Elementos que Influenciam o Planejamento Estratégico em Universidades: Um Estudo
de Caso
Autoria: Tereza Cristina Dias, Elenice Maria de Magalhães, Telma Regina C. G. Barbosa
Resumo
O planejamento estratégico é uma ferramenta de gestão fundamental para qualquer tipo de
organização, seja pública ou privada. No entanto, o processo de planejamento, principalmente
nas universidades, não é uma tarefa simples em função das peculiaridades deste tipo de
organização. Desta forma, este trabalho teve como objetivo central destacar os principais
elementos influenciadores no processo de construção do Plano de Desenvolvimento
Institucional (PDI) de uma Instituição Federal de Ensino Superior, comparando-os com os
encontrados na teoria. Constatou-se que dentre os elementos que facilitam o processo de
planejamento estão: a disponibilidade de banco de dados, a demanda da comunidade e a
existência de pessoas qualificadas e comprometidas com o processo. Observou-se que são
muitos os elementos que dificultam a elaboração do PDI no caso estudado. Alguns destes
elementos também foram encontrados na base teórica e inúmeros outros foram apontados
nesta realidade específica, sendo que estas dificuldades são inerentes a tal processo pela
novidade que representa na Instituição. Foram citadas com maior ênfase a falta de uma cultura
de planejamento, a dificuldade de sensibilizar e conscientizar a comunidade sobre este
processo e estabelecer um ponto de consenso sobre o conceito de planejamento.
1 INTRODUÇÃO
Assim como as organizações empresariais, as Instituições Federais de Ensino Superior
(IFES) estão inseridas em um ambiente de mudanças no qual as inovações são constantes e a
competição é o elemento de maior destaque. Portanto, estas instituições necessitam de
mecanismos que possibilitem resultados satisfatórios, sendo eficientes e eficazes para
enfrentar os problemas advindos desse ambiente dinâmico e competitivo. Neste contexto, o
planejamento estratégico é apontado pelos gestores das IFES como um instrumento efetivo
para minimizar as adversidades deste ambiente. Ele se constitui em uma função gerencial
relevante em que a instituição projeta-se para o futuro definindo uma programação na qual
objetivos são definidos, estratégias são estabelecidas e recursos são alocados visando sua
implementação (MEYER JR., SERMANN e MANGOLIM, 2005).
Apesar de existir crescente preocupação das IFES com a utilização do planejamento
estratégico, o que se verifica na prática é que este processo se reveste de certa complexidade
ocorrendo uma distância entre a programação estratégica e sua implementação. Ao contrário
do que ainda pensam alguns teóricos, esse instrumento, muito utilizado pelas organizações
privadas, pode ser aplicado ao setor público com suas devidas adaptações. Neste sentido,
Meyer Jr. e Lopes (2004), afirmam que é necessário considerar as particularidades destas
instituições, bem como seus aspectos organizacionais e culturais típicos que são elementos
que exigem dos gestores a criatividade na formulação de modelos e abordagens gerenciais que
lhes permitam atuar em um contexto caracterizado por objetivos difusos, tecnologia múltipla,
liberdade acadêmica, natureza qualitativa do trabalho e sensibilidade a fatores ambientais.
Inserido na tendência de se buscar um planejamento mais eficaz, o Ministério da
Educação estabeleceu que as instituições públicas de ensino superior formulassem seu Plano de
Desenvolvimento Institucional. Este plano é uma exigência para se aprovar a abertura de novas
instituições de ensino superior privadas e atualmente esta exigência se expandiu às IFES. Tal
plano possui como objetivo definir a missão da instituição, metas, objetivos e estratégias para
1
atingi-los, além de conter as diretrizes e políticas que irão nortear o desenvolvimento pretendido
pela universidade.
O PDI é um planejamento que perpassa uma gestão, pois, inicialmente, a proposta é
que ele seja feito para cinco anos. Cabe ressaltar a diferença entre o PDI e o Plano de Gestão,
uma vez que este último possui um caráter mais político sendo elaborado no início de cada
gestão, tendo como base o PDI. O Plano de Desenvolvimento Institucional estabelece os
caminhos a serem seguidos pela instituição e o Plano de Gestão é constituído de ações
coerentes com o PDI. A importância de um planejamento que perpassa as gestões está além
de uma questão simplesmente política, técnica e metodológica, ela envolve uma discussão
filosófica do real papel da universidade e os caminhos que ela pretende seguir, sua ênfase é o
futuro. Ou seja, é preciso responder à questão “quem somos e quem nós queremos ser?”.
Considerando o contexto em que as IFES atuam, as particularidades destas instituições e
os elementos que influenciam e direcionam o processo de planejamento estratégico, este trabalho
teve como propósito destacar os principais elementos que interferem no processo de construção
do Plano de Desenvolvimento Institucional de uma Universidade Federal levando-se em
consideração a opinião dos responsáveis por este processo. Especificamente, pretendeu-se fazer
um levantamento teórico do assunto planejamento estratégico em universidades, comparar os
aspectos que facilitam e dificultam a elaboração do PDI encontrados na teoria com os aspectos
identificados na prática e fazer uma análise crítica do planejamento da Instituição estudada. Cabe
ressaltar que este trabalho visa investigar o planejamento estratégico nas IFES sem ter a pretensão
de discutir a importância deste instrumento na Administração Estratégica no âmbito empresarial.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 Planejamento Estratégico em Universidades
A necessidade de um planejamento mais eficaz e eficiente é uma tendência mundial a
ser seguida. Segundo Marini (2002), a crise dos anos 70 provocou iniciativas de
reestruturação econômica e de estratégias organizacionais. Os Estados viram seu modelo de
administração pública burocrática se tornar obsoleto por ser uma administração cara, lenta,
inflexível e ineficiente. A globalização colocou o Estado diante de uma nova demanda da
sociedade, levando o mesmo a redefinir seu papel. É neste contexto de mudanças e busca pela
eficiência que surge o New Public Management. A Nova Gestão Pública (NGP) é a resposta
para um governo que necessita de planejamento com profissionalismo e eficiência. A NGP
tem como princípios básicos a focalização no cidadão, a transparência, o controle social, a
conscientização da responsabilidade fiscal, a orientação da gestão para resultados, a ética e
a profissionalização do servidor público (MARINI, 2002, p.32). Ainda a esse respeito Pereira
(2003) ressalta que as novas funções do Estado em um mundo globalizado exigem novas
competências, novas estratégias administrativas e novas instituições.
O planejamento federal também se estende às esferas estaduais e municipais, assim como
aos demais órgãos públicos. Conforme Porto (2005), as entidades educacionais, de uma forma
geral, estão redefinindo sua agenda estratégica devido à demanda por novos serviços e tecnologias
de ensino-aprendizagem, mudanças no ambiente tecnológico (educação continuada e ensino à
distância), construção de parcerias nacionais e internacionais, necessidade de se criar novas
políticas de financiamento, enfim, há uma busca de modelos de gestão mais eficazes. Neste
sentido Vianna (2004, p.1) complementa que planejar estrategicamente é uma exigência de
toda organização moderna, especialmente da universidade, enquanto instituição complexa,
responsável pela formação dos futuros profissionais da sociedade de hoje e do futuro.
O planejamento deve ser entendido como um processo que deve articular, com clareza, o
futuro da instituição e as ações para a concretização do mesmo. Durante este processo devem ser
investigadas as relações possíveis entre as condições apresentadas pela instituição universitária,
seus valores e as oportunidades existentes no ambiente externo no qual ela está inserida
2
(VIANNA, 2004). Nesta perspectiva Meyer Jr. (1991), comenta que os estudos de caso têm
demonstrado que as instituições universitárias reconhecem cada vez mais a necessidade e as
vantagens de se planejar e administrar estrategicamente. Desta forma, as IFES, como
organizações complexas que são, devem assumir que a modernização só é possível quando se têm
instituições planejadas.
Estrada (2000), afirma que apesar das diferenças fundamentais existentes entre as
empresas privadas e as instituições públicas, as características essenciais de ambas as
organizações possibilitam a aplicação do conceito de planejamento estratégico nas universidades,
pois ele diz respeito à necessidade de estabelecer sua missão, seu papel e os seus objetivos.
Pública ou privada toda organização deve saber quem é, qual a sua função na sociedade e seus
objetivos futuros. Desta forma, o planejamento estratégico em universidades deve ser realizado, a
exemplo das demais organizações complexas. Entretanto, com mais ênfase que as organizações
privadas, nas instituições públicas torna-se necessário considerar o planejamento estratégico
associado a alguns aspectos organizacionais e culturais típicos das universidades.
As peculiaridades destas instituições devem ser consideradas para que o planejamento
seja efetivo. Diante do exposto, Delgado Filho e Bacic (2004) argumentam que a experiência
das IFES na adoção da prática de planejamento estratégico permite observar alguns aspectos
que as diferenciam das organizações que visam o lucro. O primeiro diz respeito ao fato das
universidades possuírem estruturas colegiadas que aumenta a necessidade de obtenção de
consenso desde o início do processo. Outra distinção, diz respeito ao comprometimento da
alta administração que tende a ocorrer menos por interesses em resultados financeiros e mais
por resultados que dêem visibilidade política, pois os principais cargos são preenchidos por
eleição. O terceiro aspecto está relacionado à qualidade do plano estratégico visto que na
empresa privada, esta qualidade pode colocar em risco a sobrevivência da empresa, enquanto
nas IFES, de um modo geral, a sobrevivência ainda não é uma preocupação, permitindo a
criação de planos menos sensíveis aos possíveis riscos ou ameaças do ambiente externo.
Complementando tais diferenças, Borges e Araújo (2001), associam a estas peculiaridades
outras dimensões de natureza mais especificamente administrativas que se referem à dificuldade
de mensurar os resultados da ação organizacional, à ausência de uma cultura de planejamento e
outras exigências. Desta forma, enquanto nas organizações empresariais a avaliação se baseia,
geralmente, em resultados verificáveis e mensuráveis, nas instituições de ensino isso não ocorre
da mesma forma. Ainda em se tratando das particularidades da gestão universitária, Vianna
(2004) destaca que as metas da universidade são ambíguas e vagas, o que traz incertezas e
desafios à sua estrutura de decisões. Torna-se ainda vulnerável ao meio ambiente, pois a
universidade exerce funções múltiplas e conflitantes.
Nas universidades federais, o planejamento estratégico ainda está muito aquém das suas
necessidades em função da gestão destas instituições ainda ser bastante negligenciada. Segundo
Meyer Jr., Sermann e Mangolim (2005), alguns elementos contribuem para esta situação, dentre
estes o fato de se atribuir à função gerencial uma dimensão essencialmente operacional e
secundária, além disso, tem-se a ausência de modelos próprios de gestão para a organização
educacional fazendo com que se utilizem modelos “importados” do contexto empresarial, sem
adaptá-los à sua realidade. Outro elemento diz respeito ao predomínio de uma prática amadora de
gestão, uma vez que na maioria dos casos as pessoas escolhidas para ocupar as posições de gestão
não possuem experiência adequada para assumir posições gerenciais. Vianna (2004, p.13) resume
bem a assertiva anterior: Um dos grandes desafios da universidade é ser instituição formadora de
profissionais, administrada por amadores, que agem por ensaio e erro.
Ainda são poucas, as universidades que trabalham o planejamento de forma
institucionalizada, e aquelas que têm tentado implementá-lo, apenas nos últimos anos iniciaram o
processo. O planejamento estratégico nas IFES trata-se de atividade incipiente, a experiência
acumulada é muito restrita, limitada e carece de sistematização. As experiências com planejamento
3
são descontínuas, e quando o mesmo existe, abrange apenas alguns setores da instituição, ou se
limita a um plano de ação que compreende um período específico de gestão (ESTRADA, 2000).
Meyer Jr. e Lopes (2004) afirmam que só recentemente essas instituições passaram a utilizar
modelos e abordagens mais avançados de gestão. Entretanto, sempre existiu alguma forma de
planejamento sendo praticada no interior das universidades, mas na maioria dos casos,
caracterizava-se por ações dirigidas a situações específicas e circunstanciais.
Na realidade das IFES, o que se observa, com freqüência, é que os gestores
estabelecem quais estratégias serão trabalhadas pela instituição e os níveis inferiores
executam o que foi estabelecido. Esta situação caracteriza-se por uma separação entre o
pensar e o agir prejudicando os resultados da instituição. Castor e Suga (1988) analisaram a
dicotomia entre pensar e agir e afirmam que este hiato resulta, em grande parte, de percepções
equivocadas das pessoas a respeito do planejamento, seu papel, utilidade e do trabalho dos
planejadores na organização. Além disso, nem sempre os seus gestores possuem formação
técnica adequada e disponibilidade para dedicar-se à elaboração e implementação do
planejamento estratégico. De acordo com Meyer Jr. e Lopes (2004), em alguns casos,
consultorias externas são contratadas para coordenar a metodologia do processo de
planejamento, o têm produzido questionamentos e percepções controversas a respeito da
utilidade e relevância do planejamento, principalmente em termos de seus resultados.
A adoção do planejamento estratégico por uma universidade deve ter como conseqüência
importantes decisões, ações e resultados que conduzirão a universidade ao alcance de seus
objetivos e conseqüentemente, a um futuro desejado. Caso contrário, como ressaltam Castor e
Suga (1988), o planejamento poderá se constituir em um símbolo de status gerencial ou mesmo
um elitismo intelectual de um grupo que domina técnicas e metodologias sem maior
conhecimento dos aspectos organizacionais e práticos do seu planejamento. Neste sentido, Meyer
Jr. e Lopes (2004) destacam que a atividade de planejamento nas universidades pode se constituir
em caro investimento de um grupo de pessoas, sem resultados práticos para a qualidade de suas
atividades acadêmicas, refletindo na sua eficácia e relevância social.
Vianna (2004) propõe um modelo de planejamento estratégico para as universidades
apresentado a seguir:
Definição clara do negócio da instituição
Definição e divulgação da missão da instituição
Definição do marco diferencial da instituição
Diagnóstico da organização
Elaboração da programação
Implantação e administração das decisões estratégicas
Implementação, avaliação e aperfeiçoamento das ações e seus resultados
Figura 1: Etapas da elaboração e implementação do planejamento estratégico
4
De acordo como modelo proposto por Vianna (2004) o planejamento é iniciado com a
definição clara e divulgação do negócio da instituição, sua missão, área de atuação, bem como
suas prioridades. Além disso, a instituição define sua identidade, visão de mundo, utopias,
valores, objetivos e compromissos onde há uma reflexão sobre suas contribuições ao processo
educacional como um todo. Então é realizada uma análise SWOT e a partir desta, identificase onde a organização está e aonde quer chegar. Posteriormente são elaborados e
implementados os planos de ação através da definição de objetivos, metas, estratégias e
responsabilidades para atingir os objetivos estabelecidos. Finalmente é realizada uma
avaliação efetiva das ações para identificar possíveis erros, buscando o seu aprimoramento de
modo a alcançar os resultados pretendidos.
Todo processo apresenta vantagens, limitações, fatores que dificultam e que facilitam
o mesmo assim, a implantação do planejamento estratégico em universidades não foge à
regra. De acordo com Vianna (2004), as características ou vantagens de um processo de
Planejamento Estratégico efetivo são:
• Formalização, que possibilita um maior controle, acompanhamento, avaliação e
aperfeiçoamento;
• Maior facilidade em se prever o futuro, adequando-o às exigências do seu ambiente
resultando em uma melhor capacidade para enfrentar mudanças ambientais diversas;
• Estímulo ao esforço coordenado, deixar claro objetivos e metas institucionais a todos
os envolvidos no processo;
• Ampliação das condições de atuação dos dirigentes, através da adoção de postura
diferenciada para a melhor utilização dos recursos ambientais;
• Dinamismo e a constante adaptabilidade das ações planejadas, levando a instituição a
buscar sempre alternativas para adequar sua estrutura e funcionamento às novas
exigências do ambiente;
• Análises mais realistas e objetivas da instituição o que facilita e agiliza o processo
decisório, sistematizando informações, parâmetros e procedimentos;
• A importância de orientar a ação universitária por princípios racionais, ágeis e críticos,
para fortalecer missão e objetivos;
• A conduta organizada, que integra as pessoas de maneira coletiva e participativa;
• Busca de alternativas para evitar a improvisação na administração universitária, a fim
de evitar desperdício de recursos, perda de tempo e esforço, possibilitando tornar mais
competitiva, uma vez que é possível definir as prioridades institucionais.
No que se refere às limitações do processo de implantação do planejamento
estratégico, Vianna (2004) afirma que o excesso de formalismo e rigidez destas instituições
leva à racionalidade limitada impossibilitando o conhecimento de todas as variáveis que
atuam no presente, o que dificulta a previsão do futuro e o alcance dos objetivos. Além disso,
em muitos casos, não há correspondência entre as atitudes teoricamente enumeradas para se
efetivar o planejamento estratégico e a forma como elas são trabalhadas na prática resultando
em conflitos entre propósitos e ações. Outra limitação trata-se da falta de conhecimento
necessário em relação aos valores e problemas que permeiam a organização que contribui
para a dificuldade dos administradores exporem de forma clara, seus objetivos e metas.
Em se tratando dos fatores que dificultam o planejamento estratégico, autores como
Cunha (1995), Schmitt (1988), Meyer Jr. e Lopes (2004) e Vianna (2004) enumeram algumas
questões que prejudicam este processo. A autonomia que estas instituições possuem contribui
para a inexistência de uma estrutura organizacional e de poder bem definida, bem como de
sistemas de informação, o que dificulta a integração de objetivos e ações (SCHMITT 1988 e
CUNHA, 1995; VIANNA, 2004). Para que o planejamento seja efetivo é necessário um
respaldo da comunidade universitária, entretanto, às vezes, existe a dificuldade de chegar a
um consenso entre os envolvidos, seja por interferência de questões políticas, falta de know
5
how, resultado de amadorismo gerencial que, associado a uma realidade complexa que
permeia a universidade resulta na dificuldade de definir objetivos e estratégias politicamente
viáveis, economicamente exeqüíveis e academicamente justificáveis (CUNHA, 1995;
MEYER JR. e LOPES, 2004; VIANNA, 2004).
Outro fator que prejudica o processo de planejamento estratégico segundo Schmitt (1988);
Cunha (1995); Meyer Jr. e Lopes (2004) refere-se à utilização de modelos de planejamento
estratégico empresariais sem adequá-los às organizações universitárias resultando na inexistência
de planos estratégicos diferenciados, flexíveis e que apóiem as estratégias destas organizações.
Além disso, falta a liderança do executivo principal destas organizações. Tem-se a dificuldade em
se encontrar líderes carismáticos e com poder real nas universidades para coordenar o processo e
conduzir a uma mudança cultural, que nem sempre é facilitada, visto que podem surgir
resistências às mudanças e aos novos desafios. (SCHMITT, 1988; VIANNA, 2004). Ainda em
relação aos fatores dificultadores, Vianna (2004) afirma que existe relativa inflexibilidade para se
fazer adaptações imprescindíveis nestas instituições, o planejamento é reativo e não pró-ativo e os
sistemas de comunicação, medição e avaliação de resultados ineficientes, o que também é
enfatizado por Schmitt (1988).
Com o intuito de minimizar os problemas que podem surgir durante o processo de
planejamento estratégico, alguns autores estabelecem elementos que requerem maior atenção
dos gestores das instituições de ensino superior. Podem representar obstáculos a serem
superados no processo de implementação do planejamento estratégico nas IFES, no entanto,
se otimizados, podem melhorar os resultados deste processo. São eles:
Liderança: um dos pontos críticos do processo de planejamento e de sua implantação é a
necessidade da administração superior liderar o processo na instituição. Este processo geralmente
é apoiado pela comunidade quando o dirigente máximo o conduz. Sua ausência enfraquece a
imagem e a credibilidade política do próprio planejamento e da sua potencialidade para resolver
os desafios da instituição (MEYER JR., SERMANN e MANGOLIM, 2005). Estrada (2000)
complementa que é preciso incentivar e convencer as autoridades universitárias em todos os
níveis, a utilizarem objetivos, estratégias, ações e planos de trabalho, estabelecidos no modelo de
Planejamento Estratégico, como guia de suas atividades e ações.
Objetivos Institucionais: devem ser definidos para que o planejamento possa ser
implementado. Os planos estratégicos possuem um conjunto de objetivos institucionais, que
por sua vez devem ser claros. É fundamental que todos na comunidade entendam os objetivos
e suas contribuições para a construção do futuro institucional como afirmam Meyer Jr.,
Sermann e Mangolim (2005). No entanto, não basta que os objetivos sejam estabelecidos, é
necessário divulgá-los de forma ampla e didática assim como as vantagens e alcances do
Planejamento Estratégico, o que contribuirá para a formação de uma cultura de planejamento
e incentivará a vontade política na sua implementação (ESTRADA, 2000).
Visão e Missão: devem ser claramente entendidas e servirem de rumo para toda a
comunidade universitária. Os objetivos, estratégias, ações e planos de trabalho devem ser
explícitos e específicos, pois, desta forma as ações poderão ser realmente priorizadas e
executadas (ESTRADA, 2000).
Indicadores de Desempenho: conforme Meyer Jr., Sermann e Mangolim (2005), os
planos devem ser acompanhados e mensurados através de indicadores de resultados
elaborados para cada um dos objetivos da instituição. Na medida do possível estes indicadores
deverão ter uma dimensão quantificável, facilitando a implementação dos objetivos e
permitindo seu acompanhamento e avaliação. Entretanto são poucos os planos estratégicos
produzidos nas IFES que possuem estas características, tornando-se um desafio para os
gestores destas instituições. Um bom indicador de desempenho é a avaliação institucional.
Como afirma Estrada (2000), a avaliação é um instrumento de melhoria contínua e deve ser
um componente intrínseco e rotineiro de toda a vida acadêmica. Trata-se de uma ferramenta
6
de gestão e desenvolvimento da instituição, pois está relacionada à evolução da identidade
institucional, ao aprimoramento da qualidade expressa em seu planejamento estratégico.
Integrar planejamento e orçamento: na prática gerencial das IFES é comum que o
planejamento e o orçamento se constituam em ações desintegradas. Na prática, a elaboração
do planejamento se dá com objetivos e prioridades em determinada direção, enquanto o
orçamento define suas próprias metas e outras prioridades distintas daquelas estabelecidas no
planejamento, resultando em uma situação de conflitos entre objetivos e estratégias que não
têm o respaldo dos recursos orçamentários. A integração entre estes dois elementos permitirá
que os principais objetivos institucionais tenham recursos alocados no orçamento para sua
implantação, contribuindo para a aproximação do ato de pensar e agir nas instituições de
ensino superior (MEYER JR., SERMANN e MANGOLIM, 2005).
Para facilitar o entendimento dos fatores que interferem no processo de planejamento
estratégico foi elaborado um quadro resumo, que será exposto a seguir:
QUADRO 1: Fatores que influenciam a implantação do planejamento estratégico nas IFES
Fatores facilitadores
Fatores Dificultadores
Dinamismo e a constante adaptabilidade das ações Excesso de formalismo, rigidez e exigências
planejadas
A conduta organizada, que integra as pessoas de Falta de coerência entre a teoria e a prática do
maneira coletiva e participativa
planejamento estratégico
Busca de alternativas para evitar a improvisação na Necessidade de respaldo da comunidade universitária
administração universitária
Possibilidade de tornar a Instituição mais competitiva
Falta de liderança do executivo principal da
organização e à mudança cultural
A importância de orientar a ação universitária por Recursos destinados sem estar de acordo com a
princípios racionais, ágeis e críticos
realidade e com as estratégias
Análises mais realistas e objetivas da instituição
Falta de cultura de planejamento
Realidade complexa da universidade
Dificuldade de definir objetivos e estratégias
Falta de estrutura de poder bem definida
Ausência de uma metodologia adequada
Falta de conhecimento dos valores e problemas da
organização
Interferência de questões políticas
Dificuldade destas instituições lidarem com a
resistência a mudanças e com novos desafios
Falta de "know how" na implementação
Planejamento reativo e não pró-ativo
Sistemas de comunicação, medição e avaliação de
resultados ineficientes
Fonte: Elaborado pelos autores com base na teoria
As leituras nesta área possibilitam afirmar que o processo de planejamento estratégico
é uma prática importante para as instituições de ensino superior, no entanto, encontra diversos
problemas em sua concepção e implementação devido às peculiaridades destas instituições.
Neste sentido a avaliação institucional poderá ser útil para a resolução destes problemas, uma
vez que ela representa um diagnóstico institucional, o que torna mais claro a origem dos
problemas e suas possíveis soluções.
2.2 Elementos do Plano de Desenvolvimento Institucional
O PDI foi criado pelo decreto 3860/2001, este identifica a Instituição de Ensino
Superior (IES), no que diz respeito à sua filosofia de trabalho, à missão a que se propõe, às
diretrizes pedagógicas que orientam suas ações, à sua estrutura organizacional e às atividades
acadêmicas que desenvolve e/ou que pretende desenvolver (BRASIL, 2004).
7
Sua construção deverá se fazer de forma livre, para que a instituição exercite sua
criatividade e liberdade, no processo de elaboração. Entretanto, os eixos temáticos constantes
das instruções, deverão estar presentes, pois serão tomados como referenciais das análises
subseqüentes, que se realizarão por comissão designada pela SESu/MEC e SETEC/MEC para
este fim.
De forma resumida, os principais eixos temáticos definidos pelo MEC, como
elementos essenciais na construção de um PDI são:
1. Perfil Institucional
2. Gestão Institucional, contemplando; Organização Administrativa, Organização e
Gestão de Pessoal e Políticas de atendimento aos discentes.
3. Organização Acadêmica, contemplando; Organização Didático-Pedagógica e Oferta
de Cursos e Programas (Presenciais e à Distância).
4. Infra-estrutura
5. Aspectos Financeiros e Orçamentários
6. Avaliação e Acompanhamento do Desenvolvimento Institucional
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Este trabalho foi realizado no período de outubro a dezembro de 2005 em uma
Instituição Federal de Ensino Superior. Em relação à sua população, foi constituída pela
comissão que está trabalhando na elaboração do PDI e alguns funcionários da Pró-Reitoria de
Planejamento e Orçamento. Esta comissão foi designada pela alta administração da
Instituição, sendo composta por professores e servidores técnicos administrativos da IFES
estudada. Foram entrevistadas dez pessoas com a finalidade de identificar suas respectivas
opiniões a respeito dos elementos que influenciam o processo de elaboração do plano, assim
como sua metodologia de trabalho.
Trata-se de um estudo de caso que é caracterizado por Gil (1996, p.58) como um
estudo profundo e exaustivo de um ou de poucos objetos, de maneira que permita seu amplo e
detalhado conhecimento. A escolha da instituição foi intencional, pois, os pesquisadores
pretendiam conhecer melhor a realidade da qual fazem parte. A escolha também está
associada à carência de trabalhos relacionados ao tema.
A pesquisa pode ser classificada como exploratória que, de acordo com Vergara
(1997), é aquela realizada em uma área na qual existe pouco conhecimento acumulado. Tratase ainda de uma pesquisa bibliográfica, uma vez que foram consultados livros, artigos e
periódicos para a discussão teórica do tema. Para responder ao problema de pesquisa foi
utilizado o método qualitativo que possibilitou realizar um estudo acerca do processo de
elaboração do PDI na Instituição pesquisada. O instrumento de coleta de dados utilizado foi a
entrevista semi-estruturada. Segundo Marconi e Lakatos (1991), neste instrumento, o
entrevistador segue um roteiro com perguntas previamente estabelecidas.
As entrevistas foram gravadas, transcritas individualmente e, posteriormente
analisadas de forma comparativa, buscando verificar as semelhanças e diferenças entre as
opiniões dos membros da comissão do PDI. Para a conclusão desta etapa utilizou-se como
técnica, a análise de conteúdo. Conforme Vergara (2005, p.15) a análise de conteúdo é
considerada uma técnica para o tratamento de dados que visa identificar o que está sendo
dito a respeito de determinado tema. Esta técnica permite identificar categorias temáticas,
unidades de análise, freqüência ou relevância de elementos entre outros. Assim, após as
entrevistas, foram destacados os termos mais importantes de cada questionamento feito aos
entrevistados e criadas algumas tabelas referentes aos elementos que interferem no processo
de planejamento. Na discussão dos dados, cada entrevistado recebeu um código que
corresponde a E1, E2, E3, E4, E5, E6, E7, E8, E9 e E10.
8
4 RESULTADOS E DISCUSSÃO
Conforme relatado na metodologia, com o propósito de verificar como está ocorrendo
o processo de elaboração do PDI na IFES pesquisada, especificamente no que se refere aos
elementos que interferem no mesmo, foram realizadas entrevistas com a comissão designada
para a elaboração do PDI. Quando questionados a respeito dos fatores que desencadearam
este processo, todos os entrevistados afirmaram que a elaboração do PDI foi iniciada
mediante uma imposição legal, instituída pelo MEC para a criação de um plano
desenvolvimento para as instituições de ensino superior. Como declarou E8 este processo foi
iniciado para atender aos requisitos do MEC/SESu (decreto nº 3860/2001). O fato do
processo de elaboração do PDI, ter como impulso principal a legislação demonstra que a
Instituição não foi pró-ativa, faltou a iniciativa para começar este processo independente da
exigência externa.
No que se refere aos benéficos do PDI para a Instituição, pode-se constatar que,
embora com abordagens diferentes, existem similaridades nas respostas dos entrevistados.
Comparando suas opiniões em relação a tais benefícios com aqueles mencionados por Vianna
(2004), na base teórica, verifica-se que existem algumas semelhanças. Segundo os
entrevistados, o PDI possibilitará uma análise da situação atual da Instituição, como ela se
situa no ambiente externo e como pretende estar no futuro, assim, verificou-se que este
planejamento servirá para direcionar os caminhos da instituição. O PDI vai desenhar os
cenários e a partir daí serão desenvolvidas ações e objetivos (E2). Esta afirmação coaduna
com a maior facilidade em se prever o futuro, adequando-o às exigências do seu ambiente
resultando em uma melhor capacidade para enfrentar mudanças ambientais diversas, exposto
pela referida autora.
Corroborando com as idéias supracitadas, E1 e E8 afirmaram, respectivamente: tratase de um esforço disciplinado que vai produzir decisões e ações fundamentais que
caracterizam e norteiam a Instituição. A necessidade de se priorizar, de modo institucional e
planejado, ações capazes de potencializar o desenvolvimento e os debates sobre os rumos da
Instituição. Além disso, o PDI permitirá uma visão sistêmica da universidade, não somente de
suas unidades isoladas, mas a contribuição de cada uma para o alcance de seus objetivos. Para
E9 o PDI serve como um olhar para dentro de si mesma, uma auto-crítica, um delineamento
do seu todo. Estes relatos podem ser confirmados pelos benefícios do planejamento
mencionados por Vianna (2004) que referem-se à importância de orientar a ação universitária
por princípios racionais, ágeis e críticos para fortalecer sua missão e objetivos.
Ainda em se tratando dos benefícios, a elaboração do PDI pode contribuir para a
criação de uma cultura de planejamento na IFES estudada. Segundo E3, este processo
permitirá estabelecer uma cultura de planejamento que deverá ser difundida para que o PDI
seja consolidado. Neste sentido, E5 afirmou que a partir do momento que o PDI for elaborado
de acordo com suas diretrizes, poderá resultar no estabelecimento desta cultura, além de ser
um instrumento de gestão essencial para a Instituição.
Um dos objetivos do trabalho foi comparar os elementos identificados na teoria que
facilitam e dificultam o processo de planejamento com aqueles encontrados na prática,
portanto, para facilitar a análise foi construído um quadro com a opinião dos entrevistados
sobre tais elementos.
9
QUADRO 2: Fatores dificultadores de origem interna e externa na elaboração do PDI
Internos
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Fatores
dificultadores
na elaboração
do PDI
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
Estabelecer missão e valores da Instituição
Falta de cultura de planejamento
Falta de sensibilização e estímulo a participação das
pessoas
Definir a estratégia para trabalhar as informações
obtidas nos órgãos da Instituição
Mudança de governo federal
Falta de conhecimento do conceito de planejamento
Poder de grupos que não estão definidos na estrutura
organizacional
Dificuldade de avaliar aquilo que não está
regimentado
Fato dos dirigentes não terem a formação em
administração
Diversidade de experiência da comissão para
conseguir chegar a um ponto de consenso
Os teóricos dificultam as questões práticas.
Falta de envolvimento dos segmentos na elaboração
deste plano de desenvolvimento
Estrutura de departamentos dificulta planejar como
um todo.
Os grupos pensam de forma individual
O planejamento não consegue interferir em grupos
consolidados
Falta de continuidade dos planos anteriores
Tempo escasso devido a outras atividades dos
membros da comissão
Falta de uma política de planejamento
Greve na Instituição
Receio de aplicar um modelo de planejamento do
setor privado no setor público
Dificuldade de repassar conhecimentos técnicos para
as outras pessoas
Dificuldade de analisar todos os dados e informação
que a instituição possui
Dificuldade de identificar e analisar o cenário
externo
Externos
24. Falta
de
uma
análise
mais
quantitativa
dos
fatores externos
25. Falta de banco de
dados
26. Política
e
a
burocracia
são
muito fortes
27. Falta de garantia de
financiamento
28. Momento político
no País
29. Orientações para o
PDI são muito
vagas
Fonte: Dados da pesquisa
Percebeu-se que vários elementos apontados na base teórica, que dificultam o
planejamento, foram confirmados pelos entrevistados. Segundo Cunha (1995), entre estes
elementos estão: a interferência de questões políticas, falta de Know how, ausência de uma
metodologia e necessidade de respaldo da comunidade, que correspondem aos itens,
identificados na prática, de números (7,15,26), (9), (4) e (12, 18) respectivamente (Quadro 2).
A falta de cultura de planejamento citada pelos entrevistados é apresentada por
Schmitt (1988), como um elemento que dificulta o processo. O autor destaca ainda a falta de
liderança dos executivos principais da organização, na prática este item foi abordado como
sendo uma dúvida em relação ao envolvimento destes gestores, conforme o seguinte
depoimento: a reitoria e a administração estão apoiando ou estão entendendo que esta
comissão vai elaborar o PDI para cumprir uma legislação pura e simplesmente? (E5).
Corroborando com esta declaração E10 declarou que há uma falta de empenho, seja por falta
de tempo ou porque a administração tem sempre algo mais importante para fazer do que o
planejamento estratégico.
A base teórica aponta como fatores dificultadores, a realidade complexa da
universidade, a dificuldade de definir objetivos e estratégias politicamente viáveis,
10
economicamente exeqüíveis e academicamente justificáveis e o amadorismo gerencial. Todas
estas questões identificadas pelos autores anteriormente citados correspondem às idéias
expressas em algumas opiniões dos entrevistados. As opiniões que correspondem,
respectivamente, aos elementos abordados pelos autores são referentes aos itens (8, 14, 15,
19), (1, 23) e (6, 9, 18, 16, 20) apresentados pelo Quadro 2.
Outros fatores identificados na teoria que dificultam o planejamento são: dificuldade
dos administradores estabelecerem valores e objetivos da instituição, dificuldade de chegar a
um consenso entre os envolvidos e falta de racionalidade que é exigida no planejamento
estratégico. Estes elementos correspondem respectivamente às seguintes dificuldades
identificadas na realidade estudada (Quadro 2): dificuldade de estabelecer missão e valores da
Instituição (item 1), diversidade de experiências dos membros da comissão para conseguir
chegar a um consenso (item 10), poder de grupos que não estão definidos na estrutura
organizacional (item 7) e política forte (item 26).
Um fator importante citado por alguns entrevistados, que inclusive pode constituir o
maior entrave a institucionalização do planejamento é a falta de uma cultura de se planejar
neste tipo de organização, que contribui para a inexistência de uma política de planejamento,
também apontada pelos respondentes como uma dificuldade do processo.
Foram citados (Quadro 2) outros elementos que, em razão das peculiaridades destas
instituições públicas, prejudicam a elaboração do planejamento estratégico, dentre eles estão
as greves, a estrutura de departamentos, a cultura e a política. Além disso, foram ressaltados
outros pontos, como a dificuldade de repassar os conhecimentos técnicos para outras pessoas,
analisar os dados e informações que a instituição possui e identificar e analisar o cenário
externo. Estas dificuldades, de certa forma, estão relacionadas ao fato dos dirigentes da
Instituição não terem formação em administração, também colocada pelos respondentes como
uma questão que dificulta o processo. Ainda em se tratando das dificuldades na elaboração do
PDI, alguns dos entrevistados afirmaram que a comissão não pode dedicar-se às atividades
deste processo como seria necessário, devido às outras atribuições. Assim, a construção do
PDI acaba ficando sempre em segundo plano.
A seguir serão apresentados os fatores facilitadores no processo de elaboração do PDI
citados pelos entrevistados:
11
QUADRO 3: Fatores facilitadores de origem interna e externa na elaboração do PDI
Internos
Externos
1.
2.
3.
4.
Fatores
facilitadores na
elaboração do
PDI
5.
6.
7.
8.
9.
Disponibilidade de um bom banco de
dados
História da instituição, que ajuda a
projetar o futuro
Pessoas
bem
capacitadas
e
posicionadas
Demanda da comunidade para a
consolidação destes instrumentos de
planejamento com transparência
Discussão em relação ao processo do
PDI
Existência de docentes e servidores
com
experiências
variadas
e
competência técnica em diferentes
áreas de atuação
Comprometimento dos membros da
comissão em consolidar uma política
de planejamento na Instituição e
efetivar o PDI
Mão-de-obra qualificada,
funcionários que se comprometem
com a Instituição
Conhecimento de pessoas
experientes sobre a história da
Instituição
10. Imposição legal do governo
11. Programas, sistemas integrados
implementados com sucesso de
administração
financeira
e
orçamentária
12. Motivação no sentido de ser uma
exigência e de outras instituições
já terem iniciado este processo
Fonte: Dados da pesquisa
É importante ressaltar que a teoria consultada considera várias forças facilitadoras que,
na verdade, se assemelham mais aos benefícios ou características, visto que são conseqüências
do planejamento estratégico efetivo e não elementos que ajudam a concretizá-lo.
No processo estudado foram citados pelos respondentes (Quadro 3) como elementos
internos mais relevantes que contribuem de maneira positiva para a elaboração do plano de
desenvolvimento, a existência de um banco de dados completo na Instituição, docentes e
técnicos com experiências variadas e competência técnica em diferentes áreas de atuação e
comprometimento dos membros da comissão em consolidar uma política de planejamento na
Instituição e efetivar o PDI. Além disso, existe uma demanda da comunidade pela
consolidação destes instrumentos de planejamento e uma disponibilidade das pessoas para a
discussão sobre este processo, fatores muito importantes para o sucesso do mesmo, uma vez
que a comunidade torna-se co-participante deste processo e pode cobrar a efetividade do PDI.
Como elementos facilitadores externos foram apontados a imposição legal do governo, os
sistemas integrados implementados com sucesso de administração financeira e orçamentária
pública, a motivação no sentido de outras instituições já terem iniciado este processo.
No que se refere à metodologia utilizada para a elaboração do PDI, constatou-se que não
existe uma metodologia formalmente definida com todas as etapas de elaboração do mesmo. Foi
nomeada uma comissão em maio de 2005 que está realizando este trabalho através de reuniões
periódicas. Segundo os membros da comissão, até a data das entrevistas (novembro de 2005),
foram realizadas discussões conceituais a respeito do PDI, unificação de conceitos relativos ao
planejamento e discussões sobre questões como a missão, visão e valores da Instituição. Todos os
entrevistados relataram que as próximas etapas ainda serão discutidas e definidas.
Na elaboração do planejamento estratégico, é importante que elementos “chaves” da
organização sejam ouvidos e contribuam para elaboração do mesmo. No caso de universidades,
que são constituídas por grupos bastante diferentes, com suas prioridades e particularidades,
12
torna-se fundamental que estes grupos sejam ouvidos na elaboração do plano estratégico. No
caso da IFES pesquisada, todos os entrevistados afirmaram que a comunidade acadêmica,
formada pelos segmentos docentes, discentes e técnico-administrativos, será ouvida durante a
elaboração do PDI. No entanto, a comissão não definiu como isto será feito, o que pode ser
comprovado pela declaração de E9: a comissão está certa de que ouvirá a comunidade, porém é
preciso definir quem é esta comunidade (seus membros) e como ela será ouvida.
Além de buscar identificar quem será ouvido durante este processo, questionou-se
também, a respeito da forma de mobilização da comunidade acadêmica para a institucionalização
do planejamento a longo prazo. Entretanto, como não existe uma metodologia, os entrevistados
não definiram a maneira de sensibilizar a comunidade, mas reconheceram a dificuldade deste
processo. Como ilustra um dos entrevistados (E2) é um trabalho missionário... a
institucionalização depende do tempo associado a alguns outros fatores. Aos poucos vai sendo
criada a cultura de planejamento. Ficou evidente que os respondentes estão conscientes da
necessidade de mobilização da comunidade e possuem suas próprias opiniões de como isto
poderia ocorrer. Como por exemplo, divulgar página na internet, folder, debates com especialistas
e a busca da participação de lideranças de cada segmento.
Outro fator citado como essencial para a institucionalização deste processo é o maior
envolvimento da administração, que deveria ser mais incisiva, visto que de acordo com E5, a
comunidade, de modo geral, não têm conhecimento da elaboração do PDI. Este é um ponto
que a teoria aborda como fator fundamental neste processo. De acordo com Meyer Jr.,
Sermann e Mangolim (2005), a administração deve assumir o papel da liderança na
elaboração do planejamento estratégico para que a comunidade seja envolvida no mesmo.
Segundo E10 este envolvimento pode garantir que a comunidade universitária conheça o
andamento e o resultado do trabalho, colocando-a, também, como co-responsáveis pela
avaliação das metas.
Para finalizar, foram identificadas as expectativas dos envolvidos no processo de
elaboração do PDI em relação à sua continuidade e efetividade. Conforme o senso comum,
quando há um esforço para a realização de um propósito espera-se que o retorno seja o mais
otimista possível. De modo geral, no caso estudado, às expectativas não fogem à regra.
Expectativa de que seja um processo sólido, que a cultura de planejamento seja iniciada na
Instituição (E3). Entretanto, um dos entrevistados demonstrou certa descrença para com os
resultados deste processo visto que é difícil superar a barreira cultural e modificar a realidade.
Cabe salientar que, apesar dos membros, de modo geral, terem demonstrado otimismo,
apontaram pontos que devem ser observados e superados para a efetividade e continuidade do
planejamento a longo prazo. Conforme um dos entrevistados, este processo só terá
continuidade caso reflita a realidade da instituição, além disto, deve envolver a participação e
expressar a vontade dos segmentos. Outro respondente relatou que é necessário motivar e
orientar as pessoas para a importância deste instrumento. A declaração de E8 sintetiza o
conjunto das opiniões:
O sucesso do Plano depende, fundamentalmente, da participação efetiva, do
comprometimento e do esforço dos membros da comunidade que deverão mapear
características, dificuldades e potencialidades da instituição e, em decorrência, indicar
um conjunto de objetivos, estratégias e ações básicas para viabilizar a reestruturação da
Instituição de forma a garantir sua excelência em todos os setores que a compõem.
Ao final da análise das entrevistas foi possível traçar um panorama de todo o processo
de elaboração do plano de desenvolvimento institucional e suas implicações na Instituição
estudada. A base teórica revelou que muitos elementos identificados pelos estudos na área de
planejamento estratégico em instituições de ensino superior condizem com a realidade do
objeto do presente trabalho. Outros elementos foram identificados, porém não constam na
teoria, o que é natural, uma vez que cada instituição possui suas peculiaridades.
13
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Visto que este trabalho teve como propósito principal identificar os elementos que
influenciam o processo de elaboração do PDI, foi constatado que os elementos que dificultam
tal processo possuem uma diversidade maior que os facilitadores. Estas dificuldades refletem
a própria falta de experiência de planejamento a longo prazo, pois o PDI é uma exigência
recente. Sendo assim, os percalços deste processo são naturais. A partir do momento em que
estes elementos são diagnosticados, sua superação é facilitada, como, por exemplo, a
deturpação do conceito de planejamento estratégico.
As informações obtidas junto aos entrevistados a respeito da experiência de
planejamento da Instituição estudada evidenciam que este se limitou a planos específicos,
restritos, buscando atender situações momentâneas. Um fator que contribuiu para tal realidade
é a relativa autonomia das IFES em relação a sua estrutura e atividades. Esta autonomia
resulta em certa acomodação destas instituições no sentido de planejar seu futuro. Só
recentemente, a Universidade iniciou o processo de elaboração do PDI, que trata-se de um
planejamento mais estruturado envolvendo uma maior amplitude temporal.
Um aspecto que deve ser considerado é a falta de preparo dos dirigentes das IFES,
muitas vezes explicado pelos arranjos políticos. Este elemento foi apontado por alguns dos
entrevistados como uma das dificuldades na elaboração do plano de desenvolvimento. O fato
dos dirigentes não terem a formação adequada para as funções que ocupam contribui para o
surgimento de outros problemas como, a falta de conhecimento do conceito de planejamento e
a descrença de que o planejamento é uma ferramenta fundamental de administração.
Quanto à comissão de elaboração do PDI, cabe ressaltar que é formada pelos próprios
funcionários da instituição, o que facilita o conhecimento das peculiaridades da mesma. Por outro
lado, os membros desta comissão são oriundos de diferentes áreas do saber, levando, em alguns
casos, ao desconhecimento do processo de planejamento. Associado a esta dificuldade, existe a
falta de tempo dos integrantes da comissão, uma vez que, devido às outras atribuições não podem
dedicar-se a este processo como seria necessário. Esta dificuldade poderia ser amenizada com a
contratação de uma consultoria externa que possui sólido conhecimento do processo de
planejamento, no entanto, desconhece as particularidades da Instituição. Assim, uma alternativa
seria a criação de uma comissão mista, composta por membros internos e externos, de modo que
as consultorias pudessem ser acompanhadas por alguns funcionários da Instituição, com intuito de
serem treinados para dar continuidade ao processo.
No que se refere à elaboração do PDI, alguns entrevistados demonstraram acreditar
que a simples elaboração do Plano de Desenvolvimento possibilitará estabelecer cenários para
Instituição, o que é um grande problema, visto que, na verdade, o PDI auxilia-nos a desvendar
cenários, sendo um instrumento que facilita a visão do futuro, mas não a determina. As
pessoas criam a expectativa que elaborar um plano é o bastante, entretanto, não é o suficiente,
uma vez que um planejamento para ser efetivo, deve ser colocado em prática e trabalhado
continuamente. Trata-se de um processo cíclico que deve ser revisto, aprimorado e adaptado
constantemente, caso contrário pode ser um passo para o fracasso.
Em se tratando das expectativas sobre a continuidade do PDI percebeu-se uma
diferença entre os membros da comissão. Alguns se apresentam utópicos demais, outros
moderados, demonstrando conhecimento do processo e o que se pode esperar dele. No
entanto, verificou-se que pessoas da estrutura administrativa da IFES pesquisada têm a
consciência que o planejamento estratégico é fundamental para a continuidade da
Universidade e estão trabalhando para a consolidação desta ferramenta. Um dos maiores
benefícios do PDI poderá ser a criação de uma cultura de planejamento, fruto das discussões e
conscientização da comunidade a respeito da importância deste processo para o
direcionamento futuro da Instituição.
14
Constatou-se que, dentre os fatores que interferem na elaboração do PDI, no caso
estudado, aqueles que dificultam este processo estão presentes em uma intensidade e
variedade maior que os facilitadores. Todavia, os benefícios do planejamento são visíveis e
estão sendo reconhecidos pelas IFES, de forma geral, e pela Instituição estudada, em especial.
Portanto, os fatores dificultadores, naturais em um processo de elaboração do planejamento,
podem ser superados pelos fatores facilitadores, que mesmo em intensidade menor, mas
associados aos benefícios, exercem papel de fortes impulsionadores na elaboração e
continuidade do PDI. Acredita-se que este processo é irreversível e que o planejamento será
um instrumento que se consolidará a longo prazo na Instituição.
Após realizar uma comparação entre os fatores que facilitam e dificultam o processo
de planejamento, contrastando teoria e prática, percebeu-se que muitos fatores identificados
na teoria foram confirmados na prática. Porém, outros destes, foram características apontadas
no processo de planejamento específico desta Universidade. Assim, esta pesquisa deve ser
expandida a outras Instituições Federais de Ensino Superior com o propósito de confirmar se
os mesmos elementos que interferem na realidade da Universidade pesquisada estão presentes
no processo de planejamento de outras instituições, o que poderá contribuir para a
generalização dos resultados encontrados.
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