Direito da Economia 4
2012/13
O Estado e a economia.
Formas jurídicas do Estado empresário
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O serviço público (económico)
O serviço público económico: acção do
Estado de produção de bens e de serviços
As principais formas de organização:
 Do serviço público administrativo à empresa pública
 A concessão da gestão e exploração de serviços públicos
a empresas privadas
 Nacionalização e empresas públicas
2
2
O serviço público económico
 Na análise neoclássica, o serviço público compensa as
falhas do mercado: os mecanismos normais das trocas
e de formação dos preços não funcionam dada a
natureza do bem ou do mercado (monopólio natural no
caso de grandes infra-estruturas) (ex.: distribuição de
água e energia, transporte ferroviário, serviço telefónico)
 A realização do óptimo económico implica que a
colectividade tome a seu cargo a produção do bem fora
da lógica mercantil.
 O serviço público constitui ainda a resposta à aspiração
dos indivíduos (social) à segurança e à protecção
(serviço público universal).
3
3
•
Os princípios do serviço público:

obrigação e continuidade de fornecimento

igualdade de tratamento dos utentes

equilíbrio nacional das tarifas
•
Os serviços públicos como instrumentos de
política industrial.
•
O serviço público como compromisso entre
racionalidade económica e justiça social.
O serviço público económico
em Portugal



A origem do conceito (séc.
XIX): do Estado-poder ao
Estado-prestador.
Na época liberal: investimentos
em infra-estruturas de
interesse geral, correios e
telecomunicações, estradas,
caminhos de ferro, imprensa
nacional, etc.
A gestão pública considerada
superior à gestão privada por
não prosseguir o lucro e por ser
socialmente mais eficaz.



Administração directa (ex. IN,
fábricas de material de guerra
distribuição de água) e
concessão (ex. Anglo-American
Telephone Company, 1869;
Companhia dos Caminhos de
Ferro de Portugal, 1853).
Personalização de serviços
dadas as exigências de
autonomia e flexibilidade de
exploração e gestão.
Criação de empresas
públicas(ex. CTT, 1969);
participação no capital de
empresas privadas (anos 60)
(ex. Siderurgia Nacional, 1954;
RTP, 1955)
5
5
A empresa pública



A empresa pública sobrepôs-se (após a IIª
Guerra Mundial) ao serviço público económico
(ex. em França).
A noção de empresa pública abrangia aí a
sociedade de capitais públicos; a sociedade de
economia mista controlada e o estabelecimento
industrial e comercial.
Em Portugal, a empresa pública foi encarada
inicialmente como uma espécie de serviço
público personalizado ou o seu ‘substrato’.
6
Nacionalizações e
(re)privatizações em Portugal

1974/76 - o maior surto de nacionalizações em
Portugal: bancos emissores; bancos comerciais;
seguros; petróleos, siderurgia; electricidade,
celulose, transportes aéreos, ferroviários,
comunicação social.
 Ideologia e ‘necessidade’ das nacionalizações
 Nacionalização de empresas e de sectores?
7
Regime das nacionalizações



A nacionalização não pode ser arbitrária,
devendo obedecer a um interesse
público (art. 80.º, d) da CRP)
Não poderá pôr em causa a subsistência
do sector privado
Está vedada a nacionalização de
empresas que sejam suporte de
liberdades fundamentais
8
Forma e processo das
nacionalizações

“A lei determinará os meios e as formas de
intervenção e de apropriação colectiva de
meios de produção” (art. 83.º CRP)


Reserva relativa de competência da AR (art.
165.º CRP)
Até 2008 não foi adoptada qualquer legislação
sobre esta matéria (exc. reforma agrária)
9
A Lei n.º 62-A/2008

Lei n.º 62-A/2008, de 11 de Novembro Nacionaliza todas as acções representativas do
capital social do Banco Português de Negócios, S.A.,
e aprova o regime jurídico de apropriação pública
por via de nacionalização.


A nacionalização só é legítima se justificada por “motivos
excepcionais e especialmente fundamentados” indispensáveis à
salvaguarda do interesse público –> Decreto-lei
Direito a indemnização “tendo por referência o valor dos respectivos
direitos avaliados à luz da situação patrimonial e financeira da
pessoa colectiva à data do acto de nacionalização”.
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O regime das empresas
públicas (DL 260/76)

“empresas criadas pelo Estado com capitais
próprios ou fornecidos por outras entidades
públicas para exploração de actividades de
natureza económica ou social...” (pessoas
colectivas de direito público)

Dotadas de organização e gestão específicas
(excl. sociedades de capitais públicas e mistas)
11




Base institucional (não 'pessoal': não tinham sócios)
Tutela governamental (gestores; controlo da empresa;
tutela técnica e economico-financeira)
Estrutura orgânica especial: CA; CF; conselhos regionais;
trabalhadores podiam eleger 1 representante para o CA;
parecer sobre nomeação dos gestores, a nomear pelo
Governo
Aspectos do regime regidos pelo direito privado:
trabalho; concorrência; regime especial de falência.
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As (re)privatizações (Lei 11/90)


Fundamentos e objectivos
Processo:

Decisão política

Avaliação prévia


Transformação da EP em sociedade anónima (por
acções)
Selecção do método (concurso público; oferta em
bolsa; subscrição pública; venda directa); regimes
preferenciais
13
Privatizações

A amplitude do conceito de privatização


Privatização em sentido restrito e em sentido
amplo
Fundamentos: ineficiência da gestão pública;
diminuir desequilíbrio de orçamentos públicos,
aliviando défices e obtendo receitas pela venda;
redução do peso político dos sindicatos;
democratização do capital; redução do peso do
Estado.
14
O regime das privatizações
1 –A título excepcional, e sempre que razões de interesse nacional o
requeiram, o diploma que aprovar os estatutos da empresa a reprivatizar
poderá prever, para garantia do interesse público, que as
deliberações respeitantes a determinadas matérias fiquem
condicionadas a confirmação por um administrador nomeado pelo
Estado.
2 - Para efeitos do disposto no número anterior, o diploma referido deve
identificar as matérias em causa, bem como o regime de exercício das
competências do administrador nomeado pelo Estado.
3 - Poderá ainda o diploma referido no n.º 1 do artigo 4.º, e também a título
excepcional, sempre que razões de interesse nacional o requeiram,
prever a existência de acções privilegiadas, destinadas a permanecer na
titularidade do Estado, as quais, independentemente do seu número,
concederão direito de veto quanto às alterações do pacto social e
outras deliberações respeitantes a determinadas matérias,
devidamente tipificadas nos mesmos estatutos. (Art. 15.º Lei 11/90)
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15
Limites à aquisição de capital por
entidades estrangeiras
3 - O diploma que operar a transformação poderá ainda limitar o
montante das acções a adquirir ou a subscrever pelo conjunto de
entidades estrangeiras ou cujo capital seja detido
maioritariamente por entidades estrangeiras, bem como fixar o
valor máximo da respectiva participação no capital social e
correspondente modo de controlo, sob pena de venda coerciva das
acções que excedam tais limites, ou perda do direito de voto conferido
por essas acções, ou ainda de nulidade de tais aquisições ou
subscrições, nos termos que forem determinados.
(Revogado pelo artigo único, Lei n.º 102/2003, de 15/11)
4 - Para efeitos dos números anteriores, consideram-se como a mesma
entidade duas ou mais entidades que tenham entre si relações de
simples participação ou relações de participação recíprocas de valor
superior a 50% do capital social de uma delas ou que sejam dominadas
por um mesmo accionista. (Art. 13.º Lei 11/90)
16
16
Poderes especiais; “golden
shares”


possibilidade de deliberações sobre
certas matérias serem condicionadas a
confirmação do administrador do Estado
(Art. 15.º, n.º 1, Lei 11/90)
acções na titularidade do Estado que lhe
conferem direito de veto sobre certas
decisões (Art. 15.º, nº 3, Lei 11/90)
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O novo regime do sector
empresarial do Estado (DL 558/99)



Missão: “obtenção de níveis adequados de satisfação
das necessidades da colectividade, economia,
eficiência e eficácia”, “equilíbrio económicofinanceiro do sector público”. .
Princípio da subordinação ao direito privado;
critérios de boa gestão.
Relação entre administradores e Estado objecto de
contratos de gestão com metas quantificadas.
18
A redefinição da empresa
pública

As sociedades comerciais nas
quais o Estado ou outras
entidades públicas exerçam ou
possam exercer um influência
dominante em virtude de: I)
detenção da maioria do capital
ou dos direitos de voto; ii)
direito a designar ou a destituir a
maioria dos membros dos
órgãos de administração ou de
fiscalização.

No direito
comunitário: toda e
qualquer empresa na
qual os poderes públicos
possam exercer, directa
ou indirectamente, uma
influência dominante em
virtude da propriedade,
da participação financeira
ou das regras que regem
a empresa
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A função accionista do Estado



 Mecanismos de
Direitos exercidos
acompanhamento e
pela DG do Tesouro
controlo
Ao Conselho de
 Obrigação das empresas
Ministros cabe emitir
públicas de facultarem ao
Estado/entidade pública
orientações
informações (projectos, planos,
estratégicas
documentos, relatórios)
Orientações
 Sujeição a controlo financeiro da
IGF e TribContas.
específicas pelo M.
Finanças e Ministro do
sector.
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Regimes especiais
Entidades públicas
empresariais - EPE

O estatuto privado e
mercado concorrencial não
prejudicou o princípio do
serviço público (ex.
telecoms, energia, águas,
etc.).
Empresas que
exploram serviços de
interesse económico  O cumprimento das
geral
obrigações de serviço
Empresas que
exercem poderes de
autoridade
público poderá ser
assegurado por empresas
concessionárias, públicas
ou privadas.
21
A influência da UE sobre o
regime do Estado empresário
1.
2.
No que respeita às empresas públicas e às empresas a que
concedam direitos especiais ou exclusivos, os Estados-Membros não
tomarão nem manterão qualquer medida contrária ao disposto nos
Tratados, designadamente ao disposto nos artigos 18.º e 101.º a
109.º, inclusive.
As empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse
económico geral … ficam submetidas ao disposto nos Tratados,
designadamente às regras de concorrência, na medida em que a
aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de
direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. (…)
A influência da UE sobre o
regime do Estado empresário

, .Redução e controlo do sector público
empresarial
 Apesar do princípio da neutralidade em matéria de
propriedade (art. 345º TFUE), a jurisprudência
do TJCE evoluiu no sentido de considerar
excepcionais os monopólios públicos:
telecomunicações; energia; transportes.
 O princípio da neutralidade tem sido interpretado
de modo restritivo: a Comissão contestou os
poderes especiais do Estado em empresas
estratégicas (golden shares) – e.g. Acórdão Elf-Aquitaine.
23
O princípio da transparência das relações
financeiras entre os Estados e as empresas
públicas ou que beneficiem de direitos especiais
ou exclusivos (Directiva 2000/52/CE, da Comissão
de 26.7.2000).
A regulamentação das condições de aplicação
da derrogação da sujeição das empresas
encarregadas de serviços de interesse económico
geral às regras da concorrência (Acórdãos
Comuna de Almelo, 1994, Proc. C-393/92;
Altmark, 2003, Proc. C-280/00).
24
O Acórdão Altmark (2003)

«Na medida em que uma intervenção estatal deva ser
considerada a contrapartida das prestações efectuadas pelas
empresas beneficiárias para cumprir obrigações de serviço público,
de forma que estas empresas não beneficiam de uma
vantagem financeira (anti-concorrencial), esta intervenção não
cai sob a alçada do art. 87º, nº 1.»
CONDIÇÕES A RESPEITAR:
A empresa deve estar incumbida de obrigações de serviço público
claramente definidas.
Os parâmetros de cálculo das compensações devem ser estabelecidos de
forma objectiva e transparente.
A compensação não pode ultrapassar o necessário para cobrir os custos
incorridos pelo cumprimento das obrigações de serviço público além de um
lucro razoável.
Preferência pelo concurso público para selecção do operador.
25
O regime dos serviços de interesse
económico geral na UE: o Livro
Branco (2004)
 Serviços de interesse geral e modelo europeu: o consenso
quanto à necessidade de combinar mecanismos de mercado e
missões de serviço público.
 Uma responsabilidade partilhada entre a UE e os EstadosMembros (art. 16 TUE).
 Os objectivos do serviço público: coesão social e territorial,
competitividade, direitos fundamentais (art. 36 da Carta dos
DF).
 Os princípios do serviço público: qualidade, universalidade,
acessibilidade, direitos dos consumidores e dos utentes.
26
O Art. 36.º da Carta dos
Direitos Fundamentais
Acesso a serviços de interesse económico
geral
“A União reconhece e respeita o acesso a
serviços de interesse económico geral tal como
previsto nas legislações e práticas nacionais, de
acordo com os Tratados, a fim de promover a
coesão social e territorial da União.”
Tópicos para discussão



O contraponto entre nacionalizações e
privatizações
O novo regime da nacionalização (L 62A-2008): uma lei-medida?
(Re)privatização: um conceito
extensivo?
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