2013
Tradução do capítulo 6.º
do Estudo do CHEPS
“Policy Challenges for
the Portuguese
Polytechnic Sector”
CCISP
[POLICY CHALLENGES FOR THE
PORTUGUESE POLYTECHNIC SECTOR:
RESUMO CONCLUSIVO]
1
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Resumo Conclusivo
Leon Cremonini, Jon File
Leon Cremonini é Investigador no Center for Higher Education Policy Studies
(Centro de Estudos sobre Política do Ensino Superior),
Universidade de Twente, Holanda
Jon File é o Director de: Desenvolvimento e Consultadoria do Center for Higher
Education Policy Studies (Centro de Estudos sobre Política do
Ensino Superior), Universidade de Twente, Holanda
Este relatório elenca as principais características do sector das UCA (Universidades
de Ciências Aplicadas – ver tabela 6.1.) nos diversos países e analisa o modo como
os desafios estão a ser encarados - ou como o foram no passado. O objetivo
fundamental deste exercício foi o de identificar os problemas chave que o sector
politécnico em Portugal enfrenta hoje, num momento de restrições orçamentais
inéditas. O CCISP desenvolveu sete propostas iniciais com o objetivo de clarificar e
reforçar o papel do ensino superior politécnico público no sistema de ensino superior
português. Este capítulo conclusivo resume, por um lado, as principais conclusões
descritivas e, por outro, identifica as tendências no âmbito das propostas do CCISP.
Em geral, a nossa revisão internacional demonstra que, embora frequente, o sistema
binário no ensino superior é um fenómeno relativamente recente, tendo surgido nos
últimos 50 anos em oposição ao sector universitário tradicional que, em muitos casos,
é centenário. Assim, os desafios que Portugal hoje enfrenta são comuns a muitos
outros países embora as respostas as estas questões têm ou tenham sido tão
díspares como o número de sistemas. Em teremos descritivos, podemos distinguir
quatro grandes áreas: (a) o estatuto dos politécnicos face às universidades (b) o papel
da investigação nos politécnicos face ao seu papel nas universidades, (c) fusões de
politécnicos e (d) o papel regional dos politécnicos.
6.1
Principais Conclusões e Tendências
O estatuto dos politécnicos face às universidades
Existe muitas vezes a ideia de que o estatuto de uma UCA é inferior ao de uma
universidade "tradicional". Embora os responsáveis políticos e os governos possam
envidar grandes esforços para contrariá-la, esta é ainda uma ideia muito presente. Por
exemplo, na maioria dos sistemas binários, como o da Holanda, o estudante enfrenta
sérias dificuldades se pedir transferência de uma UCA para uma universidade, seja em
termos horizontais (por ex., na transferência de créditos em caso de mudança de
curso) ou em termos verticais (de um ciclo para o outro, ou seja, por exemplo, na
passagem da licenciatura para o mestrado). Onde os obstáculos formais são menores
(por exemplo, na Alemanha), os licenciados por uma universidade raramente pedem
transferência para uma UCA enquanto os licenciados por uma UCA tendem a pedir
transferência para um curso universitário. Na maioria dos países, com a exceção da
Irlanda e da Noruega, as UCA não podem conferir o grau de doutor. No RU, as
reformas de 1992 tornaram possível que politécnicos se "transformassem em
universidades" com base no princípio de que todas as qualificações concedidas por
2
instituições nacionais (licenciaturas e mestrados, por ex.) deveriam ter um significado
semelhante, o que, por sua vez, sugere que uma qualificação atribuída por um
politécnico tem um valor menor1. Na Noruega, as UCAs podem "ascender" a
universidades (um objetivo muito procurado) se cumprirem critérios que são
exclusivamente da esfera universitária, como é o caso de atividade de investigação
relevante.
Estes casos colocam em evidência dois aspetos importantes para a reforma do sector
das UCA:
1) Há uma ideia enraizada de desigualdade em termos de estatuto em todos os
países. Na nossa opinião, esta deve-se em grande medida a um conceito de
diversidade mal compreendido e que coloca em evidência a diferenciação vertical
(onde indicadores semelhantes são utilizados para comparar sectores diferentes),
ao contrário da diferenciação horizontal (que reconhece diferenças em termos de
missão e perfil das instituições). Em termos de diferenciação vertical, os
politécnicos tendem a ser encarados como tendo um "estatuto inferior" pois alguns
aspetos - nomeadamente a investigação - são valorizados nesta avaliação (e
continuarão a sê-lo durante muito tempo). É óbvio que a "paridade de perceção",
discutida no capítulo sobre a Irlanda (e na recente revisão da EUA/CRUP), não é
um objetivo fácil de atingir.
2) A natureza do sector das UCAs, que se centra na educação e na investigação
aplicada (ver mais à frente) não impede ipso facto que as UCAs possam oferecer
uma gama completa de cursos, desde cursos de curta duração (bacharelatos) a
doutoramentos2
O papel da investigação nos politécnicos face às universidades
O sector das UCA é frequentemente considerado uma resposta à "massificação" do
ensino superior. Na Holanda, por exemplo, o sector das UCAs é significativamente
maior do que o sector universitário e foi visto como uma resposta à crescente
massificação do ensino superior. Esta ideia poderá ter a sua origem no facto de, em
muitos sistemas, o sector da UCA ter sido realmente um upgrade do ensino
secundário profissional, como foi o caso na Holanda. Por conseguinte, em quase todos
os países, os fundos atribuídos para investigação nas UCA públicas é muito menor do
que o atribuído para a investigação académica (com a exceção da Noruega).
No entanto, a investigação realizada hoje no seio das UCAs não só é aceite como
apoiada. As UCAs têm obviamente expressado cada vez o seu desejo de se
dedicarem à investigação (até pela inclusão deste item nas estratégias das
instituições) dado que os rankings que surgiram após 2003 fazem parte integrante do
debate a nível mundial sobre políticas do ensino superior. Mas mesmo antes da
Universidade Tjao Tong de Shanghai ter iniciado a "corrida ao ranking mundial", as
UCAs estavam empenhadas na corrida aos fundos para investigação. Muitas vezes
1
É importante realçar que os antigos politécnicos estão frequentemente ainda atrás das universidades em inúmeros
fatores e que são elementos chaves para as universidades (como é o caso dos fundos para a investigação). Esta
situação é vista como uma consequência direta da reforma de 1992 que, na verdade, negava a existência de
diversidade (horizontal) entre os anteriores sectores e obrigava os politécnicos a concorrer com as universidades em
termos de fundos para a investigação em condições idênticas de jure, ou seja, em circunstâncias que não eram de
igualdade de facto (os anteriores politécnicos começaram numa posição de desvantagem).
2
Em particular, no caso de Mestrados e Doutoramentos, estes são cada vez mais vistos como um modo de atribuir os
graus mais altos mantendo a essência da missão das UCA. No entanto, este desenvolvimento é cerceado pela visão
de que Mestrados e Doutoramentos profissionais têm "menos valor" e a prova é de que, por exemplo, na Alemanha,
trabalhadores com mestrados profissionais ganham menos do que os que têm mestrado académico.
3
nesta corrida contra as universidades, as UCAs tentavam a via da aproximação ao
meio académico, ou seja, tentavam imitar as universidades (consideradas como tendo
mais prestígio) com o objetivo de, se possível, se "tornarem" universidades, (como
aconteceu, por exemplo, na Noruega). Hoje em dia, poucos colocariam em causa o
facto de as UCAs realizarem investigação. As diferenças essenciais estão mais
ligadas a (i) tipo de investigação e (ii) modo de participação.
As conclusões a que chegámos com base na nossa revisão internacional é que as
UCA participam essencialmente em investigação aplicada principalmente vocacionada
para áreas específicas e contribuindo para as necessidades regionais e do mercado
de trabalho3. Em alguns países (como, por ex. na Suíça, Alemanha, Áustria e
Noruega) a UCA é vista como uma instituição educativa e de investigação; noutros
países, as UCAs têm um papel ativo nas redes de investigação (por ex., na Dinamarca
ou na Finlândia). Em outros ainda (em particular, na Holanda e na Flandres), as UCAs
são encaradas como instituições de ensino massificado
Em termos do desenvolvimento/apoio à investigação nas UCA, é necessário considerar
dois níveis complementares: o dos fundos nacionais (públicos) e as estratégias
institucionais:
1)
2)
Os fundos públicos devem ser adequados, o que implica uma visão partilhada do
papel que as UCAs podem ter a nível da investigação nacional. Na verdade, as
diferenças nacionais da investigação nas UCA refletem-se na atribuição de fundos e
vice-versa. Talvez o exemplo mais óbvio deste fenómeno seja o caso holandês. A
crescente atribuição de fundos de investigação para o sector das UCA é global. No
entanto, na Holanda, apesar de representar 65% das inscrições no ensino superior, as
UCA recebem apenas 2,3% dos fundos disponíveis para I&D, uma das mais baixas da
Europa.
Construir um papel para a investigação no sector das UCA em países onde, até há
pouco tempo, a investigação era uma prerrogativa das universidades "tradicionais",
requer medidas importantes em termos de recursos humanos. Para que algumas UCA
possam ter sucesso nos seus esforços de investigação, é necessário que os
professores das UCA, cada vez mais envolvidos em investigação, alterem as suas
4
aspirações e padrões de trabalho.
Fusões entre politécnicos
As fusões no sector politécnico acontecem sempre que se sinta que o sistema tem de
evoluir e onde haja a perceção de que, para que o sistema do ensino superior
progrida, seja necessária maior autonomia, aumento da procura por parte de
estudantes e um maior equilíbrio entre as UCAs e as universidades. A possibilidade de
fusões no sector das UCA portuguesas não é uma surpresa e é uma tendência
enraizada em outros países. Por exemplo, as fusões que tiveram lugar na Holanda na
década de 1980 tinham como objetivo racionalizar um sistema ineficiente, dispendioso
(com centenas de pequenos institutos) e que criava duplicações desnecessárias em
termos de oferta educativa. Hoje em dia, a Irlanda está a promover as fusões entre
IoTs (Institutes of Technology - Institutos Tecnológicos) de modo a criar massa crítica
e apoiar a implementação de "Universidades Tecnológicas".
Correm-se dois riscos contextuais, que devem ser tidos em conta na implementação
3
A Noruega é de novo a exceção, uma vez que as UCA fazem investigação fundamental e estão ao mesmo nível das
universidades e elegíveis para se "tornarem” universidades sob condições restritas relativamente às suas atividades de
investigação.
4. O que não é uma recomendação da convergência académica: as UCAs podem desenvolver a sua estratégia de
investigação mantendo-se fiéis à sua missão, do mesmo modo que podem oferecer os diferentes graus académicos
(ver a nota de rodapé anterior).
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de fusões, nomeadamente, possíveis consequências indesejadas tais como a espiral
de fusões que tiveram lugar na Holanda (onde algumas UCAs se tornaram instituições
com inúmeros campus e extremamente grandes, muito maiores do que o expectado
pelos políticos) ou ainda a grande "convergência académica" na Noruega (onde
institutos se puderam tornar universidades como meio de evitar a convergência
académica mas que, de facto, a promoveu); e (b) interpretações incorretas sobre
vantagens a curto prazo: apesar de muitas vezes existirem justificações retóricas para
as fusões em termos económicos (por ex., em relação às atuais medidas de
austeridade), estas são um investimento a longo prazo (os efeitos imediatos de uma
fusão muito provavelmente implicarão altos custos e caos sistémico alimentado pela
oposição de parceiros).
Esta análise indica que, ao se considerarem fusões, os seguintes critérios são
habitualmente verdadeiros:
1)
O sucesso de uma fusão depende de uma justificação clara, de uma boa
estratégia de implementação (incluindo a formação do pessoal relativamente aos
seus novos papéis e responsabilidades) e uma boa estratégia de comunicação
(em especial, mas não só, de modo a ultrapassar falhas de comunicação sobre as
consequências imediatas da política adotada)
2)
Devido aos benefícios a longo prazo, dado que consomem recursos humanos e
financeiros, assim como tempo, a fusão deve acontecer num momento de
estabilidade e não ser uma medida ad hoc (por ex., para poupar dinheiro num
período de recessão económica)
O papel regional dos politécnicos
Uma vez que são instituições orientadas para a prática, espera-se que os politécnicos
contribuam para o desenvolvimento da região em que estão implementados através da
sua colaboração com empresas locais. Esta é uma realidade ainda hoje, em especial
em zonas periféricas e com menor densidade populacional (como é o caso de
Portugal, Irlanda, Escandinávia e outros países). No entanto, hoje em dia as questões
centram-se no desenvolvimento regional e em como as UCAs podem contribuir para
esse desenvolvimento.
Num mundo globalizado, as regiões representam um nódulo numa extensa rede de
ligações internacionais. Estratégias de "glocalização" onde há uma forte presença
regional (por ex., empresas) podem possibilitar a concorrência das localidades no
mercado global e são muitas vezes encaradas como um novo paradigma ("pensar
globalmente, agir localmente"). As UCAs podem desempenhar um papel chave neste
novo mundo, capitalizando nos seus perfis de instituições inspiradas no utilizador e
vocacionadas para a aplicação prática.
5
Para além da colaboração com PMEs através da investigação baseada nas
necessidades das empresas, as UCAs podem identificar novas ligações tecnológicas e
promover a inovação onde as PMEs podem não ter o know-how ou os recursos
necessários para a implementar. Isto é muitas vezes designado "especialização
regional inteligente" e pode revestir-se de diferentes formas. Em primeiro lugar, as
UCAs podem ajudar as empresas a melhorar a sua capacidade de inovação ("o papel
transformacional das UCAs"); em segundo lugar, as UCAs podem colaborar
ativamente com parceiros locais (ao incluir empresas e parceiros políticos) de modo a
criar agendas comuns para o desenvolvimento estratégico regional ("o papel de
liderança coletiva das UCAs"). Este estudo identifica cinco áreas (importantes mas não
exclusivos) em que as UCAs podem contribuir positivamente para o desenvolvimento
regional, nomeadamente (i) estimulando a inovação, (ii) facilitando clusters de
empresas inovadoras, (iii) mantendo o talento, (iv) desenvolvendo a cultura e a marca
local e (v) desenvolvendo o capital humano
Em geral, e no caso do papel do sector das UCA no desenvolvimento regional, os casos e o
workshop sublinharam dois elementos principais na agenda de reforma de qualquer UCA:
1)
2)
6.2
O papel regional é ainda central nas missões das UCAs. Isto traz grandes
possibilidades e deverá, por isso, permanecer uma atividade central.
No entanto, e em virtude das crescentes ligações globais e da concorrência, o papel
regional das UCAs está em transformação, nomeadamente ao dar capacidade às
regiões de serem atrativas a nível global. O sector das UCA não está simplesmente a
colaborar com a indústria e as empresas locais mas está gradualmente a contribuir (e
mesmo estabelecer) a "agenda de inovação" ao inovar onde as empresas locais
podem não ser capazes de o fazer devido à falta de recursos (o que pode ser ainda
mais premente em tempos de escassos recursos)
Revisão das Propostas do CCISP
O CCISP identificou sete possíveis propostas de intervenção pública para o reforço
do sector Politécnico em Portugal. Este estudo analisou vários sistemas binários que
enfrentaram ou enfrentam desafios semelhantes e identificou as grandes tendências
relacionadas com as sete propostas. Estas tendências encontram-se resumidas na
Tabela 6.1. (para uma análise mais profunda por país, ver o Capítulo 5).
Tabela 6.1 Conclusões sobre Possíveis Políticas de Intervenção do CCISP
Propostas de
intervenção
Designação
institucional
Reflexões baseadas em seis estudos de caso (países)
São mantidas as diferentes designações a nível nacional
mas a designação “Universidade de Ciências Aplicadas
(UCA)” (“University of Applied Sciences – UAS) é cada vez
mais reconhecida a nível internacional. No entanto, o termo
UCA não implica ipso facto uma "melhoria" em termos de
estatuto universitário (académico). É necessário ter o
cuidado de não dar azo a interpretações erradas
relativamente à natureza e perfil de uma UCA face às
universidades tradicionais, em particular para estudantes
estrangeiros que possam não estar a par da estrutura
binária do país de acolhimento.
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A reorganização da
rede politécnica
Realçar as
identidades das
universidades e dos
politécnicos
Racionalizar o número
de cursos de 1º ciclo
Assegurar a
viabilidade e a
sustentabilidade do
sector politécnico
Reforçar o papel do
sector politécnico na
investigação aplicada
Alargamento das
atividades
internacionais
As fusões, colaborações consórcios são tendências
comuns no sector da rede Politécnico e têm, inter alia,
promovido formas inovadoras de colaboração intersectorial
(entre UCA e o sector universitário). As fusões
intersectoriais são raras (embora tenham sido sugeridas
por exemplo, na Noruega, principalmente como meio de
unificar o sistema).
Não há convergência neste aspeto. Por um lado, exige-se
cada vez maior especificidade de graus profissionalizantes,
quer se trate de Bacharelato ou de doutoramentos (por
exemplo na Austrália ou na Holanda). Por outro lado, é
visível a tendência para a convergência (convergência
académica por parte das UCAs e convergência profissional
por parte das universidades), o que, apesar de tudo, não
parecem retirar o carácter distintivo do sector das UCA, em
termos de investigação aplicada (veja-se, por ex., o caso
da Alemanha)
O apelo à redução de número de cursos redundantes de 1 º
ciclo não é inédito, especialmente mas não exclusivamente
em países com baixa densidade populacional (como é o
caso da Noruega). O custo de manter cursos semelhantes
em dois ou mais locais com pouca densidade populacional
em vez de os juntar num só num único local é por vezes
excessivo. Mas em muitos países existe também a ideia de
que o custo de deslocações diárias e de relocalização dos
estudantes pode prejudicar a participação estudantil
(especialmente em tempos de crise económica, por ex. na
Irlanda).
Uma distribuição equilibrada de vagas entre as UCAs e o
sector universitário requer uma transição suave em termos
de opções entre os dois sectores (tanto a nível vertical como
horizontal). Diferentes países têm abordado a questão de
maneira distinta mas todos estão de acordo de que esta é
uma questão que deve ser resolvida. Alguns países têm tido
sucesso neste aspeto (por ex. a Alemanha e a Noruega);
outros menos (por ex., a Holanda), o que pode também estar
relacionado com antecedentes que levaram ao próprio
sistema (por ex., na Holanda, o sistema de localização
precoce no ensino secundário)
Há a ideia de que o papel das UCAs em termos de
investigação está centrado na investigação aplicada, uma
ideia apoiada na maioria países e que está a levar, inter alia,
a um aumento na colaboração não só com empresas mas
também com o sector universitário (por exemplo na
Holanda e na Finlândia).
A tendência para atrair estudantes internacionais é
universal. É uma estratégia de marca em instituições de
ensino superior a nível mundial, incluindo as UCAs. A questão
é até que ponto o recrutamento internacional deverá ocorrer
antes de o sistema se tornar excessivamente dependente de
estudantes estrangeiros como fonte de rendimento (como
parece ser o caso na Austrália). Para além disso, a
internacionalização do pessoal parece menos relevante
(por ex., é limitada na Alemanha), mas não deixa de ser um
7
elemento importante. Finalmente, a internacionalização da
investigação (por ex., a participação em redes de investigação
internacionais ou a cooperação com companhias
internacionais, como acontece na Holanda) é também cada
vez mais relevante.
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