MINISTÉRIO DA FAZENDA
Secretaria de Acompanhamento Econômico
Parecer Analítico sobre Regras Regulatórias nº 26/COGEN/SEAE/MF
Brasília, 28 de janeiro de 2015.
Assunto: Contribuição à Consulta Pública nº
01/2015, da Agência Nacional do Petróleo, Gás
Natural e Biocombustíveis (ANP), que propõe a
revisão do regulamento e dos procedimentos a
serem adotados nas licitações de blocos para a
concessão das atividades de exploração e
produção de petróleo e gás natural.
Acesso: Público
1. Introdução
1.
A Consulta Pública nº 01/2015 da Agência Nacional do Petróleo, Gás
Natural e Biocombustíveis (ANP) dispõe sobre a revisão do regulamento e dos
procedimentos a serem adotados nas licitações de blocos para a concessão das atividades
de exploração e produção de petróleo e gás natural
2.
Nos termos de suas atribuições legais definidas na Lei nº 12.529, de 30 de
novembro de 2011, e no Decreto nº 7.696, de 06 de março de 2012, a Secretaria de
Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (Seae/MF) apresenta, por meio
deste parecer, suas considerações e sugestões de aperfeiçoamento do objeto da citada
consulta pública.
2. Melhores Práticas Regulatórias
3.
A participação da sociedade como baliza para a tomada de decisão do
órgão regulador tem o potencial de permitir o aperfeiçoamento dos processos decisórios,
1
por meio da reunião de informações e de opiniões que ofereçam visão mais completa dos
fatos, agregando maior eficiência, transparência e legitimidade ao arcabouço regulatório.
Contribui, dessa forma, para a potencial redução de falhas regulatórias, cujos efeitos
nocivos não são prontamente captados pela agência reguladora.
4.
A efetividade da participação no procedimento de consulta pública,
contudo, pode ser comprometida caso o órgão regulador não confira aos agentes
interessados em se pronunciar os elementos necessários à: (i) identificação e análise do
problema; (ii) compreensão dos objetivos pretendidos; (iii) identificação dos custos e
benefícios de implementação do regramento; (iv) análise das instituições e das regras
afetadas; e (v) contraposição às possíveis soluções alternativas.
5.
O acompanhamento e o controle da atividade pública pelos diversos
agentes e, em especial, pela sociedade exigem que as escolhas finais feitas pelo regulador
sejam sustentadas por justificação escrita e fundamentada. Especialmente em relação às
agências reguladoras, é desejável que essas entidades, mais do que simplesmente motivar
os seus atos no intuito de melhor validar suas ações, empreendam estudos das estimativas
dos custos implícitos em cada norma proposta, associando sua aprovação à demonstração
de que os benefícios a serem produzidos por esses regulamentos justificam sua
implementação.
6.
Em que pese a ANP ter disponibilizado a minuta de resolução, o
regulamento e os procedimentos a serem adotados na concessão das atividades de
exploração e produção de petróleo e gás natural, ressente-se da ausência de
fundamentação das normas propostas, uma vez que a agência reguladora não apresentou
nota técnica, fundamental para o embasamento das razões que motivaram as regras
propostas e suas possíveis consequências. Portanto, sugere-se que seja disponibilizada
nota técnica, contemplando Análise de Impacto Regulatório (AIR), de forma a
fundamentar os comandos constantes da minuta de resolução.
2.1 Da Identificação do Problema e da Justificativa para a Regulação
Proposta
7.
A identificação clara e precisa do problema a ser enfrentado pela regulação
contribui para a formatação de soluções adequadas, tornando-se o primeiro elemento da
análise de adequação e oportunidade da norma regulatória. Daí a necessidade de que a
audiência e a consulta públicas venham acompanhadas de documentos que fundamentem
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a origem da proposta normativa e que explicitem a plausibilidade dos dados que ancoram
os instrumentos regulatórios propostos.
8.
Ademais, a intervenção regulamentar deve mostrar que a ação proposta
responde, adequadamente, ao problema identificado em termos de sua natureza, dos
custos e benefícios envolvidos e da inexistência de alternativas viáveis aplicáveis à sua
solução. É também recomendável que a regulação decorra de planejamento prévio e
público por parte da agência, o que confere maior transparência e previsibilidade para os
administrados e maior racionalidade às operações do regulador.
9.
No caso em análise, é possível notar alterações da minuta proposta em
relação à Resolução ANP nº 27, de 02 de junho de 2011, que regulamenta a matéria em
apreciação. Todavia, a agência não apresenta a fundamentação técnica para os problemas
por ela identificados, nem tampouco explicita de que forma as alterações que estão sendo
propostas resolveriam adequadamente tais problemas, análise que normalmente é
apresentada por meio de nota técnica. Esta lacuna compromete a avaliação das alterações
sugeridas.
10.
Por fim, infere-se que os agentes diretamente impactados pela
regulamentação são os agentes interessados nas atividades de exploração e produção de
petróleo e gás natural; a indústria fornecedora de bens de capital para o exercício de tais
atividades; e, em última instância, os consumidores de derivados de petróleo e gás
natural.
2.2. Base Legal
11.
O processo regulatório deve ser estruturado de forma que todas as decisões
estejam legalmente amparadas. Além disso, é importante informar a sociedade sobre
eventuais alterações ou revogações de outras normas, bem como sobre a necessidade de
eventual regulação em decorrência da adoção da norma posta em audiência ou consulta.
No caso em análise, é possível obter a base legal para normatização da proposta, embora
tal informação não seja expressamente identificada por meio de nota técnica.
3. Efeitos da Regulação sobre a Sociedade
12.
A distribuição dos custos e dos benefícios entre os diversos agrupamentos
sociais, decorrentes da edição de um normativo legal, deve ser transparente, até mesmo
em função da possibilidade de os custos da regulação não recaírem sobre o segmento
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social beneficiário da medida. A estimação de tais elementos, decorrentes da ação
governamental, e das alternativas viáveis à medida proposta é condição necessária para
aferição da eficiência da regulação proposta. Nas hipóteses em que o custo da coleta de
dados quantitativos for elevado ou quando não houver consenso em como valorar os
benefícios, a sugestão é que o regulador proceda a uma avaliação qualitativa que
demonstre a possibilidade de os benefícios da proposta superarem os custos envolvidos.
13.
A seguir, são feitas considerações sobre os impactos ao bem-estar da
sociedade, tendo como ponto de partida a abordagem concorrencial.
3.1 Análise do Impacto Concorrencial
14.
O impacto competitivo poderia ocorrer por meio de: i) limitação no
número ou variedade de fornecedores; ii) limitação na concorrência entre empresas; e iii)
diminuição do incentivo à competição. A partir das informações disponibilizadas não se
pode afirmar que a medida produza impacto negativo à concorrência.
3.2 Outros Impactos sobre o Bem-Estar
15.
Dentre as alterações propostas pela agência reguladora, destacam-se a
possibilidade de a ANP contratar agente externo para serviços de apoio aos processos
licitatórios e a cobrança de taxas adicionais para subsidiar as despesas com a realização
da licitação.
16.
A imposição de novos custos deve ser criteriosa para que o nível de
exigência imposto não reduza o número de participantes do processo licitatório. Neste
sentido, esta Secretaria recomenda, mesmo que as alterações propostas não figurem como
elemento capaz de aumentar as barreiras à entrada no setor, que a agência reguladora
justifique sua proposta e os fatores que motivaram sua decisão e demonstre que os
benefícios da medida superam os eventuais custos.
4. Considerações Finais
17.
Ante o exposto e visando o constante aperfeiçoamento das práticas
regulatórias, esta Secretaria sugere que seja disponibilizada nota técnica, com AIR, na
qual estejam explícitos: (i) o problema que justifica a alteração da norma; (ii) o objetivo
que se busca alcançar com cada um dos comandos da norma proposta; (iii) os motivos
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que justificam a adoção das regras propostas no normativo; (iv) as opções para enfrentar
a distorção que se pretende corrigir; e (v) as considerações sobre eventuais impactos. Tais
informações são de fundamental importância para que os agentes compreendam o
contexto que levou o órgão regulador a propor determinada alteração na norma.
À consideração superior.
JULIANA RODRIGUES DE MELO SILVA
Assessora Técnica
JOSSIFRAM ALMEIDA SOARES
Coordenador-Geral de Energia
De acordo.
PABLO FONSECA PEREIRA DOS SANTOS
Secretário de Acompanhamento Econômico
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