Terceiro Setor Brasileiro: Em Busca de um Quadro de Referência
Autoria: Carlos Eduardo Guerra Silva
Resumo
O termo terceiro setor vem sendo utilizado para designar as iniciativas ou organizações
provenientes da sociedade civil, de caráter não-governamental e não-lucrativo, cujas
atividades direcionam-se a objetivos coletivos ou de interesse público. Esse setor se posiciona
– ora sob a insígnia de parceria, ora de oposição – perante o primeiro setor, representado
pelas atividades estatais que visam fins públicos e o segundo setor, representado pelas
atividades privadas que atendem a fins particulares. Embora as iniciativas da sociedade civil
sejam seculares, esse termo começou a ser utilizado nos Estados Unidos, na década de 1970.
Desde então, a definição de um terceiro setor vem sendo construída e o consenso sobre suas
características e a delimitação frente aos outros setores ainda não foram obtidos. Diversos
estudos têm contribuído para essa discussão, seja em âmbito internacional, seja no contexto
brasileiro. Nessa direção, este artigo busca contribuir para o delineamento das características
do terceiro setor nacional, que apresenta suas próprias peculiaridades. A partir de uma
abordagem multidisciplinar, são descritas as terminologias, tipologias e caracterizações
utilizadas por autores brasileiros. Para a realização do estudo foram consultados livros,
artigos, relatórios de pesquisa e leis. As informações foram organizadas em consonância com
as perspectivas propostas por Salamon e Anheir (1997), a saber: (a) funcional, (b) legal, (c)
econômico-financeira e (d) estrutural/operacional. Na perspectiva funcional, observa-se um
setor heterogêneo e fragmentado, composto de organizações com as mais diversas origens e
finalidades; apesar de alguns consensos, certos autores propõem que sejam excluídas do
escopo do setor as organizações que atendem somente a interesses corporativos. A perspectiva
legal simplifica a caracterização do setor, visto que as iniciativas da sociedade civil podem
estruturar-se legalmente nas formas jurídicas de associação ou de fundação; ainda, caso atuem
em consonância com o interesse público, podem pleitear alguns títulos e certificações; por
outro lado, considerar apenas organizações legalmente instituídas leva à exclusão de grupos
informais, que são bastante representativos. Na perspectiva econômico-financeira abordam-se
as fontes de recursos e os mecanismos de transferência utilizados; contudo, as características
observadas nessa perspectiva não chegam a estabelecer uma identidade clara para o setor, pois
as organizações apresentam múltiplas fontes e mecanismos de financiamento. A perspectiva
estrutural/operacional reúne as principais características abordadas nas demais perspectivas;
através da Classificação Internacional de Organizações Sem Fins Lucrativos (ICNPO), retrata
a diversidade do setor em seus pormenores; não obstante, na prática, tal perspectiva se
constitui num construto comumente utilizado em levantamentos; inclusive, pesquisas
brasileiras já fazem uso de uma ICNPO modificada para a realidade tupiniquim. Por fim, temse a expectativa que tais discussões encontrarão uma aplicação prática para quaisquer
pesquisas que estejam trabalhando na construção de um quadro de referência sobre o terceiro
setor nacional.
1
1. Introdução
O terceiro setor, para Fernandes (1994), designa o conjunto de organizações
provenientes da sociedade civil voltadas à produção de bens e serviços públicos em geral.
Silva e Aguiar (2006) reconhecem os benefícios públicos promovidos pelas organizações
(como as de assistência social ou de saúde); contudo, também chamam a atenção para aquelas
que atendem aos interesses de grupos restritos, mas que ainda assim podem ter considerável
alcance social (como as associações de classe, sindicatos ou clubes de lazer). Falconer (1999),
por sua vez, considera que o termo remete às organizações sociais, oriundas da sociedade
civil, mas também se refere ao trabalho voluntário de cidadãos, à ação social das empresas e
às organizações do poder público privatizadas na forma de fundações.
Assim como utilizado pelos autores supracitados, o termo terceiro setor vem sendo
disseminado de maneira mais ou menos equivalente em todo o mundo. Segundo Alves (2002,
p.1), esse termo “[...] começou a ser utilizado na década de 70, nos EUA, para designar o
conjunto das organizações não-lucrativas, caiu em desuso nos anos 80 e ressurgiu na última
década, beneficiado, principalmente pela disseminação dos resultados do Johns Hopkins
Comparative Nonprofit Sector Project”. Esse projeto, em andamento até os dias atuais,
objetiva a mensuração do impacto do terceiro setor em diversos países, assim como o
estabelecimento de metodologias que possibilitem a comparação entre as diferentes realidades
nacionais1. Os resultados iniciais desse projeto deram origem à publicação Defining the
nonprofit sector: a cross-national analysis, de autoria de Salamon e Anheir (1997). Como
evidencia Alves (2002), a literatura acadêmica anglo-saxã, na qual as origens do termo estão
enraizadas, exerceu profunda influência sobre os primeiros pesquisadores brasileiros.
Cardoso (2005, p.7) relata que “[...] o próprio conceito de Terceiro Setor, seu perfil e
seus contornos ainda não estão claros nem sequer para muitos dos atores que o estão
compondo. São vários os termos que temos utilizado para caracterizar este espaço”. Assim,
comumente associado ao termo terceiro setor, encontram-se outros como: setor nãogovernamental, sociedade civil organizada, setor sem fins lucrativos, setor filantrópico, etc.
Não é por menos que a busca de um quadro de referência para o terceiro setor remete a
numerosas terminologias, tipologias e caracterizações. Algumas são amplas e unificadoras,
outras evidenciam um campo heterogêneo e fragmentado, composto de organizações e
movimentos das mais diversas finalidades, origens e filosofias.
Uma visualização amplamente aceita do terceiro setor se dá a partir de seu
posicionamento perante os demais setores: o primeiro setor está representado pelas atividades
estatais que são realizadas visando fins públicos; o segundo setor caracteriza as atividades da
iniciativa privada que atendem a fins particulares; justamente entre a esfera pública e a
privada, surge um terceiro setor, representado pelas iniciativas provenientes da sociedade
civil organizada. Fernandes (1994, p.21) amplia essa discussão caracterizando o terceiro setor
como aquilo que é privado, porém público2, visto que sua origem está alicerçada num
“conjunto de organizações e iniciativas privadas que visam à produção de bens e serviços
públicos”. Diante da relação ordinal entre os setores, Fernandes (1994) levanta a sua
antecedência lógica e histórica sobre o Estado e o mercado. Portanto, a posição ocupada pelas
iniciativas da sociedade civil deveria ser a de primeiro setor. Seja como for, a idéia desse
setor pode ser concebida a partir das relações entre o “público” e o “privado”, conforme
demonstra o QUADRO 1.
TP
QUADRO 1
Conjunções entre o “Público” e o “Privado”
AGENTES
FINS
SETOR
Privados
para
Privados
=
Mercado
Públicos
para
Públicos
=
Estado
Privados
para
Público
=
Terceiro Setor
Públicos
para
Privado
=
Corrupção
Fonte: Fernandes (1994, p.21)
2
Num sentido complementar, alguns autores, como Fernandes (1994) e Teodósio
(2002), fazem uso de uma conhecida tipologia, representada na FIG. 1, onde os três setores
interpenetram-se de tal forma que a definição dos limites entre eles é motivo de polêmica e
muitas discussões.
1º Setor
2º Setor
3º Setor
FIGURA 1: Fronteiras entre os três setores
Fonte: Adaptado de Fernandes (1994) e Teodósio (2002)
Teodósio (2002, p.244) observa que o público pode muitas vezes estar mais próximo
do privado, “como é o caso de muitos projetos sociais vinculados a grandes empresas”; ou
então, o privado pode estar mais próximo do público, “como é o caso de muitas organizações
filantrópicas cujos recursos, metodologias e suporte originam-se quase na sua totalidade do
Estado”. Ainda, Mânica (2007, p.164) assevera que o conceito de terceiro setor tornou-se
“[...] albergue para todos os modelos de entidade que não se enquadrem no conceito dos
outros dois setores. Essa ausência de uma definição precisa de Terceiro Setor faz com que sua
utilização muitas vezes mais confunda do que explique”.
Outras discussões remetem à dinâmica entre os três setores, polarizando-as geralmente
em dois extremos: naquele onde o terceiro setor desponta sob a promessa de eficiência, de
participação cidadã e de atuação com a agilidade e flexibilidade para atender às demandas da
sociedade, sob a insígnia da parceria com o Estado e o mercado; no outro extremo, o terceiro
setor encontra espaço diante da retirada gradativa do Estado da provisão de direitos sociais
básicos à população e do fomento advindo das empresas, que passaram a buscar a melhoria de
imagem institucional e a otimização de seus negócios sob a égide da responsabilidade social
(FALCONER, 1999; TEODÓSIO, 2002; CORRÊA e PIMENTA, 2006).
Tais discussões mostram-se relevantes para a compreensão da sociedade como
organizada em três setores, seja através de perspectivas mais pragmáticas, seja através de
outras mais ideológicas, inclusive questionando a legitimidade da posição ordinal dos setores,
visto suas realidades históricas. Contudo, as características abordadas apresentam-se bastante
genéricas, tão somente reforçando a visualização de um terceiro setor mais ou menos
equivalente em todo o mundo, sem, no entanto, distinguir as sutilezas e peculiaridades no que
diz respeito à realidade brasileira.
É justamente nesse ponto que este artigo objetiva promover uma discussão sobre as
características do terceiro setor nacional. Serão exploradas, ao longo das seções seguintes, as
diversas terminologias, tipologias e caracterizações que vêm sendo utilizadas por
pesquisadores e estudiosos brasileiros, embora, há de se considerar que muitas delas tenham
sua origem na literatura acadêmica internacional. Inclusive, para fins organizativos, as
discussões estão agrupadas nas perspectivas propostas por Salamon e Anheir (1997)3, quais
sejam: (a) funcional, (b) econômico-financeira, (c) legal e (d) estrutural/operacional. Para a
realização do estudo recorreu-se à investigação de livros, artigos, relatórios de pesquisa e leis,
que foram submetidos a uma análise crítica e interpretativa (LAKATOS e MARCONI, 1992).
Tem-se a expectativa que este artigo possa contribuir para o desenvolvimento da temática,
somando esforços com outros estudos que empreenderam investigações nessa direção, tais
como Fernandes (1994), Alves (2002), Silva e Aguiar (2006) e Moura e Fernandes (2009).
3
2. Perspectiva Funcional
Na perspectiva funcional, Salamon e Anheir (1997) destacam as definições, conceitos
e classificações que abordam o terceiro setor a partir das funções ou propósitos de existência
das organizações que o compõem.
Neder (1996) propõe o agrupamento das organizações em: (a) beneficência e
filantropia religiosas, envolvendo igrejas e missões, além de obras sociais, associações
comunitárias e escolas a elas vinculadas; (b) beneficência e filantropia seculares,
considerando as associações civis, obras sociais particulares e comunitárias; (c) fins
educacionais, culturais e saúde pública, incluindo fundações, universidades, escolas e
hospitais; (d) defesa de interesses profissionais, através dos sindicatos, associações,
federações e confederações profissionais; e (e) atividades desportivas, considerando clubes
profissionais, comunitários e de lazer.
Falconer (1999) apresenta uma classificação não muito diferenciada da de Neder
(1996). Complementarmente, as discussões desse autor destacam as organizações que se
caracterizam como (a) empreendimentos sem fins lucrativos, em que a comunidade paga pela
utilização dos serviços oferecidos (escolas, clubes de lazer, etc.); (b) organizações nãogovernamentais, como um modelo mais contemporâneo que lida predominantemente com a
defesa de direitos; e (c) fundações e institutos empresariais, englobando a atuação organizada
das empresas através do movimento da responsabilidade social.
Kisil (2005) agrupa as organizações em três categorias: (a) organizações de advocacia
(advocacy), que lidam com a defesa de direitos ou a luta por problemas da sociedade ou de
grupos específicos; (b) organizações de caráter técnico, que fornecem informações, serviços
de consultoria e acesso a tecnologias ou programas de capacitação para outras organizações
do terceiro setor; e (c) organizações prestadoras de serviços, que se concentram em certas
áreas, particularmente no atendimento às necessidades humanas, como educação, saúde,
habitação, bem-estar social, geração de emprego e renda.
A partir da interpretação que têm da realidade, Carvalho (1999) classifica as
organizações em: (a) conservadoras, quando interpretam a realidade sem questioná-la ou
mesmo sem propor a mudança dos valores dominantes; (b) moderadas, quando apresentam
variação em relação aos seus posicionamentos ideológicos, mas sustentando as resoluções de
problemas da sociedade mais pela mudança do comportamento individual do que pela
reestruturação social; (c) questionadoras, quando denunciam contradições e propõem visões
de mundo alternativas; (d) transformadoras, quando desenvolvem sua própria interpretação
da realidade, numa posição radicalmente contrária ao paradigma dominante. Para Carvalho
(1999, p. 4), essa categorização “sugere um continuo desde posições ideológicas mais
conservadoras até as mais radicais e transformadoras”.
Ainda, sob a égide da perspectiva funcional, considera-se o caráter coletivo ou público
das ações promovidas pelas organizações do terceiro setor. Para Silva e Aguiar (2006, p.7),
É importante explicar que "benefícios coletivos", que compõem a caracterização do
Setor, não correspondem necessariamente a "benefícios públicos". [...] Este caso
corresponde ao de organizações [...] que pretendem defender interesses de um grupo
restrito de pessoas, sem considerável alcance social [tais como associações de classe,
sindicatos, grupos literários, etc.] As organizações de caráter público, de outro lado,
estão voltadas para o atendimento de interesses mais gerais, produzindo bens ou
serviços que tragam benefícios para a sociedade como um todo [tais como as
organizações de defesa de direitos, de saúde, assistência social ou preservação
ambiental]. [...] Aquelas organizações que atuam efetivamente em ações sociais, na
busca de benefícios coletivos públicos, e que podem ser consideradas como de
utilidade pública, são capazes de auxiliar o Estado no cumprimento de seus deveres,
atentando para as desigualdades vigentes no país e a incapacidade do Estado de
desempenhar com eficiência as atividades que lhe são atribuídas. Por outro lado, é
4
difícil definir em que medida as organizações de benefícios mútuos ou privados não
exercem uma ação relevante à sociedade, pois os grupos que as compõem e a
maneira como atuam podem ser de significativo destaque social.
Bresser-Pereira e Grau (1999) contribuem para essa discussão, relacionando a
dimensão corporativa ao caráter coletivo, bem como esclarecendo sobre a dicotomia entre
público e privado. Segundo esses autores, o público é entendido como o que é de todos e para
todos, opondo-se ao privado, que se volta para o lucro ou para o consumo e ao corporativo,
que orienta-se para a defesa política de interesses setoriais ou grupais.
Alguns autores como Mânica (2007) e Ferrarezi (2001), apontam que um equívoco
relacionado ao terceiro setor é generalizar que todas as suas organizações são de interesse
público. Mânica (2007, p.166) sugere inclusive que as organizações que perseguem apenas
interesses coletivos (ou corporativos) não deveriam fazer parte do terceiro setor, “pois sua
atividade é voltada não para o público, mas para o privado”.
Em consonância com Silva e Aguiar (2006), Bresser-Pereira e Grau (1999, p.26)
ponderam: “assim como não é trivial definir o que é o interesse público, tampouco é simples
distinguir o que é público do que é corporativo, mais ainda ao se considerar que ao defender
interesses particulares as organizações corporativas podem também estar defendendo o
interesse geral”.
3. Perspectiva Legal
Para Salamon e Anheir (1997), através da perspectiva legal aborda-se o terceiro setor
de maneira direta e precisa, visto que são consideras as definições e características que se
baseiam na legislação em vigor em cada país, implicando na visualização das iniciativas da
sociedade civil através das pessoas jurídicas que representam. Para Resende (2006, p.17),
pessoa jurídica é uma organização social “instituída para permitir a aglutinação de bens e
idéias comuns aos seres humanos, a qual, preenchidos os pressupostos em lei estabelecidos, o
Governo declara como um ente sujeito de direitos e obrigações, independentemente das
pessoas físicas que a compõem ou a instituem”. Considerando exclusivamente o contexto
brasileiro, as organizações do terceiro setor correspondem a duas pessoas jurídicas dentro do
atual Código Civil (Lei 10.406/2002): associações e fundações (BRASIL, 2002).
As associações constituem-se pela união de pessoas em torno de objetivos comuns e
sem finalidade lucrativa para seus membros. Como indica Resende (2006, p.34), “se pessoas
(físicas ou jurídicas) se unirem de forma organizada na busca de objetivos que não visem
lucratividade para elas, e que persigam interesses demandados pela coletividade, estarão
instituindo uma associação”. Por sua vez, as fundações são criadas por um instituidor,
mediante escritura pública ou testamento, a partir da dotação especial de bens livres,
especificando o fim a que se destina e a maneira de administrá-la. De acordo com Resende
(2006), a diferença básica entre associações e fundações está relacionada com a gênese de tais
formas jurídicas. Enquanto as primeiras são decorrentes da reunião de pessoas, as segundas se
originam de um patrimônio vinculado a um objetivo de interesse coletivo ou público. O autor
salienta que, em face de dispositivos constantes na lei, as fundações estão sujeitas a mais
exigências quanto à sua constituição e administração, bem como têm determinação de
velamento pelo Ministério Público, no que se refere a aspectos administrativos e processuais.
A existência formal constitui-se como elemento diferenciador entre os movimentos
sociais e as organizações, que sob a égide jurídica, tornam-se aptas a exercer direitos e
contrair obrigações. Carvalho (1999) aponta que os movimentos sociais necessitam estruturarse formalmente para se perpetuarem, mas, paradoxalmente, sugere que essa estruturação tende
a cristalizar em estatutos o ímpeto de ação e de participação popular. Seja como for,
Marcovitch (2005) assevera que a legitimidade das iniciativas sociais é assegurada justamente
5
quando elas adquirem personalidade moral através da existência jurídica, sendo que o
instrumento que permite essa existência é o estatuto social. Conforme Resende (2006), a
legislação estabelece que o estatuto deve conter, ao menos, informações sobre: (a)
denominação da organização, sua finalidade, sede e tempo previsto de duração; (b) fontes de
recurso para sua manutenção; (c) modo pelo qual será administrada; (d) forma como se fará
representar; (e) formas de associação; (f) direitos e deveres dos associados; e (g) condições
para alteração das disposições estatuárias e para dissolução.
Organizações juridicamente constituídas, que atuem em consonância com o interesse
público e visem à produção do bem comum, podem pleitear alguns títulos e certificações
junto ao Poder Público, cumpridos alguns requisitos exigidos em lei. Esses reconhecimentos
diferenciam as organizações, conferindo-lhes maior legitimidade perante a sociedade, além de
outros benefícios de ordem prática, como isenções fiscais às organizações e aos doadores,
além do acesso a certos recursos públicos. Por outro lado, as organizações ficam sujeitas ao
controle público e precisam demonstrar transparência em suas ações. Os títulos e certificações
são conferidos nas três esferas públicas4, conforme ilustra o QUADRO 2.
TP
QUADRO 2
Esferas Públicas de Concessão dos Títulos e Certificações
Esfera Pública
Título ou Certificação
Municipal Estadual
Federal
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)
●
●
●
Utilidade Pública
●
●
●
Entidade Beneficente de Assistência Social (CEBAS)
●
Fonte: Elaborado pelo autor
Destarte, a análise será focada nos títulos e certificações concedidos em âmbito
federal, visto que os dispositivos aplicados pelas demais esferas públicas deles se derivam ou
neles se baseiam. As características dos referidos títulos e certificações constam dos
QUADROS 3, 4 e 5.
QUADRO 3
Características das OSCIPS
Regulamentação
Finalidade das
organizações
Requisitos
Formas de
Prestação de
contas
Benefícios
concedidos
Lei Federal nº. 9.790/99
(a) promoção da assistência social; (b) promoção da cultura e conservação do patrimônio histórico
e artístico; (c) promoção gratuita da educação; (c) promoção gratuita da saúde; (d) promoção da
segurança alimentar e nutricional; (e) preservação e conservação do meio ambiente e promoção do
desenv. sustentável; (e) promoção do voluntariado; (f) promoção do desenv. econômico/social e
combate à pobreza; (g) experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de
sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito; (h) promoção de direitos e
assessoria jurídica gratuita suplementar; (i) promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos
humanos, da democracia e de outros valores universais; (j) estudos e pesquisas, desenv. de
tecnologias alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e
científicos que digam respeito às atividades mencionadas anteriormente.
(a) ter personalidade jurídica; (b) não distribuir lucros, bonificações ou vantagens a dirigentes,
mantenedores ou associados, sob nenhuma forma; (c) existência de Conselho Fiscal ou órgão
equivalente; (d) observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
economicidade e de eficiência; (e) adoção de práticas e gestão administrativa, necessárias e
suficientes a coibir a obtenção de benefícios ou vantagens pessoais; (f) em caso de dissolução da
entidade, o patrimônio será transferido a organização também qualificada como OSCIP.
(a) relatórios quantitativos e qualitativos de atividades; (b) demonstração de balanços patrimoniais
e de resultado do exercício; (c) publicação do demonstrativo de receitas e despesas ao final do
exercício, bem como das certidões negativas de débitos junto ao INSS e ao FGTS.
(a) possibilidade de remunerar dirigentes; (b) possibilidade de firmar Termo de Parceria com o
Poder Público; (c) procedimento de obtenção da qualificação centralizado e simplificado, com
critérios objetivos; (c) possibilidade de receber doações de pessoas jurídicas, dedutíveis até o limite
de 2% do lucro operacional; (d) possibilidade de receber bens apreendidos, abandonados ou
disponíveis, administrados pela Secretaria da Receita Federal.
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de BRASIL, 1999.
6
QUADRO 4
Características do Título de Utilidade Pública Federal
Regulamentação
Finalidade das
organizações
Requisitos
Formas de
Prestação de
contas
Benefícios
concedidos
Lei Federal nº. 91/1935 e Decreto nº. 50.517/61
(a) promoção da educação; (b) exercício de atividades de pesquisa científica, de cultura, artística ou
filantrópicas.
(a) ter personalidade jurídica; (b) ser constituída no país; (c) estar em efetivo e contínuo
funcionamento por pelo menos 3 anos; (d) não remunerar seus dirigentes; (e) não distribuir lucros,
bonificações ou vantagens a dirigentes, mantenedores ou associados, sob nenhuma forma; (f)
comprovar idoneidade dos diretores.
(a) relatórios quantitativos e qualitativos de atividades; (b) quadro demonstrativo de receitas e
despesas; (c) publicação do demonstrativo de receitas e despesas ao final do exercício.
(a) possibilidade de receber doações de pessoas jurídicas, dedutíveis até 2% do lucro operacional;
(b) possibilidade de receber bens apreendidos, ou disponíveis, administrados pela Receita Federal;
(c) acesso a subvenções e auxílios da União e suas autarquias; (d) autorização para realizar
sorteios; (e) possibilidade de receber receitas das Loterias Federais;
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de BRASIL, 1935; BRASIL, 1961.
QUADRO 5
Características do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social – CEBAS
Regulamentação
Finalidade das
organizações
Requisitos
Formas de
Prestação de
contas
Benefícios
concedidos
Resolução nº. 32/1999 do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS)
(a) proteção à família, maternidade, infância, adolescência e velhice; (b) amparo a crianças e
adolescentes carentes; (c) promoção de ações de prevenção, habilitação e reabilitação de pessoas
portadoras de deficiências; (d) promoção gratuita de assistência educacional ou de saúde; (e)
promoção da integração ao mercado de trabalho; (f) promoção do atendimento e do assessoramento
aos beneficiários da Lei Orgânica da Assistência Social e da defesa e garantia dos seus direitos.
(a) estar legalmente constituída no país e em efetivo funcionamento; (b) possuir o Título de
Utilidade Pública Federal; (c) estar previamente inscrita no Conselho Municipal de Assistência
Social do município, se houver, ou no Conselho Estadual de Assistência Social; (d) estar
previamente registrada no Conselho Nacional de Assistência Social; (e) não remunerar dirigentes;
(f)não distribuir resultados, bonificações, dividendos, participações ou parcela do patrimônio; (g)
aplicar suas rendas e recursos no território nacional e na manutenção de seus objetivos; (h) aplicar
as subvenções e doações recebidas nas finalidades a que estejam vinculadas; (i) em caso de
dissolução da entidade, o patrimônio será transferido a organização registrada no CNAS ou a
entidade pública.
(a) relatórios de atividades e demonstrativo dos serviços prestados; (b) demonstração de balanços
patrimoniais, de resultado do exercício, de mutação do patrimônio e de origens e aplicações de
recursos; (c) notas explicativas, evidenciando práticas contábeis e critérios pelos quais beneficia
seu público; (d) plano de trabalho de assistência social.
(a) isenção da cota patronal do INSS e de outras contribuições sociais (CPMF, CSL, PIS, Cofins).
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de CNAS, 1999.
Observa-se que a Lei 9.790/99, que regulamenta a certificação de OSCIP, faz parte do
recente marco legal do Terceiro Setor brasileiro. Diante dos requisitos para ser reconhecida
como OSCIP (vide QUADRO 3), Alves e Koga (2003, p.6) observam que
[...] muitas organizações seriam beneficiadas com a legislação, pois não
apresentavam em seu objeto social qualquer atividade anteriormente reconhecida
como de utilidade pública. Apenas às organizações voltadas para a Assistência
Social (Lei 91/1935), em suas diversas faces, eram atribuídos estes títulos. A Lei Nº
9.790/99, ampliando o rol de interesse público, também classificou como OSCIP as
entidades cujos objetivos sociais são a preservação, estudo, pesquisa de patrimônio
ecológico (meio ambiente) e cultural, microcrédito, assessoria jurídica e outros.
Nessa direção, Mânica (2007) sugere que a lei 9.790/99 oferece os critérios suficientes
para uma categorização da função pública das organizações, visto que as demais legislações
encontram-se desatualizadas diante das diversas finalidades que fazem parte do atual
panorama do terceiro setor brasileiro.
7
Ainda, os títulos e certificações acabam por trazer novamente à tona o caráter coletivo
ou público das ações promovidas pelas organizações do terceiro setor, abordado
anteriormente na perspectiva funcional (seção anterior). Esses reconhecimentos institucionais,
cada qual com suas especificidades, segmentam o setor conforme a finalidade das
organizações e, a partir daí, atribuem se determinada organização possui finalidade pública.
Também se relaciona à perspectiva legal o controle social que passa a existir sobre as
organizações, conforme seu status jurídico. Consta em estatuto o modo pelo qual a
organização é administrada, sendo sua estrutura de direção e seu processo decisório, segundo
Resende (2006), geralmente encabeçados por um conselho deliberativo, que pode ser
nomeado ou eleito, permanente ou temporário. Em princípio, as organizações têm autonomia
para se auto-governarem, todavia, essa autonomia é relativa diante de dispositivos formais e
informais que agem sobre a ação organizacional. Como visto, subjacente à forma jurídica de
fundação está o velamento do Ministério Público. A obtenção de algum título ou certificação
também introduz as organizações em regimes jurídicos balizados pelo controle social dos
órgãos públicos que os concedem: Ministério da Justiça (Utilidade Pública e OSCIP) e
Conselho Nacional de Assistência Social (CEBAS). Como será abordado adiante, na
perspectiva econômico-financeira, algumas formas de transferência de recursos também
prevêem certos tipos de controle social.
Em síntese, como esquematiza a FIG. 2, as iniciativas da sociedade civil, no contexto
brasileiro, podem estruturar-se legalmente através das formas jurídicas de associação ou de
fundação. Por sua vez, as organizações juridicamente constituídas, que estejam em
consonância com propósitos de interesse público, podem pleitear alguns títulos e
certificações. Para obter o CEBAS, é necessário que a organização detenha cumulativamente
o Título de Utilidade Pública Federal. A certificação de OSCIP pode ser obtida diretamente,
mas não permite a acumulação com os demais títulos.
Iniciativa
Forma Jurídica
Títulos e Certificações
Utilidade
Pública
Privada e sem
finalidade lucrativa
Associação
Fundação
Entidade
Beneficente
OSCIP
FIGURA 2: Caracterização Legal das Organizações do Terceiro Setor
Fonte: Elaborado pelo autor
4. Perspectiva Econômico-Financeira
A perspectiva econômico-financeira, segundo Salamon e Anheir (1997), aborda as
fontes de recursos e os mecanismos de transferência que são utilizados. Um dos principais
aspectos que diferencia o terceiro setor dos demais é que nele não existe o objetivo de lucro e,
quando este se dá, está sempre associado ao propósito de prover algum serviço, normalmente
subsidiado ou com preços que cobrem apenas os custos operacionais. Raramente o usuário –
ou beneficiário5 – do serviço é quem paga por ele. Portanto, como sugerem alguns autores,
ocorre no terceiro setor a ampliação conceitual de cliente6, sendo tanto quem utiliza quanto
quem financia o serviço (ERBANO, 2003; BARBOTIN, 2007).
As formas de financiamento comumente praticadas no terceiro setor podem ser
categorizadas em dois blocos distintos, definidos pela natureza dos recursos. Conforme
8
descrito no QUADRO 6, o primeiro bloco advém dos recursos próprios da organização,
enquanto o segundo, de recursos de terceiros (públicos, privados ou público-privados).
Próprios
QUADRO 6
Natureza dos Recursos no Terceiro Setor
Terceiros
Públicos
Privados
Recursos de instituidores e
associados da Organização
Subvenções
Patrocínios
Auxílios e Contribuições
Doações
Venda de produtos ou serviços
Termo de Parceria
Empréstimos e Financiamentos
Rendimentos de patrimônio ou de
capital financeiro
Realização de eventos
Convênios e Contratos
Leis de Incentivo à Cultura
Fundos da Infância e Adolescência
Fonte: Elaborado pelo autor.
Observa-se grande diversificação na natureza dos recursos que fomentam as atividades
do terceiro setor, sejam eles próprios ou de terceiros. A transferência de recursos, em geral, é
formalizada por alguns mecanismos, como os contratos ou convênios. Ainda, certas tipologias
têm acesso a recursos específicos. Por exemplo, as organizações certificadas como OSCIP
podem estabelecer Termos de Parceria com o governo, as que atuam na área de cultura
podem pleitear recursos das Leis de Incentivo ou aquelas cujos beneficiários são crianças ou
adolescentes podem buscar os Fundos da Infância e Adolescência, administrados pelos
Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente. É o acesso a esses recursos, bem como
sua ampliação e diversificação, que possibilita às organizações desempenharem seus papéis.
É certo que alguns recursos são mais acessíveis que outros, bem como os montantes
disponibilizados podem variar enormemente. Todavia, é sugestivo que o cenário econômicofinanceiro do terceiro setor brasileiro, a despeito da diversidade dos recursos, apresenta-se
bastante competitivo, ou até mesmo restritivo. Como afirma Tude (2007, p.192), o modelo de
financiamento das organizações sem fins lucrativos,
TP
[...] apresenta elevado grau de dependência de doações e financiamentos de
diferentes atores, como: indivíduos, empresas, órgãos estatais nos três âmbitos,
organismos bi e multilaterais e agências internacionais não governamentais de
cooperação. Atualmente, o cenário de financiamento das ONGs brasileiras encontrase substancialmente desfavorável para essas organizações, devido a diferentes
razões: doações individuais são voltadas para organizações religiosas e assistenciais;
isenções tributárias e repasses de recursos oriundos do Estado são de difícil acesso,
por conta de seu penoso processo burocrático e primazia por atividades assistenciais;
organizações bi e multilaterais financiam, em geral, organizações estatais, e; seus
principais financiadores - a cooperação internacional não governamental - têm
adquirido novas prioridades geográficas. Além disso, o número de organizações
congêneres vem aumentando vertiginosamente, ampliando a concorrência por
recursos entre essas.
Não é por menos que o investimento na geração de fontes próprias de recursos se
tornou uma tendência no terceiro setor, principalmente através de atividades de produção ou
comercialização de produtos e serviços. Ainda assim, Tude (2007, p.193) ressalva que “essas
atividades têm se tornado cada vez mais complexas, conformando-se como verdadeiros
empreendimentos produtivos com fins comerciais”, inclusive com o risco das organizações
serem deficitárias em suas operações. Na visão desse autor, os esforços das organizações por
ele pesquisadas foram desproporcionais aos resultados financeiros alcançados, sendo que as
mesmas mostraram-se dependentes de recursos de outras naturezas.
9
No QUADRO 7, os recursos a que as organizações têm acesso (inicialmente
esquematizados no QUADRO 6) estão descritos em detalhes.
QUADRO 7
Detalhamento das Fontes de Recursos no Terceiro Setor
Recursos de
instituidores e
associados
Recursos advindos dos instituidores ou de grupos que participam, apóiam ou demonstram
afinidade com as atividades da organização.
Venda de produtos
ou serviços
Recursos oriundos da venda de produtos (artesanato, camisetas, alimentos, etc.) ou da prestação
de serviços (consultorias, cursos e aulas, consultas e internações, etc.).
Rendimentos de
patrimônio ou de
capital financeiro
Recursos obtidos através de aplicações no mercado financeiro. Incluem-se neste grupo outros
tipos de rendimentos de patrimônio, como os alugueis.
Realização de
eventos
Recursos provenientes de eventos organizados pela organização, com objetivos institucionais ou
promocionais, tais como sorteios, bingos, quermesses, festas (almoços, comemorativas), etc.
Contratos e
Convênios
Recursos advindos de órgãos públicos ou privados e regulados por instrumento que disciplina
sua transferência. O contrato visa o interesse de uma das partes, que contrata a outra para realizálo. O convênio, diferentemente do contrato, visa o interesse de ambas as partes e é executado em
regime de mútua cooperação. Os recursos, tanto de contratos quanto de convênios, comumente
cobrem despesas de qualquer natureza.
Auxílios e
Contribuições
Recursos públicos concedidos em virtude de lei. O auxílio é concedido somente a entidades
privadas sem finalidade lucrativa. As contribuições são destinadas tanto a essas entidades, como
também para organizações públicas. Os recursos de auxílios ou contribuições cobrem despesas
de qualquer natureza.
Subvenções
Recursos públicos concedidos a organizações públicas ou privadas que prestem serviços
essenciais de assistência social, médica e educacional, sem o intuito de lucro. As subvenções
independem de lei. Seus recursos cobrem apenas despesas de custeio.
Termo de Parceria
Recursos públicos concedidos somente a organizações com a Certificação de OSCIP. Esse
instrumento jurídico formaliza a cooperação entre as partes e é mais simples do que o convênio,
principalmente por dispensar as organizações da lei das licitações.
Patrocínios
Recursos de origem privada concedidos a algum projeto ou atividade específica da organização.
Destaca-se a finalidade promocional e institucional de publicidade que pode ser utilizada pelo
patrocinador.
Doações
De acordo com o Código Civil, a doação é considerada um contrato, segundo o qual o doador,
por liberdade, transfere um bem de seu patrimônio para o patrimônio de outra. Constitui-se como
categoria mais ampla de recursos destinados às atividades do terceiro setor. São oriundos de
pessoas físicas e jurídicas, variando entre bens de consumo (alimento, vestuário, etc.), materiais
(computadores, mobiliário), imóveis, recursos financeiros. Diferem-se dos patrocínios por não
existir vínculo com projetos/atividades específicos.
Empréstimos e
Financiamentos
Recursos tomados na rede bancária ou de particulares, sujeitos aos juros de mercado ou à
penhora dos bens da organização.
Leis de Incentivo à
Cultura
Recursos recebidos de pessoas físicas e jurídicas para projetos previamente aprovados pelas Leis
de Incentivo à Cultura, nos âmbitos municipal, estadual e federal (Lei Ruanet). Os patrocínios e
doações são abatidos, totalmente ou parcialmente, do imposto de renda (federal) ou de impostos
(ICMS/estadual e ISS/municipal). Não só organizações do terceiro setor que atuem com cultura
podem candidatar-se aos benefícios da Lei, como também pessoas físicas, empresas e entidades
públicas dotadas de personalidade jurídica própria.
Fundos da
Infância e
Adolescência
Recursos recebidos de pessoas físicas e jurídicas para projetos destinados ao atendimento de
crianças e adolescentes expostos à situação de risco pessoal e social. As doações são deduzidas
integralmente do imposto de renda devido e se limitam a 1% do imposto de renda de pessoas
jurídicas e 6% de pessoas físicas. Os recursos são intermediados pelos Conselhos de Direitos da
Criança e do Adolescente, em âmbito federal, estadual e municipal.
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de CAOTS (2006) e Paes (2006).
10
Apesar de guardarem diferenças entre si, as relações que se estabelecem entre as
organizações do terceiro setor e suas fontes de recursos são balizadas pelo princípio de
accountability. Assim, tanto as organizações devem primar pela transparência, como também
é legítimo aos grupos que transferem recursos o acompanhamento e o exercício do controle
social sobre a utilização dos recursos e os resultados alcançados. Não raro, algumas relações
estabelecem obrigações formais, inclusive com a imposição de sanções (KOSLINSKI, 2007;
LANDIM e CARVALHO, 2007; SILVA e AGUIAR, 2009).
Numa dimensão macro, outro aspecto a ser considerado na perspectiva econômicofinanceira remete à representatividade do terceiro setor nas contas nacionais. Segundo Merege
(2007), desde 1948, o método empregado para a apuração do Produto Interno Bruto (PIB) não
permitia que as informações referentes às organizações do terceiro setor fossem visualizadas.
Para o autor (2007, p.1), essa metodologia
[...] apresentava uma grave distorção, já que [...] determinava que, nos
levantamentos estatísticos, as organizações que recebessem mais de 50% de suas
receitas como doações do Estado eram consideradas como estatais e aquelas com
mais de 50% de receita advinda das empresas ou das famílias acabavam
classificadas como sendo do setor privado.
Essa era uma realidade não só brasileira, pois como explica Merege (2007), nenhum
país do mundo apresentava separadamente as informações do terceiro setor na apuração do
PIB. Para Falconer (1999), esse tratamento sub-dimensionou o terceiro setor, visto que apenas
as organizações que possuíam fontes próprias de recursos ou que recebiam doações
volumosas de indivíduos é que recebiam um tratamento diferenciado. Esse cenário, segundo
Merege (2007), modificou-se a partir de 2002, quando o departamento de Estatística da
Organização das Nações Unidas (ONU) admitiu a importância de se computar os valores
movimentados pelo terceiro setor. A ONU denominou de Conta Satélite do Setor Não
Lucrativo a metodologia que passou a orientar os institutos de pesquisa – como o IBGE
(Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) – a levantarem as informações sobre o terceiro
setor. O Brasil, apenas em 2006, viria a fazer parte dos 12 países que incluíram o setor em
suas estatísticas econômicas.
5. Perspectiva Estrutural/Operacional
Diante das diferentes tipologias organizacionais, bem como de conceitos muitas vezes
imprecisos para fins de pesquisa, Salamon e Anheir (1997), no contexto do Johns Hopkins
Comparative Nonprofit Sector Project, propuseram a abordagem do terceiro setor a partir de
uma perspectiva estrutural/operacional, onde as organizações são vistas tanto pelas diferenças
quanto pelas similitudes que apresentam entre si. Na prática, essa perspectiva constitui-se em
uma definição operacional7 que encontra sua principal aplicação em levantamentos (surveys).
Segundo Salamon e Anheir (1997), as similitudes entre as organizações podem ser
constatadas diante do compartilhamento de cinco características: (a) são formalmente
constituídas, possuindo uma identidade legal e um status institucionalizado; (b) são
organizações privadas, distinguindo-se nesse aspecto do Estado; (c) não distribuem lucros
para seus associados ou diretores, devendo o excedente de capital ser aplicado em sua
atividade fim, o que, por sua vez, as distancia das empresas enquanto organizações privadas;
(d) são auto-governadas, apresentando internamente conselhos e estruturas de governança
dotadas de competência para opinar e controlar suas próprias atividades; (e) são voluntárias,
na medida em que contam – em maior ou menor grau – com a participação de cidadãos que,
sem remuneração, destinam seu tempo e talento às atividades da organização. Em síntese, tais
características delimitam o setor a partir das iniciativas juridicamente constituídas da
sociedade civil, de caráter não-governamental e não-lucrativo, cujas disposições estatutárias
11
garantem uma estrutura de governança auto-reguladora. Fica claro em tal definição que não
existe margem para dubiedade quanto à relação do setor com o Estado e o mercado.
Complementarmente, a diferença entre as organizações pode ser constatada através da
ICNPO – International Classification of Nonprofit Organizations (Classificação Internacional
de Organizações Sem Fins Lucrativos), que se constitui como um desdobramento da definição
estrutural/operacional. A ICNPO organiza a diversidade das organizações em grupos e
subgrupos, conforme áreas de atuação e atividades desenvolvidas. No QUADRO 8 consta
uma adaptação da ICNPO que foi elaborada e adotada pelo Diagnóstico do Terceiro Setor de
Belo Horizonte (CAOTS, 2006)8. Da mesma forma, outras pesquisas realizadas no Brasil
também acabaram por realizar certas adaptações nesse método, tendo em vista a consideração
das peculiaridades locais (FGV, 2005; IBGE, 2008).
QUADRO 8
Classificação Internacional de Organizações Sem Fins Lucrativos Adaptada (ICNPO-A)
Grupo 8 Desenvolvimento e Habitação
Grupo 1 Cultura
81 desenvolvimento econômico, social e
11 cultura e artes
comunitário
Grupo 2 Comunicação e Mídia
82 habitação
21 comunicação e mídia
Grupo 9 Emprego e Capacitação
Grupo 3 Esporte e lazer
91 emprego e capacitação
31 lazer e recreação
32 clubes de serviços
Grupo 10 Defesa de Direitos e Atuação Política
101 entidades de defesa de direitos civis
Grupo 4 Educação e Pesquisa
102 serviços jurídicos e de proteção legal
41 educação de 1º e 2º graus
102 entidades de atuação política
42 educação superior
43 educação alternativa e de adultos
Grupo 11 Intermediários Filantrópicos e Promoção
44 organizações de apoio a instituições de
de Voluntariado
ensino superior
101 intermediários filantrópicos
45 outras instituições de educação
102 promoção de voluntariado
46 pesquisa
Grupo 12 Atividades Internacionais
101 atividades internacionais
Grupo 5 Saúde
51 hospitais e reabilitação
Grupo 13 Religião
52 sanatórios
131 associações, congregações e
53 casas de repouso e de saúde
organizações religiosas
54 saúde mental e pronto-socorro psiquiátrico
Grupo 14 Sindicatos e Associações Profissionais de
Grupo 6 Serviços Sociais
Empregadores, de Empregados e de
61 assistência social
Autônomos
62 emergências
141 associações e sindicatos profissionais
63 geração e manutenção de renda
142 associações de negócios
Grupo 7 Meio Ambiente e Animais
Grupo 15 Organizações de Benefícios Mútuos
71 meio ambiente
151 entidades de previdência privada
72 animais
73 nutrição, alimentos e agricultura
Grupo 16 Outros
Fonte: Adaptado de CAOTS (2006, p. 57-59)
Originalmente, a classificação composta por doze grupos foi expandida para dezesseis.
Surgiram os grupos: (a) Esporte e Lazer, (b) Comunicação e Mídia, (c) Emprego e
Capacitação e (d) Organizações de Benefícios Mútuos. Cabe ressaltar que tanto em Salamon e
Anheir (1997) como em CAOTS (2006), cada subgrupo ainda desdobra-se nas diversas
atividades a ele relacionadas, gerando uma centena de informações não apresentadas no
QUADRO 8 por limitação de espaço.
12
6. Considerações Finais
Após esse percurso, tem-se a expectativa que as discussões promovidas possam ter
contribuído para a formação de um amplo e atual quadro de referência sobre o terceiro setor,
tendo por base a apresentação das diversas terminologias, tipologias, caracterizações e
definições que vêm sendo utilizadas por pesquisadores e estudiosos brasileiros. Como se
observou, ainda que façam uso de definições de origem estrangeira, pesquisas realizadas no
Brasil acabam por demandar adaptações que considerem as peculiaridades locais. Não foi
diferente com este artigo, que para fins organizativos, fez uso “adaptado” das perspectivas
propostas por Salamon e Anheir (1997), quais sejam: (a) funcional, (b) econômico-financeira,
(c) legal e (d) estrutural/operacional. De fato, a literatura acadêmica estrangeira –
principalmente a anglo-saxã – não só exerceu como continua desempenhando notável
participação nas discussões sobre o terceiro setor no contexto nacional.
Sobre as perspectivas apresentadas, cabe ainda algumas considerações, à guisa de
evidenciar uma aplicação mais precisa por pesquisas que estejam trabalhando na elaboração
de quadros de referência sobre o terceiro setor. As discussões desenvolvidas ao longo da
introdução do artigo abordaram o setor de forma mais ampla, tendo sempre como contraponto
o primeiro e o segundo setores, por vezes sob a insígnia da parceria, por outras num sentido
de independência ou de oposição. Tais considerações mostram-se úteis para identificação de
“posição” entre os setores, seja através de perspectivas mais ideológicas ou mais pragmáticas.
Notam-se posicionamentos que interpenetram e sobrepõem os três setores, recorrendo às
tipologias organizacionais a eles subjacentes. Particularmente, as discussões realizadas na
perspectiva funcional apresentam-se úteis para o aprofundamento dessas questões.
Na perspectiva funcional observa-se um terceiro setor constituído por diversos
subsetores e matizes organizacionais. Se por um lado as discussões demonstram um setor
fragmentado, por outro contribuem para a visualização de sua ampla dimensão. Apesar de
alguns consensos, os esforços classificatórios apresentam dissonâncias, muito provavelmente
oriundas da dificuldade em lidar com a diversidade do setor. Ainda, há de se considerar que
subjacentes às diversas propostas classificatórias, encontram-se as visões de cada autor,
chegando, em alguns casos, a proposições que excluem as organizações que perseguem
apenas interesses corporativos, como é o caso dos sindicatos, associações de classe, etc.
É sugestivo que a perspectiva legal seja aquela que mais simplifica a caracterização do
terceiro setor. Como observado, as iniciativas da sociedade civil podem se estruturar
legalmente através das formas jurídicas de associação ou de fundação. Por sua vez, as
organizações juridicamente constituídas, que estejam em consonância com propósitos de
interesse público, podem pleitear alguns títulos e certificações junto ao Poder Público. Por
outro lado, intrinsecamente a tal simplificação, encontram-se reconhecidas limitações. O setor
é visto apenas pelas organizações legalmente instituídas, o que exclui grupos e movimentos
informais, cujo quantitativo tende inclusive a ser maior do que o de organizações formais.
Abrange ainda, em poucas categorias, uma diversidade de tipologias organizacionais (por
exemplo, podem se constituir como associações ou fundações, tanto uma organização de meio
ambiente quanto de saúde, ou mesmo uma empresa que tenha criado sua própria forma
jurídica para atuar diretamente no terceiro setor). Mesmo quando as organizações detêm
algum título ou certificação, a única distinção que se dá é entre seu caráter corporativo ou
público. Não obstante, há de se considerar que o conteúdo que consta em lei (principalmente
no caso das OSCIPs – Lei nº. 9.790/99) apresenta características relevantes que fazem
interface com as discussões abordadas na perspectiva funcional.
Através da perspectiva econômico-financeira são obtidas informações sobre as fontes
de recursos e a participação de diversos grupos no financiamento das atividades do terceiro
setor, incluindo ainda os mecanismos de transferência de recursos, tais como convênios,
13
contratos ou termos de parceria. Tendo por contraponto a perspectiva legal (mais
simplificada), as características observadas nessa perspectiva são bastante amplas e possuem
muitas ramificações, decorrentes das múltiplas fontes e mecanismos de financiamento,
impossibilitando a construção de uma identidade clara para o setor somente através de suas
relações econômico-financeiras.
Constata-se que na perspectiva (ou definição) estrutural/operacional, ainda que
genericamente, são considerados os principais aspectos do terceiro setor abordados pelas
demais perspectivas. Particularmente, a ICNPO constitui-se como um instrumento que retrata
bem a diversidade do setor. Ainda assim, é sugestivo que pesquisas que se baseiem nessa
perspectiva necessitem de reciprocamente utilizá-la em conjunto com elementos das outras
perspectivas. Por exemplo, observa-se que o critério organização formalmente constituída
demanda de contextualização com a legislação em vigor no país, o que leva à utilização da
perspectiva legal e, conseqüentemente, das formas jurídicas de associação ou fundação.
Fernandes (1994) aponta algumas limitações relacionadas à perspectiva
estrutural/operacional: o terceiro setor só seria constituído por organizações estruturadas, ou
seja, legalmente instituídas, levando à mesma limitação apontada na perspectiva legal, de que
grupos e movimentos informais não são considerados. O autor também levanta que
[...] a inclusão dos partidos políticos entre as “não-governamentais” é questionável,
já que por sua natureza os partidos são organizados em função da lógica do Estado,
alternando-se inclusive no seu controle. A relação das religiões com o setor são
relevantes, porém complexas, pois o culto introduz os fiéis em outras dimensões
simbólicas, para além do Estado, do mercado ou das funções sociais que os próprios
religiosos possam cumprir enquanto grupo particular. Sindicatos e associações
patronais cumprem funções de mercado, embora efetivamente se envolvam em
múltiplas atividades sem fins lucrativos (FERNANDES, 1994, p.26).
Todavia, Fernandes (1994, p.26) reconhece que apesar dos problemas, essa
perspectiva “[...] tem a seu favor exigências metodológicas de pesquisas que visam ao
cadastramento e subseqüente análise das entidades que compõem o setor”. Não é por menos
que ela é atualmente utilizada por organizações multilaterais e governos, bem como por
diversas pesquisas realizadas no mundo e no Brasil (FERNANDES, 1994; FGV, 2005;
CAOTS, 2006; IBGE, 2008). Em 2002, essa perspectiva foi incorporada pelo Handbook on
Nonprofit Institutions in the System of National Accounts (Manual sobre as Instituições sem
Fins Lucrativos no Sistema de Contas Nacionais). Esse manual, elaborado pela Divisão de
Estatísticas das Nações Unidas em conjunto com a Universidade John Hopkins, se constituiu
como uma tentativa de se estabelecer parâmetros para que os estudos nele referenciados
pudessem ser comparados, inclusive em âmbito mundial, tal como mencionado na introdução
deste artigo. A Conta Satélite do Setor Não Lucrativo, mencionada na perspectiva econômicofinanceira, também compõem o manual.
Embora existam esforços para o estabelecimento de parâmetros comparativos,
constatam-se certas dissonâncias entre as pesquisas que os utilizam no Brasil. O Diagnóstico
do Terceiro Setor de Belo Horizonte (CAOTS, 2006) identificou um universo de 1.807
organizações e, efetivamente, foram pesquisadas 1.321. Se considerado o primeiro
levantamento do IBGE (2004), haveria em Belo Horizonte 4.239 organizações. Segundo
Resende (2008), não só o quantitativo correspondente a essa cidade, como os demais dados
divulgados pelo IBGE, podem ser inconsistentes. Referenciando-se ao Diagnóstico, o autor
(2008, p.1) afirma que algumas organizações chegam a ter cinco pessoas jurídicas no mesmo
endereço, quando na verdade existe só uma: “por exemplo, a associação recebe uma multa por
não declarar imposto. Ao invés de pagar, cria uma nova associação e deixa a outra registrada
em cartório. Essa passa a existir de direito, mas não de fato”. Essas diferenças podem ocorrer,
pois a pesquisa do IBGE não se constitui como um levantamento de campo, sendo seus dados
14
baseados em informações do Cadastro Central de Empresas do IBGE (CEMPRE) e da
Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) do Ministério do Trabalho e Emprego. Essa
imprecisão nas informações reflete em igual imprecisão sobre a dimensão do terceiro setor
brasileiro, o que pode ser superado, ao menos parcialmente, através da triangulação entre as
pesquisas mencionadas e outras bases de dados também disponíveis.
Da mesma forma, evidencia-se a importância de que novas pesquisas busquem a
superação desse cenário, que aos menos em parte se dará através da compreensão das
características peculiares que se referem ao terceiro setor brasileiro. Ainda, considerando que
muitas das definições utilizadas pelas pesquisas nacionais têm origem estrangeira, surge uma
possibilidade para que novos estudos continuem avançando no mapeamento preciso das raízes
de tais origens e os posteriores desdobramentos na literatura acadêmica.
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Administração, Universidade Federal da Bahia.
1
Atualmente, o projeto se estendeu a 46 países, cobrindo todos os continentes. Os resultados das pesquisas, além
de diversos manuais, estão disponibilizados no website do Johns Hopkins Institute for Policy Studies (CENTER
FOR CIVIL SOCIETY STUDIES, 2009).
2
Título homônimo de um de seus livros seminais sobre o terceiro setor (FERNANDES, 1994).
3
Em seu texto original, Salamon e Anheir (1997) utilizam o temo “definição”. Contudo, considera-se que exceto
pela definição estrutural-operacional, as demais definições seriam melhor caracterizadas enquanto perspectivas,
visto que subjacente a elas encontram-se uma série de outras definições e conceitos. Nesse sentido, adotou-se no
presente artigo o termo “perspectiva”.
4
Além dos referidos títulos, o Poder Público Federal também confere o título de Organização Social (OS). Esse
título não foi abordado pela pesquisa visto sua concessão restrita e suas especificidades. A OS, segundo Resende
(2006), constitui-se como uma entidade privada sem fins lucrativos criada pelo poder público para gerenciar seu
próprio patrimônio, que continuará público. Uma aplicação se daria em Universidades Federais que passariam a
ser gerenciadas dessa maneira. Organizações como o CNPq, segundo o autor, detém o título de OS.
5
Tenório (2006, p.15) sugere a utilização do termo cidadão-beneficiário, “a fim de incorporar o conceito de
‘cidadania’ à formulação, à implementação e à avaliação de políticas sociais”. Para Corrêa e Pimenta (2006), o
termo beneficiário desloca de certa forma a condição cidadã dos indivíduos, sendo que, na prática, esse grupo é
sugestivamente (e paradoxalmente) desprovido de direitos.
6
O termo beneficiário é normalmente utilizado para designar as pessoas atendidas por organizações de caráter
público-assistencial. Contudo, considera-se que os termos cliente e usuário, apesar de mais restritos, também
encontram aplicação em organizações do terceiro setor, principalmente naquelas que promovem atividades de
caráter coletivo/corporativo.
7
Segundo Lakatos e Marconi (1992), a definição operacional pode ser entendida como a forma de mensuração e
identificação empírica de construtos (como é o caso de um construto complexo como “terceiro setor”). Para
essas autoras, é de vital importância que os pesquisadores dêem atenção à conceituação e operacionalização de
variáveis e construtos, de forma a contribuir e facilitar a realização de outras pesquisas na área.
8
O Diagnóstico, coordenado pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais, caracteriza-se como um
levantamento, com corte transversal, que em 2006 pesquisou 1.321 organizações. Foi financiado pela Fundação
de Amparo à Pesquisa de MG (Fapemig) e foi operacionalizado através de parcerias com a Fundação Instituto de
Pesquisas Econômicas (Fipe), UFMG, PUC-MG, Centro Universitário de Belo Horizonte (UNI-BH), Centro
Universitário UNA, Universidade de Alfenas, Associação Mineira de Promoção das Entidades de Interesse
Social (Ameis). Contou com o apoio da Prefeitura de Belo Horizonte e do Governo do Estado de MG.
17