09 de Agosto de 2011, publicada no DOU em 10.08.2011, conforme
Despacho proveniente da CGI (fl. 22).”
A título de dimensionar o comportamento das indústrias frigoríficas diante da autorização de uso da
tecnologia de aspersão de carcaças de bovídeos no país, requisitamos à SDA por meio da Solicitação
de Auditoria n.º 201203781/19 levantamento da situação dos pedidos efetuados relacionados à
Resolução DIPOA n.º 02/2011. A resposta obtida, encaminhada através do Ofício SDA/MAPA n.º
203/2012, de 25/05/2012 foi consolidada no quadro abaixo:
Resolução DIPOA 02/2011 - Aspersão de água em bovinos - Solicitações do uso da
tecnologia
Estado
Deferidos
Indeferidos
Em análise
TOTAL
MT
11
0
0
11
RO
0
5
1
6
MS
3
0
2
5
GO
2
0
2
4
PA
1
0
3
4
SP
0
4
0
4
MG
0
3
0
3
AC
1
0
0
1
BA
1
0
0
1
MA
0
1
0
1
RS
0
1
0
1
TO
0
1
0
1
Total
19
15
8
42
Por fim, a unidade também se posicionou sobre o assunto referenciado neste ponto de auditoria em
face da apresentação de versão preliminar do Relatório, sendo transcritas a seguir as argumentações
encaminhadas pelo Ofício SDA/MAPA n.º 375/2012.
"O resfriamento de meias-carcaças denominado “spray chilling” não é prática nova utilizada na
indústria em âmbito mundial. Esta consiste no rápido resfriamento da temperatura superficial das
meias-carcaças por meio de aspersão de água gelada (em torno de 0 a 2ºC) durante as etapas de
pré-resfriamento e resfriamento.
O objetivo desta tecnologia é reduzir rapidamente a temperatura superficial das carcaças, logo
após o abate e, com isso, criar condições ambientais desfavoráveis ao crescimento de bactérias
patogênicas do gênero Salmonella, sorotipos do gênero Escherichia coli, como a E. coli O157:H7
e outros patógenos da família Enterobacteriaceae, devendo a mesma estar obrigatoriamente
atrelada ao plano APPCC. Essa tecnologia também reduz a “quebra de peso” durante o
resfriamento, decorrente da desidratação superficial das carcaças provocada pela ventilação
forçada.
A utilização da água no resfriamento de produtos de origem animal em escala industrial é item
comum em outros processamentos tecnológicos de obtenção de carnes; citamos como exemplo o
pré-resfriamento de carne de frango aplicado durante o abate ou o resfriamento de pescado em
salmoura. Segundo as leis de Newton, a água possui coeficiente de transferência térmica superior
ao ar, propiciando desta forma o resfriamento mais rápido quando comparado com o ar.
A revisão de literatura realizada durante a elaboração da legislação em causa demonstrou que
esta tecnologia é amplamente utilizada nos matadouros-frigoríficos de bovinos situados nos
Estados Unidos, Austrália, Canadá, e Nova Zelândia, que também são reconhecidos exportadores
de carne bovina “in natura” no mercado internacional, tendo estes países também indústrias
habilitadas a destinar seus produtos para o Brasil.
Portanto, como não aprovar a tecnologia em questão no nosso país, ao tempo em que se autorizam
países que a utilizam na rotina de produção e que exportam ao Brasil os produtos assim obtidos?
Seria, pois, necessário revogar o reconhecimento de equivalência com esses países e interromper
o fluxo comercial de carne bovina!
Este é um ponto não abordado no relatório da CGU: caso haja a revogação da Resolução
N 02/2011/DIPOA, pelo princípio da equidade, o MAPA deverá prontamente comunicar a
Organização Mundial de Comércio (OMC) que incluiu como requisito para fins de importação a
proibição do resfriamento de meias-carcaças por meio de aspersão, assim como revisar de
imediato a listas de estabelecimentos estrangeiros habilitados a exportar para o Brasil.
0
Ressaltamos que o Brasil é membro participante da Organização Mundial de Comércio (OMC).
Portanto, obriga-se a cumprir requerimentos previstos no acordo sobre a aplicação das medidas
sanitárias e fitosanitárias (SPS Agreement).
O acordo SPS determina que o estabelecimento de uma medida para a importação de produtos de
origem deverá ter o caráter estritamente sanitário ou fitossanitário animal, com a finalidade de:
a) proteger, no território do Membro, a vida ou a saúde dos animais ou das plantas contra os
riscos decorrentes da entrada, estabelecimento ou disseminação de pragas, doenças, organismos
portadores de doenças ou organismos patogênicos;
b) proteger, no território do Membro, a vida ou a saúde das pessoas ou dos animais contra os
riscos decorrentes dos aditivos, contaminantes, toxinas ou organismos patogênicos presentes nos
alimentos, bebidas ou ração animal;
c) proteger, no território do Membro, a vida ou a saúde das pessoas contra os riscos decorrentes
de doenças transmitidas por animais, vegetais ou por produtos deles derivados, ou da entrada,
estabelecimento ou disseminação de pragas;
d) impedir ou limitar, no território do Membro, outros danos decorrentes da entrada,
estabelecimento ou disseminação de pragas.
Informamos que as medidas sanitárias ou fitossanitárias incluem toda a legislação
pertinente, decretos, regulamentos, exigências e procedimentos, incluindo os critérios relativos
ao produto final; os processos e métodos de produção; os procedimentos para testes, inspeção,
certificação e homologação; os regimes de quarentena, incluindo exigências pertinentes
associadas com o transporte de animais ou vegetais ou os materiais necessários à sua
sobrevivência durante o transporte; aos dispositivos relativos aos métodos estatísticos pertinentes,
procedimentos de amostragem e métodos de avaliação de risco; e requisitos para embalagem e
rotulagem diretamente relacionados com a segurança dos alimentos.
Segundo o acordo SPS, o estabelecimento de medidas sanitárias ou fitossanitárias deverá ser
baseado em Análise de Risco, demonstrando pautar-se em estimativa efetiva da redução de
determinada enfermidade mediante a aplicação de determinado limite, apresentando justificativas
técnicas e científicas, não impondo custos desnecessários a produção ou barreiras ao comércio
internacional.
O descumprimento dos princípios estabelecidos no acordo SPS impõe a possibilidade do Brasil ser
interpelado judicialmente em fóruns internacionais, podendo arcar com as penalidades
estabelecidas pela OMC, e consequentemente trazendo prejuízos drásticos a economia brasileira.
Adicionalmente informa-se que este assunto foi objeto de avaliação no processo n°
70526.000031/2012-69, constituído pela Coordenação-Geral de Procedimento Disciplinar –
CGPAD/SE/MAPA para realizar diligência prévia sem caráter disciplinar a respeito da publicação
da Resolução DIPOA 02/2011.
Nos autos do referido processo há o relatório elaborado pelo FFA C. E. T., que endossa a
legitimidade e a pertinência da Resolução 02/2011, conforme conclusão transcrita abaixo:
“Entendemos que a utilização do sistema de aspersão de água no resfriamento de carcaças
bovinas é um recurso tecnológico viável (destaque do DIPOA) com objetivo de acelerar a
velocidade de redução da temperatura das meias-carcaças, levando à redução da “perda de peso”
ou “quebra de peso” durante o resfriamento sem influenciar negativamente as características
físicas, microbiológicas e sensoriais da carne. Outrossim, entendemos que a Resolução n° 02 de
09.08.2011 – DOU 10.08.2011 que aprova a tecnologia do sistema de aspersão aplicado no
processo de resfriamento de meias-carcaças de bovídeos combinado com o anexo do refer ido
instrumento legal, disciplina e torna públicos os requisitos necessários para aqueles porventura
interessados em sua utilização (destaque do DIPOA). Nessa mesma normativa legal estão descritas
exigências que sustentam os preceitos de inocuidade e segurança alimentar e que coíbem a fraude
econômica contra o consumidor.”
a)
Ausência de manifestação favorável da Divisão de Inspeção de Carne e Derivados de
Ruminantes, Equídeos e Avestruzes/CGI/DIPOA.
Conforme consta nos autos dos processos, a DICAR e a CGI se manifestaram através de Nota
Técnica, Despachos e Informações. De qualquer modo, o DIPOA adotará Norma Interna para
padronizar o trâmite processual de Atos Normativos, com envolvimento da área técnica pertinente.
b)
Pareceres de um mesmo autor favoráveis à tecnologia
A publicação da Resolução n° 02/2011/DIPOA, de 09.8.11 não se pautou em parecer de um único
Fiscal Federal Agropecuário favorável à tecnologia, apesar dos Servidores designados pela CGU
apontarem no presente relatório que não seria uma falha deste Departamento, caso este fato se
confirmasse.
Esclarece-se, entretanto que esse “único” fiscal federal agropecuário participou da elaboração
da Resolução n°02/2011/DIPOA nas seguintes atividades:
(i) Foi UM dos técnicos integrantes da 2a Missão Veterinária Brasileira realizada em
estabelecimentos norte-americanos, no período de 02 a 09.11.10, para observar procedimentos e
condições de aplicação do “spray chilling” pelas indústrias do país, e sua fiscalização pelo
FSIS/USDA);
(ii) Participação na revisão bibliográfica para pesquisar aspectos relacionados a viabilidade e
objetivos do emprego desta tecnologia no Brasil e exterior;
iii) Levantamento de impactos relativos à autorização desta tecnologia nos âmbitos econômico
(ex: ganho de peso) e sanitário (ex: ocorrência de condensação nas câmaras-frigoríficas);
iv) Conhecer parâmetros oficiais utilizados para avaliar conformidade da implantação e do
emprego do “spray chilling”;
v) Redação de NOTA TÉCNICA (NT) para encaminhar minuta da Resolução nº02/2011/DIPOA à
CONJUR/MAPA, apensada ao processo N0 21000.009014/2011-20. Essa NT teve a finalidade de
comunicar a motivação desta legislação e de elencar trabalhos técnicos avaliados como
referência bibliográfica.
Conforme já demonstrado em diversas oportunidades nesta auditoria, a elaboração da Resolução
nº02/2011/DIPOA pautou-se no conteúdo de trabalhos técnicos publicados em periódicos
reconhecidos internacionalmente, na pesquisa de legislação sanitária de países terceiros, nas
observações “in loco” registradas nos relatórios relacionados às duas missões veterinárias
brasileiras realizadas nos anos de 2009 e 2010, planejadas então pela Secretaria de Defesa
Agropecuária – SDA/MAPA.
Observamos, ainda, que a conclusão da 1a Missão Veterinária Brasileira realizada nos
estabelecimentos norte-americanos, no período de 24 a 31.10.2009, não rechaça o emprego desta
tecnologia. Pelo contrário, conclui ser possível a adaptação do “spray chilling” do sistema às
condições brasileiras, conforme transcrição, na sua totalidade, do relatório em apreço:
“CONCLUSÃO RELATÓRIO TÉCNICO REFERENTE À VIAGEM AOS EUA PARA
OBSERVAÇÃO, ENTRE OUTROS ASSUNTOS, DA TÉCNICA DE RESFRIAMENTO DE
CARCAÇAS BOVINAS DENOMINADA “SPRAY CHILLING”. PERÍODO DA VIAGEM: 24 A
31/10/2009
Com base nas observações efetuadas nos EUA, pode-se dizer que, nas condições em que o
sistema de “spray-chilling” é operado nos dois estabelecimentos visitados, não foram constatados
inconvenientes de natureza técnica que levem à sua contra-indicação.
É importante ressaltar, todavia, que a transferência da tecnologia do “spray-chilling”
para o Brasil tal qual executada nos EUA nos parece, a princípio, inviável. Há, sobretudo, o
impedimento legal, uma vez que a legislação brasileira não prevê a prática do “spray” de água no
resfriamento de carcaças. Mas as dificuldades vão além. Temos as limitações de temperatura em
função da maturação sanitária, impossibilidade do emprego de descontaminantes para as
carcaças, possíveis dificuldades quanto à prática da “pasteurização” de carcaças (características
dos animais), além de diferenças significativas em relação à tecnologia de frio, que em boa parte
dos estabelecimentos brasileiros é de qualidade inferior àquela existente nos EUA.
Por outro lado, entendemos ser possível a adaptação do sistema às nossas condições, ou
seja, recriá-lo aqui, inclusive sem prejuízo do atendimento dos requisitos de maturação sanitária.
Nesse sentido, sugerimos o desenvolvimento de um projeto-piloto em algum
estabelecimento que se mostre interessado e que disponha dos meios necessários para a execução
de testes práticos em condições de trabalho idênticas àquelas operadas pelas nossas indústrias.
Uma vez acatada a sugestão, poderíamos ter o acompanhamento por parte do serviço oficial e do
interessado, baseado em trabalhos experimentais de experts no assunto.
Em face da complexidade do trabalho a ser realizado e tendo em conta a importância da
obtenção de resultados concretos, que não deixem espaço para contestações, torna-se necessário
um planejamento cuidadoso e execução metódica, incluindo a utilização de indispensável apoio
laboratorial.
Na seqüência, caso os resultados obtidos nos experimentos desenvolvidos sejam favoráveis,
seria imprescindível a introdução de modificações substanciais na legislação brasileira
específica, não apenas quanto à permissão para emprego da mencionada técnica de resfriamento,
mas igualmente em relação às regras correspondentes, especialmente quanto à prevenção e
coibição de eventual fraude econômica.”
c)
Revisão bibliográfica relaciona apenas um estudo realizado no Brasil (Prado e Felício,
2010) e a NOTA TÉCNICA apresentada não considera as diferenças entre o mercado nacional e
o mercado onde a tecnologia é permitida.
Na revisão bibliográfica necessária ao estudo da viabilidade de regulamentação do
sistema de aspersão de meias-carcaças de bovídeos, por parte do DIPOA, buscou-se utilizar base
de dados sólida, que indexasse somente periódicos reconhecidos pela comunidade científica.
Utilizou-se, pois, a base de dados da ScienceDirect, cujo acesso é limitado a instituições de
pesquisa, Universidades e outras instituições públicas como o Ministério da Agricultura, Pecuária
e Abastecimento, que pagam valor monetário significativo para obter acesso aos periódicos
indexados neste sítio eletrônico, devido ao número de publicações com qualidade reconhecida na
Academia.
Na oportunidade constatou-se um único trabalho brasileiro (Prado, C.S.; Felício, P.E.
Effects of chilling rate and spray-chilling on weight loss and tenderness in beef strip loin steaks.
Meat Science, 86, 430–435, 2010.) indexado no ScienceDirect sobre o uso do emprego do SPRAY
CHILLING, elaborado em 2010 pelos Pesquisadores:
Dr. Pedro Eduardo Felício (Dept° de Tecnologia de Alimentos / Faculdade de Engenharia
de Alimentos/Universidade Estadual de Campinas - DTA/FEA/UNICAMP);
Dr. Cristiano Prado Sales (Centro de Pesquisa de Alimentos/Escola de Medicina
Veterinária/Universidade Federal de Goiás [CPA/EMV/UFG]).
No que tange à observação exposta no relatório da CGU que “A NOTA TÉCNICA
apresentada não considera as diferenças entre o mercado nacional e o mercado onde a tecnologia
é permitida”, novamente se esclarece que esse tipo de documento é rotineiramente elaborado para
encaminhar minutas de Resolução ou similares, da lavra do DIPOA, à CONJUR, por solicitação
desta, explicitando a razão da elaboração desta legislação e listando a referência bibliográfica.
A definição pela viabilidade de se autorizar o emprego da aspersão no resfriamento de meiascarcaças foi realizada em etapas anteriores que antecederam a presente gestão do DIPOA,
principalmente durante a fase de revisão bibliográfica e nas missões veterinárias realizadas em
matadouros-frigoríficos de bovinos dos Estados Unidos.
As diferenças entre os estabelecimentos nacionais e os países onde a tecnologia é permitida, bem
como as diferenças de mercado e o arcabouço legal foram avaliados em diversos momentos.
Foram devidamente expostos nos 02 (dois) relatórios resultantes das missões veterinárias
brasileiras realizadas nos anos de 2009 e 2010, planejadas então pela Secretaria de Defesa
Agropecuária – SDA/MAPA.
d)
Histórico de fraudes levantadas pela “Operação Abate” em Rondônia.
As irregularidades constatadas na “operação abate” referentes a comercialização de carne com
pesagem adulterada foi ocasionada por adição de água sob pressão. Essa prática ilegal NÃO
TEM qualquer similaridade com uso da aspersão para realizar pré-resfriamento de bovídeos,
conforme explicado anteriormente.
O uso do “SPRAY CHILLING” é lícito, sendo amplamente disseminado pelas indústrias da carne
em países terceiros, podendo ser utilizado na rotina dos matadouros-frigoríficos brasileiros sem
ocasionar prejuízo econômico ou à Saúde Pública, desde que se tenha o devido controle quanto a
aplicação dos ciclos de aspersão validados.
Todavia, durante a revisão de literatura e nas duas missões veterinárias brasileiras
realizadas nos anos de 2009 e 2010 foi constatada a possibilidade do resfriamento de meiascarcaças de bovinos por meio de aspersão ocasionar efeitos adversos como contaminação cruzada
e “ganho de peso” se o processo não for desenhado sob rigorosos fundamentos técnicos e
corretamente monitorado.
As duas missões veterinárias brasileiras realizadas nos anos de 2009 e 2010 executaram as
atividades de:
(i)
Acompanhar a operacionalidade do sistema “spray chilling”, referente ao:
Monitoramento da absorção de água;
Controle da ocorrência condensação das câmaras;
Efeitos esperados na redução de patógenos.
(ii) verificar procedimentos das empresas para validação do sistema de resfriamento das meiascarcaças junto ao (FSIS/USDA);
(iii) Coletar dados do modus operandi do FSIS/USDA para verificar a conformidade do processo.
Em decorrência das observações consignadas nessas missões, a Resolução n° 02/2011
/DIPOA adotou procedimentos para coibir a fraude econômica, na medida em que estabeleceu
critérios:
Para autorizar a instalação do sistema de aspersão pelos estabelecimentos pleiteantes;
Para avaliar a validação do sistema de aspersão pelos estabelecimentos pleiteantes;
Para monitorar o processo pelos estabelecimentos autorizados a utilizar o sistema de
aspersão;
Sobre as responsabilidades do Serviço de Inspeção Federal na verificação da execução do
Programa de Controle de Aspersão de Carcaças (PCAC).
e) Não envolvimento de técnicos das unidades descentralizadas na análise da viabilidade da
tecnologia.
Para compor as missões técnicas realizadas em estabelecimentos dos Estados Unidos nos anos de
2009 e 2010 foram designados Fiscais Federais Agropecuários (FFA), lotados nas
Superintendências Federais de Agricultura (SFA) em Mato Grosso do Sul e São Paulo, com vasta
experiência nos processos tecnológicos empregados nos estabelecimentos brasileiros de abate.
Esses FFA colaboraram na confecção dos relatórios das referidas missões.
FFA lotados nas SFA participam ativamente da avaliação técnica do sistema de aspersão em
pauta, já que são responsáveis por:
(i)
Avaliar se o estabelecimento possui condições de instalar os aspersores;
(ii)
Verificar validação da tecnologia do sistema de aspersão usado pelos
estabelecimentos autorizados;
(iii)
(iv)
/DIPOA.
Monitorar o processo empregado pelos estabelecimentos autorizados;
Monitorar procedimentos de verificação estabelecidos na Resolução nº02/2011
Portanto, eventuais desvios quanto ao conteúdo da Resolução nº02/2011/DIPOA devem ser
comunicados ao DIPOA, para avaliação / revisão da norma.
Dados tabulados pela própria CGU, nas folhas 35 e 36 do seu Relatório de Auditoria, quanto aos
resultados das avaliações relativas ao uso do “spray chilling” realizadas nas unidades
descentralizadas do MAPA, atestam não existir evidência de transtornos ocasionados devido à
publicação desta norma.
f) Critérios de autocontrole da Res. nº 02/2011/DIPOA genéricos e sem metodologia definida
Quanto à observação da CGU sobre critérios de autocontrole genéricos e baseados em
amostragem insuficiente para detecção de fraudes, esclarece-se:
O item 6.1 do anexo da Resolução nº02/2011/DIPOA define claramente os procedimentos e a
amostragem mínima a ser utilizada pelos estabelecimentos para verificação diária do
sistema de aspersão, com vistas à comprovação da não ocorrência ganho de peso pelas
meias-carcaças resfriadas;
Tais procedimentos possuem metodologia simples e de fácil execução: coteja-se o peso das
meias-carcaças obtidos na pesagem durante o abate, previamente à etapa da lavagem (peso
“quente”) com o peso obtido das mesmas meias-carcaças após estas serem resfriadas com
utilização de aspersão, no momento em que são destinadas a desossa ou para a expedição
antes de serem embaladas (peso “frio”);
O item 7 do anexo dessa Resolução define metodologia, amostragem mínima e
procedimentos adotadas pelos Serviços de Inspeção Federal, para verificação de
conformidade da execução do Programa de Controle de Aspersão de Carcaças (PCAC)
pelos estabelecimentos autorizados a utiliza-lo;
A elaboração da metodologia estabelecida nos itens 6.1 e 7 do anexo da Resolução nº
02/2011/DIPOA foram baseadas:
(i)
Nos relatórios das missões veterinárias brasileiras de 2009 e 2010, referentes ao
modus operandi do Serviço de Inspeção Americano (FSIS/USDA) para verificação da
conformidade do processo;
(ii)
(ii) na revisão da legislação americana e trabalho técnico referenciado abaixo:
Food Safety and Inspection Service. FSIS Directive 6330-1, de 26.05.1993. Guidelines for
Submitting Partial Quality Control Programs Using Alternate Procedures for Monitoring
Carcass Spray Chilling, Revision, October 1986.(http:// www.fsis.usda.gov/OPPDE
/rdad/FSISDirectives/6330-1.pdf). Acessado em novembro de 2010;
Gree, G. G.; Jones, D. M. Quality and Bacteriological Consequences of Beef Carcass Spraychilling: Effects of Spray Duration and Boxed Beef Storage Temperature. Meat Science, Vol.
45, No. I, 61-73, 1997.
Diante deste arrazoado técnico-científico, a SDA pondera ser descabido o entendimento
de que não há sustentação técnica para embasamento da Resolução DIPOA n° 2, de 09.8.2011)
que aprovou a tecnologia do sistema de aspersão aplicado no resfriamento de meias-carcaças de
bovídeos."
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
Preliminarmente, registramos que o presente trabalho de auditoria não discute o mérito da
tecnologia de “spray-chilling” no sentido de avaliar sua qualidade ou de opinar se o seu uso deveria
ou não ser aprovado no Brasil. As análises efetuadas buscaram testar a aderência dos procedimentos
adotados pela Unidade para expedição de normativos aos dispositivos legais pertinentes e ao fluxo
ideal desenhado pela própria SDA. Em outras palavras, as verificações realizadas consistiram na
busca de evidências de que houve suficiente sustentação técnica para a publicação da Resolução
DIPOA n. 02/2011 em face às características do mercado nacional e do serviço de inspeção federal
brasileiro.
Dessa forma, com base na análise dos processos e nas interlocuções travadas com os gestores e
técnicos do Ministério, mantemos a opinião de que há fragilidades na análise técnica que sustentou a
expedição da Resolução DIPOA/SDA/MAPA n.º 02/2011, pelas razões a seguir detalhadas.
a) Ausência de manifestação favorável da Divisão de Inspeção de Carnes e Derivados de
Ruminantes, Equídeos e Avestruzes - DICAR/CGI/DIPOA.
Embora o Regimento Interno da Secretaria de Defesa Agropecuária inclua entre as atribuições da
DICAR/CGI/DIPOA, conforme transcrição abaixo, participar da elaboração de normativos
relacionados ao assunto em tela, em nenhum dos processos analisados foi identificado parecer
conclusivo e favorável à aprovação da tecnologia de aspersão de água em bovídeos emitido por
aquela divisão.
“Art. 46. À Divisão de Inspeção de Carnes e Derivados de Ruminantes, Eqüídeos e Avestruzes
(DICAR/CGI) compete:
(...)
IV - participar da elaboração e da atualização, bem como orientar e fiscalizar a aplicação dos
regulamentos da inspeção de produtos de origem animal, destinados ao comércio interestadual ou
internacional , que tratam de:
a) inspeção ante e post mortem de ruminantes, eqüídeos e avestruzes;
b) fiscalização e inspeção higiênico-sanitária e tecnológica de carnes, produtos e subprodutos
derivados da carne de ruminantes (...);
c) fiscalização e inspeção higiênico-sanitária de instalações e equipamentos dos estabelecimentos
registrados no MAPA, que abatem ruminantes, eqüídeos e avestruzes (...);
(...)
e) avaliação da implementação de programas e ações de controle de qualidade nos
estabelecimentos de carnes, produtos e subprodutos derivados de ruminantes, eqüídeos e
avestruzes, bem como coalhos, registrados no MAPA, incluindo Sistema de Análise de Risco,
Sistema de Análise de Perigos e Pontos Críticos de Controle (APPCC) e Boas Práticas de
Fabricação (BPF);
O processo nº 21020.00399/2000-79 contém parecer da então denominada SECAR, mas no sentido
de autorizar o uso da tecnologia em caráter experimental e em estabelecimentos específicos.
Cumpre ressaltar, que conforme informação contida na Nota Técnica s/n de lavra da CGPE citada,
em decorrência com problemas com o mercado importador, tal autorização foi revogada pelo
DIPOA no ano de 2003.
O processo nº 21026.000732/2010-61, referente a pleito de unidade localizada no Mato Grosso do
Sul da mesma requerente nos demais processos, traz parecer desfavorável da DICAR de
24/11/2010.
O processo 21020.001455/2011-45, autuado em maio de 2011 na SFA-GO, conforme corroborou o
próprio gestor, não contém manifestação da DICAR sobre o assunto, favorável ou desfavorável.
Quanto a este processo registre-se que não restou comprovado que tenha sido objeto de análise da
DICAR, haja vista não ter sido tramitado via sistema à divisão, e não haver nenhuma comprovação,
nos autos, de recebimento por aquela unidade.
b) Pareceres conclusivos e favoráveis ao uso da tecnologia no Brasil provenientes do mesmo
autor
A Nota Técnica s/n aprovada pela CGPE na data da expedição da Resolução nº 02/2011 afirma que
a aprovação se baseou “no relatório dos auditores designados pelo DIPOA que foram inspecionar
os estabelecimentos americanos para avaliar o emprego desta tecnologia” e “em consonância
com a literatura técnica específica”.
Quanto aos relatórios de viagem, enfatizamos que a transcrição completa (constante da resposta
encaminhada pelo Ofício SDA n. 375/2012) corrobora que a conclusão da primeira missão, realizada
em 2009, foi pela inviabilidade da aplicação da tecnologia no Brasil naquele momento. Embora o
relatório afirme ser possível a “adaptação do sistema às nossas condições”, sugere, para tanto, a
realização de um projeto piloto e destaca que “Em face da complexidade do trabalho a ser
realizado e tendo em conta a importância da obtenção de resultados concretos, que não deixem
espaço para contestações, torna-se necessário um planejamento cuidadoso e execução metódica,
incluindo a utilização de indispensável apoio laboratorial.”. Enfatizamos que não restou
comprovado que tenham sido realizados testes pilotos na forma sugerida no citado Relatório de
Viagem.
A segunda viagem, assunto do processo nº 21000.012620/2010-41, foi realizada de 02 a 09 de
setembro de 2010 e teve por destino unidades do grupo JBS situadas nas cidades americanas de
Greeley/Colorado e Green Bay/Winsconsin. Segundo a informação prestada pelo gestor, o grupo era
constituído por um Fiscal Federal Agropecuário lotado na CHC/CGPE/DIPOA, outro lotado na
SFA-SP e pelo então Diretor de Programa da Área Animal da SDA e Secretário de Defesa
Agropecuária - Substituto. No entanto, embora também tenha sido afirmado no Memorando nº
338/2010/DIPOA que os relatores da visita foram os dois fiscais citados, o Relatório foi assinado
apenas pelo primeiro, o qual também é o autor da Nota Técnica CGPE citada.
Ainda que o fato de um único fiscal ser autor de todos os documentos favoráveis à introdução da
tecnologia no país não constitua em si uma falha, haja vista terem sido corroborados por seus
superiores, seria desejável que o assunto envolvesse análise técnica direta de mais servidores.
Principalmente considerando o risco potencial de fraudes que tal tecnologia envolve e o fato de
tanto o experimento realizado no Brasil quanto o uso no exterior avaliado in loco se restringirem a
unidades de um mesmo grupo empresarial (fragilizando a extensão dos resultados para outras
indústrias).
c) Revisão bibliográfica relaciona apenas um estudo realizado no Brasil (Prado e Felício,
2010) e Nota Técnica apresentada não considera as diferenças entre o mercado nacional e o
mercado dos países onde a tecnologia é permitida.
Tendo em vista os questionamentos efetuados por outros técnicos do Ministério em momentos
anteriores à expedição se concentrarem na aplicabilidade da tecnologia à indústria nacional, é
destacado o fato de ter sido considerado um único estudo em estabelecimento nacional, dentre toda
a revisão bibliográfica efetuada. É relevante, ainda, o fato de o próprio estudo mencionado apontar
risco de fraude por absorção pelas carcaças da água utilizada na aspersão.
No mesmo sentido, reiteramos o fato de não ter ficado demonstrado que foram avaliadas as
diferenças entre os estabelecimentos nacionais e os dos países onde a tecnologia é permitida, bem
como as diferenças de mercado e arcabouço legal. Embora o gestor tenha afirmado, mediante Ofício
SDA n. 375/2012, que as diferenças foram consideradas nos relatórios referentes às duas missões
estrangeiras efetuadas, a leitura de tais relatórios (cujas transcrições constam do presente Relatório
de Auditoria) evidencia que os fiscais alertaram para possíveis diferenças e indicaram a necessidade
de estudos, testes e adequações, dos quais, repise-se, não consta comprovação de terem sido
realizados.
Segundo os técnicos da área entrevistados durante os trabalhos de auditoria, alguns aspectos do
mercado brasileiro indicam a necessidade de estudos mais elaborados para utilização do sistema de
aspersão no país, quais sejam:
- Padrão médio das instalações brasileiras, notadamente para estabelecimentos que só atuam no
mercado interno, em geral inferior ao encontrado nos EUA. Em geral as câmaras frias são menores e
teto é mais baixo, o que pode favorecer a condensação da umidade adicionada pelo uso da
tecnologia de aspersão;
- A legislação brasileira não permite a realização de intervenções no processo de abate de bovinos
que são realizadas nos EUA com fins de controlar ou mitigar a ocorrência de contaminação
microbiológia, tais como uso de ácidos orgânicos ou lavagem com água quente (usados com o intuito
de minimizar os efeitos de eventuais contaminações decorrentes do uso da tecnologia em comento);
- Diferenças culturais e há mais rigor na punição em casos de constatação de fraudes nos EUA
(propiciando que o próprio mercado coíba a utilização indevida da tecnologia de aspersão);
- Diferença do padrão do rebanho norte americano, que em média possui maior cobertura de
gordura (o que dá maior proteção quanto a questão de eventual absorção de água) .
d) Histórico de fraudes levantados pela “Operação Abate” em Rondônia.
Não consta nenhuma referência nos documentos analisados de que tenha sido avaliado o histórico
de fraudes apuradas pela Polícia Federal na denominada “Operação Abate”, ocorrida em Rondônia,
que incluíam a adulteração da pesagem das carnes com injeção de água sob pressão. No âmbito
administrativo as apurações ensejaram a demissão de 4 (quatro) servidores. Tal histórico demonstra
fragilidade da capacidade de algumas unidades do SIF em controlar eventual excesso de água na
produção de carne, mesmo sem o uso da tecnologia de aspersão em comento.
É importante ressaltar que, conforme esclarecimentos prestados pela área técnica do Ministério nas
entrevistas realizadas durante a auditoria, ainda que os instrumentos utilizados para injeção
proposital de água identificados na Operação Abate sejam distintos dos aspersores usados na
tecnologia autorizada na Resolução DIPOA nº 02/2011, o spray-chilling pode facilitar a
ocorrência de fraudes no sentido em que dificulta a identificação de bicos injetores de água.
No sistema tradicional, a própria existência de canos nas câmeras frias já pode ser um indicativo de
fraude.
e) Não envolvimento de técnicos lotados nas unidades descentralizadas na análise da
viabilidade do uso da tecnologia no Brasil
A Resolução em comento estabelece os parâmetros de autocontrole a que as indústrias estarão
submetidas caso desejem utilizar a tecnologia aprovada, bem como as responsabilidades do serviço
de inspeção federal na verificação da conformidade dos procedimentos e controles adotados. No
entanto, a execução efetiva de tal verificação pelo SIF, como a maior parte das ações da inspeção
federal, será realizada pelas projeções da SDA nos estados, desde a fase de verificação do sistema
de aspersão em cada estabelecimento pleiteante, passando pela avaliação dos controles, até a
tomada de ações mediante ocorrências de não conformidades. Dessa forma, e considerando mais
uma vez o risco de fraude e de contaminação das carcaças, seria desejável a participação das
unidades executoras da ação na etapa de discussão dos parâmetros definidos na Resolução, o
que, com base nos documentos constantes dos autos analisados, não aconteceu.
A resposta fornecida pela Unidade quanto a este item, encaminhada via Ofício SDA n. 375/2012,
menciona a participação de dois fiscais federais agropecuários lotados nas Superintendências dos
estados de Mato Grosso do Sul e São Paulo nas missões internacionais realizadas em 2009 e 2010,
diferente do que se ora questiona, que é a participação de fiscais das superintendências na discussão
dos parâmetros da Resolução propriamente dita. Conforme já demonstrado, as missões
internacionais se limitaram, como era de se esperar, à avaliação da tecnologia nos locais visitados,
indicando que seriam necessárias adaptações para uso no Brasil.
f) Critérios de autocontrole genéricos e sem metodologia definida
Também com base nos relatos colhidos junto a técnicos do DIPOA, os critérios de autocontrole
estabelecidos na Resolução DIPOA nº 02/2011 são genéricos e se baseiam em amostragem
insuficiente para detecção de fraudes. Foi apontada ainda carência de metodologia oficial para
avaliação da qualidade da carne produzida utilizando-se o sistema de aspersão.
Ainda, faz-se oportuno esclarecer que há distorções na alegação exarada por meio do Ofício SDA
n.º 375/2012 e transcrita no campo “Manifestação da Unidade”, de que uma eventual revogação da
Resolução N0 02/2011/DIPOA obrigaria o país a suspender as importações de carne produzidas por
países que utilizam a tecnologia em comento. Isso porque, conforme confirmado pelo próprio gestor,
a tecnologia de spray-chiiling já era utilizada por países que exportam carne para o Brasil
anteriormente à Resolução em pauta, a despeito de o uso pelas indústrias nacionais não ser
autorizado. Ou seja, os acordos firmados pelo país relativos ao comércio internacional
consideraram, ainda que tacitamente, válido o uso da tecnologia pelos seus parceiros comerciais. De
forma que consideramos inapropriada a invocação do “princípio da equidade” no caso de uma
eventual revogação da Resolução 02/2011.
Quanto à indagação constante da mesma manifestação apresentada pelo gestor: “ como não aprovar
a tecnologia em questão no nosso país, ao tempo em que se autorizam países que a utilizam na
rotina de produção e que exportam ao Brasil os produtos assim obtidos?”, enfatizamos que os
exames dos processos e as interações junto ao corpo técnico do Ministério indicaram que a
tendência do órgão é de reconhecimento da pertinência da tecnologia de “spray chilling”, o que não
restou comprovada, no entanto, foi a viabilidade de sua utilização pelas indústrias nacionais.
Cabe ainda ressaltar que o Relatório citado pela SDA também no Ofício n. 375/2012, relativo à
diligência prévia efetuada no âmbito do processo n° 70526.000031/2012-69 - constituído pela
Coordenação-Geral de Procedimento Disciplinar – CGPAD/SE/MAPA - conforme informado pelo
gestor, tem por autoria fiscal federal agropecuário lotado na SFA-MS. É importante registrar que o
citado servidor que compôs a sindicância foi também membro da equipe que realizou a primeira
visita técnica sobre o assunto já citada no presente Relatório.
De todo o exposto, consideramos que embora a utilização da tecnologia de aspersão seja positiva na
medida em que pode, se utilizada corretamente, permitir significativo incremento na produtividade
da indústria de carne de bovídeos, por outro lado, sua aplicação inadequada introduz riscos
potenciais de fraudes econômicas (por absorção de água) e de contaminação do produto. Daí a
importância de o normativo que autoriza e regulamenta o seu uso se fundamente em sólida análise
técnica, bem como da definição de mecanismos oficiais de avaliação do produto final.
Além da fragilidade da análise técnica efetuada, também quanto à legalidade da Resolução DIPOA
nº 02/201, consideramos que, diante da existência de interpretações conflitantes por parte da
Consultoria Jurídica do MAPA, não restou demonstrado que o Diretor do DIPOA possui amparo
para publicação de normativos a partir do Decreto 7.127 de 04/03/2010.
1.1.1.9 CONSTATAÇÃO 009
Expedição da Resolução DIPOA n.º 04/2011 (que aprovou alteração no método de abate de
aves) antes da finalização dos estudos contratados para validação da tecnologia e em data
anterior à Nota Técnica interna que a convalidou. Divergência interna de interpretação
quanto à competência para expedição de normativos por Diretores de Departamentos.
Dentre os normativos de competência da SDA expedidos em 2011 insere-se a Resolução
DIPOA/SDA/MAPA n.º 04, de 04/10/2011, publicada no Diário Oficial da União em 26/10/2011.
Esse normativo autorizou o emprego do sistema de lavagem de carcaças no processo de abate de
aves para remover a contaminação por conteúdo gastrintestinal visível, como alternativa à prática
do refile (corte e descarte da parte contaminada).
A documentação relacionada ao assunto foi autuada no âmbito do Ministério da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento sob o processo número 21000.011768/2011-40 em 20/10/2011. Ainda
com relação à Resolução citada, foram protocolados os seguintes processos/documentos:
1. N.º 70500.006961/2011-33 de 06/09/2011 – Relatório Parcial do estudo realizado em parceria
com CNPq;
2. N.º 70500.010223/2011-91 de 03/11/2011– Questionamento apresentado sobre suposta
ilegalidade da Resolução em face ao disposto no RIISPOA, assinado por 22 (vinte e dois)
fiscais federais agropecuários;
3. N.º 21000.014458/2011-87 de 02/12/2011 – Novo questionamento quanto aos aspectos legais
da Resolução 04/2011, assinado por seis técnicos da DICAO/CGI/DIPOA, acrescido da
respectiva fundamentação legal;
4. N.º 21000.015157/2011-71 de 12/12/2011 – Constituição de processo para autuação do
documento n.º 70500.010223/2011-91;
5. N.º
21000.001419/2012-09
de
18/01/2012
–
Reconstituição
do
processo
21000.014458/2011-87 extraviado no âmbito do gabinete do DIPOA.
As vias originais dos autos acima citados foram analisadas, com exceção do processo
21000.014458/2011-87, cuja análise se baseou em cópia inserida no processo n.º
21000.001419/2012-09. Registre-se inicialmente que a avaliação documental do assunto foi
dificultada por sua segmentação em diversos processos, pela ausência de numeração e data em
determinados documentos, pela replicação de cópias dos mesmos documentos em mais de um
processo e ainda por muitos não estarem organizados em ordem cronológica. Após organização
lógica dos autos pela equipe de auditoria pôde-se depreender (com base exclusiva em documentos
presentes nos processos citados) que a aprovação da tecnologia em comento seguiu o histórico
doravante relatado.
Em 06/09/2011 a pesquisadora responsável pelo projeto “Avaliação do desempenho de um sistema
de alta pressão (HPS) e do sistema trimmed no controle de Salmonella e Campylobacter em
carcaças de frango” encaminha ao DIPOA/SDA relatório referente à conclusão da primeira fase
dos trabalhos. Esse projeto foi desenvolvido no âmbito da parceria firmada entre a SDA e o CNPq
(consubstanciada pela publicação do Edital CNPq/MAPA/SDA n.º 64/2008), na qual a Secretaria
descentralizou recursos para financiar diversos projetos de interesse da defesa agropecuária, dentre
eles o mencionado, identificado pelo número 57825/2008-6. A proposta do projeto era avaliar um
sistema de alta pressão com água para remover contaminação gastrointestinal aparente de carcaças
de frango e avaliar o comportamento de determinados microrganismos indicadores com o uso deste
sistema em comparação ao utilizado até o momento, ou seja, trimmed (corte e descarte) das partes
contaminadas. Foi composto de um piloto (Fase I) e validação em outros quatro estabelecimentos
(Fase II). A fase I foi realizada no SIF 576 (Marfrig/Seara em Itapiranga-SC) e a Fase II em outras
unidades do mesmo grupo, quais sejam: SIF 544 (Caxias do Sul-RS), SIF 530 (Lapa-PR), SIF 2485
(Nuporanga-SP) e SIF 3595 (Sidrolândia-MS).
Através do Despacho CGI/DIPOA n.º 491/2011, em 19/10/2011, a Coordenação-Geral de Inspeção
- CGI/DIPOA/SDA/MAPA, encaminha ao diretor do DIPOA Nota Técnica (sem número) com
avaliação da utilização da tecnologia em comento, bem como minuta de proposta de Resolução. Tal
Nota Técnica foi assinada pelo Coordenador-Geral de Inspeção, pelo Coordenador-Geral de
Programas Especiais - CGPE/DIPOA/SDA, pelo Coordenador de Habilitação e Certificação –
CHC/CGPE/DIPOA/SDA e pelo chefe da Divisão de Inspeção de Carne e Derivados de Aves,
Pequenos Animais e Ovos - DICAO/CGI/DIPOA/SDA. Registre-se que embora tal Nota Técnica
tenha sido favorável à autorização do procedimento de lavagem das carcaças, a mesma é posterior
ao normativo expedido, uma vez que a Resolução em epígrafe data de 04/10/2011. A fim de obter
esclarecimentos sobre o fato, a Unidade foi questionada por meio da Solicitação de Auditoria n.º
201203781/05.
Em 20/10/2011 é autuado processo n.º 21000.011768/2011-40 para arquivamento dos documentos
pertinentes ao assunto. Na mesma data os autos foram remetidos ao gabinete da SDA e este os
encaminhou à CONJUR. No dia seguinte ao recebimento, uma sexta-feira, o processo é distribuído
na CONJUR, tendo esta se manifestado favoravelmente à expedição da Resolução na segunda-feira
seguinte (24/10/2011). A manifestação, consubstanciada na Nota n.º 388/2011/CGAJAA/CONJUR
/MPAA/AGU, propõe algumas adequações textuais e foi expedida pelo Coordenador-Geral da
CGAJAA/CONJUR/MAPA/AGU, e subscrita pelo Consultor Jurídico.
Por meio do Despacho n.º 2876/2011/GAB/SDA/MAPA de 26/10/2011 o processo é devolvido ao
DIPOA, na mesma data da publicação da Resolução n.º 04/2011 no Diário Oficial da União, sendo
publicada a versão inicial enviada à CONJUR, sem, portanto, contemplar as sugestões exaradas por
aquela Consultoria Jurídica, sobre o que esta equipe de auditoria solicitou justificativas à SDA.
Em 31/10/2011, o DIPOA comunica, via Ofício Circular n.º 18/2011, aos Superintendentes Federais
de Agricultura nos Estados a publicação da Resolução em tela, anexando cópia da mesma e cópia da
Nota Técnica acima mencionada. Cabe transcrever o conteúdo do comunicado:
“1. Encaminhamos para conhecimento os documentos em epígrafe e enfatizamos que os pedidos
de implantação do Sistema de lavagem de carcaças que impliquem em alteração no fluxo de
produção ou projeto das empresas pleiteantes, estão sujeitos ao Artigo 63 do Decreto nº
30.691/1952 RIISPOA. ...
2. Aproveitamos para agradecer a todos os colegas, Médicos Veterinários que contribuíram no
desenvolvimento dos trabalhos técnicos científicos que embasam a Resolução nº 04/2011, e
ressaltamos que a aplicação desta tecnologia além de benefícios tecnológicos e operacionais para
as empresas oportuniza a racionalização das atividades de Inspeção post mortem no Serviço de
Inspeção Federal.”
Em 03/11/2011, 22 (vinte e dois) fiscais federais agropecuários protocolam sob o número
70500.010223/2011-91 questionamento sobre suposto conflito entre a tecnologia aprovada na
Resolução n.º 04/2011 e o RIISPOA – Regulamento da Inspeção Industrial e Sanitária de Produtos
de Origem Animal, aprovado por meio do Decreto n.º 30.691/52. Segundo o documento, a técnica
de lavagem das carcaças contraria o disposto no parágrafo 2º do artigo 143 e o caput do artigo 165
do citado Decreto, uma vez que preconizam a condenação das carcaças ou partes dela contaminadas
por fezes durante o processo de abate, conforme transcrição abaixo:
“Art. 143 – A evisceração deve ser realizada sob as vistas de funcionário da Inspeção
Federal, em local que permita pronto exame das vísceras, com identificação perfeita entre estas e
as carcaças.
§1º - Sob pretexto algum pode ser retardada a evisceração.
§2º - A Inspeção Federal agirá com rigor no caso de carcaças contaminadas por fezes
no momento da evisceração, aplicando as medidas preconizadas no capítulo “Inspeção
post-mortem”.
Art. 165 – Carcaças contaminadas – As carcaças ou partes de carcaça que se
contaminarem por fezes durante a evisceração ou em qualquer outra fase dos trabalhos devem ser
condenadas. “ (grifo nosso)
Na mesma data, a pesquisadora responsável pelo projeto CNPQ 57825/2008-6 encaminha carta ao
diretor do DIPOA nos termos: “Acabo de receber cópia da Resolução nº 4 publicada no DOU do
dia 26/10 pp ... e verifiquei que os resultados parciais do projeto CNPQ 57825/2008-6 sob minha
coordenação serviram como subsídio para o senhor tomar esta decisão. Para um pesquisador é
muito gratificante saber que resultados de seus estudos estão sendo úteis para a modernização do
país.
Acredito que essa resolução de V. SA. Auxiliará a indústria avícola brasileira a se
manter na liderança do mercado internacional, empregando técnicas já utilizadas e consolidadas
em outros países, sem que sejam colocadas em risco a inocuidade do produto nem a saúde do
consumidor.
Aproveito para informar-lhe que a Fase II do referido projeto deverá ser finalizada até o final
desse mês e que os resultados obtidos até o momento, nas outras quatro unidades da Seara,
corroboram os resultados encontrados no estudo piloto realizado no SIF 576. Isso significa que o
sistema de trimming e a lavagem de carcaças por HPS, na etapa anterior à revisão, são
equivalentes, independente do nível de contaminação fecal aparente (CFA) observada nas plantas,
respeitando o máximo de 12% de carcaças com CFA.” (grifo nosso)
Consta às fls. 10 do processo n. 21000.015157/2011-71 cópia de Nota divulgada no sítio eletrônico
do MAPA em 17/11/2011, intitulada “Ministério autoriza lavagem de carcaças de aves no abate”.
Segundo essa notícia, a regra aprovada se baseou em três pilares: I – realização por inspetores
veterinários de testes pilotos em unidades de abate registradas no DIPOA; II – estudos para
avaliação do impacto da prática aprovada na segurança do produto para o consumidor e
equivalência com a legislação sanitária dos países importadores; e III - resultados obtidos com a
primeira etapa da pesquisa da Faculdade de Ciências Farmacêuticas da Universidade de São Paulo
(USP). Haja vista constar dos seis processos analisados apenas evidências do último item, foi
solicitado à Unidade através da Solicitação de Auditoria n.º 201203781/05 que apresentasse
documentação comprobatória dos itens I e II acima.
Em 02/12/2011 seis fiscais lotados na DICAO protocolam sob o número 21000.014458/2011-87
novo processo questionando a legalidade da Resolução n.º 04/2011. O documento contém
inicialmente nove páginas, fazendo consulta à Conjur do MAPA e agregando a argumentação legal
que o grupo considerou pertinente. Conforme extrato do sistema SIGED, na mesma data o processo
foi tramitado à SDA, passando pela DICAO e chegando à CGI. O despacho da DICAO à CGI,
assinado pelo Chefe daquela Divisão ressaltou que não foi apresentada discordância técnica
referente ao assunto, limitando-se a apreciação do caráter jurídico.
Paralelamente à tramitação do processo n.º 21000.014458/2011-87, em 12/12/2011 é autuado e
encaminhado para análise da CONJUR o processo n.º 21000.015157/2011-71, o qual instrui o
primeiro questionamento subscrito pelos vinte e dois fiscais (documento número
70500.010223/2011-91 já mencionado).
Consta às fls. 12 a 19 do processo n.º 21000.015157/2011-71 o Memorando sem número e data
direcionado aos fiscais federais agropecuários e assinado pelo diretor do DIPOA. Pelo teor dos fatos
relatados inferiu-se que foi expedido em meados de dezembro de 2011. Nesse documento o DIPOA
discorre sobre os aspectos legais, aspectos técnicos e histórico da Resolução n.º 04/2011.
Na data de 13/12/2011 o DIPOA recebe o Relatório Final do projeto de pesquisa CNPq
578251/2008-6, contendo os resultados da segunda fase, ou seja, validação da tecnologia de
lavagem com alta pressão em quatro estabelecimentos do grupo Seara/Marfrig, distintos daquele
onde os testes piloto foram realizados. Embora os resultados tenham sido favoráveis à aplicação da
tecnologia, pois indicaram que o nível de contaminação microbiológica final das carcaças lavadas
era equivalente às que sofreram trimmed (corte e descarte das partes visivelmente contaminadas),
como os estudos foram finalizados após a expedição da Resolução em comento, foram requeridos
esclarecimentos por meio da Solicitação de Auditoria n.º 201203781/05.
Quanto ao questionamento da legalidade da norma aprovada, a CONJUR se manifesta em
21/12/2011 através do Parecer n.º 048/2011/CGAJAA/CONJUR/MAPA/AGU, assinado diretamente
pelo Coordenador-Geral e pelo Consultor Jurídico Substituto, pela inexistência de conflito
hierárquico. Em síntese, o entendimento daquela Consultoria, após discorrer sobre a teoria de
interpretação de leis, é o de que a matéria disposta no artigo 143 do RIISPOA permanece incólume
com a publicação da Resolução e quanto ao artigo 165, considera que também não há conflito, haja
vista a Seção I, na qual esse artigo está inserido, tratar de “Generalidades de Bovídeos”, e que,
portanto, o texto ali disposto não se aplicaria a aves.
Faz-se ressalva neste ponto, que o texto original do RIISPOA intitula a Seção no qual o artigo 165
está inserido como “Generalidades – Bovídeos”, inexistindo, portanto, a preposição “de” aposta
pela consultoria jurídica.
Aos 22 dias de dezembro do mesmo ano, a CGI emite o Despacho n.º 539/2011, encaminhando o
processo n.º 21000.014458/2011-87 (segundo questionamento da legalidade da Resolução) ao
diretor do DIPOA e registrando que a Coordenação-Geral está convencida quanto aos aspectos
técnicos que motivaram a expedição do normativo em análise, bem como quanto à ausência de
conflito daquele em relação ao RIISPOA. Os autos são recebidos no gabinete do DIPOA em
26/12/2011, segundo tramitação registrada eletronicamente no SIGED.
Também em 26 de dezembro, o processo n.º 21000.015157/2011-71 (primeiro questionamento da
legalidade) é tramitado do gabinete da SDA ao gabinete do DIPOA, tendo sido juntado aos autos o
Parecer nº 048 da Consultoria Jurídica do MAPA supramencionado.
Em 05/01/2012, conforme Memorando acostado às fls. 17 a 19 do processo n.
21000.001419/2012-09, o diretor do DIPOA responde formalmente os questionamentos dos fiscais e
transmite a opinião exarada pela CONJUR. Registre-se que consta assinatura de recebimento dos 22
fiscais relacionados na petição inicial.
Conforme registrado na Informação Técnica n.º 01/2012/DIPOA/SDA, de 18/01/2012, o processo n.
21000.014458/2011-87 (segundo questionamento dos fiscais), tramitado ao gabinete do DIPOA em
26/12/2011, foi extraviado. Ainda segundo a informação, “tendo em vista a importância de se
esclarecer os questionamentos apresentados, bem como a necessidade de prosseguir o trâmite
administrativo dos autos, propomos que se ordene as providências administrativas necessárias à
reconstituição dos autos. Para tanto, apresentamos cópia de inteiro teor da documentação
constante no processo original.” Em 20/01/2012 é autuado o processo n.º 21000.001419/2012-09,
contendo a informação manuscrita assinada pelo chefe da DICAO nos termos a seguir: “Atesto que
as folhas 05 a 16 são cópias de inteiro teor do processo original.” Por meio da Solicitação de
Auditoria n.º 201203781/05 foram requeridos à Unidade esclarecimentos quanto a origem da cópia
utilizada para reconstituição dos autos, bem como as providências adotadas em relação ao
desaparecimento do processo.
No dia 13/02/2012, o diretor do DIPOA, conforme expresso na Informação n.º 03/2012, embora
entenda o assunto como esgotado, encaminha o processo 21000.001419/2012-09 (segundo
questionamento dos fiscais) ao SDA visando condução para reavaliação por parte da Consultoria
Jurídica do MAPA. Por meio do Despacho n.º 377/2012, de 16/02/2012 o chefe de gabinete da SDA
submete os autos à Conjur, a qual, por meio da Nota n.º 30/2012/CGAJAA/CONJUR/MAPA/AGU,
assinada pelo Coordenador-Geral em 28/02/2012 e subscrita pelo Consultor Jurídico no dia seguinte,
assim se manifesta:
“... 2. Manejando o todo processado não alcançamos nenhum fato superveniente para que pudesse
dar ensejo ao reexame da matéria por esta Unidade Jurídica como ora requerido. Portanto, não
há nada a acrescentar por nós no antes dito. Deste modo, resta-nos reiterar o todo opinado no
nosso Parecer nº 048/2011/CGAJAA/CONJUR/MAPA/AGU, datado de 20 de dezembro do ano
findo, trazido nos presentes autos.
3. Diante disto, sem mais dilação, recomendamos a restituição dos processos em epígrafe à
unidade interessada em referência por ausência de cota jurídica na forma das normas que regem
as competências deste Órgão Setorial da Advocacia Geral da União.”
Em 02/03/2012, o chefe de gabinete da SDA emite despacho no processo n.º
21000.001419/2012-09, destinado ao senhor diretor do DIPOA, comunicando a manifestação da
Conjur sobre o assunto e sugerindo que fosse dado conhecimento às partes autoras do Memorando
n.º 475/2011.
Ainda relacionado à expedição da Resolução DIPOA n.º 04/2011, registramos que há entendimentos
divergentes na Consultoria Jurídica do Ministério sobre a competência para expedição de
normativos por parte de diretores de Departamento.
A Resolução DIPOA n.º 04/2011 foi aprovada pela CONJUR/MAPA, por meio da Nota nº 388/2011
/CGAJAA/CONJUR/MAPA/AGU, de 24/10/2011, nos aspectos jurídicos-formais, o que implica na
anuência daquela Conjur quanto à competência da autoridade expedidora do ato.
No entanto, mediante o Parecer exarado na COTA nº 040/2012/DPTN/CGAJAA/CONJUR/AGU,
de 24/03/2012, em análise análoga de minuta de normativo a ser expedido pela SDA, a mesma
Consultoria Jurídica, subscrita pelas autoridades que assinaram a Nota mencionada no parágrafo
anterior, traz o entendimento de que a competência para edição de normativos no âmbito do MAPA
a partir da publicação do Decreto 7.127/2010 em 04/03/2010 se restringe ao Ministro da pasta e aos
seus Secretários, conforme transcrição:
“01. Trata-se de análise, nos termos do art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, de minuta de
Portaria que visa “instituir o Comitê Científico Consultivo em Patologia Animal.”
07. Neste diapasão, recomendamos, ainda, que:
(...)
d) tendo em vista o disposto no art. 9º do Decreto nº 4.176, de 2002, que dispõe em seu caput que
“evitar-se-á projeto de ato normativo de caráter independente quando existir em vigor ato
normativo que trate do mesmo assunto” e em seu parágrafo único que “na hipótese do caput será
preferível a inclusão dos novos dispositivos no texto do ato normativo em vigor”, recomendamos
que a nomeação dos representantes da referida Comissão (ou Grupo de Trabalho), as suas regras
de funcionamento e prazo de duração passem a integrar a minuta de Portaria ora proposta.
Ademais, sob a égide do novel Regimento desta Pasta, o Decreto nº 7.127/2010, a edição de atos
normativos no âmbito deste Ministério é de competência exclusiva do Ministro e de seus
Secretários, cuja delegação é vedada nos termos do art. 13, inciso I, da Lei nº 9.784/1999.”
CAUSA:
Carência de controles sobre o fluxo de expedição de normativos, notadamente quanto à realização e
documentação das análises técnicas pertinentes. Divergência de interpretação sobre legalidade de
procedimento.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
A Unidade encaminhou as respostas à Solicitação de Auditoria n.º 201203781/05, de 19/03/2012
por meio do Ofício SDA/MAPA nº 111/2012, de 05/04/2012, cuja íntegra está transcrita a seguir.
Item 1) Com relação ao método de lavagem de carcaças de aves: I - apresentar documentação
comprobatória da realização por inspetores veterinários de testes pilotos em unidades de
abate registradas no DIPOA e II – documentação relativa a estudos para avaliação do impacto
da prática aprovada na segurança do produto para o consumidor e equivalência com a
legislação sanitária de países importadores.
“Item I - Os testes pilotos foram realizados em unidades de abate registradas no DIPOA e
autorizados pela Divisão de Inspeção de Carne de Aves e Ovos – DICAO/CGI/DIPOA, que
notificavam o Serviço de Inspeção Federal permanente em cada estabelecimento, para
acompanhamento e verificação quanto ao previsto nos projetos propostos. Os testes foram
realizados em estabelecimentos nos estados de Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Mato Grosso
do Sul, Paraná e São Paulo, totalizando 08 estabelecimentos (Anexo – I, Item 1.a).
Conforme a Nota divulgada no sitio eletrônico do MAPA em 17/11/2011, os testes pilotos foram
realizados sob o acompanhamento do Serviço de Inspeção Federal e realizados pelas equipes do
Controle e Garantia da Qualidade nas unidades de abate registradas no DIPOA e pela Faculdade
de Ciências Farmacêuticas da Universidade de São Paulo (FCF/USP)
Item II – Os estudos para avaliação do impacto da prática aprovada na segurança do produto
para o consumidor e equivalência com a legislação sanitária dos países importadores f oram
apresentados pela FCF/USP e pela empresa Sadia S.A (Anexo – II, Item 1.a).
Foi realizada uma revisão de literatura científica pelos técnicos do DIPOA, sendo apresentada em
Nota Técnica encaminhada pela Coordenação-Geral de Inspeção (CGI/DIPOA) (Anexo – II, Item
1.a), além das recomendações pelas diretrizes internacionais estabelecidas pelo Codex
Alimentarius, International Commission on Microbiological Specifications for Foods (ICMSF) e
FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nations), dos quais o Brasil é membro
signatário. A documentação base e as legislações sanitárias dos principais países importadores
estão contidas no referido Anexo.”
Item 2) Justificar a edição pelo DIPOA da Resolução em epígrafe em data anterior (em
04/10/2012) ao recebimento da Nota Técnica s/n que a embasou e da minuta da proposta de
Resolução (em 19/10/2011).
“A data da Resolução foi referenciada erroneamente no ato publicado, fato evidenciado na
análise da cronológica apresentada pelo Sistema de Gestão Eletrônica de Documentos – SIGED
(Anexo 1.b).
O controle de numeração das resoluções de lavra do Diretor do DIPOA é feito pelo Gabinete do
DIPOA atendendo o seguinte procedimento: as propostas para elaboração do ato em processo
administrativo próprio é encaminhada para a análise da CONJUR, nesta etapa a Minuta
apresentada não possui numeração e nem data, depois da aprovação o processo é restituído a
Secretaria de Defesa Agropecuária (SDA/MAPA) para as providências de publicação. O gabinete
da SDA é a única instância no âmbito dessa Secretaria credenciada para remessa de matéria ao
DOU. Nesta oportunidade é feito contado telefônico entre os respectivos responsáveis pelo
controle e solicitado ao DIPOA número sequencial a ser atribuído ao ato.
Quando o processo foi restituído ao DIPOA, o ato já se encontrava publicado no Diário Oficial da
União, conforme fls. 57 e 58 do Processo no 21000.015157/2011 – 71. Em anexo consta o
encaminhamento da matéria para publicação no DOU (Anexo 1.b).”
Item 3) Justificar a edição (em 04/10/2012) e publicação (em 26/10/2011) do ato mencionado
em data anterior ao recebimento (em 13/12/2011) do Relatório Final do Projeto de Pesquisa
CNPq 57825/2008-6, “Avaliação do desempenho de um sistema de alta pressão (HPS) e do
sistema trimmed no controle de Salmonella e Campylobacter em carcaças de frango”.
“Os resultados obtidos na 1ª fase do Projeto CNPq apresentados no Relatório Parcial (fls. 23 a
32 do Processo no 21000.015157/2011 - 71) encaminhado ao DIPOA, evidenciou as vantagens do
processo de lavagem de carcaças para o processo de abate de aves em relação ao sistema
atualmente previsto, denominado de “refile” (cortes das porções por meio de facas). Foi sugerida
ainda, a recomendação ao MAPA, para tomada de decisões no que diz respeito a tecnologias
alternativas no abate de aves com foco na inocuidade dos produtos.
Precedendo a entrega formal do Relatório Parcial, foi realizada no DIPOA apresentação para
todos os técnicos da Divisão de Inspeção de Carne de Aves e Ovos, e reunião conjunta com asa
três fontes de pesquisa conduzida, ou seja, pela pesquisadora da FCF/USP e outras realizadas em
duas empresas BRF e Perdigão, e todas apresentaram equivalência em seus resultados.
Vale ressaltar que o que diferia as duas etapas é o quantitativo de carcaças portadoras de
contaminação gastrointestinal visível, sendo na primeira etapa em lotes com até 5% de carcaças
contaminadas, e na segunda, lotes com até 12% das carcaças contaminadas, e que o sistema de
lavagem de alta pressão apresentava a mesma eficácia independentemente dos percentuais.
Ressaltamos ainda que, apesar de utilizá-lo como embasamento, o ato normativo não está
condicionado ao resultado final do Trabalho desenvolvido pela USP através do Projeto de
Pesquisa CNPq 57825/2008-6, visto que se trata de um adendo junto a várias referências
utilizadas para publicação deste ato, conforme todo material que acompanhou este processo e as
recomendações de fóruns internacionais de segurança alimentar.”
Item 4) Apresentar a Nota Técnica emitida pela DICAO em 22/08/2011 citada no
Memorando/DIPOA sem número e data constante às fls. 12 a 19 do Processo
21000.015157/2011-71.
“A Nota Técnica solicitada encontra-se em anexo.”
Conteúdo da Nota Técnica (assinada por quatro técnicos lotados na Divisão de Inspeção de Carne e
Derivados de Aves, Pequenos Animais e Ovos - DICAO/CGI):
“
NOTA TÉCNICA
Brasília, 22/08/2011
Ao: Diretor do DIPOA
Assunto: Uso de chuveiros para a remoção de conteúdo gastrointestinal visível de carcaças de
aves através de lavagens com água potável.
A produção de carne de aves no Brasil apresentou crescimento consistente a partir da década de
70, baseado especialmente na organização da produção primária através do sistema de
integração, evolução tecnológica do parque industrial e confiabilidade da certificação do Serviço
Oficial. Este crescimento levou o Brasil à 1ª posição do ranking de exportadores mundiais e à 3ª
posição no ranking de produtores mundiais de carne de aves.
O aumento observado nos volumes de carnes de aves produzidos e exportados correlacionado com
aumento no número de mercados de destino, que abrange atualmente mais de 150 mercados, gerou
demanda ao setor produtivo e Serviço Oficial quanto ao atendimento de requisitos específicos.
Para abertura do mercado canadense à exportação de carne de aves do Brasil em 2002, foram
impostas restrições quanto aos procedimentos que eram adotados relativos a carcaças de aves que
apresentavam contaminação fecal visível previamente ao encaminhamento das mesmas ao sistema
de pré-resfriamento.
Considerando a legislação brasileira pertinente ao assunto, o Decreto nº 30.691 de 29/03/1952
determina em seu art. 165 que “As carcaças ou partes de carcaça que se contaminarem por fezes
durante a evisceração ou em qualquer outra fase dos trabalhos devem ser condenadas.”
Especificamente em relação à carne de aves, a Portaria do MAPA nº 210/1998, que aprovou o
Regulamento Técnico da Inspeção Tecnológica e Higiênico-Sanitária de Carne de Aves, para o
mesmo quesito, remete ao art. 165 do RIISPOA.
Ante a introdução da referida restrição pelas autoridades sanitárias canadenses, a existência de
requisito de parte de outros países importadores relacionados ao mesmo assunto, o disposto na
legislação nacional e que os estabelecimentos brasileiros de forma geral não tinham um controle
adequado relativo à contaminação gastrointestinal à época, foi estabelecida a obrigatoriedade de
implantação por parte dos estabelecimentos brasileiros de uma etapa de revisão de carcaças para
retirada de carcaças ou suas partes contaminadas com conteúdo gastrointestinal visível, e na
avaliação dos planos de Análise de Perigos e Pontos Críticos de Controle – APPCC a implantação
de um Ponto Crítico de Controle – PCC (PCC 1B) na referida etapa. Entre as ações corretivas
estabelecidas na etapa e no PCC, conforme com a legislação, foi determinado o refile (aparagem
com faca) das partes contaminadas.
Este procedimento mostrou-se extremamente adequado, haja visto (sic) a aceitação da proposição
brasileira pelas autoridades sanitárias canadenses e os excelentes resultados obtidos nas missões
internacionais recebidas de autoridades sanitárias dos principais importadores de carne de aves
que avaliaram o sistema brasileiro, cabe destacar várias missões da União Europeia e Chile
recebidas a partir de 2004.
De outra parte, a execução destes procedimentos se de um lado trouxe bons resultados em missões
internacionais e principalmente ganhos em termos de maior segurança microbiológica da carne
de aves em relação à saúde pública, por outro lado trouxe um incremento de custos, segundo alega
a associação representativa do setor – União Brasileira de Avicultura – UBABEF, especialmente
no que concerne ao aumento no número de funcionários que passaram a compor tanto a referida
etapa de revisão como o próprio PCC.
O setor produtivo em busca de soluções para redução de seus custos de produção, propôs ao
DIPOA em 2008, a adoção de lavagem de carcaças para remoção de contaminações por conteúdo
gastrointestinal visíveis.
A proposta da UBABEF foi formalizada através de projetos apresentados pela empresa Sadia S.A.
e Universidade de São Paulo a ser realizado em unidades da empresa Seara Alimentos S.A., ambas
as empresas associadas da referida associação. Os dois projetos objetivaram avaliar se há
equivalência entre a lavagem de carcaças em relação à prática usual de refile.
Ambos os projetos tiveram sua execução aprovada pela DICAO/CGI/DIPOA em estabelecimentos
registrados no DIPOA, no caso do projeto apresentados pela empresa Sadia S/A, trata-se somente
de um projeto piloto, os resultados ainda não foram apresentados e conforme proposto deveriam
somente respaldar a empresa na decisão de realização ou não de um estudo técnico científico
aprofundado. Em relação ao projeto da Universidade de São Paulo trata-se de estudo conduzido
em 2 fases, com equipamento de lavagem de alta pressão, sendo que a coleta de amostras da
primeira fase foi concluída e já está em andamento a coleta de amostras da segunda fase com
previsão de conclusão até o final de 2011, deve-se comentar que o referido projeto está sendo
executado com recursos do MAPA mediante aprovação pelo edital CNPq/MAPA/SDA nº 64/2008 e
denomina-se “Avaliação do desempenho de um sistema de alta pressão (HPS) e do sistema
trimmed no controle de Salmonella e Campylobacter em carcaças de frango”.
Cumpre ressaltar que independente de qualquer metodologia proposta para avaliação de
equivalência quanto aos procedimentos vigentes deve prevalecer o fato de que a contaminação
fecal ocorre por descumprimento de jejum alimentar, lotes desuniformes, equipamentos
desregulados, velocidades incompatíveis com a capacidade de desempenho dos equipamentos, no
caso da evisceração manual, de operadores mal treinados e/ou número insuficiente destes. A ideia
de definição de um método equivalente ou manutenção do atual sistema não deve nunca excluir a
prevenção destas principais causas.
A definição de um método como equivalente ao refile, qualquer que seja, deve ser condicionado a
um controle de matéria prima relacionado ao patógeno alvo, condições das aves recebidas na
inspeção ante-mortem, monitoramento do padrão de desempenho dos equipamentos e aos demais
controles que afetariam diretamente os níveis de contaminação das carcaças, como parte dos
programas de autocontrole dos estabelecimentos.
Conclusão:
Os resultados atualmente obtidos tanto em relação aos produtos destinados ao mercado interno
como produtos exportados oferecem segurança quanto a adequabilidade dos procedimentos
vigentes.
Considera-se pertinente a proposição do setor produtivo de definir técnicas equivalentes ao
procedimento de refile de carcaças para retirada de carcaças ou partes contaminadas por
conteúdo gastro intestinal, desde que baseado em um sistema de equivalência ou superioridade,
respaldado em análise técnico-científica consistente e aplicável às indústrias brasileiras.
Considerando o necessário respaldo para tomada de decisão, entendemos que dos 2 trabalhos
apresentados o estudo desenvolvido pela Universidade de São Paulo atende os requisitos acima,
ante o que propomos aguardar a conclusão do trabalho em andamento para avaliação da
possibilidade de alteração ou não dos atuais procedimentos e marco legal.”
Item 5) Justificar a falta de numeração e data dos documentos: Nota Técnica DICAO
endereçada ao Diretor do DIPOA em 19.09.2011 (fls. 13 a 30 do Processo
21000.011768/2011-40) e Memorando/DIPOA (fls. 12 a 19 do Processo 21000.015157/2011-71).
“Os documentos sem numeração e data estão vinculados ao processo, ou seja, estão referenciados
de acordo com as autenticações de protocolo com carimbo, numeração e visto nas páginas,
mantendo completa rastreabilidade e coerência temporal. Houve uma falha no controle de
documento sendo orientados aos responsáveis pelo controle sequencial e datação dos
documentos.”
Item 6) Justificar a publicação do citado ato desconsiderando as sugestões de melhoria
expostas na Minuta aprovada pela CONJUR/MAPA/AGU, anexa à Nota nº 388/2011/CGAJAA
/CONJUR/AGU de 24/10/2011.
“Conforme é detalhado na resposta da questão 3 da SA n. 20123781/08 as providências de
publicação no DOU das Resoluções DIPOA são adotadas pelo Gabinete da SDA, que encaminhou
arquivo errado para publicação no DOU. Nota-se que o processo deu seguimento conforme
cronologia apresentada pelo Sistema de Gestão Eletrônica de Documentos - SIGED (Anexo 1.f).
Ressalta-se que o conteúdo da Resolução publicada não sofreu modificação em caráter técnico.
Solicitaremos a correção para publicação do ato com as adequações jurídico-formais incluídas na
minuta aprovada pela CONJUR.
Identificamos que o procedimento ora adotado para numeração, datação e encaminhamento dos
atos para publicação, permite falhas no processo e o mesmo será revisto.”
Item 7) Esclarecer a origem da “cópia de inteiro teor da documentação constante no processo
original”, citada na Informação Técnica n. 01/2012/DIPOA/SDA, utilizada para reconstituição
dos autos do processo n. 21000.014458/2011-87, extraviado no âmbito do gabinete do DIPOA e
apresentar as medidas adotadas em relação ao desaparecimento do citado processo.
“A cópia da documentação constante no processo original foi resgatada nos arquivos da Divisão
de Inspeção de Carne de Aves, que originalmente solicitou a autuação do processo, e nos arquivos
da Coordenação-Geral de Inspeção, encaminhados ao gabinete do DIPOA pelo
Coordenador-Geral de Inspeção – Substituto, conforme despacho fl. 5 do processo n.
21000.001419/2012-09 (Anexo 1.g).
Em dezembro de 2011 o SIGED estava em inicio de implementação, os servidores não estavam
familiarizados com o sistema, que inicialmente apresentou algumas falhas de configuração
gerando transtornos temporários e acúmulo de processo para tramitação nos setores, com a
familiarização dos usuários com o sistema, o acompanhamento oferecido pela Coordenação-Geral
de Logística e Serviços Gerais – CGSG/SPOA/SE/MAPA e Coordenação-Geral de Tecnologia da
Informação – CGTI/SPOA/SE/MAPA com atendimento presencial aos chamados para orientação e
correção das falhas do sistema estes problemas foram sanados e a gestão de documentos e
processos melhorada, minimizado ao máximo a possibilidade de ocorrência de eventos dessa
natureza.”
Item 8) Ainda sobre a Resolução DIPOA/SDA/MAPA nº. 4, de 4 de outubro de 2011, justificar
a violação à hierarquia de normas, na medida em que essa Resolução contradiz o disposto no
artigo 165 do Decreto nº. 30.691 (RIISPOA).
“O entendimento de que a Resolução 4/2011 viola a hierarquia das leis foi submetido à avaliação
da Consultoria Jurídica do MAPA – CONJUR, órgão setorial do consultivo da Advocacia Geral da
União, que tem como exclusiva competência regimental, dentre outras, o exame prévio e
conclusivo no âmbito deste Ministério dos atos normativos a serem expedidos pelas autoridades
que gozam desta prerrogativa.
A CONJUR/MAPA consignou sua manifestação no Parecer nº 048/2011/CGAJAA/CONJUR
/MAPA/AGU que consta no processo nº 21000.015157/2011-71 (fls. 78 a 84) reafirmando a
legalidade da referida resolução e afastando o conflito hierárquico.
Em que pese considerarmos esgotada a discussão técnica e de legalidade e dos fundamentos
constantes no Memorando do Diretor do DIPOA (fl. 12 a 19) do processo n°
21000.015157/2011-71, apresentamos, mais uma vez, os esclarecimentos.
Apresentamos uma avaliação técnica da aplicação do Regulamento Técnico de Inspeção
Tecnológica e Higiênico Sanitária de Carne de Aves, aprovado pela Portaria nº 210/1998, na
vigência da Resolução 04/2011:
Os critérios de julgamento durante a Inspeção post mortem estão mantidos conforme a Portaria nº
210 mesmo após a publicação da Resolução nº 04, de 04 de Outubro de 2011.
A Resolução nº 04, de 04 de Outubro de 2011, autoriza o Sistema de Lavagem de carcaças
contaminadas por conteúdo gastrointestinal como alternativa ao refile. Porém a mesma não se
limita a aplicação desta tecnologia a revelia dos programas de autocontrole e muito menos da
inspeção federal no abate de aves, regulamentada pela Portaria nº 210/98.
Conforme os Parágrafos 1º e 2º do Artigo 2º da Resolução 04/2011, o sistema não poderá
comprometer a acurácia da inspeção post mortem e não poderá ser compensatório aos desvios a
serem detectados no programa de Procedimentos Sanitários Operacionais.
Ainda esclarecendo o conteúdo da Resolução nº 04/2011, ressaltamos que o sistema de lavagem de
carcaças aplica-se no momento anterior à etapa de pré-resfriamento, ou seja, onde se encontra
implantado o Ponto Crítico de Controle 1 biológico (PCC 1B) constante no Programa de Análise
de Perigos e Pontos Críticos de Controle (APPCC). O Ponto Crítico de Controle 1 Biológico
definiu-se por ser a última etapa da linha de abate passível de intervenção frente à detecção de
contaminações gastrointestinais visíveis, ou seja, caso não se detecte anteriormente (como nas
linhas de inspeção, onde as carcaças são desviadas para o Departamento de Inspeção Final - DIF
e são adotados critérios previstos na Portaria nº210 ou durante o monitoramento da revisão de
carcaças), o plano APPCC através do PCC 1B deverá oferecer as garantias sanitárias quanto a
este perigo. Portanto o sistema de lavagem de carcaças autorizado pela Resolução nº 04/2011 se
trata de uma medida de controle de risco/perigo e não como medida corretiva frente a desvios de
processo.
A implantação do Sistema de Lavagem de Carcaças conforme a Resolução nº 04/2011/DIPOA
/SDA/MAPA estará sujeita a um processo de revalidação do Programa APPCC e submetida à
aprovação do Serviço de Inspeção Federal. Ou seja, para que seja implantada a tecnologia, o
estabelecimento deverá garantir a eficácia no controle microbiológico em similaridade ou
superioridade ao sistema atualmente previsto (refile), conforme artigos 3º e 4º da referida
Resolução.
De acordo com o conteúdo da Resolução nº 04, está claro que se trata de conceitos que estão além
do previsto no RIISPOA e Portaria nº 210/98, uma vez que a intenção deste departamento
implica-se no aprimoramento dos controles higiênico-sanitários em evolução de toda cadeia
produtiva.
Em razão disto, ao identificar falhas pertinentes ao sistema atual (refile por funcionários a
velocidades que ultrapassam 10.000 aves/hora no PCC 1B), como se comprovam em relatórios de
auditorias (Anexo Item 2 - anexos uma amostragem de 2011), com relação ao controle de
risco/perigo para carcaças com presença de contaminação gastrointestinal, associado a um
conceito difundido nos principais serviços de inspeção de carne de aves no cenário internacional
como EUA, União Européia e Canadá além da garantia de um controle eficaz subsidiado por
pesquisas e estudos científicos realizados no país com recomendações de fóruns internacionais,
não se permite criar obstáculos para o desenvolvimento da produção e fiscalização de alimentos
cárneos in natura, principalmente neste caso, quando não se apresentou nenhum argumento
técnico contrário ao disposto no presente ato normativo.”
Por fim, a título de dimensionar o comportamento das indústrias frigoríficas diante da autorização de
lavagem de carcaças de aves para remoção de conteúdo gastrointestinal visível no país, requisitamos
à SDA por meio da Solicitação de Auditoria n.º 201203781/19 levantamento da situação dos
pedidos efetuados relacionados à Resolução DIPOA n.º 04/2011. A resposta obtida, encaminhada
através do Ofício SDA/MAPA n.º 203/2012, de 25/05/2012 foi consolidada no quadro abaixo:
Resolução DIPOA 04/2011 - Lavagem de carcaça de aves contaminadas - Solicitações do uso
da tecnologia
Estado
Deferidas
Indeferidas
Em análise
TOTAL
PR
24
4
0
28
RS
7
1
0
8
MT
4
0
2
6
GO
4
1
0
5
MG
4
0
0
4
MS
4
0
0
4
SC
0
2
2
4
SP
0
2
2
4
DF
0
0
1
1
Total
47
10
7
64
Em resposta à versão preliminar do Relatório de Auditoria, a Unidade apresentou, mediante Ofício
SDA n. 375/2012, as considerações reproduzidas em seqüência.
"1) Em fls. 27 do Relatório CGU consta resposta do Diretor do DIPOA sobre o assunto abordado
nesse item, onde fica claro que a CONJUR / MAPA, no Parecer n° 048 / 2011 / CGAJAA /
CONJUR / MAPA / AGU REAFIRMOU a legalidade da referida Resolução DIPOA n° 4, de
4.10.2011, afastando a possibilidade de conflito hierárquico com o art. 165 do RIISPOA. Para o
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e especialmente para a diretoria do DIPOA,
os pareceres técnicos emanados da CONJUR / MAPA são historicamente considerados como
definitivos.
2) Ainda assim, prestam-se os demais esclarecimentos:
Em referência a publicação Resolução DIPOA n0 04/2011, que autorizou o emprego do sistema de
lavagem de carcaças no processo de abate de aves para remover a contaminação por conteúdo
gastrintestinal visível presente nas superfícies internas e externas das carcaças anterior a etapa
de pré-resfriamento, como alternativa a prática do refile, tecemos os seguintes comentários:
1. Os efeitos da lavagem das superfícies internas e externas empregado no abate de aves de corte
após a evisceração para remover o conteúdo gastrintestinal visível nas carcaças, bem como na
redução das contagens microbianas das mesmas tem sido objeto de inúmeras pesquisas científicas
há anos, conforme demonstrado em revisão bibliográfica apensada nos autos do Processo n°
21000.011768/2011-40.
Apenas para fins de ilustração, mencionamos que estudo de Notermans et.al realizado em 1980 já
revelava que as carcaças submetidas a lavagem após a evisceração apresentaram pequena
redução da concentração logarítmica das enterobacteriáceas e diminuição significativa da
freqüência de Salmonella sp., quando comparou-se com os resultados dos testes microbiológicos
das que faziam parte do grupo controle.
Também recordamos que diversos autores referenciados pelo International
Commission on Microbiological Specifications for Foods citam que a utilização da lavagem por
aspersão das carcaças durante as etapas do abate pode reduzir a contagem de células aeróbicas
totais, das bactérias da família Enterobacteriaceae e coliformes, podendo conseguir uma redução
na taxa de 50 a 90% da carga microbiana (ICMSF, 1998; MAF Food Assurance Authority, 2000).
Recentemente o Codex Alimentarius publicou o “CAC/GL 78-2011 -Guidelines for
the control of Campylobacter and Salmonella in chicken meat” onde foi chancelada a
recomendação do uso da lavagem de carcaça de aves durante o processo de abate para remover o
conteúdo gastrintestinal visível, inclusive adicionando nesta prática o uso de escovas. Registramos
que houve anuência por parte do Governo Brasileiro na publicação deste documento, tendo
participação de representante da DICAO/CGI nas reuniões realizadas no exterior.
2. Este procedimento não é uma prática nova, vez que é amplamente reconhecido por Organismos
Internacionais que tratam de temas relacionados à “food safety” como o Codex Alimentarius e o
ICMSF, bem como por Serviços de Inspeção de países os Estados Unidos, Canadá, Estadosmembros europeus entre outros desde o final da década de 70, também já demonstrado na revisão
bibliográfica apensada nos autos do Processo n° 21000.011768/2011-40.
3. Conforme já apurado durante a auditoria da CGU (folha 24/41) não existe discordância técnica
no âmbito dos setores do DIPOA á respeito da possibilidade do emprego desta tecnologia para a
remoção do conteúdo gastrintestinal visível nas carcaças.
4. Enfatizamos que a auditoria da CGU constatou que a Resolução DIPOA n0 04/2011 foi
analisada quanto aos aspectos jurídicos previamente a sua publicação, bem como após a
homologação deste ato no Diário Oficial, tendo a CONJUR/MAPA/AGU em todas as
oportunidades em que foi inquirida se manifestado favoravelmente no que tange a sua legalidade.
Acrescente-se que não foi considerada, no Relatório CGU, nenhuma das justificativas
técnicas apresentadas pelo atual Diretor do DIPOA. A propósito, que se diga do seu
“CURRICULUM”:
a)
Trata-se do profissional mais experiente em tecnologia e inspeção de aves e derivados do
corpo técnico dessa instituição;
b)
Protagonista líder de todos os processos de revisão, atualização e promulgação da
legislação infra-legal do setor;
c)
Protagonista do estudo e desenvolvimento dos critérios técnicos que permitiram introdução
dos equipamentos automáticos de evisceração e processamento (STORK / Holanda) de aves no
Brasil;
d)
Professor da matéria (Inspeção e Tecnologia de Aves);
e)
Destaque-se, ademais, que, na entrevista prestada à equipe de auditoria da CGU, explicou
que:
1.
O art. 165 não se aplica a condenação de carcaças de aves pela diferença, fundamental, das
carcaças bovinas, onde, na contaminação por evisceração ou outro processo, o conteúdo entra em
contato diretamente com a superfície da carne, devido à retirada prévia do couro. As carcaças de
aves, entretanto, permanecem com a PELE, que funciona como protetora da superfície muscular;
2.
As aves chegam ao abate com grandes contaminações superficiais por fezes. Tais aves são
inicialmente introduzidas nos tanques de escaldagem, onde permanecem até a depenagem, nas
dependências classificadas como “zona suja”. Após a depenagem (ainda com superfícies
contaminadas) passam, através de óculo, para a “zona limpa” e sofrem, antes, a mesma “lavagem
sob alta pressão”, para remoção dessas sujidades;
3.
Nessa etapa, e durante a evisceração, podem se recontaminar, motivo de uso da tecnologia
após a evisceração, que já era aplicada até início dos anos 2000, tendo sido ordenada sua
desativação sem considerar os antecedentes e sob falsa alegação de restrições internacionais
(Canadá e União Européia), que utilizam a tecnologia em todas as unidades processadoras;
4.
Na 1ª etapa da pesquisa demandada pelo DIPOA se previam testes em lotes com até 5% de
contaminação, enquanto que, na 2ª, em lotes com até 12% de carcaças contaminadas. A pesquisa
da USP confirmou que, independentemente do percentual, a eficácia de lavagem é a mesma.
Entretanto, é oportuno observar que os indicadores utilizados na pesquisa foram superestimados,
uma vez que, no caso de lotes com 12% de contaminação deve-se interromper imediatamente o
abate e verificar a causa da contaminação. Dessa forma seria ABSOLUTAMENTE DISPENSÁVEL
aguardar o resultado da 2ª etapa;
5.
A conclusão da fase de ensaios da 2ª etapa corroborou os resultados encontrados na 1ª
etapa, restando tão-somente a formalização e encaminhamento da pesquisa ao DIPOA/MAPA;
6.
Também não foi considerada a informação de que houve apresentação das pesquisas para
todos os FFA da DICAO, seguida de reuniões técnicas para debater o assunto, e que não houve
discordância, mas relutância dos citados fiscais em “endossar” a decisão;
7.
A NT e a conclusão pela indicação de aprovação foi produzida e assinada pelo próprio chefe
da DICAO, por técnico da CGPE (onde a matéria também é afeta) e pelos 02 (dois)
Coordenadores-Gerais, que são renomados e experientes profissionais. Houve, portanto, respeito
técnico e legal;
8.
Para dirimir dúvidas e questionamentos posteriores, destaca-se que a 1ª versão de revisão
proposta para o novo RIISPOA, concluída em agosto de 2011, já contemplava a situação presente.
Referências
ICMSF. International Commission on Microbiological Specifications for Foods. Originally
published by Chapman & Hall, 1998, 2nd ed., 2005, XVI, 736 p. 27 illus.
Notermans, S.; Terbijhe, R.J.; Van Schothorst, M. Removing faecal contamination of broiler
chickens by cleaning during evisceration. British Poultry Science 21, p.115-121, 1985.
MAF Food Assurance Authority (Animal Products Group) Amendment 7: June 2000. A Guide to
HACCP Systems in the Meat Industry. Appendix IX.4: Slaughter, Dressing, Portioning, and
Deboning of Chicken (Broilers) Page: IX.4. 1. (http://www.foodsafety.govt.nz/elibrary/industry
/haccp_v2ap-ix-4-broilers.pdf, acessado em 04.10.2011).
Diante deste arrazoado técnico-científico, a SDA pondera ser inteiramente descabido o
entendimento sobre a proposição de revisão do ato normativo (Resolução DIPOA n° 4, de
04.10.2011) e apuração dos fatos, decorrentes da autorização do sistema de lavagem de carcaças
no processo de abate de aves, para remover a contaminação por conteúdo gastrintestinal visível
presente nas superfícies externas e internas das carcaças, anterior à etapa de pré-resfriamento,
como alternativa à prática do refile."
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
A manifestação apresentada pelo gestor, particularmente quanto ao conteúdo da Nota Técnica s/n
DICAO de 22/08/2011 esclareceu alguns aspectos do histórico dos procedimentos adotados para
controle da contaminação no abate de aves no Brasil, aspectos estes não descritos nos documentos
inseridos nos cinco processos analisados, mas importantes na compreensão do trâmite que culminou
na expedição da Resolução DIPOA/SDA nº 04/2011.
De forma sintética, os documentos adicionais apresentados permitem inferir que a técnica de
lavagem de carcaças para remoção de conteúdo gastrointestinal visível não era coibida até 2002,
embora já estivesse disciplinado no RIISPOA (Decreto nº 30.691/1952) e enfatizado na Portaria
SDA nº 210/1998 que as “as carcaças ou partes de carcaças que se contaminarem por fezes durante
a evisceração ou em qualquer outra fase dos trabalhos devem ser condenadas”. Também segundo a
Nota Técnica elaborada por fiscais lotados na DICAO, visando adequação de procedimentos para
atender às exigências do mercado canadense, em atendimento ao que regia a legislação, e ainda
considerando que os estabelecimentos brasileiros de forma geral não tinham um controle adequado
relativo à contaminação gastrointestinal à época, foi estabelecida a obrigatoriedade de implantação
por parte dos estabelecimentos brasileiros de uma etapa de revisão de carcaças para retirada de
carcaças ou suas partes contaminadas com conteúdo gastrointestinal visível (Ponto Crítico de
Controle – PCC 1B). Entre as ações corretivas estabelecidas na etapa e no PCC foi determinado o
refile (aparagem com faca) das partes contaminadas.
De acordo ainda com as informações prestadas pelos fiscais nas entrevistas realizadas, embora a
execução destes procedimentos tenha trazido bons resultados em missões internacionais e
principalmente ganhos em termos de maior segurança microbiológica da carne de aves em relação à
saúde pública, por outro lado trouxe um incremento de custos, segundo alega a associação
representativa do setor – União Brasileira de Avicultura – UBABEF, especialmente no que concerne
ao aumento no número de funcionários que passaram a compor tanto a referida etapa de revisão
como o próprio PCC. O setor produtivo, então, em busca de soluções para redução de seus custos
de produção, propôs ao DIPOA em 2008, a adoção de lavagem de carcaças para remoção de
contaminações por conteúdo gastrointestinal visível.
Expostos os fatos adicionais, passemos à análise propriamente dita.
Primeiramente, quantos aos estudos que embasaram a publicação da Resolução DIPOA/SDA nº
04/2011, as informações prestadas pelo gestor em atendimento ao item 1.a da Solicitação de
Auditoria nº 201203781/05 reforçaram o entendimento de que o projeto de pesquisa CNPq nº
57825/2008-6, desenvolvido em parceria com a Faculdade de Ciências Farmacêuticas da
Universidade de São Paulo, foi o principal instrumento considerado. Os testes pilotos sobre o
assunto que tiveram acompanhamento do Serviço de Inspeção Federal nada mais são do que o
próprio projeto de pesquisa citado. E também, conforme a resposta, os estudos para avaliação do
impacto da prática aprovada na segurança do produto para o consumidor e equivalência com a
legislação sanitária dos países importadores foram apresentados pela própria FCF/USP e pela
empresa Sadia S.A. Quanto a esta última empresa, ressalte-se que a referência bibliográfica por ela
apresentada tem por autoria a consultora em inocuidade de alimentos daquela empresa e a mesma
professora da FCF/USP, autora do projeto de pesquisa CNPq supra mencionado. Ainda reforçando a
importância desse último projeto na aprovação da citada norma, destaca-se o fato de ter sido o único
estudo prático realizado no Brasil citado na Nota Técnica CGI/DIPOA/SDA/MAPA despachada em
19/10/2011.
Pelo exposto, não se considerou válida a afirmação do gestor de que “apesar de utilizá-lo como
embasamento, o ato normativo não está condicionado ao resultado final do Trabalho desenvolvido
pela USP através do Projeto de Pesquisa CNPq 57825/2008-6, visto que se trata de um adendo
junto a várias referências utilizadas para publicação deste ato, conforme todo material que
acompanhou este processo e as recomendações de fóruns internacionais de segurança alimentar.”
Ressalte-se também que a primeira etapa da pesquisa (fase piloto) foi baseada em lotes com até 5%
de carcaças contaminadas, e a segunda fase em lotes com até 12%, o que, segundo a própria autora
do trabalho, serviria para validar a eficiência e o desempenho da técnica proposta em outras
condições de abate. Dessa forma, considerou-se que a Resolução DIPOA nº 04/2011 foi expedida
antes do recebimento do resultado final do projeto CNPq nº 57825/2008-6, salientando que o
aumento da amostra da pesquisa poderia ter resultado em conclusão diferente da encontrada na 1ª
fase dos testes.
Quanto à edição do normativo em comento em data anterior ao recebimento da Nota Técnica que
encaminhou a minuta da proposta de Resolução, com base no trâmite do processo, acatamos as
justificativas apresentadas de que a data de 04/10/11 não representa a data em que o texto da
Resolução foi efetivamente finalizado. No entanto, a falta de numeração e data de alguns
documentos presentes nos processos analisados e o encaminhamento da norma para publicação no
DOU sem as sugestões de melhoria textual exaradas pela CONJUR/MAPA, permite inferir que os
controles processuais adotados pela Unidade são insatisfatórios. Uma das consequências desse fato é
a fragilização do processo como instrumento de registro da motivação dos atos praticados pela
Unidade.
Com relação ao extravio do processo nº 21000.014458/2011-87, foi esclarecida a origem da cópia
utilizada para recomposição dos autos e, em vista da unidade originária da demanda ter mantido tal
cópia, não houve prejuízo efetivo da análise do questionamento feito pelo corpo técnico. No
entanto, tal fato reforça a necessidade de melhoramento de controles primários dos processos sob
guarda da Secretaria.
Sobre a legalidade da norma, registre-se que embora a diretoria do DIPOA, apoiada pelos então
coordenadores-gerais da CGI e CGPE, pelo coordenador da CHC/CGPE e pelo chefe da
DICAO/CGI, e ainda pelo parecer exarado pela Consultoria Jurídica do MAPA, tenha afirmado que
a questão já foi esgotada, coadunamos com o entendimento do corpo técnico da área de que a
Resolução DIPOA/SDA nº 04/2011 contém disciplinamento divergente do determinado no artigo
165 do Regulamento de Inspeção e Fiscalização de Produtos de Origem Animal – RIISPOA
(aprovado pelo Decreto nº 30.691/1952), artigo explicitamente referenciado no Regulamento
Técnico da Inspeção Tecnológica e Higiênico-Sanitária de Carne de Aves (aprovado pela Portaria
SDA nº 210/1998).
Cabe ressaltar também divergência quanto à afirmação contida no Memorando do Diretor do
DIPOA (fls. 12 a 19 do processo nº 21000.015157/2011-71) de que somente após a publicação da
Resolução nº 04/2011 os técnicos da área confrontaram a técnica aprovada com o estabelecido no
RIISPOA. Na Nota Técnica de 22/08/2011 acima transcrita, foram citados explicitamente os trechos
da Portaria nº 210/1998 e do RIISPOA que os técnicos julgavam regulamentar o assunto, e ainda, o
documento citado finaliza com os dizeres: “... propomos aguardar a conclusão do trabalho em
andamento para avaliação da possibilidade de alteração ou não dos atuais procedimentos e marco
legal.” (grifo nosso). Ainda que a área técnica tenha manifestado concordância com o decorrer dos
testes realizados (como atestam os documentos apresentados em resposta à Solicitação de
Auditoria), o questionamento quanto à forma e momento que a Resolução foi publicada, reforça a
impressão de que a decisão final foi respaldada exclusivamente pelo corpo dirigente.
O artigo 165 do RIISPOA, conforme transcrito no campo “Fato” deste item do relatório, determina
taxativamente a condenação de carcaças ou partes contaminadas por fezes. Utilizando a própria
sistemática de interpretação concêntrica de leis descrita no parágrafo 15 do Parecer nº 048/2011
/CGAJAA/CONJUR/MAPA/AGU, um artigo não pode ser visto isoladamente, devendo ser
considerado o contexto no qual se insere. No caso em tela, o artigo está contido no Capítulo III
“Inspeção Post-Mortem”, Seção I “Generalidades – Bovídeos” (artigos 147 a 198), grafado da
forma citada, e não com a preposição “de”, como indicado no Parecer da Consultoria Jurídica do
Ministério. Dos títulos das seções deste capítulo, o único que menciona a palavra “generalidades” é
o citado, tratando os demais de particularidades de outras famílias de animais. Acreditamos que o
termo acrescido ao título da Seção I foi empregado por esta incluir disposições que se aplicariam a
outras famílias além dos bovídeos, haja vista a mesma Seção referenciar explicitamente suínos (art.
149), ovinos e caprinos (artigo 150), e ainda, as próprias aves (§ 2º do artigo 150). Assim,
excetuando-se referências explícitas a outras espécies de animais ou conceitos que só se aplicam a
espécies específicas (por exemplo, pelas características anatômicas), a única interpretação possível é
que os dispositivos da seção em comento se aplicam a todas as espécies abordadas no RIISPOA.
Frise-se ainda o fato de o citado artigo 165 ter sido diretamente referenciado na Portaria SDA nº
210, de 10 de novembro de 1998 – “Regulamento Técnico da Inspeção Tecnológica e Higiênico
Sanitária de Carne de Aves”, confirmando o entendimento corrente da própria SDA de que a
exigência de descarte se aplica a aves. Assim, a aprovação de uma técnica alternativa ao refile que
não implique em condenação das partes contaminadas é manifestamente contrária ao determinado
por aquele artigo. Considerando que a técnica de lavagem é o cerne da Resolução DIPOA/SDA nº
04/2011, esta se contrapõe à citada Portaria de lavra da SDA (ao qual o DIPOA está subordinado) e
ao próprio RIISPOA, que, fruto de Decreto, é de superioridade hierárquica inconteste.
É oportuno ressaltar, também, que a despeito da argumentação de que a Resolução DIPOA nº
04/2011 se insere no aprimoramento dos controles higiênico-sanitários e que há falhas registradas
em relatórios de auditorias realizadas pelo MAPA relacionadas ao método de refile, os estudos
apontados para sustentar a técnica de lavagem indicaram equivalência, e não superioridade desta
última. Dessa forma, a norma em comento não implica em diminuição do risco da inocuidade do
produto.
Quanto ao mérito, e em suma, ainda que tecnicamente comprovada a equivalência entre a técnica
de lavagem de carcaças e a de refile, e mesmo que em algum momento a primeira não tenha sido
coibida ( a despeito da legislação já vigente à época) há que se usar os instrumentos adequados para
atualização da base legal.
As manifestações encaminhadas pela SDA por meio do Ofício SDA/MAPA n. 375/2012 referentes à
Resolução DIPOA n. 04/2011 foram consideradas para obtenção das conclusões ora relatadas. De
maneira geral não foram apresentados fatos novos aos já analisados durante os trabalhos de campo,
de forma que mantemos a presente constatação.
No que concerne à competência do diretor do DIPOA para expedição de normativos,
particularmente à Resolução em comento neste item do Relatório, diante da existência de
interpretações conflitantes por parte da Consultoria Jurídica do MAPA, não restou
demonstrado que o Diretor do DIPOA possui amparo para publicação de normativos a partir
do Decreto 7.127 de 04/03/2010.
1.1.1.10 CONSTATAÇÃO 010
Emissão de Ofício Circular 20/2011 suspendendo a fiscalização/autuação relativa ao disposto
nas Portarias SDA/MAPA nº 89/96 e nº 90/96, no que se refere à indicação do sexo na
rotulagem de carnes de bovinos e bubalinos, em desobediência à hierarquia de normas e sem
parecer conclusivo da área técnica sobre o tema. Suspensão de fiscalização de procedimento
desconsiderando o risco de ocorrência de fraude econômica.
O Ofício Circular DIPOA nº 20/2011, de 28/12/2011 determinou a suspenção, até a atualização da
legislação envolvida, da fiscalização/autuação relativa à indicação do sexo na rotulagem de carnes
de bovinos e bubalinos destinados ao comércio, cuja obrigatoriedade de exposição nas embalagens
está determinada nas Portarias SDA nº 89/96 e nº 90/96.
No contexto de análise dos trâmites que culminaram com a expedição de normativos pela SDA,
solicitamos o documento autuado sob o número 70500.005397/2011-94, haja vista o assunto nele
tratado ser proposta de alteração das citadas Portarias, incluindo a supressão do item cuja
fiscalização foi suspensa pelo Ofício Circular DIPOA nº 20/2011. Registramos que foi solicitado ao
departamento, via Solicitação de Auditoria, eventual processo relativo ao Ofício Circular em
comento, ao que a Unidade informou, conforme já relatado em ponto deste Relatório, que as
discussões e ou fundamentos que motivam a elaboração de Ofícios Circulares não são autuados em
processo administrativo.
O pleito exposto no DOC nº 70500.005397/2011-94 é proveniente da cadeia produtiva da carne,
formalizado por meio da Carta sem número de lavra da Associação Brasileira das Indústrias
Exportadoras de Carnes – ABIEC, de 18/03/2011, endereçada ao Diretor do Departamento de
Inspeção de Produtos de Origem Animal – DIPOA. Elencamos a seguir, na ordem cronológica dos
fatos, as principais peças componentes dessa documentação:
- Informação Técnica da CGI/DIPOA/SDA, sem número, de 30.03.2011, da Assessoria da
CGI/DIPOA, na qual comunicou o envio do arquivo com a demanda de revisão das Portarias 89/96
e 90/1996, apresentada pela ABIEC, e solicitou análise e manifestação sobre o tema, na forma de
proposição de minuta de documento a ser discutida por Grupo de Trabalho em reunião presencial,
com proposta de realização no período de 25 a 30.04.2011. O Grupo era formado de sete
componentes, todos do MAPA.
- Memorando nº 17/2012, de 24.01.2012, do Diretor do DIPOA ao Coordenador-Geral de Inspeção
– CGI, no qual solicitou a imediata conclusão dos trabalhos e apresentação de proposta que
contemplasse a solução para a demanda da ABIEC.
- Memorando nº 40/2012, de 14.02.2012, no qual o Diretor do DIPOA reiterou a solicitação feita
anteriormente à CGI e requereu a imediata conclusão dos trabalhos e apresentação de proposta que
contemplasse a solução para alteração das Portarias 89 e 90/96.
- Informação Diversa DICAR/CGI/DIPOA nº 066/2012, de 23.02.2012, do Chefe Substituto da
DICAR, na qual analisou as questões inerentes à solicitação da ABIEC. A Informação Diversa
concluiu que a simples supressão da obrigatoriedade de indicação do sexo dos animais na rotulagem
das carnes bovinas, conforme solicitada pela Direção do DIPOA, não iria trazer qualquer benefício
aos consumidores ou ao sistema de produção e comercialização de carnes bovinas e que entendia
ser necessária a atualização mais ampla na legislação, contemplando alterações dos seguintes
normativos: Portaria Ministerial nº 304/96, Portaria SDA/MAPA 89/1996, Portaria SDA/MAPA
90/96, Portaria SDA/MAPA 145/98 e Resolução DIPOA 02/1999. Acrescentou que esse trabalho já
havia sido iniciado sob condução da DICAR em decorrência da análise do processo em questão e
que a supressão da indicação do sexo na rotulagem poderia resultar na necessidade de alteração de
padrões de qualidade estabelecidos na IN SDA/MAPA 09/2004.
Na conclusão, ao sugerir o encaminhamento à Direção do DIPOA para ciência e definição da forma
mais apropriada para condução dos trabalhos e resolução da demanda, esclareceu que essa demanda
esteve sob análise da Assessoria da CGI/DIPOA, no período de 25.03 a 05.10.11, a qual havia
iniciado discussões e constituído grupo técnico virtual para apresentação de propostas quanto ao
pleito apresentado pela ABIEC e cujas discussões não chegaram a termo.
Não constam no processo analisado outros documentos emitidos após 23.02.2012.
CAUSA:
Carência de controles sobre o fluxo de expedição de normativos, notadamente quanto à realização e
documentação das análises técnicas pertinentes.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA:
Objetivando o entendimento do processo e respectivo fluxo utilizados na prática para emissão de
ofícios circulares, solicitamos ao DIPOA, mediante a Solicitação de Auditoria nº 201203781/06, de
19/03/2012, o fornecimento de esclarecimentos e documentos, os quais são enumerados a seguir
acompanhados do inteiro teor das respostas:
1. Justificar a não autuação do processo para a demanda protocolada sob o nº
70500.005597/2011-94, haja vista tratar-se de proposta de alteração de portarias editadas pelo
DIPOA/SDA/MAPA. Registramos que os documentos apensos sob o número citado encontram-se
sem carimbo e numeração.
“As demandas protocoladas no formato de “Documento” cujo prefixo se inicia pelo número
70000 ou 70500 são utilizadas pela agilidade e rapidez com a qual o procedimento é realizado no
Setor de Protocolo da Secretaria de Defesa Agropecuária, uma vez que o número é aposto ao
documento, cadastrado em sistema eletrônico e entregue no mesmo dia, ou ainda, no dia seguinte.
No momento de cadastro deste tipo de documento é gerada a folha de tramitação, na qual consta
em seu cabeçalho: o Setor que demandou protocolo, data e hora de registro no sistema, número,
procedência, interessado e síntese. No corpo da folha de tramitação constam as caixas de
“Destinatário”, ação solicitada (analisar e fornecer subsídio; emitir parecer/nota técnica;
providência; para conhecimento; arquivar), além do espaço para carimbo, assinatura e data de
trâmite, caracterizando, além da rapidez no despacho, a simplicidade burocrática, sem
comprometimento da rastreabilidade do documento.
Quando o documento é protocolado nesse sistema, geralmente a tramitação ocorre no âmbito das
Secretarias, Departamentos ou Coordenações situadas na Sede, em Brasília, aferindo-se a uma
tramitação eminentemente “interna”. Por vezes, a tramitação ocorre “intra” Departamento, ou
seja, entre Coordenações, Divisões e Gabinetes de um mesmo Departamento.
O documento protocolado dessa forma é devidamente rastreado no Sistema de Gestão Eletrônica
de Documentos – SIGED, permitindo a consulta de todo o detalhamento disponível ao trâmite,
como data de tramitação e destinatário, além de outras informações constantes do extrato
visualizado. Essa numeração permite, também, além do privilégio de acesso aos servidores do
órgão com acesso por login e senha pessoal, a consulta por público externo ao do MAPA (não
servidor), a partir de computador não interligado à rede do MAPA, que não requer a exigência de
login e senha (www.agricultura.gov.br – Sistemas e Serviços – SIGED – Consulta Pública –
número do documento). Evidenciando assim, que a rastreabilidade do documento é idêntica aos
processos autuados sob a numeração de prefixo 21000.
Em consulta recente ao Serviço de Protocolo Central do MAPA, motivada pela indagação desta
Solicitação de Auditoria 20123781/06 fomos informados de que, a rigor, não há diferença entre os
processos autuados sob os prefixos 21000 (e seus correlatos oriundos das Superintendências
situadas nos Estados), 70000 ou 70500, sendo considerados todos eles como “processos oficiais”,
e assim, todos deveriam ser adicionados de capa/contracapa, bem como pela numeração de suas
páginas e a inutilização de “campos em branco”.
Por vezes ainda, podemos observar que, em casos nos quais o objeto do documento requeira a
tramitação em instâncias superiores ou ainda, “externas” ao âmbito do Departamento/Sede, os
mesmos são apensados dentro de processos constituídos sob o prefixo 21000 para a aquisição da
capa/contracapa e demais procedimentos utilizados neste tipo de autuação (paginação;
tramitação com destinatário e data na capa; inutilização de espaços “em branco”), uma vez que o
material utilizado na confecção de capa/contracapa é mais resistente ao manuseio do que a folha
de protocolo gerada em papel sulfite de uso comum e o controle por paginação e inutilização de
espaços “em branco” requerem manifestação explícita do destinatário (despacho; parecer;
memorando, etc.), por não haver campos de preenchimento automático.
Ressaltamos, por fim, que tanto documentos protocolados sob os prefixos 70000 ou 21000 são
avaliados pelas áreas técnicas do DIPOA com o mesmo rigor técnico.
O processo 70500.005597/2011-94 não foi constituído sob o prefixo 21000 devido ao fato de
ainda necessitar de avaliação, restrita ao DIPOA, para reunir em uma única normativa,
procedimentos de interface dispostos nos seguintes atos normativos: a) Portaria SDA/MAPA no
89/1996, b) Portaria SDA/MAPA no 90/1996; c) Portaria MAPA no 612/1989; d) IN MAPA no
09/2004; e) Portaria Ministerial no 304/1996; f) Portaria SDA/MAPA no 145/1998; g) Resolução
DIPOA no 02/1999; h) Resolução no 01/2003; i) IN no 22/2005/MAPA e j) Art. 833 do Decreto no
30.691/52.
Contudo, nas discussões que foram realizadas internamente, não formalizadas por meio da
constituição formal de atas ou memórias de reuniões, houve um consenso: o de que a simples
aposição, na rotulagem do produto, do sexo do animal que deu origem aos cortes de carnes
provenientes de bovinos e bubalinos, não conferia ao consumidor uma garantia real de
“qualidade” do produto.”
2. Apresentar norma que embasa a edição de documentos da espécie “Informação Diversa” no
âmbito do MAPA.
“Não há norma interna no MAPA que embasa a edição de documentos da espécie “INFORMAÇÃO
DIVERSA”“. No sítio eletrônico do MAPA, consta o Manual de Redação Oficial da Presidência de
República, no qual há a descrição somente de Ofício e Memorando.
A referência que embasa o tipo de comunicação denominada “Informação” é extraída do manual
“Normas sobre Correspondências e Atos Oficiais” publicada pelo Ministério da Educação e do
Desporto, no qual a definição de INFORMAÇÃO está assim descrita: “INFORMAÇÃO:
Instrumento de comunicação oficial, através do qual são fornecidos dados a respeito de certo fato
ou pedido, a fim de que subam a despacho ou solução da autoridade a quem compete resolvê-los.
Tem como base o exame de processo ou fato de que se tenha conhecimento” (...). Essa definição
ajusta-se ao pretendido pela área técnica com a finalidade de subsidiar decisões do
Coordenador-Geral e posteriormente, do Diretor do Departamento.
Com relação à descrição de “Informação Diversa”, esclarecemos que a denominação é utilizada
internamente nas Divisões de Inspeção com a finalidade de facilitar o controle e localização dos
diferentes documentos instruídos, com diferentes finalidades, tais como: informações referentes à
aprovação de projetos de construção de plantas; aprovação de reformas de plantas; aprovações
de registros de plantas; registros de produtos; autos de infração; habilitações para exportação e
consultas ao serviço, entre outros.”
3. Apresentar documento (Parecer, Nota Técnica, ou outros) emitido pela área técnica competente
que embasou a expedição do Ofício Circular DIPOA/SDA/MAPA n.º 20/2011 de 28/12/2011.
“Não foi apresentado documento no formato de Nota Técnica ou Parecer Técnico pela área
técnica competente, que neste caso, foi demandada da Divisão de Inspeção de Carnes de
Ruminantes, Equídeos e Avestruzes - DICAR/CGI.
O tema sobre a obrigatoriedade da informação na rotulagem do sexo do animal que deu origem
ao alimento é debatido há tempos no âmbito do DIPOA, antes mesmo da solicitação que gerou o
processo 70500.005597/2011-94. O protocolo foi gerado na data de 21/03/2011 e encaminhado à
Assessoria da CGI na data de 25/03/2011 e em 31/03/2011 foi demandada a avaliação para um
grupo de trabalho e estabelecido cronograma de execução, conforme Informação Técnica
CGI/DIPOA. Neste grupo de trabalho constava a participação de servidor lotado na DICAR. Foi
solicitada ao grupo de trabalho a análise e manifestação sobre o tema e a proposição de minuta
de documento. Depois desta fase inicial, estava prevista reunião presencial em Brasília, para
finalização da demanda. Assim, o primeiro período de discussões estabelecido foi o de
aproximadamente 30 dias, de 31/03 a 30/04 (...).
Desta fase inicial de avaliação foram encaminhadas 6 (seis) propostas de minutas de alteração
das Portarias nos 89 e 90 de 1996, sob uma avaliação completa de ambas as Portarias. Das 6
minutas propostas, em 1 delas não houve manifestação com relação à questão de aposição do sexo
na rotulagem do produto e nas outras 5 constam justificativas para a remoção da informação do
sexo do animal que deu origem ao alimento, das quais reproduzimos trechos abaixo (...):
Minuta 1: “1. Verificando alguns sistemas de Tipificação de Carcaças percebemos que a maioria
utiliza os indicadores qualitativos e quantitativos avaliados na carcaça resfriada. Os indicadores
qualitativos podem ser dispostos em maturidade óssea, marmoreio, cor, maciez da carne e
espessura de gordura. Percebemos que o sexo é utilizado apenas para separar machos e fêmeas
com os respectivos pesos e rendimento de carcaça, uma vez que os bovinos tem uma conversão
alimentar mais rápida gerando um peso maior que o das fêmeas e essa conformação não segue
para o varejo uma vez que o importante para o consumidor são as características qualitativas ex.
(marmoreio e maciez) pouco importando o sexo do animal.
2. A proibição da informação do sexo na rotulagem se justifica pelo fato de existir no Brasil a
crença que a carne de fêmea é de animal velho (vacas de descarte) e de que a carne de macho é
de animal novo (boi), por isso a informação do sexo isoladamente pode induzir o consumidor ao
erro, pois ele pode preferir comprar uma peça indicado como macho em detrimento de outra
indicada como fêmea, porém o macho em questão pode ser um touro e a fêmea pode ser uma
novilha. O consumidor por si só não pode diferenciar visualmente a carne de macho da de
fêmea.”
Minuta 2: “5. A informação do sexo não se justifica, pois outros parâmetros de atributos como
idade, raça e as características das carcaças (conformação, peso e cobertura de gordura)
permitem avaliar com precisão e consequente conclusão acerca da qualidade do corte.”
Minuta 3, 4 e 5 (de um mesmo servidor): “6. A proibição da informação do sexo na rotulagem se
justifica pelo fato de existir no Brasil a crença que a carne de fêmea é de animal velho (vacas de
descarte) e de que a carne de macho é de animal novo (boi), por isso a informação do sexo
isoladamente pode induzir o consumidor ao erro, pois ele pode preferir comprar uma peça
indicada como macho em detrimento de outra indicada como fêmea, porém o macho em questão
pode ser um touro e a fêmea pode ser uma novilha. O consumidor por si só não pode dif erenciar
visualmente a carne de macho da de fêmea.
7. A carne de qualquer espécie é simplesmente carne, independentemente do sexo do animal que a
originou. A maciez da carne é influenciada por diversos fatores.
8. Outro fator que justifica a proibição da informação do sexo na rotulagem de carne é que este é
um controle muito difícil de se fazer tanto pelas empresas quanto pelos Serviços de Inspeção
Oficiais (federal, estadual e municipal).”
Podemos observar que a DICAR também discorre sobre o fator sexo do animal, conforme consta
na Informação Diversa DICAR/CGI/DIPOA no 066/2012 em seu item 7 e 10: “7. Este “conceito”
popular de que a carne de animais machos teria qualidade superior à qualidade de fêmeas,
contudo, não dispõe de sustentação científica. A ampla literatura científica atualmente disponível
identifica vários fatores que interferem na qualidade da carne bovina, incluindo fatores
intrínsecos aos animais, ao sistema de criação e ao processo de abate, incluindo o manejo
pré-abate. Dentre estes fatores intrínsecos aos animas, podemos citar, como principais: a raça do
animal, sexo, idade (maturidade), peso e cobertura de gordura (acabamento). Tais parâmetros são
mensuráveis e devem ser avaliados de forma conjunta nos estabelecimentos de abate, como
indicativo da qualidade das carcaças. 10. A indicação do sexo na rotulagem, estabelecida como
obrigatória pelas Portarias SDA/MAPA no 89/1996 e no 90/1996, não atinge, isoladamente, o
objetivo de servir como parâmetro indicativo da qualidade das carnes ao consumidor ....” (...).
Em Minuta de proposta de Ofício Circular encaminhada pelo Chefe Substituto da DICAR,
novamente há a explanação sobre a aposição na rotulagem do sexo do animal que deu origem ao
alimento: “Em que pese o disposto na referida Portaria, o sexo dos animais destinados ao abate
não é um parâmetro que, isoladamente, interfira na qualidade da carne desses animais, ao
contrário de outros parâmetros mensuráveis tais como idade, conformação e acabamento. Assim,
a indicação do sexo do animal na rotulagem da carne bovina ou bubalina é uma informação que,
isoladamente, não agrega qualquer diferencial ou característica de qualidade ao produto,
podendo gerar confusão ou induzir em erro os consumidores sobre supostos diferenciais de
qualidade” (...).
Em comunicação eletrônica de 18/01/2012, o Chefe Substituto da DICAR, assim discorre sobre o
entendimento técnico sobre o assunto: “...Nos termos da própria Circular, e consoante
entendimento técnico sobre o assunto, quando da atualização da legislação a obrigatoriedade de
indicação do sexo será suprimida, por ser informação que, isoladamente, não agrega qualidade ao
produto” (...).
Assim, não podemos descartar o fato de que houve discussão sobre esse tema entre os servidores
lotados no DIPOA, tanto da Sede quanto das Superintendências, que antecederam à edição do
Ofício Circular no 20/2011 de 28/12/2011.
Esclarecemos ainda, que as Portarias nos 89 e 90 de 1996 foram necessárias e serviram aos
anseios da população em uma época em que o sistema produtivo pecuário brasileiro era bastante
diferenciado do atual, quando ocorreu intensa transformação nas tecnologias de produção de
bovinos e bubalinos. Motivo pelo qual são provocadas as atualizações de diversas legislações,
inclusive a do próprio RIISPOA (...).”
4. Justificar a suspensão de procedimentos de fiscalização dispostos nas Portarias SDA/MAPA n.º
89/1996 e n.º 90/1996 através do Ofício Circular DIPOA/SDA/MAPA n.º 20/2011 de 28/12/2011,
haja vista esse documento tratar-se de norma hierarquicamente inferior ao gênero “Portaria”.
“Ressaltamos que a orientação contida no Ofício Circular no 20/2011 de 28/12/2011 não altera o
disposto nas referidas Portarias nem tampouco a sua aplicação. Os estabelecimentos não foram
isentados da obrigação de preservar as informações na rotulagem e da veracidade das mesmas.
Este fato pode ser evidenciado em comunicação por meio eletrônico do esclarecimento de dúvidas
geradas na interpretação (...).
Diante da constatação de que a aposição na rotulagem do sexo do animal que originou o corte da
carne não se constitui em informação suficientemente clara para o consumidor sobre a qualidade
do produto, possibilitando, ao invés, o confundimento e indução ao erro, foi orientado aos
Serviços de Inspeção nos estabelecimentos produtores, a suspensão temporária da autuação de
autos de infração relacionados especificamente a este item, até a finalização dos trabalhos e
subsequentemente, a alteração das normativas que tratam desse quesito de rotulagem (...).”
5. Ainda sobre o pleito da ABIEC protocolado sob o n.º 70500-005597/2011-94, informar
(apresentando respectiva documentação) sobre o encaminhamento dado à demanda após os fatos
relatados na Informação Diversa DICAR/CGI/DIPOA nº 066/2012, de 23 de fevereiro de 2012, do
Chefe-Substituto da DICAR.
“O trabalho iniciado à época da emissão da Informação Diversa DICAR/CGI/DIPOA no 66/2012,
pela Divisão de Inspeção de Carnes e Derivados de Ruminantes, Equídeos e Avestruzes – DICAR
deverá ter continuidade até a apresentação dos subsídios para alteração definitiva dos diversos
atos normativos de interface com a demanda protocolada no DIPOA (...).”
Em face ao recebimento de versão preliminar do presente Relatório de Auditoria, a Unidade
apresentou novas argumentações sobre o fato ora discutido, as quais encontram-se transcritas na
sequência:
"O DIPOA em tempo algum aumentou a possibilidade de fraude econômica pela suspensão da
fiscalização sobre a referência do sexo na rotulagem de carnes de bovinos e bubalinos, como
afirmado no Ofício no 26480/2012/DRAGR/DR/SFC/SE/CGU-PR, de 10/09/2012, conforme
explicitaremos a seguir.
I - Entendimento da motivação para a solicitação da ABIEC. Cabe aqui uma explicação mais
aprofundada da questão da aposição do sexo na rotulagem de cortes carne de bovinos. Em
solicitação da ABIEC, na justificativa de item 2, para a alteração do parágrafo 2° do artigo 6° da
Portaria n° 89/1996, o seguinte trecho “A informação do sexo é de difícil controle e, isoladamente
não atinge o objetivo, pois uma simples menção ao sexo, sem dados referentes a outro parâmetros
como idade e as características da carcaça (conformação, peso, cobertura de gordura) não
permite avaliação correta e conseqüente conclusão acerca da qualidade do corte. Um corte
identificado como de fêmea é comercializado com 25% de redução no preço, contudo a qualidade
da carne é muito mais influenciada pela maturidade do animal do que propriamente pelo sexo.
Algumas empresas diferenciam o padrão de qualidade dos cortes usando marcas diferentes para
cada tipificação de carcaça, visto que não é de interesse da empresa denegrir a imagem da marca
com produtos de qualidade diferente do padrão conhecido pelo consumidor.” Neste item, a ABIEC
se refere às carcaças produzidas a partir de novilhas e novilhos, ou seja, ambos animais jovens e
abatidos precocemente em virtude das características genéticas e de produção diferenciados (raça
e sistemas intensivos de produção). Nestes casos, as carcaças de fêmeas e de machos, denominados
precoces, não diferem em suas características de qualidade, exceto no fato de que carcaças de
fêmeas jovens são ligeiramente mais leves quando comparadas às carcaças de machos.
Mantém-se, portanto, todas as outras características desejáveis de qualidade. Quanto ao peso
menor obtido em carcaças de fêmeas precoces, o problema é sanado porque a venda, tanto para o
varejista quanto para consumidor é baseado em preço por quilo do corte (picanha, contra-filé,
alcatra, etc). Assim, ao expormos um corte proveniente de carcaças de macho jovem e de fêmea
jovem, simplesmente pela aparência do corte, não se distingue o produto de um ou de outro.
Portanto, nestes casos, a redução do valor da carcaça da fêmea jovem decorre de um conceito
antigo e atualmente, não condizente com a modernização do mercado de carnes bovinas.
Importante frisar também, que as fêmeas matrizes adultas (animais velhos), denominadas como
“gado de descarte” para a renovação do rebanho, quando destinadas ao abate, têm o valor da
arroba abaixo do valor da arroba de machos. Estas carcaças, por serem de animais mais velhos,
não produzem cortes com qualidade suficientes para serem comercializados como tal. Estas
carcaças são, geralmente, em sua grande maioria, destinadas à industrialização.
Portanto, não há motivo para a alegação de que a emissão do Ofício Circular n° 20/2011 tenha
relação com fraude econômica, pelas próprias características das regras que regem o mercado de
carnes bovinas no país. Esta ação foi provisoriamente adotada até que todos os itens que constam
nas Portarias n° 89 e 90 de 1996 e demais normas correlatas ao assunto, fossem atualizadas na
íntegra.
O ofício em referência suspendeu temporariamente a adoção de medidas punitivas de um único
item das Portarias SDA/MAA 89 e 90/1996, que devido aos avanços, melhoramentos genéticos e
modernização do setor produtivo se tornou obsoleto devido sua fragilidade técnica e não
acompanhamento temporal da legislação frente à modernização do setor produtivo .
Essa convicção técnica levava a aplicação desuniforme dos referidos atos nas unidades da
federação, causando, pontualmente, autuações e multas, sem contudo, a interrupção da produção
e a rotulagem sem designação de sexo
A proposta de minuta do Ofício em apreço partiu da DICAR, referendada pelo Coordenador da
CGI e foi tão somente consolidada pelo Diretor.
II – Ausência de parecer conclusivo da área técnica. Com relação à alegação de ausência de
parecer conclusivo da área técnica, reforçamos sua improcedência. A área técnica em todo o
discorrer de sua alegação já admitia que a simples aposição do sexo do animal que deu origem à
carcaça “não atinge, isoladamente, o objetivo de servir como parâmetro indicativo da qualidade
das carnes ao consumidor (item 10 da Informação Diversa DICAR n° 066/2012)” e também “não
dispõe de sustentação científica (item 7 da Informação Diversa DICAR n° 066/2012)”. Assim, o
parecer emanado da DICAR já havia atingido o grau de entendimento suficiente, o que motivou a
proposição da minuta do Ofício DIPOA nº 20/2011.
III – Fluxograma para a elaboração de nova normativa para substituição das Portarias
SDA/MAPA n° 89/1996 e 90/1996. Conforme tabela compilada com a cronologia da solicitação
para a alteração das referidas portarias, depreende-se que a solicitação da ABIEC deu entrada no
Departamento na data de 21/03/2011. Depois de 7 (sete) meses na Coordenação-Geral de
Inspeção e sem a finalização iniciada pelo grupo de trabalho formado em ambiente virtual, foi
encaminhado formalmente para análise da DICAR. Informamos que o encaminhamento, na data
de 05/10/2011, foi formalizado por registro de tramitação, mas já havia no grupo de trabalho, um
representante da DICAR.
Assim, em 28/12/2011, a emissão do Ofício Circular DIPOA/SDA n° 20/2011, orientou para que
fossem suspensos os procedimentos de autuação quanto à indicação de sexo na rotulagem até que
fossem finalizados os trabalhos do grupo instituído.
Cronologia que culminou na emissão do Ofício Circular DIPOA 20/2011.
DATA
1 21.03.2011
EVENTO
Solicitação da ABIEC de proposta de alteração das Portarias 89 e 90/1996.
Referência: Doc. 70500.005597/2011-94.
2 25.03.2011
Encaminhamento pelo Coordenador da CGI para a Assessoria CGI solicitando
análise e parecer.
Referência: Doc. 70500.005597/2011-94
3 31.03.2011
Formação de grupo de trabalho em ambiente virtual composto por 07 (sete)
FFA ligados à área de carnes de bovinos.
INFORMAÇÃO TÉCNICA_CGI/DIPOA/SDA de 31/03/2011.
4 05.10.2011
Encaminhamento do pleito, pelo Coordenador-Geral Substituto, para a
DICAR.
Referência: Doc. 70500.005597/2011-94
5 28.12.2011
Emissão do Ofício Circular 20/2011.
6 24.01.2012
Emissão do Memo 17/2012 de 24/01/2012, do Diretor ao Coordenador da CGI
solicitando providências imediatas para conclusão dos trabalhos constantes
no processo no 70500.005597/2011-94.
7 25.01.2012
Encaminhamento do Coordenador da CGI à DICAR.
8 14.02.2012
Emissão do Memo 40/2012 de 14/02/2012, do Diretor ao Coordenador da CGI
solicitando providências imediatas para conclusão dos trabalhos constantes
no processo no 70500.005597/2011-94.
9 23.02.2012
Emissão da Informação Diversa DICAR/CGI/DIPOA no 066/2012 de
23/02/2012 para CGI, sem conclusão dos trabalhos e ampliando o escopo da
legislação a ser revista.
10 27.02.2012
Encaminhamento da CGI para o Gabinete do Diretor.
Diante deste arrazoado, as Portarias SDA/MAA 89 e 90/1996 serão imediatamente revogadas
pela SDA e a matéria atualizada será tratada em novo marco regulatório, consequentemente o
Ofício-Circular DIPOA nº 20/2012 será cancelado por perda de objeto."
ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO:
Estamos de acordo com as ponderações da Unidade quanto à equivalência prática entre os autos
registrados sob a forma “Documento” ou “Processo” no estágio em que se encontra o caso
analisado. Contudo, por se tratar de estudos para alterações de Portarias de lavra da SDA, o que
implicará necessariamente em trâmite posterior a instâncias externas ao DIPOA (tais como o
gabinete da SDA e a CONJUR do Ministério) entendemos ser necessário acrescentar os cuidados
formais advindos a partir da autuação do processo administrativo, incluindo todos os documentos
que se fizerem pertinentes, com suas folhas em sequencia e numeradas, de forma a garantir a sua
integridade e a recuperação do seu histórico no âmbito dos princípios preceituados na Lei 9784, de
29.01.99, Artigos 2º e 22:
“Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade,
finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
I - atuação conforme a lei e o Direito;
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou
competências, salvo autorização em lei;
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou
autoridades;
IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;
V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na
Constituição;
VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em
medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público;
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;
VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados;
IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e
respeito aos direitos dos administrados;
X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de
provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações
de litígio;
XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei;
XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados;
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim
público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.”
“Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a
lei expressamente a exigir.
§ 1o Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local de
sua realização e a assinatura da autoridade responsável.
...............................................................
§ 4o O processo deverá ter suas páginas numeradas sequencialmente e rubricadas.”
Com relação aos documentos referenciados internamente como “Informação Diversa”,
reconhecemos sua utilidade nas instruções dos processos e avaliamos, com base na manifestação
apresentada, que se trata de espécie criada para distinguir e facilitar localização de tipos do gênero
“Informação”, o que na prática não se constitui irregularidade. Reiteramos, entretanto, a
necessidade de que todas as Informações ou documentos correlatos sejam numerados, datados e
contenham nome e assinatura dos autores, em atendimento aos preceitos dispostos na Lei 9784/99 já
mencionada.
Quanto à existência de parecer técnico respaldando a expedição do Ofício Circular DIPOA/SDA nº
20/2011, embora tenha ficado comprovado que o assunto vinha sendo discutido internamente antes
da emissão do Ofício Circular DIPOA/SDA nº 20/2011, a afirmação do gestor em resposta à
Solicitação de Auditoria nº 201203781/06 corrobora o entendimento de que os trabalhos não se
encontravam concluídos até a ocasião.
Embora as discussões convergissem para a conclusão de que a indicação de sexo do animal não é,
isoladamente, parâmetro suficiente para avaliação quanto à qualidade da carne, não foi demonstrado
haver conclusão por parte da área técnica se tal informação deveria ser apenas suprimida ou se
deveria ser complementada pela inclusão de novos parâmetros. Dessa forma, não acatamos a
manifestação do gestor, acrescida por meio do Ofício nº 375/2012, de que “ o parecer emanado da
DICAR já havia atingido o grau de entendimento suficiente, o que motivou a proposição da minuta
do Ofício DIPOA nº 20/2011.”
Esta equipe de Auditoria considera que um Ofício Circular não pode ser utilizado com o propósito
de suspender ou revogar a fiscalização de procedimentos impostos por normativos de nível
hierárquico superior. Ainda que a orientação em pauta não isente os estabelecimentos produtores da
obrigação de indicar o sexo dos animais na rotulagem dos produtos, o fato de a fiscalização ser
suspensa quanto a este item provavelmente será notada pelos produtores/frigoríficos, haja vista
serem estes os demandantes iniciais da supressão em comento. Ademais, consideramos que o efeito
prático da suspensão da fiscalização quanto a este item específico não é outro senão a antecipação
da decisão de retirar a informação de sexo dos animais dos rótulos de produtos.
Assim, somando-se ao fato de a obrigatoriedade de indicação de sexo de animais estar definida em
Portaria de lavra da SDA, hierarquicamente superior ao DIPOA, consideramos que a expedição do
Ofício Circular nº 20/2011, antes de conclusão do assunto pela área técnica competente fere o
princípio da prudência na consecução dos atos administrativos. É oportuno destacar que a equipe de
auditoria não discute o mérito da decisão, no sentido de afirmar se a indicação de sexo de animal
deveria ou não ser aposta na comercialização, haja vista esta atribuição ser de competência do
MAPA. O ponto ora questionado é o instrumento utilizado para suspender fiscalização, bem como a
ausência de análise técnica conclusiva e anterior à emissão do Ofício Circular.
Por fim, mas não menos importante, cabe ressaltar que a indicação de sexo do animal nos rótulos
dos produtos vai além da preocupação em fornecer ao consumidor subsídios corretos para avaliação
da qualidade dos produtos que adquire. Conforme a afirmação da própria ABIEC no pedido
protocolado sob o número 70500.005597/2011-94, “Um corte identificado como fêmea é
comercializado com 25% de redução no preço, contudo a qualidade da carne é muito mais
influenciada pela maturidade do animal do que propriamente pelo sexo. Algumas empresas
diferenciam o padrão de qualidade dos cortes usando marcas diferentes para cada tipificação de
carcaça, visto que não é de interesse da empresa denegrir a imagem da marca com produtos de
qualidade diferente do padrão conhecido pelo consumidor.” (grifo nosso), o que permite inferir que
a preocupação do setor produtivo está relacionada aos custos de revenda das carnes.
No entanto, o fato, de conhecimento notório do setor produtivo, de geralmente o preço pago
pelos frigoríficos ao produtor rural pela arroba de fêmeas já ser inferior ao de machos não foi
mencionado no pleito da Associação, não foi discutido nos documentos constantes dos autos que
expressam a opinião dos técnicos do Ministério e nem nas respostas fornecidas às Solicitações de
Auditoria. De forma que a comercialização pelo frigorífico da carne de vaca a preço diferenciado
não é, necessariamente, um ônus, mas pode ser decorrência natural do menor preço pago pela
“matéria-prima”.
Quanto à explanação apresentada pela SDA, mediante Ofício nº 375/2012, a respeito da
possibilidade de fraude econômica, destacamos que não há evidências de que a ABIEC estivesse se
referindo exclusivamente a carcaças produzidas a partir de novilhas e novilhos (animais jovens). E
ainda que assim o fosse, não foi mencionado se o preço pago pelos frigoríficos nestes casos é o
mesmo independente do sexo do animal. Pesquisas realizadas pela equipe de auditoria em diversos
sítios eletrônicos que indicam a cotação atual de bovinos no país, seja para animais jovens ou não,
evidenciaram que o valor da arroba da fêmea é menor do que o valor pago pela arroba do animal
macho, conforme exemplo demonstrado na Tabela 1, relativo aos preços praticados no estado do
Paraná.
Tabela 1 – Cotação para o período de 11/05/2012 a 18/05/2012
R$ / arroba
Macho
Fêmea
Novilho Precoce
100,03
94,15
Animal Gordo
93,22
83,85
Fonte: LAPBOV – Laboratório de Pesquisas em Bovinocultura - UFPR
Da mesma forma, a argumentação de que “o peso menor obtido em carcaças de fêmeas precoces, o
problema é sanado porque a venda, tanto para o varejista quanto para o consumidor é baseado em
preço por quilo do corte” não responde a questão ora tratada, haja vista a Associação fazer
referência à comercialização de “corte identificado como fêmea”, ou seja, faz alusão ao preço do
quilo de carne, não importando a quantidade de quilos que rende um animal macho ou fêmea.
Ressalte-se que esta equipe de auditoria não discute o mérito da convicção técnica do corpo de
fiscais do MAPA de que a o sexo do animal não é, isoladamente, parâmetro suficiente para
determinar a qualidade da carne comercializada. No entanto, avalia que a dinâmica do mercado
deve ser considerada por ocasião da revisão das Portarias SDA/MAPA nº 89 e 90/1996, haja
vista a possibilidade de a simples supressão da informação do sexo do animal oficializar o
nivelamento dos preços, possibilitando ganhos pelos frigoríficos ou pelos varejistas por carnes
compradas a “preço de vaca” e vendidas a “preço de boi”. Isso porque embora haja diferenças entre
o preço pago aos produtores de gado para a arroba de machos e fêmeas, em geral o consumidor final
adquire carne bovina sem distinção de sexo, idade ou tipo racial, excetuando-se os cortes
“especiais” onde a rotulagem caracteriza o produto de forma mais específica.
1.1.1.11 INFORMAÇÃO 011
Publicação da Instrução Normativa n.º 62/2011 – Regulamento Técnico de Produção,
Identidade e Qualidade de Leite e Derivados, em substituição à Instrução Normativa n.º
51/2002.
O processo n.º 21000.015645/2011-88 trata das discussões para revisão da Instrução Normativa
MAPA n.º 51 de 18/09/2002, a qual aprovou os Regulamentos Técnicos de Produção, Identidade e
Qualidade dos Leites tipos A, B, C, do Leite Pasteurizado e do Leite Cru Refrigerado e aprovou o
Regulamento Técnico da Coleta de Leite Cru Refrigerado e seu Transporte a Granel.
A revisão citada é decorrente da publicação em 01/07/2011 da Instrução Normativa MAPA n.º
32/2011, que em seu artigo 2º instituiu Grupo de Trabalho com os objetivos: estabelecer novas
diretrizes para o Programa Nacional de Melhoria da Qualidade do Leite; definir competências e
compromissos de cada elo envolvido na cadeia produtiva do leite e apresentar proposta conclusiva
dentro de 6 (seis) meses a partir da publicação.
Da análise dos autos foram identificados os seguintes documentos (listados aqui em ordem
cronológica, e não na ordem disposta no processo):
1. 25/11/2011 - Memorando n.º 320, elaborado pela DILEI/CGI/DIPOA (Fls. 06 a 09) – Traz
considerações e sugestões da DILEI acerca da revisão da citada norma, fazendo referência à
“reunião realizada com a CNA” (sem data ou outras informações), e informando que se trata
também das sugestões encaminhadas pelos servidores da área de inspeção de leite atuantes
nos estados.
2. 08/12/2011 – Ata de reunião da Câmara Setorial da Cadeia Produtiva do Leite e Derivados e
Lista de Presença assinada dos participantes (representantes do MAPA, CNA,
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
CGAC/SE/MAP, ABIA, ABILD, ABIQ, CBCL, CONAB, CONIL, EMBRAPA GL, FIESP,
G100, LEITE BRASIL, MF, OCB, SEBARE, SINDIRAÇÕES, CAPADR, GS1 Brasil,
SOCAM, MDA, ABRAS e SINDAN) – Fls. 10 a 15.
14/12/2011 – Folha 142 com os dizeres: “Anexo I – Lista de presença da reunião de
14/12/2011 e minuta consolidada naquele momento”. No entanto, às folhas 143 e 144 consta
apenas a Lista de Presença da reunião, não consta a ata citada. A folha seguinte introduz o
anexo II (Ata de reunião ocorrida em 17/01/2012).
Nota Técnica DIPOA sem data (Fls. 02 a 05) – Menciona que o presente documento levou em
consideração o Memorando DILEI n.º 320, as definições resultantes da 29º Reunião Ordinária
de 08/12/2011, bem como as sugestões apresentadas pelos técnicos representantes do setor
produtivo em 14/12/2011. Quanto à proposta propriamente dita, o texto transcreve todas as
sugestões do Memo 320/2011, exceto os itens: “4. Excluir o anexo II da Instrução
Normativa...” e “15. Incluir um subitem no item 9 do anexo VI ...”.
21/12/2011 - Memorando n.º 341, GAB/DIPOA/SDA (Fls. 16) – Encaminhando o processo à
SDA com vistas ao envio para revisão da Consultoria Jurídica;
21/12/2011 - Despacho n.º 3395, GAB/ DAS/MAPA (Fls. 17) – Encaminhando o processo à
Consultoria Jurídica;
21/12/2011 - COTA n. 184/2011/CGAJAA/CONJUR/MAPA/AGU (Fls. 41) - Consultoria
jurídica devolve para adequações (a- acrescentar proposta do GT composto pela IN 32/2011,
devidamente subscrita pelos seus membros participantes; b- acrescentar quadro comparativo
das alterações requeridas em relação ao texto atual e c- realizar incorporação de anexos,
restando para este campo as tabelas, figuras, etc);
8.
27/12/2011 – Memorando nº 826/2011/SDA (Fls. 85) – Informa que “foi
acordado entre a SDA e a câmara setorial da cadeia produtiva de leite e derivados que a
mesma apresentaria uma proposta de alteração da IN nº 51/2002, considerando que o
referido fórum representa os elos da cadeia do agronegócio de leite no país. Assim, a
câmara setorial apresentou uma proposta oriunda de estudos da Embrapa – CNPGL.” No
entanto, não consta dos autos proposta assinada pelos membros do Grupo de Trabalho;
27/12/2011 – Nota n.º 450/2011/DPTN/CGAJAA/CONJUR/AGU (Fls. 86 e 87) – Aprovando
a publicação do ato, no que tange ao aspecto jurídico-formal.
28/12/2011 – Despacho n.º 3442/2011/GAB/SDA/MAPA – Encaminha para o Gabinete do
Ministro para chancela;
Extrato de Publicação no DOU da IN º 62/2011 em 30/12/2011;
17/01/2012 – Ata e Lista de presença da reunião para discussão do documento “Em defesa do
leite B”, apresentado pela Associação Brasileira dos Produtos de Leite – LEITE BRASIL e
Associação Brasileira de Indústria de Leite Pasteurizado – ABILP (Fls. 146).
13.
17/01/2012 – Informação nº 212/DILEI/CGI/DIPOA (Fls. 223) – Informa sobre a
necessidade de alteração da IN 62/2011, recém-publicada, em virtude de reinvindicação do
setor produtor de leite tipo B. Segundo a Informação, embora tivesse sido apresentada a
minuta da citada IN a todo o setor na reunião de 14/12/2011, após a publicação os
representantes dos produtores e laticinistas que produzem e comercializam leite tipo B
solicitaram ao Ministério retorno do tipo citado à legislação. Registre-se que o confronto entre
as listas de presença das três reuniões citadas evidenciou a participação do mesmo
representante da entidade “LEITE BRASIL” em todas elas. No entanto, conforme já
mencionado, não consta no processo a ata referente à reunião de 14/12/2011, ocasião em
que o assunto foi definido, e tão pouco a minuta da proposta de alteração da IN, com
assinatura indicando a concordância dos membros externos ao MAPA.
Em virtude da ausência nos autos dos documentos destacados acima, emitimos a Solicitação de
Auditoria n.º 201203781/09 em 19/03/2012, tendo a Unidade se manifestado por meio do Ofício n.º
96/2012/SDA/MAPA de 27/03/2012 nos termos:
1)
Informar os critérios para decisão quanto à utilização do instrumento de Consulta Pública
para subsídio à elaboração de normas (Instruções Normativas, Resoluções, Portarias, etc) no âmbito
da SDA/MAPA.
RESPOSTA:
“Os critérios para decisão quanto à utilização do instrumento de Consulta Pública para
subsídio à elaboração de normas se insere no âmbito da discricionariedade do Gestor que, em
razão da matéria e de suas possíveis repercussões, resolve submeter ou não à Consulta Pública.
A Consulta Pública é a uma das formas pela qual o órgão normalizador participa à
sociedade quais são as propostas de modificação da norma, antes da publicação da norma
alterada. Dessa forma também, possibilita que o público de interesse e a sociedade possam
participar da nova proposta por meio do envio de críticas ou de sugestões.
As alterações da Instrução Normativa no 51/2002 não foram submetidas formalmente à
Consulta Pública, uma vez que foi considerado que o assunto em questão foi amplamente debatido
e discutido no âmbito deste Ministério, conjuntamente com a Câmara Setorial da Cadeia
Produtiva do Leite e Derivados do MAPA; Coordenação-Geral de Apoio às Câmaras Setoriais e
Temáticas - CGAC/SE/MAPA; Confederação Nacional de Agricultura e Pecuária do Brasil - CNA;
Associação Brasileira das Indústrias da Alimentação - ABIA; Associação Brasileira das Indústrias
de Queijo - ABIQ; Associação das Indústrias de Leite Desidratado - ABILD; Confederação
Brasileira das Cooperativas de Laticínios - CBCL; Conselho Nacional da Indústria de Laticínios CONIL; Associação Brasileira de Pequenas e Médias Cooperativas e Empresa de Laticínios G100; Associação Brasileira dos Produtores de Leite - LEITE BRASIL; Ministério da Fazenda MF; Organização das Cooperativas Brasileiras - OCB; Federação das Indústrias do Estado de
São Paulo - FIESP; Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária - EMBRAPA; Serviço
Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas - SEBRAE; Sindicato Nacional da Indústria de
Alimentação Animal - SINDIRAÇÕES; Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e
Desenvolvimento Rural da Câmara dos Deputados - CAPADR; Associação Brasileira de
Automoção - GS1-BRASIL; Sociedade dos Criadores do Agreste Meridional - SOCAM; Ministério
do Desenvolvimento Agrário - MDA; Sindicato Nacional das Indústrias de Produtos para Saúde
Animal - SINDAN; Companhia Nacional do Abastecimento - CONAB, entre outros, conforme Atas
da Câmara Setorial da Cadeia Produtiva de Leite e Derivados em anexo (doc. 201203781/09 – 1).
Assim, podemos considerar que as diversas Reuniões realizadas na Câmara Setorial da
Cadeia Produtiva de Leite e Derivados abrangeu, significantemente, todos os setores da sociedade
brasileira.”
2)
A respeito da aprovação da Instrução Normativa nº 62/2011, de 29/12/2011, assunto do
processo nº 21000.015645/2011-88, apresentar:
a) Proposta conclusiva do Grupo de Trabalho composto na forma do art. 3º da IN 32 de 30/06/2011,
devidamente subscrita pelos seus membros participantes em cumprimento ao comando Ministerial
Superior;
RESPOSTA:
“A determinação para formação do Grupo de Trabalho foi motivada pela necessidade
de entendimento entre o setor produtivo, representantes das indústrias e o governo no que se
refere aos procedimentos específicos para o controle da qualidade da matéria-prima, mais
precisamente aos requisitos microbiológicos de aceitação do leite e quanto ao prazo para a
adoção destes critérios nas cinco regiões brasileiras, norte, nordeste, sul, sudeste e centro-oeste.
O Grupo de Trabalho não foi instituído na forma do art. 3º da IN 32 de 30/06/2011
devido a um acordo entre a Secretaria de Defesa Agropecuária (SDA/MAPA) e a Câmara Setorial
da Cadeira Produtiva de Leite e Derivados do MAPA, no qual ficou estabelecido que a mesma
apresentaria uma proposta e alteração da Instrução Normativa no 51/2002, considerando que o
fórum da Câmara Setorial congrega toda a representatividade da cadeia do agronegócio de leite
no País. A Câmara Setorial da Cadeia Produtiva de Leite e Derivados apresentou proposta
proveniente de estudos realizados pela EMBRAPA - CNPGL, conforme consta no Memorando no
826/2011 - SDA/MAPA, de 27/12/2011 (fl. 85 do Processo no 21000.015645/2011-88) (doc.
201203781/09 – 2).”
b) Ata da reunião ocorrida em 14/12/2011 entre a SDA e representantes de entidades ligadas ao
setor produtivo e industrial lácteos;
RESPOSTA:
“A reunião do dia 14/12/2011 foi proposta em Reunião Ordinária N:29, na Câmara
Setorial da Cadeia Produtiva de Leite e Derivados, em 08/12/2011, conforme consta da Ata da
Reunião, no item 1 – Ações, página 4 (doc. 201203781/09 – 1).
Na data de 14/12/2011 foi realizada na Sala de Reuniões do DIPOA, às 14h, reunião
para “Definição dos limites e prazo regionalizados a serem contemplados na Revisão da Norma”,
com representantes do DIPOA, Leite Brasil, CNPL/CNA, Câmara Setorial/CNA/FAEG,
FIESP/ABIQ/CONIL, Embrapa Gado de Leite, G100, OCB e CBCL, conforme cópia da lista de
presença anexa (doc. 201203781/09 – 3). Não foi produzida ata durante esta reunião devido ao
fato das alterações sugeridas pelo grupo terem sido realizadas, conjuntamente e simultaneamente,
na própria minuta apresentada (doc. 201203781/09 – 4).”
c) Minuta da Instrução Normativa no 62/2011 apresentada ao setor produtivo na reunião realizada
no dia 14/12/2011.
RESPOSTA:
“Minuta anexa (doc. 201203781/09 – 3).”
1.1.1.12 INFORMAÇÃO 012
Conforme relatado no campo "Escopo dos Trabalhos", o presente Relatório de Auditoria foi
apresentado em versão preliminar à Secretaria de Defesa Agropecuária em 10/09/2012, tendo a
Unidade se manifestado sobre os pontos abordados e as recomendações efetuadas por meio de Nota
Técnica encaminhada pelo Ofício Gab/SDA/MAPA n.º 375/2012, de 01/10/2012. As argumentações
aduzidas sobre questões pontuais foram apostas aos respectivos achados de auditoria e as
manifestações de caráter geral foram transcritas a seguir.
a) Sobre o uso de consulta pública para subsídio à elaboração de normativos relevantes ao
mercado consumidor/produtor
"A SDA contempla a CONSULTA PÚBLICA, quando pertinente, conforme consta na sua proposta
de “Manual de Boas Práticas de Regulamentação da Secretaria de Defesa Agropecuária”."
b) Sobre a participação das Superintendências Federais de Agricultura nas discussões
relativas à gestação de norma com impacto nas atividades de fiscalização descentralizadas
"A SDA contempla a participação das Superintendências Federais de Agricultura nas discussões
relativas à gestação de norma, quando pertinente, conforme consta na sua proposta de “Manual
de Boas Práticas de Regulamentação da Secretaria de Defesa Agropecuária”.
O DIPOA solicita, sempre que necessário, a participação de servidores de comprovada
experiência técnica lotados nas SFA de todo o país na elaboração de anteprojetos de Atos
Normativos. Resta dizer, aqui, que:
a)
Tal prática sempre foi seguida por todas as áreas técnicas do Departamento, ao longo de sua
existência. Doravante, contudo, será dada exclusividade à elaboração de anteprojetos de atos
normativos na área técnica própria do DIPOA, qual seja a DNT. Essa decisão pressupõe a
eventual convocação de servidores lotados em áreas técnicas do DIPOA e/ou das SFA, de acordo
com sua disponibilidade de tempo e sua especialização profissional.
b) Isso não significa que sempre se necessitará convocar expressivo número de servidores para
prestar colaboração no desenvolvimento de atos normativos de maior impacto. Em geral poderá
ser suficiente a colaboração prestada, conjunta ou isoladamente por 2 (dois) ou 3 (três) servidores
de notório e amplamente reconhecido saber técnico-científico."
c) Sobre a realização de capacitação da área técnica por ocasião da publicação de normativos
que interfiram nas atividades de fiscalização
“A SDA contempla a capacitação da área técnica por ocasião da publicação de normativos que
interfiram nas atividades de fiscalização, conforme consta na sua proposta de “Manual de Boas
Práticas de Regulamentação da Secretaria de Defesa Agropecuária”.
O DIPOA não apenas concorda, mas sempre que possível exerce a prática de realizar capacitação
da sua área técnica, muitas vezes contemplando preferentemente os servidores das SFA,
anteriormente à entrada em vigor de Atos Normativos que interfiram em atividades de
fiscalização.
Por oportuno deve ser ressaltado, no presente item, o treinamento e a capacitação de mais de 200
(duzentos) Fiscais Federais Agropecuários do SIF, somente no ano de 2011, envolvendo as áreas
técnicas de bovinos, suínos e aves, para cumprimento de normativas internacionais (normas
aduaneiras) em Goiânia – GO.”
d) Sobre a conclusão da revisão do Decreto n°30.691/1952 – RIISPOA
“Trabalho concluído no âmbito do DIPOA em 02 (duas) oportunidades (agosto de 2011 e maio de
2012). Encaminhado às esferas superiores do MAPA:
Processo 21000.010402/2007-77
Data de abertura 21.11.2007.
Unidade atual: CAJAA/CJ – CGAJAA/CJ – 001253 (em análise, segundo documento SIGED
datado de 19.9.20012).
Sobre esse tema, há de se considerar as seguintes informações adicionais:
A revisão final e proposta de atualização do RIISPOA foi concluída no âmbito do DIPOA em
agosto de 2011, contemplando os itens levantados como discordantes entre a regulamentação e a
realidade prática atual (Exemplos: a] Correção e esclarecimento do art. 165; b] Chamuscamento
de suíno – proibido pelo RIISPOA e praticado em 100% das indústrias e em projetos aprovados).
A SDA determinou a interrupção da análise da revisão pela CONJUR e determinou a realização
de mais 02 (duas) audiências públicas (ambas realizadas em 2011). Concluída mais uma vez, foi
encaminhada à CONJUR em 09.5.2012 com a concordância da SDA.”
e) Sobre o encaminhamento de cópia do presente relatório à Consultoria Jurídica do MAPA, a
fim de que esta se manifeste conclusivamente sobre a competência das autoridades do
Ministério para expedição de normativos, especialmente após a publicação do Decreto
n°7.127/2010.
"A providência de encaminhar cópia do presente Relatório CGU à CONJUR/MAPA foi tomada na
data de 18 de setembro de 2012 mediante Memorando encaminhado pelo Sr. Secretário da SDA à
CONJUR/AGU, portanto antes, mesmo, de se concluir a redação da presente NOTA TÉCNICA.
De outro norte, no entender do Departamento, até o presente momento e nos termos do art. 902 do
RIISPOA, combinado com o inciso V do art.1º da Portaria n° 215 MAA, de 27.4.2001, cabe ao
Diretor dar ciência das decisões, através de RESOLUÇÕES, que impliquem em interesse coletivo.
Resta observar que não consta, de exemplar do Decreto n° 7.127/2010 extraído do sítio eletrônico
do MAPA (Sistema Integrado de Legislação), qualquer restrição à emissão de atos normativos
pelos Departamentos."
Ainda por meio do Ofício Gab/SDA/MAPA n.º 375/2012, de 01/10/2012, foi encaminhado Plano de
Ação elaborado pela Unidade com vistas a atender as recomendações formuladas no presente
Relatório de Auditoria, na forma:
ATRIBUIÇÕES DA SDA/MAPA
O QUE FAZER
(em relação às Recomendações QUEM?
QUANDO?
ONDE?
COMO?
POR QUÊ?
do Relatório de Auditoria)
REC. 4.1.1. Definir e formalizar
processo
de
expedição
de
próprio Âmbito da SDA Oficialização do Manual de Padronizar
normativos a ser aplicado no âmbito Secretário da SDA Comitê
formalizado
através
da
Boas
Práticas
de procedimentos
da SDA, com mecanismos de
verificação de cumprimento das fases
Portaria SDA/MAPA
Regulamentação
do fluxo desenhado
nº 121, de 26/09/2012
Secretaria
Agropecuária
de
da instruir
para
processos
Defesa administrativos
referentes à propostas
de edição
de atos
normativos em geral de
60 dias a partir do dia
1º de outubro de 2012
interesse da instituição
(oficialização
do
manual)
REC.
4.1.2.
Realizar
Consulta Secretário da SDA 60 dias a partir do dia Âmbito da SDA Oficialização do Manual de Permitir
Pública antes da publicação de
1º de outubro de 2012.
Boas
Práticas
normativos com impacto relevante ao
Regulamentação
mercado
Secretaria
ampla
de participação
dos
da setores alcançados pela
de
Defesa norma e à sociedade
Agropecuária, o qual deve civil em geral
instituir
a
prática
das
Consultas Públicas e das
posteriores
Audiências
Públicas para avaliação de
Atos normativos relevantes.
REC. 4.1.5. Concluir a revisão do
Adequar
Decreto
Regulamento ao marco
n°30.691/1952
–
RIISPOA, a fim de adequar o Secretário
120 dias a partir do dia SDA
Encaminhamento
Regulamento ao cenário científico e
1º de outubro de 2012.
promulgação
para regulatório nacional, ao
cenário
Da SDA
tecnológico atual.
o
científico
e
tecnológico atual
REC. 4.2.1. Instruir autos dos
processos com todos os documentos
de
suporte
coibindo
documentos
à
matéria
manutenção
dispersos
Oficialização do Manual de
tratada,
e
de
não
autuados. Autuação do processo
administrativo para documentos de
tramitação por mais de uma unidade,
os
Departamentos
e
Departamentos, Secretaria
de
da 60 dias a partir do dia Coordenações e Agropecuária
1º de outubro de 2012. Coordenações-
Coordenações
SDA/MAPA
Todos
Boas
Práticas
os Regulamentação
Todos
de
da Irrestrito cumprimento
Defesa do que dispõe a Lei n°
7984/99, artigos 2° e
22
Gerais da SDA
ou que exijam anexos com suas
folhas em seqüência e numeradas,
garantindo sua integridade e a
recuperação do seu histórico no
âmbito da Lei n° 9.784/99, artigos
2° e 22.
REC. 4.4.1.Que a unidade se
abstenha de emitir Ofícios-Circulares
Não serão emitidos ofícios Ofícios circulares não
com conteúdo de caráter normativo,
em desconformidade com a Portaria
MAPA n°215/2001 e com o Manual
de Redação da Presidência da
República, sem prejuízo da revisão
dos
citados
expedientes
extrapolam a sua finalidade.
que
Secretário da SDA Concluída
circulares
Âmbito da SDA normativo,
Memo/SDA
de
caráter são instrumentos legais
conforme para
divulgar
normativos.
atos
REC. 4.4.3. Encaminhar cópia do
presente
relatório
à
consultoria
Âmbito
Jurídica do MAPA, a fim de que esta
Secretário da
se manifeste conclusivamente sobre a
competência das autoridades do
Ministério
para
expedição
Secretário da SDA Memorando n°
SDA
de
575/2012
normativos, especialmente após a
publicação
do
SDA/MAPA.
decreto
de
A
auditoria
CGU
contestou a validade
O Sr. Secretário da SDA dos atos normativos
solicitará apreciação objetiva expedidos pelo Diretor
da CONJUR para os itens do do DIPOA
relatório que contêm essa
18.09.2012
n°7.127/2010.
do
indicação
dos
auditores
CGU.
REC. 4.5.2. Revisar Instruções
Normativas SDA/MAPA n° 43 e
44/2011 haja vista a evidência de A SDA pondera que
ausência de robusto embasamento seja reconsiderada a
científico na fase da “análise técnica” recomendação da
CGU, haja vista
do fluxo de aprovação.
para
a
resposta
dada pelo DIPOA
ao item 4.5.2. do
seu
Relatório
de
Auditoria.
(DIPOA): Revogação
de
REC. 4.5.5. CONSIDERANDO
DIPOA que afronta
que a expedição do Ofício Circular
Portarias SDA.
Âmbito da SDA (DIPOA):
n° 20/2011 fere o princípio da
prudência na consecução dos atos
Dentro do prazo de 30 e
administrativos; recomendamos ao
MAPA sua revisão de imediato.
Ofício-Circular
Tornando
sem
efeito o Ofício Circular n° 20 (SDA): Revogação de
/ 2011, de 28.12.11;
ato normativo sobre
(trinta) dias a contar de
SDA+ DIPOA
assunto atualmente não
1º de outubro de 2012. do
DIPOA
mais
(SDA):
Revogando
as
Portarias SDA/MAA n° 89 e
n° 90/1996, ambas de 15de
passível
relevante
de
confusão
consumidor
julho de 1996.
ATRIBUIÇÕES DO DIPOA / SDA / MAPA
O QUE FAZER
(em relação às Recomendações QUEM?
do Relatório de Auditoria)
QUANDO?
ONDE?
COMO?
POR QUÊ?
e
causar
ao
REC. 4.1.1. Definir e formalizar
processo
de
expedição
Expedição de Norma Interna Padronizar
de
DIPOA para instrução das procedimentos
normativos a ser aplicado no âmbito
do fluxo desenhado
suas Coordenadorias-Gerais, instruir
para
processos
Interna em até 30 dias
das Coordenadorias Setoriais administrativos
Diretor
a partir de 1º de
e das Divisões Técnicas e de referentes à propostas
do DIPOA
outubro 2012.
da SDA, com mecanismos de
verificação de cumprimento das fases
Expedição de Norma Âmbito do
Controle e Avaliação, até que de edição
DIPOA/
de atos
a SDA / MAPA oficialize normativos em geral de
Manual de Boas Práticas de interesse da instituição.
Regulamentação
Secretaria
da
de
Defesa
Agropecuária.
REC.
4.1.3.
Incluir
SFAs
na
gestação de norma com impacto nas
atividades
de
fiscalização Diretor
A
prática
será No
âmbito
implementada a partir DIPOA
descentralizadas.
do DIPOA
de outubro 2012.
e
SFAs
do Selecionando,
das SFA,
através
servidores
da Aperfeiçoar condições
a
ser de
desempenho
de
potencialmente envolvidos na novas atividades
atividade.
REC. 4.1.4. Capacitar área técnica,
incluindo o pessoal das SFAs, ao
publicar normativos que interfiram
A
nas atividades de fiscalização. Se
implementada a partir DIPOA e
possível, treinar antes do início da Diretoria
de outubro 2012.
vigência das normas, p/ padronizar
procedimentos de fiscalização
prática
será No
âmbito
SFAs
do Selecionando,
das SFA,
através
servidores
da Aperfeiçoar condições
a
ser de
desempenho
de
potencialmente envolvidos na novas atividades
atividade.
do DIPOA
REC. 4.3.1. a) Reestruturar Divisão
de Normas Técnicas a fim de
possibilitar o cumprimento de sua
Concluída
Convocando
servidor
função regimental na análise de
normativos.
Rever
o
seu Diretor do DIPOA
posicionamento no organograma da
unidade.
e
nomeando Centralização de todos
e os anteprojetos de atos
experimentado
com perfil adequado para normativos na Divisão,
Âmbito
gerir a Divisão, que operará com encaminhamento
do procurando
convidar para SDA ou GM para
DIPOA
servidores da sede e das SFA emissão do ato ou para
para
compor/auxiliar
seu sua
corpo técnico
diretor
emissão
do
DIPOA,
quando for o caso.
Reorientando as atividades
pelo
REC. 4.3.1.b) Reestruturar Divisão
de Normas Técnicas a fim de
possibilitar o cumprimento de sua
Encaminhamento
de
Elaborando
função regimental na análise de
proposta
Sr.
alteração do Regimento da de desempenho
normativos.
Secretário da SDA
Rever
o
seu
posicionamento no organograma da
unidade.
ao
SDA,
proposta
adequando
organograma
Diretor do DIPOA Até 15 dias a partir de Âmbito
1º de outubro de 2012 DIPOA
de Aperfeiçoar condições
do
das
o atividades
DIPOA,
do incluindo a transformação da
Divisão em Coordenação
REC. 4.4.1.Que a unidade se
Não serão emitidos ofícios
abstenha de emitir Ofícios-Circulares
circulares
com conteúdo de caráter normativo,
normativo. O Diretor, através Ofícios circulares não
do Memorando nº 299/2012 são instrumentos legais
em desconformidade com a Portaria
MAPA n°215/2001 e com o ManualDiretor do DIPOA Concluída
Âmbito do
de
caráter
de para
/SDADIPOA,
28.09.2012,
República, sem prejuízo da revisão
corpo técnico do DIPOA que
dos
citados
expedientes
que
DIPOA
extrapolam a sua finalidade.
divulgar
atos
ao normativos.
de Redação da Presidência da
reiterou
não mais serão expedidos
Atos
Normativos
Departamento,
Ofícios,
pelo
através
de
Ofícios-Circulares,
Memorandos, MemorandosCirculares e similares.
Lembra-se
que
providência similar ao
teor
dessa
Recomendação
REC. 4.4.2. Revisão dos Ofícios
foi
Revendo todos os Ofícios- Existem inúmeros atos
solicitada pelo Diretor
Circulares com caráter normativo
à CGI e suas Divisões
expedidos desde 2009 até 2011,
em 16.agosto 2011.
Circulares
Âmbito do
se for o caso, consolidando os
respectivos
conteúdos
em
Neste
ato
propõe-se
apropriado.
revisão
desde 2001, no prazo
DNT / DIPOA
DIPOA
de
2012, circulares,
até
agrupando-os
momento,
caráter normativos expedidos
normativo expedidos desde através
2001
agrupando-os por tema específico e,
com
por
Ofícioscirculares,
tema Memorandos
e
específico e, se for o caso, Memorandosconsolidando os respectivos Circulares, entre 2001
de 01 ano, a iniciar-se
conteúdos
em outubro de 2012
apropriado.
em
ato e 2012.
até outubro de 2013,
prorrogável por igual
período.
REC. 4.5.1. Reavaliar o OfícioCircular n° 13/2011, tendo em vista
que o mesmo além de ter caráter O expediente em apreço será TORNADO SEM EFEITO, considerando o advento dos Regulamentos Técnicos de
normativo,
foi
embasamento
editado
técnico
semIdentidade e Qualidade (RTIQ) de produtos cárneos. Tais Regulamentos fixam o teor máximo de umidade e voláteis
conclusivo para cada produto, o que dispensa fixação de parâmetros para reidratação de ingredientes, coadjuvantes, etc.
quanto à proporção de reidratação
da “proteína colagênica de origemA referida revogação será realizada no contexto da revisão a que se propôs o DIPOA, alcançando todos os Ofíciosanimal” (sic), apenas atribuindo-se a Circulares e documentos similares editados com conteúdo normativo desde o ano de 2001.
proporção
anteriormente
normatizada para proteína de origem
vegetal.
REC. 4.5.3. Em face das fragilidades
identificadas na etapa de análise
técnica
referente
à
edição
da
Resolução n° 2 DIPOA, de 9.8.11,
que aprovou a tercnologia do sistema O DIPOA pondera que seja reconsiderada a recomendação da CGU, haja vista para a resposta dada pelo
Departamento ao item 4.5.3. do seu Relatório de Auditoria.
de aspersão aplicado no resfriamento
de meias-carcaças de bovídeos,
recomendamos ao MAPA a revisão
do citado normativo, inclusive em
face do histórico de fraudes por
absorção pelas carcaças da água
utilizada na aspersão.
REC. 4.5.4. Considerando que o art.
165
do
decreto
n°30.691/52
(RIISPOA) determina taxativamente
a condenação de carcaças ou partes
contaminadas
por
fezes,
recomendamos ao Ministério da
Agricultura,
Abastecimento
Pecuária
e
adoção
de
O DIPOA pondera que seja reconsiderada a recomendação da CGU, haja vista para a resposta dada pelo
Departamento ao item 4.5.4. do seu Relatório de Auditoria.
providências para a revisão da citada
Resolução e apuração dos fatos.
REC. 4.5.5. CONSIDERANDO SDA+ DIPOA
Dentro do prazo de 30
Âmbito
que a expedição do Ofício Circular
(trinta) dias a contar de
SDA
n° 20/2011 fere o princípio da
1º de outubro de 2012.
prudência na consecução dos atos
da (DIPOA):
Tornando
sem(DIPOA): Revogação
efeito o Ofício Circular n° 20 de
/ 2011, de 28.12.11;
e
Ofício-Circular
DIPOA que afronta
Portarias SDA.
administrativos; recomendamos ao
MAPA sua revisão de imediato.
do
(SDA): Revogação de
as ato normativo sobre
Portarias SDA/MAA n° 89 e assunto atualmente não
(SDA):
DIPOA
Revogando
n° 90/1996, ambas de 15de mais
relevante
e
julho de 1996.
passível de causar
confusão
consumidor
ATRIBUIÇÕES DA SE/MAPA
ao
O QUE FAZER
(em relação às Recomendações QUEM?
QUANDO?
ONDE?
COMO?
POR QUÊ?
do Relatório de Auditoria)
REC. 4.3.1. Reestruturar Divisão de
Alteração
Normas
de
estruturação do MAPA
possibilitar o cumprimento de sua
função regimental na análise de
Técnicas
normativos.
Rever
a
fim
o
seu
Secretaria Executiva
posicionamento no organograma da - CGPLAN
da
Oficialização do Decreto que Aperfeiçoar
as
reestrutura o MAPA
condições
de
(está em negociação
desempenho
de
com o MPOG- prazo
atividades
estimado 120 dias após
Âmbito da
definição do MPOG) SE/SDA
unidade.
1.1.1.13 INFORMAÇÃO 014
Providências adotadas pelo gestor relacionadas ao fluxo de expedição de normativos na SDA.
A título informativo registramos que, como providência imediata decorrente das recomendações
estruturantes proferidas no presente Relatório de Auditoria, o Secretário de Defesa Agropecuária
instituiu, por meio da Portaria SDA n.º 121, de 26 de setembro de 2012, publicada no Boletim
Interno do MAPA de 28/09/2012, o "Comitê Permanente de Análise e Revisão de Atos Normativos
da Secretaria de Defesa Agropecuária - CPAR/SDA".
Nos termos da citada Portaria, o CPAR/SDA:
“...
Art. 2º O Comitê referido no art. 1º, no desenvolvimento de suas funções poderá constituir grupos
de trabalho para a realização de tarefas específicas, bem como convidar especialistas para
contribuir com suas atividades.
Art. 3º º O Comitê Permanente de Análise e Revisão de Atos Normativos da SDA/MAPA CPAR/SDA constitui-se em colegiado, com função operacional, ligado diretamente ao Secretário
de Defesa Agropecuária, tendo como finalidade:
I - elaborar a Agenda Regulatória da Secretaria de Defesa Agropecuária;
II - acompanhar e orientar o processo de elaboração, aprovação, publicação e validação dos atos
normativos editados no âmbito da SDA/MAPA de acordo com o disposto no Manual de Boas
Práticas Regulatórias da SDA/MAPA;
III - analisar os atos normativos propostos pelas instâncias técnicas da SDA/Mapa, com vistas a
subsidiar o Secretário quanto ao encaminhamento dos mesmos;
IV - propor a elaboração, a alteração e a revogação de atos normativos, quando identificada sua
necessidade;
V - sugerir ações para melhorar a coordenação, a qualidade, a efetividade e a eficiência dos atos
normativos da SDA/MAPA;
VI - propor medidas de fortalecimento da ação regulatória da SDA/MAPA, com relação à
transparência, cooperação, responsabilização, participação social, celeridade e efetividade.
Art. 4º O CPAR/SDA será composto por oito membros, sendo seis titulares e dois suplentes, todos
representantes de instâncias técnicas da SDA/MAPA.
§ 1º O Secretário de Defesa Agropecuária, no ato de nomeação dos membros do CPAR, designará
entre eles o seu Coordenador.
§ 2º Após a sua instalação, o CPAR/SDA terá trinta dias para elaborar o seu Regimento Interno e
reavaliar a proposta de Manual de Boas Práticas Regulatórias da SDA/MAPA disposta no
documento nº 70500.009406/2012-44.”
III - CONCLUSÃO
As constatações expressas no presente Relatório de Auditoria resultaram da análise dos processos
relativos à elaboração dos normativos selecionados para verificação, das respostas e documentos
apresentados em virtude de Solicitações de Auditoria emitidas, da manifestação relativa à versão
preliminar do relatório de auditoria disponibilizada, bem como das opiniões exaradas nas diversas
interlocuções realizadas com 19 (dezenove) dos 47 (quarenta e sete) fiscais federais agropecuários
lotados no DIPOA por ocasião dos trabalhos de campo.
A análise dos autos e dos procedimentos operacionais relativos à expedição ou atualização de
normativos de competência da Secretaria de Defesa Agropecuária - SDA, restrita aos de matéria
afetas ao Departamento de Inspeção de Produtos de Origem Animal - DIPOA, evidenciou falhas na
formalização e falta de padronização dos procedimentos realizados. Ficou demonstrado que além de
não haver fluxo de aprovação de normas formalmente instituído, o modelo ideal desenhado pela
Unidade não é uniformemente seguido. Além das falhas de caráter formal, foram identificadas
fragilidades em análises técnicas que subsidiaram a expedição de normativos pelo DIPOA,
divergências internas de interpretação quanto a competência de autoridades do MAPA para edição
de normativos e ainda potencial desrespeito a hierarquia de normas relacionadas à fiscalização de
produtos de origem animal.
As conclusões do presente trabalho são apresentadas a seguir.
3.1. Fluxo de expedição de normativos de competência do DIPOA/SDA/MAPA
O Departamento de Inspeção de Produtos de Origem Animal, subordinado à Secretaria de Defesa
Agropecuária do MAPA não possui fluxo de aprovação de normas – uma das atividades cerne da
Unidade – formalmente instituído. A análise dos processos selecionados evidenciou que o modelo
ideal desenhado pela Unidade não é uniformemente seguido. Registre-se que mesmo o fluxo interno
de aprovação de normas não estando oficializado, algumas etapas, que são de execução obrigatória
por força do disposto no regimento interno da SDA, não vem sendo cumpridas, conforme apontado
em pontos específicos do presente Relatório.
A equipe de auditoria considera que embora os assuntos tratados pela SDA, mesmo os de
competência de um único departamento como o DIPOA, sejam bastante variados, é possível a
elaboração de processo único, indicando os passos mínimos a serem seguidos para atualização ou
elaboração de normas. A criação e controle da implementação de tal processo contribuiria para
redução da ocorrência das falhas apontadas no presente relatório, não apenas as de caráter formal,
mas também as de conotação legal e técnica.
3.2. Formalização de processos administrativos que embasaram a expedição dos atos normativos de
competência do DIPOA no período de 2009 a 2011
Foram identificadas falhas na formalização de processos administrativos que embasaram a
expedição dos atos normativos analisados, dificultando a compreensão do trâmite realizado. As
principais não conformidades encontradas foram: ausência de numeração e carimbo em partes de
processos; segmentação do mesmo assunto em diversos processos autônomos (não juntados);
ausência de numeração, data ou assinatura em documentos, tais como Informações e Notas
Técnicas; falta de organização em ordem cronológica; ausência de documentos importantes para
compreensão da gestação de normas, tais como Notas Técnicas e Atas de reunião que trataram
sobre a matéria e falta de continuidade na numeração de Resoluções expedidas pelo DIPOA em
2011.
Ainda que as falhas ora apontadas tenham caráter formal, enfatiza-se que contrariam a Lei n.º
9.784, de 29 de janeiro de 1999 – que regula o processo administrativo no âmbito da Administração
Pública Federal. Tal regramento estabelece uma série de requisitos, os quais, longe de se constituem
fins em si mesmos, são a comprovação material de que os princípios a que a Administração está
sujeita na execução de seus atos foram seguidos. Sendo o mote final do exposto a proteção dos
direitos dos administrados e o melhor cumprimento dos objetivos da Administração.
3.3. Atuação da Divisão de Normas Técnicas na elaboração de atos normativos
Embora o artigo 45 da Portaria MAPA n.º 45/2007, que aprovou o Regimento Interno da SDA em
vigor, atribua à Divisão de Normas Técnicas, subordinada à Coordenação-Geral de Programas
Especiais do DIPOA, a competência de “ ...elaborar, em articulação com as demais unidades
organizacionais do DIPOA/SDA e do órgão competente do Ministério: ... b) regulamentos da
inspeção de produtos de origem animal, bem como dos estabelecimentos que abatem animais...”,
constatou-se que em 89,5% dos atos cujo trâmite foi avaliado não houve encaminhamento a essa
Divisão em qualquer etapa do processo. Os trabalhos permitiram inferir que a principal causa para a
baixa participação da área na análise de normativos é a carência de pessoal, haja vista a divisão ser
atualmente composta por dois servidores, incluindo o chefe.
A ocorrência de falhas na elaboração de normativos como as apontadas neste Relatório,
notadamente as de cunho formal e legal, poderia ser minimizada pela atuação efetiva da Divisão de
Normas Técnicas. No entanto, o incremento de qualidade está vinculado à realização de
investimentos na área, em termos de pessoal, capacitação e reestruturação no âmbito do DIPOA.
3.4. Legalidade dos atos normativos expedidos pelo DIPOA/SDA/MAPA no período de 2009 a 2011
No que tange à legalidade dos atos expedidos pelo DIPOA no período de 2009 a 2011 foram
identificadas impropriedades em cerca de 31% dos casos analisados. Tais impropriedades
consubstanciam-se:
(i) na expedição de Ofícios Circulares, cuja função é precipuamente comunicativa, com conteúdo de
caráter normativo e
(ii) Pela publicação da Resolução DIPOA/SDA/MAPA n.º 04/2011 em dissonância ao estabelecido
no Decreto n.º 30.691/1952 – Regulamento da Inspeção Industrial e Sanitária de Produtos de
Origem Animal – e pela suspensão, via Ofício Circular, de procedimento de fiscalização relativo a
requisitos dispostos nas Portarias SDA/MAPA nº 89/96 e nº 90/96.
Ainda quanto à legalidade dos atos, registramos que diante da existência de interpretações
conflitantes por parte da Consultoria Jurídica do MAPA quanto à competência dos Diretores de
Departamento a partir do Decreto n. 7.127/2010 (que aprovou a estrutura regimental do MAPA)
para edição de normativos, não ficou demonstrada a validade das Resoluções DIPOA/SDA/MAPA
nº 02 e 04/2011.
3.5. Conteúdo técnico dos atos normativos elaborados pelo DIPOA/SDA/MAPA no período de 2009
a 2011
Foram identificadas impropriedades que extrapolam o caráter formal e legal em 6 (seis) dos 19
(dezenove) normativos (ou minutas de normativos) cujo histórico de aprovação foram analisados, o
que representa aproximadamente 32% dos casos. Quanto a essas situações, enfatizamos que o
principal problema observado foi ausência ou insuficiência de respaldo da área técnica, expostos
sinteticamente a seguir:
a) Ofício Circular nº 13/2011 (Autorização de uso de proteína animal não cárnica – popularmente
colágeno – em produtos cárneos) – Além da utilização indevida de Ofício como instrumento
normativo, destaca-se o fato de se ter autorizado a utilização de até 1,5% de colágeno em produtos
cárneos sem comprovação, nos processos e documentos analisados, do embasamento técnico
respectivo.
b) Instruções Normativas SDA/MAPA nº 43 e 44/2011 (Regulamentos Técnicos de Identidade e
Qualidade da Linguiça e do Salame) – Expedição de Instruções Normativas sem comprovação de
realização de análises técnicas internas e aprovação de uso de proteína animal colagênica em
produtos cárneos em percentual superior ao pleiteado pela empresa sem demonstração da base
científica utilizada.
c) Resolução DIPOA/SDA/MAPA nº 02/2011 (Aprovação da tecnologia do sistema de aspersão
aplicado no resfriamento de meias-carcaças de bovídeos) - Fragilidades na etapa de análise técnica:
ausência de manifestação favorável da Divisão de Inspeção de Carnes e Derivados de Ruminantes,
Equídeos e Avestruzes /CGI/DIPOA; pareceres favoráveis ao uso da tecnologia no Brasil
provenientes de um único servidor; carência de estudos comparativos entre a estrutura e mercado
brasileiros e os dos países onde a tecnologia é permitida; não consideração do histórico de fraudes
levantados pela “Operação Abate” em Rondônia; Não envolvimento de técnicos lotados nas
unidades descentralizadas na análise da viabilidade do uso da tecnologia no Brasil e
Estabelecimento de critérios de auto controle genéricos e sem metodologia definida.
d) Resolução DIPOA n.º 04/2011 (Autorização do emprego do sistema de lavagem de carcaças no
processo de abate de aves para remover a contaminação por conteúdo gastrintestinal visível, como
alternativa à prática do refile - corte e descarte da parte contaminada) – Além da dissonância dessa
Resolução em relação ao Decreto n.º 30.691/1952, ressalta-se que foi expedida antes da finalização
dos estudos contratados para validação da tecnologia e em data anterior à Nota Técnica interna que
a convalidou.
e) Ofício Circular 20/2011 (Suspenção de fiscalização/autuação relativa ao disposto nas Portarias
SDA/MAPA nº 89/96 e nº 90/96, no que se refere à indicação do sexo na rotulagem de carnes de
bovinos e bubalinos) – Determinação pelo DIPOA de suspenção de procedimentos de fiscalização
dispostos em Portaria da SDA e sem parecer conclusivo da área técnica sobre o tema.
Enfatizamos que a fragilidade da fundamentação técnica ora apontada fere o princípio
administrativo da Motivação, expresso em lei. Corrobora a necessidade de evidenciação dos
fundamentos motivadores dos atos públicos, o início da vigência da Lei nº 12.527/2011, conhecida
como “Lei de Acesso à Informação”, a partir da qual o acesso à informação, por qualquer cidadão,
é a regra.
Destaca-se que, além da inocuidade dos produtos, também é essencial o acesso a informações claras
e precisas sobre os produtos que estão sendo comercializados (inclusive sobre eventuais diferenças
nutricionais decorrentes dos ingredientes utilizados) e a não sujeição a fraudes econômicas.
Corrobora tal entendimento a afirmação do próprio Departamento expedidor das normas
questionadas no presente Relatório de Auditoria, exarada às fls. 24 da resposta à Solicitação de
Auditoria nº 201203781/07, de que é competência do Serviço de Inspeção Federal avaliar “os
aspectos de inocuidade, de sanidade, nutricionais, tecnológicos, segurança alimentar e de combate à
fraude (...)” dos produtos de origem animal.
Ainda, registre-se que a falta ou insuficiência de embasamento técnico apontada em casos
específicos deste Relatório fragiliza a comprovação, na edição ou alteração das normas avaliadas, de
que o interesse público (princípio constitucional) foi respeitado. Consideramos que embora a
melhoria dos processos tecnológicos e a redução de custos dos agentes produtores sejam interesses
legítimos, e sua observância esteja entre as competências do Serviço de Inspeção Federal, eles não
podem se sobrepor ao interesse público.
IV - RECOMENDAÇÕES:
As constatações descritas neste relatório reclamam providências imediatas do Ministério da
Agricultura, Pecuária e Abastecimento, e no que couber diretamente, da Secretaria de Defesa
Agropecuária. Neste sentido, são formuladas as seguintes recomendações, segundo cada um dos
temas objeto da análise.
4.1. Fluxo de expedição de normativos de competência do DIPOA/SDA/MAPA
4.1.1. Definir e formalizar processo de expedição de normativos a ser aplicado no âmbito da
Secretaria de Defesa Agropecuária, que contenha mecanismos de verificação de cumprimento de
cada uma das fases do fluxo desenhado.
4.1.2. Dar preferência à realização de Consulta Pública anteriormente à publicação de normativos
com impacto relevante ao mercado produtor e/ou consumidor.
4.1.3. Promover a participação das Superintendências Federais de Agricultura nas discussões
relativas à gestação de normas com impacto nas atividades de fiscalização descentralizadas.
4.1.4. Realizar capacitação da área técnica, incluindo o pessoal das Superintendências Federais de
Agricultura, por ocasião da publicação de normativos que interfiram nas atividades de fiscalização.
Quando possível, realizar os treinamentos antes do início da vigência das normas, a fim de
padronizar os procedimentos de fiscalização.
4.1.5. Concluir a Revisão do Decreto nº 30.691/1952 - RIISPOA, a fim de adequar o Regulamento
ao cenário científico e tecnológico atual.
4.2. Formalização de processos administrativos que embasaram a expedição dos atos normativos de
competência do DIPOA no período de 2009 a 2011
4.2.1. Instruir os autos dos processos com todos os documentos de suporte à matéria tratada,
coibindo a manutenção de documentos dispersos e não autuados, o que torna temerária a gestão
processual da Unidade. Neste contexto, recomendamos também autuação do processo
administrativo para documentos que requeiram a tramitação por mais de uma unidade, ou que
exijam a instrução e documentação de suporte anexada, com suas folhas em sequencia e numeradas,
de forma a garantir a sua integridade e a recuperação do seu histórico no âmbito dos princípios da
Lei 9784, de 29.01.99, Artigos 2º e 22.
4.3. Atuação da Divisão de Normas Técnicas na elaboração de atos normativos
4.3.1. Reestruturar a Divisão de Normas Técnicas a fim de possibilitar o cumprimento de sua função
regimental na análise de normativos. Rever o seu posicionamento no organograma da Unidade .
4.4. Legalidade dos atos normativos expedidos pelo DIPOA/SDA/MAPA no período de 2009 a 2011
4.4.1. Abster-se de emitir Ofícios-Circulares com conteúdo de caráter normativo, em
desconformidade com a Portaria MAPA nº 215/2001 e com o Manual de Redação da Presidência da
República, sem prejuízo da revisão dos citados expedientes que extrapolam a sua finalidade.
4.4.2. Concluir a revisão dos ofícios circulares com caráter normativo expedidos, agrupando-os por
tema específico e, se for o caso, consolidando os respectivos conteúdos em ato apropriado.
4.4.3. Encaminhar cópia do presente Relatório à Consultoria Jurídica do MAPA, a fim de que esta se
manifeste conclusivamente sobre a competência das autoridades do Ministério para expedição de
Normativos, especialmente após a publicação do Decreto n.º 7.127/2010.
4.5. Conteúdo técnico dos atos normativos expedidos pelo DIPOA/SDA/MAPA no período de 2009
a 2011
4.5.1. Reavaliar o Ofício Circular DIPOA nº 13/2011, tendo em vista que o mesmo além de ter
caráter normativo, foi editado sem demonstração nos autos do embasamento técnico que suportou a
definição do percentual máximo de 1,5% de colágeno em produtos cárneos. Caso a conclusão da
Unidade seja no sentido da revogação desse Ofício (conforme expresso à página 6 da Nota Técnica
encaminhada pelo Ofício SDA n. 375/2012), atentar para a necessidade de complementação da
análise técnica dos processos que versam sobre as Instruções Normativas SDA n. 43 e 44/2011, haja
vista tais autos fazerem referência ao Ofício Circular nº 13/2011.
4.5.2. Revisar as Instruções Normativas SDA/MAPA nº 43 e 44/2011, haja vista a ausência de
robusto embasamento científico na fase de “análise técnica” do fluxo de aprovação nos respectivos
processos.
4.5.3. Em face das fragilidades identificadas na etapa de análise técnica referente à edição da
Resolução nº 02/2011, de 09.08.2011, que aprovou a tecnologia do sistema de aspersão aplicado no
resfriamento de meias-carcaças de bovídeos, recomendamos ao MAPA a revisão do citado
normativo, inclusive em face do histórico de fraudes por absorção pelas carcaças da água utilizada
na aspersão.
4.5.4. Considerando que o artigo 165 do Decreto nº 30.691/52 (RIISPOA) determina taxativamente
a condenação de carcaças ou partes contaminadas por fezes, recomendamos ao Ministério da
Agricultura, Pecuária e Abastecimento adoção de providências para a revisão da citada Resolução e
apuração dos fatos.
4.5.5. Reavaliar o Ofício Circular DIPOA nº 20/2011, tendo em vista que o mesmo suspende
procedimentos de fiscalização previstos em norma hierarquicamente superior (Portarias SDA nº
89/96 e nº 90/96).
4.5.6. Concluir a revisão das Portarias SDA nº 89/96 e nº 90/96, notadamente ao que tange à
indicação do sexo do animal nas rotulagens de carnes de bovinos e bubalinos, fazendo constar dos
autos a sustentação técnica pertinente, e sem desconsiderar a peculiaridade do mercado de, em
geral, o preço pago ao produtor primário para carne de fêmeas ser inferior ao pago por carne de
machos.
Brasília/DF, 05/12/2012.