PROGRAMA FGV MANAGEMENT
Curso Intensivo de Pós-Graduação em
Administração Pública – CIPAD
Alexandre de Almeida Santos
Paulo Sérgio da Silva Inácio
Viviane Marinho Silva
OS TRIBUNAIS DE CONTAS COMO INSTRUMENTOS DE
CONTROLE SOCIAL E EXERCÍCIO DA CIDADANIA
Rio de Janeiro, agosto de 2007
PROGRAMA FGV MANAGEMENT
Curso Intensivo de Pós-Graduação em
Administração Pública – CIPAD
OS TRIBUNAIS DE CONTAS COMO INSTRUMENTOS DE
CONTROLE SOCIAL E EXERCÍCIO DA CIDADANIA
por
Alexandre de Almeida Santos
Paulo Sérgio da Silva Inácio
Viviane Marinho Silva
Trabalho de Conclusão do Curso Intensivo de Pós-Graduação em Administração
Pública da Fundação Getúlio Vargas – Rio de Janeiro/RJ. Orientador: Professora Vera Lúcia
de Almeida Corrêa
Rio de Janeiro, agosto de 2007
PROGRAMA FGV MANAGEMENT
Curso Intensivo de Pós-Graduação em
Administração Pública – CIPAD
FICHA CATALOGRÁFICA
_________________________________________________________________________
Santos, Alexandre de Almeida; Inácio, Paulo Sérgio da Silva ; Silva, Viviane Marinho.
Os Tribunais de Contas como Instrumentos de Controle social e Exercício da Cidadania.
Alexandre de Almeida Santos. Paulo Sérgio da Silva Inácio. Viviane Marinho Silva. 71 f
Orientador: Vera Lúcia de Almeida Corrêa
Trabalho de Conclusão de Curso. Curso Intensivo de Pós-Graduação em Administração Pública. Fundação
Getúlio Vargas.
1.Cidadania 2. Controle Social. 3. Participação Social 4 .Tribunais de Contas
PROGRAMA FGV MANAGEMENT
Curso Intensivo de Pós-Graduação em
Administração Pública – CIPAD
FOLHA DE APROVAÇÃO
O Trabalho de Conclusão de Curso
OS TRIBUNAIS DE CONTAS COMO INSTRUMENTOS DE
CONTROLE SOCIAL E EXERCÍCIO DA CIDADANIA
elaborado por
Alexandre de Almeida Santos
Paulo Sérgio da Silva Inácio
Viviane Marinho Silva
e aprovado pela Coordenação Acadêmica do Curso Intensivo de Pós-Graduação em
Administração Pública foi aceito como requisito parcial para a obtenção do certificado do
curso de pós-graduação, do Programa FGV Management.
Rio de Janeiro, agosto de 2007
----------------------------------------------------------------------------Professor Armando dos Santos Cunha
Coordenador Acadêmico
PROGRAMA FGV MANAGEMENT
Curso Intensivo de Pós-Graduação em
Administração Pública – CIPAD
TERMO DE AUTENTICIDADE
Os alunos Alexandre de Almeida Santos, Paulo Sérgio da Silva Inácio e Viviane Marinho
Silva, abaixo-assinados, do Curso Intensivo de Pós-Graduação em Administração Pública, do
Programa FGV Management, realizado no período de 07 de outubro de 2005 a 14 de abril de
2007, declaram que o conteúdo do Trabalho de Conclusão de Curso intitulado: OS
TRIBUNAIS DE CONTAS COMO INSTRUMENTOS DE CONTROLE SOCIAL E
EXERCÍCIO DA CIDADANIA, é autêntico, original e de sua autoria exclusiva.
Rio de Janeiro, agosto de 2007
----------------------------------------------------------------------------Alexandre de Almeida Santos
----------------------------------------------------------------------------Paulo Sérgio da Silva Inácio
----------------------------------------------------------------------------Viviane Marinho Silva
APRESENTAÇÃO
Este estudo foi encontra-se estruturado em seis capítulos.
No Capítulo 1, é apresentado o problema que desencadeou o estudo, os objetivos
da pesquisa, sua delimitação e relevância.
No Capítulo 2, é apresentada a metodologia utilizada nesta investigação,
destacando-se os procedimentos utilizados na coleta e tratamento dos dados, bem como as
limitações do método utilizado.
O Capítulo 3 aborda o tema da cidadania e o contexto histórico que determinou a
sua evolução em nosso país, bem como o processo de ampliação e modernização das funções
e competências das Cortes de Contas brasileiras, a fim de se construir o arcabouço necessário
para o entendimento do papel dos Tribunais de Contas como instrumentos de cidadania.
O Capítulo 4 define os diversos tipos de controles que podem ser exercidos sobre
a Administração Pública, dando ênfase ao Controle Social, os instrumentos através dos quais
este controle pode ser exercido, a base legal que o fundamenta, assim como a importância do
papel dos Tribunais de Contas para seu exercício.
No Capítulo 5 traremos à baila algumas ações desenvolvidas por Tribunais de
Contas de diversos Estados da federação que possibilitam um controle mais efetivo da gestão
pública por parte de seus cidadãos. Igualmente, destacaremos a criação da Escola de Contas e
Gestão do TCE/RJ, bem como proporemos ações que poderão ser implementadas por esta
instituição, no sentido de se consolidá-la como um instrumento eficaz na promoção da
cidadania e do controle social.
O Capítulo 6 dedica-se às conclusões do estudo.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO...................................................................................................................07
2. MÉTODO E BASE TEÓRICA DO ESTUDO ................................................................10
2.1 TIPO DE PESQUISA.........................................................................................................10
2.2 COLETA DE DADOS........................................................................................................11
2.3 TRATAMENTO DOS DADOS.........................................................................................11
2.4 LIMITAÇÕES DO MÉTODO............................................................................................12
3. OS TRIBUNAIS DE CONTAS COMO INSTRUMENTOS DE CONSTRUÇÃO DA
CIDADANIA...........................................................................................................................13
3.1 A CIDADANIA NO BRASIL E O SEU CONTEXTO HISTÓRICO...............................13
3.1.1 Breve história da cidadania no Brasil..............................................................................14
3.1.2 A crise de autoridade e suas conseqüências para o exercício da cidadania no Brasil......17
3.2 OS TRIBUNAIS DE CONTAS – EVOLUÇÃO E PRINCIPAIS ATRIBUIÇÕES..........21
3.2.1 Funções e competências dos tribunais de contas no Brasil..............................................21
3.2.2 Evolução e modernização dos tribunais de contas brasileiros.........................................26
4 CONTROLE SOCIAL E PARTICIPAÇÃO POPULAR................................................34
4.1 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA............................................................36
4.1.1 Objetivos..........................................................................................................................38
4.1.2 Espécies de controle.........................................................................................................39
4.2 CONTROLE SOCIAL........................................................................................................41
4.2.1 Objetivos do Controle Social...........................................................................................43
4.2.2 Instrumentos de controle social........................................................................................44
4.2.2.1 Orçamento participativo................................................................................................44
4.2.2.2 Organizações não governamentais –ONGS..................................................................45
4.2.2.3 Conselhos gestores de políticas públicas......................................................................45
4.2.2.4 Ouvidorias.....................................................................................................................46
4.2.2.5 Meios de comunicação social.......................................................................................47
4.2.3 Base legal que ampara o controle social como prerrogativa da sociedade civil.............48
4.2.3.1 Constituição Federal de 1988........................................................................................49
4.2.3.2 Legislação infraconstitucional federal..........................................................................51
5- A ESCOLA DE CONTAS E GESTÃO DO TCE-RJ COMO INSTRUMENTO DE
CIDADANIA...........................................................................................................................55
6 CONCLUSÃO......................................................................................................................64
7 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...............................................................................67
7
1 INTRODUÇÃO
A promulgação da Constituição Federal de 1988 ampliou o papel da democracia
social e participativa e dilatou as funções institucionais dos órgãos de controle externo da
Administração Pública.
Com o advento da Emenda Constitucional nº 19, foram estabelecidos novos
princípios para o gestor público, uma vez que a eficiência foi elevada a princípio constitucional
como dever para todo o governo, o que levou à vinculação dos resultados do Estado com o
atendimento ao cidadão e suas demandas. Tais transformações refletiram-se em todas as
estruturas de poder e, em especial nas Cortes de Contas do país, que tiveram suas atribuições
institucionais ampliadas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 04 de maio 2000, por sua vez, ao
estabelecer um novo regime fiscal para o país, ampliou e fortaleceu sensivelmente as funções de
controle da Administração Pública exercido pelas Cortes de Contas do país, ao inserir nas
práticas e na cultura dos gestores uma nova postura a ser cumprida: a de responsabilidade,
equilíbrio de contas, planejamento, transparência, controle de suas ações e a responsabilização
pelas posturas inegavelmente lesivas ao erário e aos interesses coletivos e difusos.
Assim, as Cortes de Contas, ao cumprirem suas funções institucionais, precisam ir
além de suas atribuições rotineiras e assumir o seu papel na construção da democracia, para que o
sistema de controle externo, dentro de suas prerrogativas constitucionais, produza efeitos
concretos e de resultados relevantes tanto na fiscalização da aplicação dos recursos quanto na
mensuração da eficiência da gestão e das políticas públicas.
Isso porque, nos últimos anos, a sociedade vem requerendo um Estado capaz de atuar
rápida e proficuamente na solução de problemas e no atendimento de suas demandas. Dessa
forma, cabe aos Tribunais de Contas contribuir para que os recursos gastos pelo governo, na
execução dos programas governamentais, sejam aplicados de forma a garantir o atendimento das
necessidades requeridas pela sociedade, enfocando não apenas o aspecto legal e contábil mas
8
também os resultados alcançados pela Administração Pública, através da avaliação da
economicidade, eficiência, eficácia e efetividade na execução dos programas governamentais.
A percepção e o entendimento de que os Tribunais de Contas são verdadeiros
instrumentos de construção da cidadania e de efetivo controle social é uma necessidade atual e
imperiosa para o reconhecimento e o enfrentamento de desafios, e para a adoção de ações e
atitudes estratégicas inovadoras que agreguem valor à sua forma de atuação.
Entender o processo, no entanto, é desafiador e complexo, mas as Cortes de Contas
do país, ao aproximarem-se da sociedade civil, podem contribuir de forma decisiva para o
fortalecimento da cidadania e consolidação da democracia, através da implementação de ações e
mecanismos que permitam vencer os grandes problemas ainda hoje encontrados nas práticas de
gestão pública, tais como a corrupção, o nepotismo e a ineficácia da aplicação da lei, que causam
grandes prejuízos aos cidadãos e têm contribuído para tornar cada vez mais frágil a relação
Estado-Sociedade, em decorrência da degeneração do núcleo moral que a legitima e sustenta.
Comprometidos com os valores democráticos e com a transparência na gestão da
coisa pública, os Tribunais de Contas devem então, através de suas ações, despertar no cidadão a
sua co-responsabilidade no acompanhamento e na fiscalização dos recursos públicos, bem como
fomentar as melhores práticas de gestão e estimular o controle social, de forma a garantir
serviços públicos de qualidade, uma vez que a participação e a aproximação com a sociedade
fortalecem e legitimam as instituições.
Cabe ressaltar que o controle social pressupõe um avanço na construção de uma
sociedade democrática e determina alterações profundas nas formas de relação do aparelho do
Estado com o cidadão. Através da reforma e modernização do aparelho do Estado tornou-se
possível criar mecanismos capazes de viabilizarem a integração dos cidadãos no processo de
definição, implementação e avaliação da ação pública.
9
Dentro desse contexto, a elaboração de um estudo que abarque tais relações, em
consonância com as atividades de fiscalização e controle dos mais diversos tipos, mostra-se mais
que necessária numa sociedade tão cheia de contrastes como a nossa.
Assim, o trabalho ora desenvolvido pretende avaliar se o Tribunal de Contas do
Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ) tem se constituído em instrumento de efetivo controle social
e de construção da cidadania e, se possível, identificar, ainda, as suas causas.
Dessa forma, o objetivo final deste trabalho é analisar se, de fato, o TCE-RJ tem
contribuído para a construção da cidadania, no sentido de tornar a sociedade fluminense mais
participativa, politicamente, e mais preparada para assumir responsabilidades, organizar-se, e
acionar os mais variados mecanismos de controle social.
O trabalho aborda, então, a partir da análise da bibliografia pertinente, quais as
principais evoluções e atribuições dos Tribunais de Contas no Estado Democrático de Direito,
assim como analisa as ações que têm sido implementadas pelas Cortes de Contas do país para a
construção da cidadania, bem como os principais mecanismos de controle social que se
encontram hoje à disposição da sociedade brasileira.
O estudo ficou restrito, no entanto, à análise do que já foi publicado sobre o tema, e
às informações e dados disponibilizados através dos portais corporativos das Instituições
analisadas.
10
2. MÉTODO E BASE TEÓRICA DO ESTUDO
O presente capítulo apresenta a metodologia utilizada na elaboração deste trabalho,
identificando o tipo de pesquisa, a forma como os dados foram coletados e tratados e as
limitações que o método escolhido ofereceu.
2.1 TIPO DE PESQUISA
Segundo Vergara (2006a), a pesquisa pode ser classificada quanto aos fins
(exploratória, descritiva, explicativa, metodológica, aplicada e intervencionista) e quanto aos
meios (de campo, de laboratório, documental, bibliográfica, experimental, ex post facto,
participante, pesquisa-ação e estudo de caso). O trabalho realizado observou esses dois critérios
de classificação.
Dessa forma, a pesquisa foi exploratória, descritiva e explicativa conforme disposto a
seguir:
•
Exploratória, pois foi realizada em área em que há pouco conhecimento acumulado e
sistematizado. Embora os Tribunais de Contas sejam alvo de constantes pesquisas em
diversas áreas de investigação, não foram encontrados estudos que abordem as Cortes de
Contas e suas Escolas de Gestão como instrumentos de construção da cidadania e de
efetivo controle social.
•
Descritiva, pois foram expostas as características, percepções e potencialidades de
determinada população, no caso, os Tribunais de Contas do Brasil e suas Escolas de
Gestão, em especial o TCE-RJ e sua Escola de Contas e Gestão (ECG).
11
•
Explicativa, pois pretendeu tornar inteligível as formas de atuação e as diversas ações
implementadas pelos Tribunais de Contas e suas Escolas, destacando os seus impactos na
Administração Pública brasileira.
Quanto aos meios de investigação, foi utilizada a pesquisa bibliográfica, pois foram
realizados estudos sistematizados com base em material publicado em livros, jornais, redes
eletrônicas, entre outras, para a fundamentação teórico-metodológica, nos seguintes assuntos: os
diversos mecanismos de controle social e de construção da cidadania, em especial o que é
exercido através dos Tribunais de Contas.
2.2 COLETA DE DADOS
Os dados foram coletados por meio de pesquisa bibliográfica em livros, revistas
especializadas, monografias, nas legislações norteadoras da matéria e nos portais corporativos
dos Tribunais de Contas do país.
2.3 TRATAMENTO DOS DADOS
O método adotado foi o da Análise de Conteúdo, tendo em vista ser um método de
pesquisa em administração, que segundo Vergara (2006b), compreende as seguintes etapas:
•
pré-análise (seleção do material e definição dos procedimentos);
•
exploração do material (implementação dos procedimentos);
•
tratamento dos dados e interpretação (resultados da investigação).
12
2.4 LIMITAÇÕES DO MÉTODO
Não foi possível incluir na pesquisa todos os Tribunais de Contas do país que estejam
desenvolvendo ações de interesse relacionados ao objeto deste trabalho.
Não foi possível ainda realizar visitas in loco a outros Tribunais de Contas, limitandose o estudo aos dados disponibilizados pela internet e bibliografia publicada sobre o assunto.
13
3 OS TRIBUNAIS DE CONTAS COMO INSTRUMENTOS DE CONSTRUÇÃO DA
CIDADANIA
O objetivo deste capítulo é discorrer e avançar no conhecimento sobre o tema da
cidadania e analisar o contexto histórico que determinou a sua evolução em nosso país, de modo
que seja possível entender os seus reflexos no controle exercido pela sociedade sobre os atos da
pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores públicos, em parceria com as Cortes de Contas brasileiras.
Atualmente, encontra-se bastante difundida no mundo ocidental a crença de que o
cidadão comum é politicamente relevante e que deve, portanto, participar de forma ativa em todo
o processo político e social. Segmentos da sociedade antes excluídos estão demandando com
força crescente sua inclusão no sistema, e, hoje, raras são as lideranças políticas que não
professam compromisso com essas metas. Dessa forma, a importância estratégica da participação
da sociedade civil em instâncias colegiadas de deliberação na esfera estatal, nas democracias
contemporâneas, é algo que se mostra cada vez mais necessário, em especial no auxílio aos
procedimentos oficiais de fiscalização da “coisa pública” (FIGUEIREDO, 2001).
3.1 A CIDADANIA NO BRASIL E O SEU CONTEXTO HISTÓRICO
A cidadania existe in processu. Para Alice Mouzinho Barbosa (2005, p.19), “faz-se e
refaz-se permanentemente, apresentando diferentes conotações em decorrência de novas
condições de tempo e de espaço”.
Para a autora, há várias percepções da cidadania, não apenas a jurídica, mas a social,
política, cultural, econômica, existindo ainda outros aspectos que apenas reforçam a imprecisão
de uma definição sobre o tema.
Cidadania seria então, em linhas gerais, o conjunto de direitos e deveres da pessoa
diante do poder, que se expressam na cidadania pública e privada e na cidadania ativa e passiva.
14
Para a autora, a cidadania seria também “a sensação de pertencer a uma comunidade e de
participar de valores comuns, como a língua, religião e história” (BARBOSA, 2005, p.44).
Ricardo Lobo Torres (1999, p.310), ao tratar da dimensão bilateral da cidadania, faz
uma referência à assimetria entre direitos e deveres. Para ele, a cidadania envolve direitos
humanos, políticos, sociais, econômicos e difusos, e compreende os deveres correspectivos.
Afirma o autor que “os direitos fundamentais e os sociais são usufruídos solidariamente porque
são sustentados também por deveres de solidariedade”.
Nessa estrutura bilateral e correlativa acontece o fenômeno jurídico que consiste no
direito de o Estado cobrar tributos e, também, o dever de prestar serviços públicos, criando para o
cidadão o direito de exigir que esses serviços sejam prestados com a qualidade e ao tempo
demandados pela sociedade (BARBOSA, 2005).
Alice Mouzinho Barbosa (2005, p.29), ao analisar ainda a questão da cidadania fiscal,
observa que os direitos são admitidos e assegurados pelo contribuinte, e os deveres, no entanto,
se traduzem por construções jurídicas. Para ela, o conceito de cidadania ultrapassaria tais
definições e se encontraria no campo da identidade social e da representação e prática política dos
cidadãos. O exercício da cidadania seria maior ou menor, conforme a potencialidade e no limite
da ação política dos cidadãos na sociedade.
Dentro desse contexto, para que se possa entender de fato a correlação entre o
exercício da cidadania e o efetivo controle social sobre as contas públicas em nosso país, em
especial no Estado do Rio de Janeiro, torna-se necessário traçar antes um breve histórico da
cidadania no Brasil.
3.1.1 Breve história da cidadania no Brasil
Quando o Brasil foi descoberto, já havia ocorrido na Europa a transição do
feudalismo para o capitalismo. Porém, os portugueses trouxeram para cá práticas de ordem
15
verdadeiramente feudal. Ao se portarem como exploradores apenas, tornaram a população
totalmente subalterna (BARBOSA, 2005).
Vicente Barretto (1991), citado por Barbosa, assevera que
quando o Marquês de Pombal, em meados do século XVIII, tomou as primeiras medidas
para modernizar, através das luzes da ciência, o atrasado reino de D. José I, teve o cuidado
de excluir das disciplinas a serem estudadas na Universidade de Coimbra a ética moderna.
Esses estudos, então plenamente desenvolvidos nos demais países europeus, eram
considerados perigosos para a tranqüilidade do absolutismo português, pois discutiam
precisamente o problema da legitimidade e moralidade do poder público. Foi nessa
universidade assepticamente modernizada que se formaram as primeiras elites brasileiras.
Durante o império, a discussão do problema moral no seio da sociedade individualista
burguesa de então reduziu-se à moralidade pessoal. (BARBOSA, 2005, p.41-42)
Para Alice Mouzinho Barbosa (2005, p.42), a elite brasileira herdou a “má tradição de
que o exercício do poder é necessariamente aético, dependendo da índole do eventual detentor do
poder”. E, enquanto em outros países ocidentais era discutida a organização da sociedade liberal
e democrática, o Brasil, por sua vez, se protegeu “debaixo da letra da lei positiva”. A lei passou a
servir a interesses que se chocam com os valores e “interesses maiores da sociedade, ignorando
os atos ilícitos cometidos na função pública”.
A autora, ao analisar o processo de construção da cidadania em nosso país a partir das
lições de José Murilo de Carvalho (2001, p.7-8), demonstra que a sua história pode ser dividida
em quatro períodos, ou quatro grandes movimentos: primeiros passos (1822-1930); marcha
acelerada (1930-1964); passo atrás, passo adiante (1964-1985), e a cidadania após a
redemocratização (BARBOSA, 2005).
Continuando sua análise, Alice Mouzinho Barbosa (2005, p.43) observa que em três
séculos de colonização (1500-1822) os portugueses conseguiram construir um país com unidade
territorial, lingüística, cultural e religiosa, mas com uma população analfabeta, uma sociedade
escravocrata, uma economia monocultura e latifundiária e um Estado absolutista. “À época da
independência, não havia cidadãos brasileiros, nem pátria brasileira”, diz ela.
16
Até a independência, em 1822, segundo a autora, a idéia de cidadania no BrasilColônia e durante o Vice-Reinado tinha ainda que lidar com o fato de estarmos sujeitos ao rei ou
dele sermos súditos. Em sua análise, ela observa que
durante quatro séculos, do descobrimento do Brasil e ainda além de 1888, com a
abolição da escravatura, formos uma sociedade escravista, o que vicia e distorce valores
como o de igualdade e a definição dos direitos civis, políticos ou sociais. Outra herança
terrível foi a formação dos grandes latifúndios e do poder privado dos senhores.
Em relação aos direitos políticos, o voto foi exercido pela população no período
imperial. Houve retrocessos em 1881: o voto passou a ser facultativo, proibido a
analfabetos e somente permitido para quem tivesse renda superior a 200 mil réis. Um
movimento na contramão do que ocorria nos países europeus, que ampliavam os direitos
políticos.
O coronelismo de nossas oligarquias controlava o poder público e fazia com que seus
privilégios fossem mantidos. Sua política de dominação estava estruturada pelo Estado
brasileiro e era exercida de tal maneira que hierarquicamente se posicionavam acima do
pai de família, além do fato de terem uma “estrutura bastante plástica, adaptando-se a
sucessivos momentos históricos” (BARBOSA, 2005, p.43).
Com a República, foi necessário elaborar o primeiro Código Civil, publicado em
1916, que nos acompanhou praticamente por todo o século XX e que foi um dos meios para
consolidação do Estado de Direito e da democracia. O novo Código Civil, por sua vez, se
apresenta agora como a lei do cidadão do novo século.
Houve avanço nos direitos sociais no período pós-1930, atingindo os trabalhadores
urbanos, e pós-1964 para os trabalhadores rurais. As maiores restrições políticas se deram nos
períodos de 1937 a 1945 e pós-1964 (BARBOSA, 2005).
Tal análise se torna bastante pertinente, uma vez que são os direitos civis e políticos
os mais freqüentemente desrespeitados nos regimes discricionários, principalmente porque os
direitos políticos, com a exigência de participação popular, constituem-se em verdadeira ameaça
a governantes e administradores corruptos.
Para a autora, foi a Constituição de 1988, chamada de Constituição Cidadã, em seu
art. 1º - no qual trata dos direitos fundamentais -, que finalmente concedeu os direitos políticos da
17
cidadania ao povo brasileiro, definida cidadania democrática, exercida através do voto, na forma
transcrita abaixo:
Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem
como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político.
No entanto, como afirma José Murilo de Carvalho (2001, p.7), houve “ingenuidade”
no entusiasmo cívico quando chamamos a Constituição de 1988 de Constituição Cidadã. “Havia
a crença de que a democratização das instituições traria rapidamente a felicidade nacional”, o que
infelizmente ainda não ocorreu. Os progressos são inegáveis, segundo ele, mas “foram lentos e
não escondem o longo caminho que ainda falta percorrer”.
Para Alice Mouzinho Barbosa (2005, p.46), “a cidadania é um processo criativo de
cada um e da coletividade que, perseguindo o crescimento e objetivando o aperfeiçoamento da
sociedade, deve ser regida por normas legais de que todos possam igualmente fazer uso para o
aprimoramento da democracia”.
3.1.2 A crise de autoridade e suas conseqüências para o exercício da cidadania no Brasil
É fato a crise de autoridade vivenciada hoje pela sociedade brasileira, tal o número de
escândalos que colocam em dúvida a probidade e eficiência de nossos governantes. O descrédito
da Administração Pública, daquela que parece estar cada vez mais ausente, ou se presente,
comete abusos de poder, provocando injustiças ou causando prejuízos ao cidadão, tem
contribuído para tornar cada vez mais frágil a relação Estado-Sociedade, dada a insegurança de
ordem legal e social decorrente da degeneração do núcleo moral que a legitima e sustenta
(FARAH, 2001).
Em contrapartida, e por essa razão, os recursos públicos tendem a diminuir cada vez
mais devido à sonegação que se origina ou se fomenta exatamente pelo fato do contribuinte não
18
conhecer ou não ser corretamente informado sobre a licitude do destino dos bens públicos. O
déficit orçamentário ou a incapacidade do Estado em solucionar as necessidades sociais, segundo
relata Farah, estariam diretamente relacionados com o grau de respeito do cidadão para com suas
autoridades ou da obediência que ele tenha ou deva ter em relação às leis promulgadas.
O autor assevera ainda que “a incredulidade na eficiência e retidão da autoridade
pública, ou daqueles a ela equiparados, mantém profundo nexo de causalidade com a
degeneração dos costumes e com a precariedade da formação educacional do povo” (FARAH,
2001, p.58).
A falta de confiança nos líderes é um dos males que mais debilitam os governos,
posto que seu alcance é bastante extenso, no tempo e no espaço, criando raízes profundas nos
sentimentos e percepções do cidadão quanto aos rumos tomados pelo país. É preciso, então, que
seja restabelecida a confiança nos homens públicos e na autoridade que eles encarnam.
Para Farah (2001, p.58) “o sentimento de respeito e obediência à autoridade
legitimamente constituída é um dos fatores psicológicos mais eficazes para o progresso de uma
comunidade”. Isso porque, segundo ele, todo cidadão é credor do Estado de proteção e
assistência, consolidadas no que se costuma chamar de direitos fundamentais de cidadania.
Torna-se necessário, então, fazer com que o cidadão tenha consciência dos seus direitos, bem
como estimular, de algum modo, a sua participação na concepção de políticas públicas e no
controle e fiscalização dos atos do governo.
É por isso que é assegurado a todos os brasileiros o chamado direito de representação
e de petição. Para o autor (2005, p.63), “o Estado Democrático de Direito só se consolida na
medida em que as pessoas tomam consciência das leis, dos seus direitos, das suas obrigações e
dos instrumentos com os quais possa exercê-los”.
O exercício da cidadania requer, portanto, que cada cidadão entenda o seu papel na
sociedade, e que se convença de que é mais que necessária a sua participação consciente e ativa
nos rumos que são traçados para o país, e nas decisões que são tomadas pelos governantes. A
19
cidadania tem que ser vista como um exercício permanente. Ela é construída e mantida através da
participação contínua nas ações de governo, da avaliação permanente das políticas públicas
implementadas, e do acompanhamento da aplicação e destinação dos recursos públicos
angariados.
Nesse contexto, algumas instituições públicas do país, pela função que exercem
dentro do ordenamento jurídico brasileiro, têm papel preponderante na fomentação do processo
de construção da cidadania, bem como na criação de espaços destinados à discussão e
aproximação do cidadão com o Estado, que levem à legitimação e otimização dos procedimentos
adotados pela Administração Pública. Dentre elas, destacam-se os Tribunais de Contas.
As Corte de Contas do país, como são comumente conhecidos, no sistema de freios e
contrapesos instituído pela Constituição Federal, são consideradas as ferramentas técnicas
indispensáveis e altamente qualificadas colocadas à disposição do Congresso Nacional e de seus
congêneres nos entes subnacionais, e ainda de toda a sociedade brasileira, para fins de
fiscalização e acompanhamento dos atos que envolvam dinheiros, bens e valores públicos.
Os resultados obtidos através da atuação dos Tribunais de Contas e a potencialidade
da sua aproximação dos cidadãos têm importância fundamental para o exercício da cidadania,
uma vez que o controle social não se faz a partir da abundância de informações, via mídia, mas
da disponibilidade de informações suficientes, precisas, e de entendimento simples para o
cidadão comum que dela faz uso. Assim, os Tribunais de Contas possuem papel extremamente
importante na medida em que propiciam informações úteis e tempestivas para toda a população.
Há que se ressaltar que a cidadania, no entanto, é uma conquista. Como assevera
Corbari (2004, p. 104), não surge por estar presente em normas e determinações legais, uma vez
que a sua existência está condicionada à evolução da democracia e ao amadurecimento político
da sociedade. Ela precisa ser cultivada e vai sendo incorporada ao longo do tempo. Nesse
processo de conquista, a informação tem papel preponderante.
20
Na construção da cidadania, continua a autora, a educação política e social é
extremamente necessária para que as partes compreendam seus papéis, e transformem a situação
ainda hoje encontrada, que consiste num Estado sem consciência de quem são seus clientes, e
num cidadão com sua atitude passiva, sem noção de seu papel na sociedade.
A aproximação entre os vários órgãos do Estado e as organizações da sociedade civil
que realizam o controle sobre políticas públicas é fator essencial para a melhoria da qualidade do
gasto público e exercício da cidadania. A necessidade de atuação junto aos órgãos de controle
oficiais deve ter por finalidade sensibilizar as instituições do Estado para a necessidade de tornar
mais participativa a fiscalização das contas públicas, fortalecendo assim o controle social.
Existe hoje, à disposição da sociedade, uma grande quantidade de dados relativos à
gestão pública, em suas mais variadas formas. Torna-se necessário, entretanto, racionalizar as
informações, restringindo-as ao que é relevante, bem como processá-las a fim de que estejam em
sintonia com as necessidades do cidadão, tornando-as de fácil acesso e compreensão.
Para Dropa (2003), “um Estado Democrático de Direito pressupõe uma
Administração Pública mais transparente, pois a transparência torna os governos mais
democráticos e não há melhor fiscalização dos atos oficiais do que uma opinião pública bem
informada”.
Para o autor, a transparência seria a única forma de impedir que determinados atos da
administração pública sejam viciados ou mascarados, e que permitiria à população conhecer de
que forma seus representantes estão operando a “coisa pública”, e se estão de fato obedecendo
aos princípios básicos de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade.
De fato, continua o autor, os cidadãos têm o direito de receber todo tipo de
informação sobre os atos do governo, assim como é dever dos órgãos públicos apresentar aos
cidadãos os dados existentes e arquivados em suas repartições, pois quanto melhor informada é
uma sociedade a respeito da vida da comunidade, melhores condições terá ela de exercer o
controle social sobre a atuação de seus representantes.
21
A fim de se garantir às entidades civis o direito e acesso a essas informações, as
Cortes de Contas do país têm se empenhado em criar mecanismos de incremento e incentivo à
participação popular, via educação permanente ou através da criação de ouvidorias e da
promoção de atividades que contribuem para o esclarecimento e transparência das ações
governamentais. Tais iniciativas se mostram bastante oportunas numa sociedade que por longos
períodos foi alijada das práticas democráticas e das informações sobre o uso do dinheiro público.
Importa destacar ainda que as auditorias de natureza operacional realizadas pelos
Tribunais de Contas, como ferramentas de controle que possibilitam a verificação e avaliação do
Governo sob o ponto de vista das metas ou programas por ele fixados, e dos resultados
efetivamente alcançados, também se constituem em um excelente instrumento de controle social.
Para que efetivamente atinjam esse objetivo, torna-se necessário, no entanto, que o resultados
dessas auditorias sejam divulgados para a sociedade, em linguagem de fácil compreensão, de
forma que esta possa exigir dos administradores públicos que utilizem os recursos de forma
econômica, eficiente, eficaz e efetiva.
Ante o exposto, torna-se necessário, então, conhecer a forma como essas instituições
atuam no processo de fiscalização da “coisa pública”, para que possamos entender se de fato elas
têm se constituído em instrumentos de construção da cidadania e contribuído para que a
sociedade se torne mais participativa, politicamente, e mais preparada para assumir
responsabilidades, organizar-se, e acionar os mais variados mecanismos de controle social.
3.2 OS TRIBUNAIS DE CONTAS – EVOLUÇÃO E PRINCIPAIS ATRIBUIÇÕES
3.2.1 Funções e competências dos tribunais de contas no Brasil
O desdobramento e o alargamento das atividades governamentais, com o passar dos
tempos, fizeram com que houvesse uma mudança de paradigmas quanto ao efetivo controle a ser
22
empreendido pelo Poder Legislativo. Sem ter como fiscalizar cada uma das parcelas da despesa e
apurar se os recursos financeiros foram gastos para o fim previsto e devidamente autorizado, ou
se porventura o Poder Executivo o desviou para fim diverso, surgiu a necessidade de ser criado
um organismo para controlar a execução do orçamento de sorte que o Poder Legislativo não fosse
ludibriado pelo Poder Executivo (COSTA, 2006).
Isso porque a existência de uma organização autônoma e independente que efetue a
auditoria e controle dos recursos públicos, a serviço da sociedade, é tão importante quanto as
liberdades democráticas e os demais pressupostos do Estado de Direito.
Assim, a história dos Tribunais de Contas está atrelada à ampliação da democracia,
mediante os crescentes mecanismos de controle do Estado pela sociedade. Várias foram as
tentativas de se criar uma Corte de Contas em nosso país, ainda durante o período imperial, sendo
que somente após a proclamação da República, a partir do Decreto-Lei nº 966-A, de 7 de
novembro de 1890, sob a inspiração de Ruy Barbosa, foi criado o Tribunal de Contas da União
(TCU).
O processo de redemocratização nacional, vivenciado a partir de 1985, veio reforçar a
legitimidade dos Tribunais de Contas como agentes da cidadania, na auditoria e controle dos
demais poderes estatais.
A Constituição Cidadã de 1988, por sua vez, ampliou as funções institucionais dos
órgãos de controle externo, elencando, em seu art. 71, as competências do TCU, como padrão
para os órgãos similares nos demais entes federativos, conforme se observa in verbis1:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio
do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante
parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e
valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa
a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
1
As competências do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro estão descritas no art. 123 da Constituição
Estadual Fluminense, de 5 de outubro de 1989.
23
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a
qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em
comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões,
ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato
concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de
Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a
União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante
convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito
Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas
Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e
inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de
contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa
proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao
exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à
Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
§ 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso
Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
§ 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não
efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
§ 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia
de título executivo.
§ 4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório
de suas atividades.
Dessa forma, Costa (2006, p.64), a partir das lições de Evandro Martins Guerra
(2003, p.35-36), classifica as funções das Cortes de Contas do país em:
24
1º Opinativa, consultiva ou informadora: art, 71, I, da Constituição Federal, em que se
apreciam as contas do Chefe do Poder Executivo, emitindo parecer prévio, estando
laborando em prol do Legislativo, visto ser este o titular do julgamento político das
contas anuais.
2º Jurisdicional ou contenciosa: art. 71, II, da Constituição Federal, julga e liquida as
contas dos administradores públicos e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores
públicos, além das contas daqueles que deram causa à perda, ao extravio ou a outra
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário.
3º Corretiva: art. 71, VIII, da Constituição Federal, possibilita a aplicação, quando for
constatada ilegalidade de despesa ou irregularidade das contas, as sanções previstas em
lei, podendo fixar multa proporcional ao dano causado, além de outras cominações,
visando à recomposição do erário.
4º Fiscalizadora: art. 71, IV, V e VI, da Constituição Federal, possibilita ampla atuação
seja na área contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial, quando serão
verificados os aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos
administrativos.
Também os princípios informadores da atuação dos Tribunais de Contas do país
encontram-se elencados no art. 71 da Magna Carta de 1988, o que faz com que a análise das
contas seja efetuada sob a ótica da legalidade, legitimidade e economicidade, conjugada ainda a
vários outros princípios aplicáveis ao processo de fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial de todos os entes públicos nacionais e subnacionais.
Segundo o princípio da legalidade, o administrador público somente poderá fazer o
que estiver expressamente autorizado em lei e nas demais espécies normativas, sem que exista a
incidência de sua vontade subjetiva, pois na Administração Pública só é permitido fazer o que a
lei autoriza (Costa, 2006).
Para Costa (2006, p.83) a ação dos Tribunais de Contas não está atrelada, neste caso,
apenas “ao controle documental e burocrático dos atos levados a efeito pelo administrador
público, no sentido de compatibilizá-los com a lei”, mas sim, e principalmente, verificar se o
atendimento da norma legal, dentro de um contexto social, alcançou de fato os fins almejados
pelo interesse público.
25
O princípio da economicidade, por sua vez, “disciplina que o administrador público
tem o compromisso indeclinável de encontrar a solução mais adequada economicamente na
gestão da ‘coisa pública’” (COSTA, 2006, p.83). Para o autor, é preciso entender que este
princípio se encontra vinculado ao da proporcionalidade, “merecendo um tratamento autônomo e
prudente, para que seja contemplado não apenas em sede de controle externo e interno, mas
também no âmbito do controle a ser realizado pelo Poder Judiciário e, ainda, pelo controle
social”. (COSTA, 2006, p.83-84).
A economicidade determina a observância da relação custo-benefício, ou seja,
“impõe o controle da despesa em face dos recursos disponíveis; a parcimônia, contenção ou
moderação nos gastos; e a ausência de desperdício na execução dos programas”, em respeito aos
interesses econômicos do povo, conforme nos ensina Evandro Martins Guerra (2003, p.105-106).
Determina ainda, segundo ele, “o necessário respeito aos interesses econômicos do povo, que se
encontram sob a proteção jurídica do Estado”.
Quanto ao princípio da legitimidade, Helio Saul Mileski (2003, p.106-107) expõe que
o controle da legitimidade
tem o sentido de justiça, de racionalidade no exercício da atividade financeira. O aspecto
da legitimidade, por conseguinte, engloba os princípios constitucionais orçamentários e
financeiros, derivados da idéia de segurança jurídica ou de justiça, que são princípios
informativos do controle determinado constitucionalmente. Assim, o controle efetuado
sob a conformação da legitimidade do ato fiscalizado significa proceder à investigação
dos elementos ideológicos e teleológicos do ato praticado pelo administrador,
possibilitando a identificação de eventuais desvios de finalidade ou de poder, de fraude à
lei ou de ações contrárias aos princípios do direito.
Costa (2006, p.86), conclui então que “o exame da legitimidade dos atos
administrativos deve ir ao fundo da finalidade apresentada e da motivação oferecida, de forma a
não compactuar, de modo algum, com a ilegitimidade das mesmas”.
Os outros princípios aplicáveis ao processo de fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial seriam então o da moralidade, da igualdade, da
26
publicidade, da eficiência, do contraditório e da ampla defesa, da oficialidade, da livre
investigação das provas, da motivação e do duplo grau de jurisdição, entre outros.
Para Costa (2006, p.97),
a fiscalização contábil, financeira e orçamentária, na Constituição Federal de 1988, foi
dilargada, amplificada e sistematizada, sob aspectos quantitativo e qualitativo, tendo-se
tornado funcionalmente ativa, no sentido de que pode, por iniciativa própria, realizar
inspeções e auditoria de qualquer natureza nas unidades administrativas dos três
Poderes, assim como nas entidades descentralizadas. Outrossim, o controle externo,
previsto no art. 71 da Constituição Federal, não se circunscreve apenas ao tradicional
controle a posteriori, mas abrange igualmente a possibilidade de qualquer espécie de
controle (legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia
de receitas) a realizar-se de modo concomitante ou a priori, a critério discricionário do
Tribunal de Contas, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e de Comissão
técnica ou de inquérito. Eis uma impressionante inovação para o tema do regime jurídico
dos Tribunais de Contas, no Brasil: nunca os Tribunais de Contas brasileiros dispuseram
de competências constitucionais tão amplas e incisivas, para desempenho de sua missão,
inclusive com listagem taxativa de competência no texto constitucional.
3.2.2 Evolução e modernização dos tribunais de contas brasileiros
A nova Constituição Federal tornou possível a evolução da instituição Tribunal de
Contas, fazendo com que suas atribuições passassem da mera apreciação passiva da legalidade
formal para uma fiscalização permanente, a priori, concomitante ou a posteriori, ativa e de
ofício, em relação a todos os atos jurídicos e extrajurídicos, atinentes à gestão administrativa
integral do Estado, com relação às receitas e despesas públicas (GUALAZZI, 1992).
Para o Ministro do TCU, Victor do Amaral Freire,
o que cumpre aos Tribunais de Contas é agilizar as providências para tornar mais
eficiente e mais eficaz a utilização do instrumental que foi posto em suas mãos,
ampliando sua ação e permitindo uma atividade sempre mais crescente, reformulando a
organização de suas Secretarias, pondo em prática, no exame dos atos financeiros e
orçamentários, o sistema de auditoria, reduzindo a zero a sistemática, como rotina, de
liberação de documento por documento, para examinar com maior intensidade relatórios
financeiros gerados pelas inspeções, onde as irregularidades isoladas serão postas em
relevo, mas não uma a uma, formando processo a processo, substituindo a preocupação
27
do tostão pelo controle do milhão e, ainda, recrutando e habilitando seu pessoal técnico
para as tarefas especializadas resultantes de novos métodos de fiscalização (apud
MEDAUAR, 1993, p.134).
O parágrafo segundo do art. 74 da Constituição Federal de 1988 dispõe que “qualquer
cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante o TCU”, ficando patenteado que “a ordem jurídica
brasileira tem nos Tribunal de Contas um instrumento de cidadania ativa, o que os torna
indispensáveis ao bom funcionamento do regime democrático” (COSTA, 2006, p.112).
A essa competência das Cortes de Contas, Costa (2006) denomina de ouvidoria, que
consiste no recebimento de denúncia apresentada pelo controle interno, por cidadão, partido
político, associação ou sindicato. Para ele, as competências dos Tribunais de Contas têm natureza
técnica e política, demonstrando ser o Tribunal de Contas um órgão misto na organização
constitucional brasileira.
Vale registrar ainda que o controle da administração pública exercido pelas Cortes de
Contas do país foi sensivelmente ampliado com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), em 04 de maio de 2000. A LRF fortaleceu o controle exercido pelos Tribunais de Contas,
ao lhe atribuir a fiscalização da gestão fiscal, nos termos do art. 59, caput, e § 1º e 2º da lei,
tornando ainda mais árdua a missão dessas entidades.
Vários pontos da fiscalização efetuada pelos Tribunais de Contas foram impactados
pela LRF, tais como a análise das Leis de Diretrizes Orçamentárias e Leis Orçamentárias Anuais,
da receita pública, dos atos de concessão de renúncia de receita e de geração da despesa, das
despesas com pessoal, de licitações e contratos, do endividamento público, entre outros.
A citada lei exige das Cortes de Contas, em vários dispositivos, o controle
concomitante da execução orçamentária e reforça ainda a necessidade de fiscalização da receita e
da auditoria de programas de governo.
28
Com isso, os Tribunais de Contas encontram-se diante de um grande desafio, tendo
de um lado a sociedade cobrando resultados e maior controle na aplicação de recursos públicos e,
de outro lado, a LRF exigindo a posição de instituição eficiente e tempestiva que estes órgãos
devem ter.
Com a democratização do país, a malversação dos recursos públicos tornou-se mais
explícita. A própria União reconheceu o papel fundamental dos Tribunais de Contas na
implementação e sucesso da LRF, e por conseguinte, no controle da gestão fiscal dos estados, do
distrito federal e dos municípios, indispensável à consolidação nacional das contas públicas.
A legislação eleitoral brasileira, por sua vez, ao tornar inelegíveis por cinco anos
todos os responsáveis por contas julgadas irregulares pelo TCU, veio tornar ainda mais
importante a atuação das Cortes de Contas no processo de fortalecimento da democracia
representativa em nosso país, contribuindo de forma incisiva para a construção da cidadania
política nacional.
Os Tribunais de Contas do país também vem exercendo um papel de grande
relevância frente à exigência social e indispensável da fiscalização como medida de proteção do
meio ambiente natural e urbano, principalmente após o advento do Estatuto das Cidades. Tem
sido dada ênfase à verificação de licenciamento ambiental nos empreendimentos públicos e ainda
ao exame das despesas e investimentos em obras públicas planejadas e em execução.
Não obstante tudo o que foi exposto até agora, e mesmo existindo o TCU, com
jurisdição sobre todas as entidades e os órgãos federais centralizados ou descentralizados, os
Tribunais de Contas Estaduais, com atuação nos Estados membros da Federação, os Tribunais de
Contas Municipais, nas cidades de São Paulo e Rio de Janeiro, e ainda o Tribunal de Contas do
Distrito Federal, observa-se que todo esse aparato é ineficiente para a realização de um controle
efetivo e eficaz nas contas públicas. (COSTA, 2006).
Para o autor, as estruturas de controle no país ainda são um tanto quanto retraídas,
uma vez que o número de agentes públicos, de equipamentos, produtos e materiais de apoio não
estão dispostos em quantidade e qualidade que permitam uma fiscalização efetiva sobre todos os
29
atos e as ações promovidas pela Administração Pública ou por aqueles que gerenciem dinheiros
públicos. O controle é realizado ainda por um sistema de amostragem e quase sempre a
posteriori, o que, segundo ele, “se acredita ser débil e temerário em um país como o Brasil, onde
os costumes e certas condutas de alguns poucos administradores podem macular a boa e
necessária gestão da ‘coisa pública’” (COSTA, 2006, p.152).
A partir dessa realidade e com o intuito de fortalecer o sistema de controle externo
brasileiro, cujas deficiências foram colocadas em discussão pela sociedade, foi efetuado, pelo
governo federal, um diagnóstico dos principais problemas existentes nos Tribunais de Contas do
país2, e criado o Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados,
Distrito Federal e Municípios Brasileiros (PROMOEX), tendo como objetivo a modernização e o
fortalecimento institucional do sistema de controle externo no âmbito dos estados e municípios
brasileiros, de forma a garantir a sua integração nacional e aumentar a eficiência e eficácia das
ações de fiscalização e controle, contribuindo para a efetiva e regular aplicação dos recursos
públicos estaduais e municipais, em benefício da sociedade.
A análise dos dados obtidos pela pesquisa realizada pela Fundação Getúlio Vargas
(FGV), com o intuito de complementar o diagnóstico já realizado pela FIA/USP, nos permite
observar que em todos os aspectos que envolvem o relacionamento do Tribunal de Contas com o
cidadão comum, a avaliação negativa (soma de “inadequado” com “péssimo”) predomina sobre a
avaliação positiva (soma de “ótimo” e “bom”). O item que recebe a pior avaliação é justamente o
da comunicação de suas atribuições institucionais para os cidadãos, com 61,3% de
inadequado/péssimo e 18,5% de ótimo/bom, na média dos setores.3
O relatório dispõe ainda que a Sociedade Civil é o setor que mais se queixa de
deficiência nessa área, com 67,6% das respostas considerando inadequado ou péssimo. Em
2
O diagnóstico inicial foi realizado pela Fundação Instituto de Administração da Universidade de São Paulo
(FIA/USP).
3
Fonte: PROMOEX – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
O desenho da amostra, composta por 5 macro setores subdivididos em categorias específicas, procurou representar a
diversidade de atores públicos e sociais que, em cada estado, mantém com os Tribunais de Contas alguma relação
institucional e política, ou que guardam algum tipo de expectativa quanto ao bom desempenho de suas funções.
Assim, foram realizadas entrevistas com representantes dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, além do
Ministério Público e da Sociedade Civil.
30
seguida vem a avaliação negativa sobre a clareza da linguagem utilizada pelo Tribunal de Contas
para o cidadão comum, com 52,5% de inadequado/péssimo e 24,6% de ótimo/bom, somados.
O relatório destaca, no entanto, que, apesar da avaliação majoritariamente negativa da
Sociedade Civil sobre os aspectos da comunicação, da clareza da linguagem, da transparência da
fiscalização, da facilidade de acesso e dos resultados obtidos pela fiscalização, em questão
específica aplicada a este setor, uma ampla maioria de seus representantes (62%) avaliou como
positivo o impacto das decisões do Tribunal de Contas junto à sociedade.
O Programa, que tem o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) como
financiador, começou a ser delineado com a concepção do Marco Lógico do PROMOEX,
visando o fortalecimento do sistema de controle externo como instrumento do cidadão e da
efetiva, transparente e regular gestão dos recursos públicos, e teve como síntese os seguintes
componentes:
•
Fortalecimento institucional e modernização do sistema de controle externo;
•
Fortalecimento e Integração dos Tribunais de Contas no âmbito nacional;
•
Desenvolvimento de vínculos interinstitucionais entre os Tribunais de Contas e com o
Governo Federal;
•
Redesenho dos Procedimentos de Controle Externo, contemplando o cumprimento da
LRF;
•
Política e Gestão das soluções compartilhadas de tecnologia de informação;
•
Modernização dos Tribunais de Contas dos Estados e Municípios;
•
Integração dos Tribunais de Contas no ciclo de gestão governamental;
31
•
Redesenho dos métodos, técnicas e procedimentos de controle externo;
•
Planejamento estratégico e melhoria da gestão;
•
Adequação das políticas e gestão de recursos humanos;
•
Desenvolvimento de vínculos interinstitucionais com outros poderes e instituições de três
níveis de governo e com a sociedade civil.
Este último componente tem por objetivo fortalecer os mecanismos de transparência
administrativa, de comunicação, parceria, intercâmbio e integração com outros poderes e
instituições e com a sociedade, visando melhorar a eficácia e efetividade do Controle Externo.
Estão previstos a realização, por Tribunal, de pelo menos dois eventos, acordos ou
ações de cooperação interinstitucional até o fim do Programa, e ainda duas ações anuais, no
mínimo, de articulação com o cidadão e com a sociedade organizada.
Vale registrar que o TCU, por sua vez, já caminhava para um programa próprio de
modernização institucional, tendo dado início, em 2003, ao projeto Diálogo Público, com o
intuito de esclarecer sobre a função de controle do Estado e estimular o controle social e a
cidadania.
Nos anos de 2004 e 2005 foram realizados 57 encontros de Diálogo Público, em todo
o Brasil, com dos temas "Fiscalização e Controle Social da Gestão Pública" e "Qualidade dos
Gastos Públicos", atingindo cerca de 20.000 participantes. O êxito do projeto deu início a um
programa permanente: o Programa Educacional Diálogo Público.
Este programa tem como objetivos principais:
32
•
incentivar a participação ativa de representantes da sociedade na fiscalização de recursos
públicos;
•
desenvolver conhecimentos que favoreçam o bom desempenho dos gestores públicos;
•
divulgar a forma de atuação do TCU na fiscalização dos recursos públicos em beneficio
da sociedade;
•
fornecer informações sobre controle de recursos públicos e melhorar a comunicação entre
os órgãos de controle, os gestores públicos e a sociedade.
Em 2006, os eventos de Diálogo Público foram direcionados para o Terceiro Setor: as
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscips), devidamente qualificadas pelo
Ministério da Justiça; as Organizações Não-Governamentais (ONGs); e as demais organizações
da sociedade civil que recebem transferências voluntárias do governo federal. Não houve
qualquer custo ou exigência de pré-requisito para participação nesses eventos.
Levar ao conhecimento da sociedade o que é e o que faz o Tribunal de Contas é uma
atitude necessária não apenas como processo educativo, mas pelo seu caráter de fortalecimento
democrático. Outras Cortes de Contas do país tem trilhado o mesmo caminho, seja através de
encontros, eventos, parcerias, projetos, criação e manutenção das chamadas Escolas de Contas,
entre outros, com o intuito único de promover a aproximação da instituição com o cidadão e a
sociedade civil organizada.
O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ), por exemplo, realizou
em novembro de 2006 a Semana da Cultura e Cidadania, em que foi discutido o tema “O TCE-RJ
a serviço da cidadania”. O palestrante, presidente da FGV, Carlos Ivan Simonsen Leal,
demonstrou que as Cortes de contas devem continuar controlando o cumprimento das regras
jurídicas e contábeis, mas que só isso não basta. “É preciso inovar, antecipar as demandas da
sociedade. As demandas da sociedade estão aí e vieram para ficar”, afirmou Carlos Ivan,
reconhecendo, no entanto, que é impossível antecipar todas essas demandas.
33
As Cortes de Contas deveriam então, segundo ele, desempenhar um papel moderador,
atuando como um quarto poder, distinto dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, não
apenas para acompanhar a análise contábil do dinheiro público, mas para verificar a aplicação
desses recursos e se a sua obtenção está sendo feita de acordo com as normas que a sociedade
entendeu serem as mais adequadas. “Não no sentido de cercear, mas de orientar”, rematou.
Em uma Nação onde poucos conhecem seus direitos e deveres, onde apenas alguns
compreendem o destino dos recursos públicos, provenientes dos tributos pagos por todos, é de
suma importância conscientizar a população sobre o papel do Tribunal de Contas como
"Instrumento de Cidadania".
34
4 CONTROLE SOCIAL E PARTICIPAÇÃO POPULAR
O controle da Administração Pública pode ser entendido como a fiscalização exercida
pelo Poder Público ou pelo cidadão em iniciativa individual ou coletiva, quanto à atuação daquela
Administração, com o objetivo de controlar a utilização dos recursos públicos, impedir a
ocorrência de impropriedades, fraudes e controlar os resultados das ações do administrador,
verificando se eles estão de acordo com os objetivos propostos.
O cidadão tem-se tornado cada vez mais consciente da importância do seu papel, não
se encerrando o mesmo com o exercício do voto e sim tendo continuidade com suas ações
pessoais de cidadania, através da integração aos sindicatos, partidos políticos, organizações não
governamentais, associações de bairros, etc.
Com a promulgação da Constituição de 1988, houve uma intensificação no Brasil de
mecanismos que possibilitam a participação do cidadão no controle dos gastos públicos. Como
exemplo pode ser citado o parágrafo 2 do artigo 74, que dispõe que "qualquer cidadão, partido
político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades
ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União".
Cabe destacar que o mencionado dispositivo foi reproduzido nas Constituições
Estaduais estendendo-se, portanto, aos demais Tribunais de Contas do Brasil.
O Tribunal de Contas como órgão responsável pelo controle externo tem papel
fundamental na ampliação da participação da sociedade na Administração Pública, tornando seus
atos transparentes e permitindo através de parcerias com outros órgãos, viabilizar um efetivo
Controle Social.
A idéia de Controle Social pressupõe a integração da sociedade no controle do que é
público, pois afinal os recursos utilizados são provenientes dos impostos pagos pela sociedade e
portanto, devem servir a esta sociedade.
35
De acordo com Vanderlei Siraque (2005), o poder referido na Constituição em seu
art. 1º, parágrafo único pode ser dividido em poder político, que é o direito político de participar
das decisões referentes à formação dos atos normativos, e em direito público subjetivo de fazer
controle da execução das decisões políticas tanto as constituídas diretamente pelo povo quanto as
constituídas por meio dos representantes eleitos.
Portanto, este poder político seria denominado de participação popular e o direito de
controle das atividades do Estado seria denominado de Controle social, sendo ambos
considerados exercícios da soberania popular.
Como exemplo de participação popular, Siraque cita o voto, o plebiscito, o referendo,
a iniciativa popular de projetos de leis, a participação na composição dos conselhos de políticas
públicas, a participação na elaboração da lei orçamentária.
Cabe destacar o papel da LRF no Controle Social, pois a transparência exigida por
esta Lei tem por objetivo o acompanhamento por parte da sociedade da gestão fiscal dos
governantes, permitindo, portanto, um controle social dos atos da administração.
Entretanto, apesar da transparência mencionada, deve-se ter em mente que uma
simples divulgação de dados não é suficiente se estes dados não forem divulgados através de uma
linguagem acessível pela sociedade.
Neste ponto, a atuação dos Tribunais de Contas tem papel relevante, pois muitos
deles têm adotado cartilhas, colocando de forma didática temas relevantes da Administração
Pública.
Portanto, para que a participação popular se efetive é essencial a divulgação pública e
clara das informações e dados governamentais.
36
A postura da Administração, no entanto, não deve ser apenas a de cumpridora das leis
mas, antes de tudo, deve ser pró-ativa, incentivando a participação popular na elaboração dos
diverso planos, verificando as necessidades da sociedade e fomentando discussões na elaboração
das leis orçamentárias.
Dessa forma, os Tribunais de Contas por terem determinação constitucional de
guardião do Erário, deve não apenas desempenhar seu papel de controle, mas também ajudar a
sociedade exercer o controle. Para isso devem se aproximar cada vez mais da sociedade, através
de mecanismos como ouvidorias, conscientização através de palestras, seminários, fóruns para
divulgação ao público em geral de quais são as funções dos Tribunais de Contas e como cada
cidadão pode contribuir para ajudar no processo de controle das contas públicas, capacitação dos
gestores e de organizações não governamentais e realização de parcerias com outros órgãos de
controle.
4.1 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A palavra controle é de origem francesa (controlê), tendo sido introduzida no direito
Brasileiro por Seabra Fagundes em 1941.
Na Administração Pública, o controle é fundamental, pois os recursos utilizados são
públicos e, portanto, devem estar comprometidos com os interesses da sociedade. Quando se fala
em controle social, define-se a origem do controle, ou seja, o controle é originado da sociedade.
O objetivo do controle é garantir que a administração atue de acordo com os
princípios estabelecidos na Constituição Federal que são: legalidade, moralidade, finalidade
pública, motivação, impessoalidade e o princípio da eficiência, introduzido pela Emenda
Constitucional nº 19.
37
De acordo com Di Pietro (1998, p.488), o controle da Administração Pública é "o
poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos poderes Judiciário,
Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os
princípios que lhes são impostos pelo ordenamento jurídico".
Para Hely Lopes Meirelles (2002, p.632) controle administrativo pode ser definido
como “faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce
sobre a conduta funcional de outro”
Para José Afonso da Silva (1994)
A submissão da Administração à legalidade fica subordinada a três sistemas de controle:
o administrativo, o legislativo e o jurisdicional. Qualquer desses controles objetiva
verificar a conformação da atividade e do ato ás normas legais. Deles o jurisdicional é o
mais importante e se realiza com base na garantia de acesso ao Judiciário, mediante
procedimentos ordinários, sumaríssimos e especiais, mormente pela utilização de um dos
remédios constituiconais.
O artigo 5º , XXXV da Constituição Federal dispõe sobre o princípio da
universalidade da jurisdição, fundamentando o controle jurisdicional. Entretanto, de acordo com
Vanderlei Siraque (2005,p.83)
Em momento algum o texto do art. 5º, XXXV, da constituição fala em controle
jurisdicional.O texto refere-se à garantia de monopólio do Judiciário para decidir em
definitivo conflitos de interesse jurídico, mas desde que seja provocado pela parte
interessada, pois os magistrados não têm a função de fiscais das atividades da
Administração Pública, exceto em casos excepcionais definidos pelas normas jurídicas.
No ordenamento jurídico brasileiro, existem vários instrumentos de controle
previstos, podendo ser citados o artigo 165 da Constituição Federal que sistematiza a elaboração
do orçamento federal e a Lei de Licitações ( 8.666/93), que foi editada em função do disposto no
art. 37, XXI que estabeleceu que obras, serviços, compras e alienações fossem contratados
mediante licitação pública.
38
Desta forma, o interesse público fica assegurado através da escolha da proposta mais
vantajosa para a Administração, controlando, portanto, o gasto de recursos públicos.
Na Lei de Diretrizes Orçamentárias, os poderes executivos das três esferas deverão
apresentar projeto de lei ao Legislativo, antes da proposta orçamentária, descrevendo o
orçamento anual do gasto público, podendo o Poder Legislativo aprová-lo com ou sem emendas.
A Constituição Federal prevê, nos artigos 70 a 74, que a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração
direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e
renúncia de receitas, ocorrerá mediante controle externo exercido pelo Congresso Nacional , com
auxílio do TCU e do sistema de controle interno de cada Poder.
4.1.1 Objetivos
De acordo com Francisco Carlos da Cruz Silva (2001), podem ser identificados cinco
objetivos principais dos sistemas de controle nas organizações em geral e especialmente na
Administração Pública, quais sejam:
•
proteger os ativos da organização dos erros intencionais ou não e das irregularidades que
se possam produzir, através do estabelecimento de um conjunto de normas que impeça
impropriedades ou pelo menos assegure a rápida detecção dessas situações;
•
obtenção de informações visando a realimentação de informações para a correção de
políticas públicas;
•
conseguir adesão às políticas gerais da organização;
•
atingir as metas e programas da organização
39
•
promover a eficiência e a eficácia através da utilização racional dos recursos disponíveis.
O controle é importante na Administração Pública, pois sem ele as metas não são
corrigidas e os objetivos fundamentais muitas vezes ficam colocados em segundo plano, além dos
desperdícios e inadequação no uso dos recursos ou mesmo as fraudes no caso de existência de má
fé.
4.1.2 Espécies de controle
De acordo com o critério utilizado na elaboração da classificação, os controles podem
ser definidos de variadas formas.
O critério mais geral é o baseado na identificação do órgão que exerce o controle, ou
seja, administrativo se realizado por órgão administrativo, legislativo se exercido por órgão
legislativo ou judicial, se exercido pelo judiciário.
O controle administrativo pode ser definido como o poder de fiscalização e correção
que a Administração Pública exerce sobre seus próprios atos, decorrendo na administração direta
do poder de autotutela, que permite a administração rever os seus atos quando inoportunos,
ilegais ou inconvenientes. Na administração indireta, decorre do poder de tutela sobre essas
entidades, sendo exercido nos limites estabelecidos em lei.
O controle legislativo é exercido sob duas formas: controle político, com
competências exclusivas do poder legislativo atuando nos atos da Administração Pública e
controle financeiro previsto no art. 70 da Constituição Federal.
40
O controle judicial é baseado no Estado de direito e no princípio da legalidade dos
atos públicos, tendo o Poder Judiciário o monopólio da função jurisdicional no País, devendo
apreciar a lesão ou ameaça de lesão a direitos a direitos individuais ou coletivos.
Os mecanismos de acesso ao Poder Judiciário são instrumentos essenciais ao controle
jurisdicional da publicidade, legalidade, moralidade e probidade. Estes mecanismos podem ser
exercidos pelas vias do procedimento ordinário ou por meio de procedimentos específicos
denominados “remédios constitucionais”, podendo ser citados o habeas corpus, o mandado de
segurança, o hábeas data, o mandado de injunção, a ação popular, a ação direta de
inconstitucionalidade e a ação civil pública.
Outro critério adotado é da origem do controle, podendo ser interno se partir de um
órgão interno à estrutura do ente controlado, caso contrário será classificado como externo.
Portanto, o poder exercido por cada poder sobre seus atos e agentes, com o objetivo
de adequar suas atividades à lei, às necessidades do serviço e às exigências técnicas e econômicas
de sua realização, é interno, estando previsto nos Artigos. 70 e 74 da Constituição Federal.
O controle interno é uma autofiscalização e tem entre outros objetivos: preparar a
prestação de contas, fornecer informações à administração superior, garantir a legalidade,
eficiência, economicidade na aplicação dos recursos públicos, identificar erros e fraudes,
acompanhar a execução do orçamento público etc.
O controle que um poder exerce sobre o outro, como também o que a administração
direta exerce sobre a indireta classifica-se como externo.
De acordo com José dos Santos Carvalho Filho (2003), o controle legislativo dividese em controle político e controle financeiro, sendo o primeiro exercido diretamente com a
participação das duas Casas Legislativas em conjunto ou separadamente e o segundo exercido
com o auxílio do TCU, nos termos dos artigos 70 e 72 da Constituição Federal.
41
Dentre o controle político, estão incluídos o pedido escrito de informação e
convocação de autoridade federal, estadual ou municipal para prestar esclarecimentos sobre fatos
sujeitos à fiscalização (CF, art. 50 §2 e art. 58 §2, III), a sustação dos atos normativos do Poder
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativo(CF, art.
49, V),
a instauração de Comissões Parlamentares de Inquérito para apuração de fato
determinado e encaminhamento das conclusões ao Ministério Público (CF, art. 58 §3).
O controle financeiro é o exercido através da fiscalização das contas anuais
apresentadas pelo Chefe do Executivo e na fiscalização das contas prestadas pelos responsáveis
pela aplicação de dinheiro público, previstos, respectivamente, no art. 71, inciso I e II da
Constituição Federal.
Quando o critério utilizado é o momento em que se realiza, o controle pode ser
classificado em prévio ou a priori, concomitante e posterior ou a posteriori.
O controle prévio é o que pressupõe uma análise antes que o ato produza efeitos,
evitando-se erros. O concomitante, denominado de preventivo por alguns autores, é o que se
implementa no acompanhamento da execução orçamentária e dos programas de governo. Já o
controle posterior ocorre posteriormente à execução do ato, tendo como objetivo corrigi-lo,
confirmá-lo ou desfazê-lo.
4.2 CONTROLE SOCIAL
No Brasil, a aprovação do Plano Diretor da Reforma do aparelho do Estado foi um
passo importante para a valorização da sociedade na gestão dos negócios públicos na medida em
que buscou a introdução de idéias gerenciais presentes na iniciativa privada na Administração
Pública, com preocupações como qualidade dos serviços públicos prestados, oportunidade de
participação dos usuários nas decisões de gestão pública.
42
A Lei Complementar Federal nº 101/2000, também conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal, reforçou a necessidade de transparência e incremento da participação
social, através do acompanhamento da gestão fiscal dos governantes pela população.
Através de vários dispositivos da LRF, pode-se verificar a participação da sociedade
no controle da gestão pública como, por exemplo, no art. 48, que trata da transparência da gestão
fiscal, dando acesso público aos orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias, prestações de
contas e o respectivo parecer prévio entre outros, e o incentivo à participação popular e realização
de audiências públicas durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de
diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Cabe mencionar, ainda, o art. 49 da LRF determina que as contas apresentadas Chefe
do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo
e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e
instituições da sociedade e o Art. 9º, § 4 que estabelece que até o final do mês seguinte a cada
quadrimestre o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento de metas fiscais
referentes ao período.
A palavra controle social, que é uma expressão da democracia, pode ser definida de
várias formas conforme segue:
•
"Compreende essencialmente a participação da sociedade no acompanhamento e
verificação das ações da gestão publica, no que tange à execução das políticas públicas,
avaliando objetivos, processos e resultados”.(Faccioni, 2006,p.7661)
•
"É o ato realizado individual ou coletivamente pelos membros da sociedade, por meio de
entidades juridicamente organizadas ou não, através dos diversos instrumentos jurídicos
colocados à disposição da cidadania para fiscalizar, vigiar, velar examinar, inquirir, e
colher informações a respeito de algo." (Siraque, 2005,p.103)
43
Sheila Santos Cunha (2003, p.2) cita a definição da Rede Brasileira de Informação e
Documentação sobre a Infância e Adolescência como "a capacidade que tem a sociedade
organizada de intervir nas políticas públicas, interagindo com o Estado na definição de
prioridades e na elaboração dos planos de ação no município, estado ou do governo federal".
No controle social o cidadão não possui obrigação legal de fiscalizar, mas sim uma
faculdade garantida pela Constituição, ao contrário do controle institucional, em que os agentes
públicos têm o dever legal de fiscalizar (Siraque, 2005).
O Controle social não deve ser entendido como uma simples defesa de direitos dos
cidadãos, não estando preso a motivações inerentes de quem o exerce. O Controle Social deve ser
entendido em um sentido mais amplo que é a defesa da sociedade como cliente da máquina
pública e não apenas como uma mera ação de recursos a dispositivos legais de proteção
individual.
4.2.1 Objetivos do Controle Social:
De acordo com Edval Bernardino Campos, entre os objetivos do Controle Social
podem ser citados os seguintes:
•
Possibilitar o envolvimento da sociedade nos assuntos do governo;
•
Tornar o governo mais público e a sociedade civil mais cooperativa;
•
Zelar pela utilização dos recursos públicos, considerando que estes recursos são
provenientes da sociedade e pagos direta ou indiretamente através de impostos, devendo
portanto, retornar à sociedade em forma de serviços de interesse público;
•
Democratizar a gestão das políticas de assistência social, saúde e educação.
44
Com o controle social, a sociedade é detentora de informações que permitem o ajuste,
a correção e os novos planejamentos, pois é através da sociedade e baseada nos seus anseios, que
os candidatos são eleitos. Portanto, uma sociedade mais consciente da importância do seu papel
ao detectar impropriedades nas execuções das políticas públicas será mais consciente ao eleger os
candidatos e na verificação da aplicação dos recursos públicos.
4.2.2 Instrumentos de controle social
Siraque (2005) cita diversos instrumentos de participação pelo cidadão que
promovem o controle social da função administrativa do Estado, destacando-se, entre eles, o
orçamento participativo, o planejamento participativo, as organizações não governamentais, os
meios de comunicação social, os conselhos de políticas públicas e as ouvidorias.
4.2.2.1 Orçamento participativo
O orçamento participativo é definido por Siraque (2005, p.119) como "a partilha de
poder político entre o Poder Público e a sociedade, visando à elaboração, à gestão e ao controle
social do orçamento público".
O orçamento participativo teve origem na experiência do conselho popular do
município de Vila Velha no Espirito Santo, em 1985. Depois, vários governos das frentes
populares implementaram o orçamento participativo como é caso dos municípios de Mauá, Santo
André, Distrito Federal, Recife , Belo Horizonte. Porto Alegre, entre outros.
Através do orçamento participativo os cidadãos participam das discussões e
definições do orçamento público através de sugestões, tornando a elaboração do mesmo mais
democrática e rompendo desta forma com a tradição patrimonialista de sua gestão. Desta forma,
45
tomam conhecimento no que o Poder Público vai utilizar o orçamento, contribuindo através de
sugestões.
4.2.2.2 Organizações não governamentais –ONGS
As ONGS podem ser consideradas instrumentos de controle social por buscarem
junto ao Ministério Público e a outros espaços do Poder Público mover ações contra o Estado
quando este desrespeita direitos constitucionalmente adquiridos pela população.
Para Siraque (2005), a importância dessas entidades é o fato de seus membros
participarem no cotidiano do Poder Público mas, para ele, nem todas as organizações não
governamentais são mecanismos de controle social, pois muitas delas, como as organizações
sociais (OS) e as organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP), acabam gerando
mais demanda que oferta, pelo fato de receberem recursos públicos e portanto estarem sujeitas ao
controle social. Isso porque suas atividades estão sujeitas a diversas formas de controle.
4.2.2.3 Conselhos gestores de políticas públicas
Estes Conselhos surgiram nos anos 80 e foram incorporados pela Constituinte de
1988, tendo surgido a partir daí vários conselhos como o Conselho Nacional da Assistência
Social, Conselho Nacional da Criança e do Adolescente, Conselhos da Saúde, Conselho Nacional
da Educação entre outros, tendo este último caráter apenas consultivo e os três primeiros papel
deliberativo.
A instituição dos Conselhos consiste em uma etapa da reforma do Estado ao tentar
introduzir uma nova cultura que rompa com a tradição patrimonialista da Administração Pública,
ao estabelecer um papel mais ativo para a sociedade na formulação das políticas públicas.
46
Um dos instrumentos de Controle Social são os Conselhos Gestores de Políticas
Públicas, que trouxeram formas inovadoras de gestão pública para o exercício da cidadania,
possibilitando "a sociedade a definição de um plano de gestão das políticas setoriais com uma
maior transparência das alocações de recursos e favorecimento da responsabilização dos
políticos, dos gestores e técnicos" (Cunha, 2003, p.2).
Para Siraque (2005, p.123), sua finalidade é "a participação da sociedade na
elaboração, planejamento e controle das políticas públicas, como de educação, segurança pública,
saúde, assist6encia social, lazer, criança e adolescente, idoso, transportes públicos de passageiros
urbanos, cultura, segurança alimentar, meio ambiente”.
Os Conselhos de Políticas públicas devem ser compostos por representantes do Poder
Público e da Sociedade, tendo por finalidade principal servir de instrumento para garantir a
participação popular, a gestão democrática das políticas públicas e o controle social.
A atuação dos Tribunais de Contas é muito importante para o exercício do Controle
Social pela natureza de sua função, que é a fiscalização da Administração Pública, incluindo
programas, projetos, políticas públicas. Desta forma, quanto mais transparente e perto da
sociedade os Tribunais se encontrarem, mais incentivado será o exercício do Controle Social.
Mas para isso, torna-se importante ampliar os canais de comunicação entre este órgão e a
sociedade.
4.2.2.4 Ouvidorias
Um importante instrumento é a criação de ouvidorias, que constituem-se em um canal
aberto com a população para receber denúncias e informações sobre atos de gestão pública.
47
As ouvidorias foram instituídas para ouvir a sociedade, analisando a veracidade de
seus reclames e encaminhá-los aos órgãos competentes para as providências necessárias.
Um grande número de órgãos públicos criou ouvidorias com a finalidade de servirem
de ligação entre as entidades e a sociedade. Normalmente o objeto de avaliação das ouvidorias é a
qualidade dos serviços e dos produtos prestados ou oferecidos, as condições de prestações desses
serviços, critérios éticos, cumprimento da legislação, etc.
A ouvidoria constitui um importante canal de aproximação da sociedade com os
Tribunais de Contas, tanto para encaminhamento de denúncias quanto de busca de informações
necessárias para o exercício do Controle Social.
4.2.2.5 Meios de comunicação social
Para Siraque (2005), as emissoras de rádio, televisão, a internet, o sistema telefônico,
revistas e jornais são instrumentos importantíssimos de informação e de formação de opinião
pública e de controle social das atividades do Estado.
A mídia se constitui em importante instrumento de formação da opinião pública pois
faz denúncias e dá muito mais publicidade dos atos dos agentes públicos que o Diário Oficial,
em função deste não ser lido pela grande maioria da sociedade.
Outro ponto fundamental é a capacitação da sociedade através de cursos, seminários e
palestras com linguagem acessível para que a população possa ser uma aliada dos Tribunais de
Contas. Conforme se verificará no capitulo 4, vários Tribunais de Contas têm evoluído nesse
sentido, podendo ser citado por exemplo o Tribunal de Contas de Pernambuco que através da
Escola de Contas Públicas Professor Barreto Guimarães investe em um projeto de
Democratização de Conhecimentos sobre Gestão Pública.
48
Ana Paula Paes de Paula (2005) cita, ainda, os Fóruns Temáticos que criam espaço
para a discussão e o confronto de idéias. Entre eles se destacam, o Fórum Nacional da
Participação Popular nas Administrações Municipais, o Fórum Intermunicipal da Cultura, o
Fórum ação da Cidadania, o Fórum Social Mundial e o Forum da Reforma Urbana que
influenciou questões na constituinte de 1988 como por exemplo, inserindo a idéia do direito à
moradia como um direito constitucional.
4.2.3 Base legal que ampara o controle social como prerrogativa da sociedade civil
A Constituição Federal Brasileira, de 1998, fortaleceu juridicamente e legitimou a
sociedade para fiscalizar a aplicação do dinheiro público e propor políticas nas áreas sociais e de
saúde. Já nos seu artigo 1º, parágrafo único, estabelece que "Todo o poder emana do povo, que o
exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente nos termos desta Constituição".
Portanto, o poder é sempre do povo que no caso de não exercê-lo diretamente o faz
através de representantes eleitos através do voto que exercem o poder em seu nome. Logo o
povo, por ser o "proprietário" do poder, tem o direito de exigir prestação de contas daqueles que
exercem o poder político de fato, fazendo o controle das atividades estatais com o intuito de
verificar se os agentes públicos estão agindo dentro das normas jurídicas estabelecidas.
Com a promulgação da Constituição, deu-se força jurídica e legitimidade à população
para fiscalizar a aplicação do dinheiro público e propor políticas nas áreas sociais.
Deve ser ressaltado o art. 74, § 2º, do citado Diploma Legal que estabelece que
qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, seja parte legítima para denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante a Corte de Contas.
49
A nossa Constituição Federal e outras leis existentes estabeleceram diversos
instrumentos que possibilitam o exercício do controle social dos atos da Administração Pública
conforme de mostrado a seguir:
4.2.3.1 Constituição Federal de 1988
•
Art. 5º XXXIV ”a” - direito de petição para defesa de direitos contra ilegalidade ou abuso
de poder;
•
Art. 5º XXXIV ”b” - direito a certidões;
•
Art. 5º, LIX - ação privada nos crimes de ação pública, se esta não for intentada no prazo
legal.Art. 5, LXX- mandado de segurança coletivo;
•
Art. 5, LXXII - habeas data;
•
Art. 5, LXXIII - proposição de ação popular;
•
Art. 14, incisos I e II e art. 18, §§ 3º e 4º, regulamentados pela Lei Federal 9.709/98plebiscito e referendo;
•
Art. 14, II I, art. 27, § 4º, art 29 , XIII, art. 61, § 2º, regulamentados pela Lei Federal
9.709/98-iniciativa popular;
•
Art. 10 - participação em colegiados de órgãos públicos;
•
Art. 29, XII - cooperação por meio de associações representativas, no planejamento
municipal;
50
•
Art. 31, § 3º - disponibilização das contas dos Municípios aos contribuintes anualmente,
durante 60 dias;
•
Art. 74, § 2º - denúncia de irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de contas
por cidadão, partido político, associação ou sindicato;
•
Art. 103, IX - ampliação da legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade
para sindicato ou entidade de classe;
•
Art. 187 - regulamentado pelas Leis 8.171/91 e 8.629/93 - participação na fixação da
política agrícola;
•
Art. 194, parágrafo único, inciso VII - gestão quadripartite da Seguridade Social atendida nas Leis Federais 8.080/90 e 8.212/91;
•
Art. 198, inciso III - participação da comunidade na Política de Saúde;
•
Art. 204, inciso II -Assistência Social - participação da população na formulação de
políticas;
•
Art. 206, VI - gestão do ensino público;
•
Art. 216, § 1º - promoção e proteção do patrimônio cultural brasileiro;
•
Art. 227, § 7º - participação por meio de organizações representativas no atendimento aos
direitos da criança e do adolescente-atendido com a Lei Federal 8.069/90;
•
Cabe mencionar ainda, o art. 74, § 2º da Constituição Federal, que estabelece que
"qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, é parte legítima, na forma da
lei, para denunciar irregularidade ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União."
51
e o art. 75 que dispõe sobre a possibilidade de aplicação do art. 74 aos Tribunais de
Contas do Estaduais, do Distrito Federal e Municipais.
4.2.3.2 Legislação infraconstitucional federal
A seguir alguns exemplos de legislação que disciplina e em alguns casos, amplia a
participação popular:
•
Lei Federal n 4.17/65 que introduziu a Ação Popular permitindo ao cidadão pleitear a
anulação de atos lesivos ao patrimônio público;
•
Lei 7.347/85 que dispõe sobre a Ação Civil Pública permitindo a responsabilização de
atos por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor e a bens e direitos de valor
artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;.
•
Código de Defesa do Consumidor - Lei Federal 8.078/90 o qual alcança interesses difusos
ou coletivos;
•
Lei Complementar nº 101 - lei de Responsabilidade Fiscal:
- Art. 48, parágrafo único - incentivo à participação popular e realização de audiências
durante o processo de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes
orçamentárias e orçamentos.
- Art. 49 - determina que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo devem
ficar disponíveis durante todo o exercício para consulta pelos cidadãos.
52
-Art. 51 - determina que a União promoverá até o dia 30 de junho a consolidação nacional
e por esfera de governo das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior e
a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público.
Art. 67, III - determina que o acompanhamento de forma permanente da política da gestão
fiscal será realizada por conselho de gestão fiscal visando adoção de normas de
consolidação das contas públicas, padronização das prestações de contas entre outro
meios necessários ao controle social.
•
Lei Federal 8.666/93 em seu artigo 4º que dispõe que qualquer cidadão poderá
acompanhar o desenvolvimento do processo licitatório e em seu artigo 41 §1º que
possibilita a impugnação do edital de licitação por qualquer cidadão;
•
Lei 9394/96-LDB - art. 9º, parágrafo primeiro e art. 14 - participação das comunidades
escolar e local em Conselhos;
•
Lei 8.080/90-Política de Saúde - art. 7º, inciso VIII, art. 26-CNS, art. 33 e 37- CNS/
fiscalização;
•
Lei 8.142/90 - que dispõe sobre a participação da sociedade na gestão e controle do setor
da saúde., mediante a realização de conferências de caráter propositivo e dos Conselhos
de Saúde, de caráter permanente e deliberativo;
•
Lei de Diretrizes e Bases da Educação-Lei Federal nº 9.394/96, que assegurou a
participação do controle cidadão em conselhos escolares ou equivalentes, objetivando
fiscalizar os programas instituídos pelo Ministério da Educação;
•
LOAS-Lei Orgânica da Assistência Social-Lei n 8.742/93:
- Art. 5º, inciso II - participação da população, por meio de organizações representativas,
na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
53
- Art, 15, inciso I - destinação de recursos financeiros para custeio do pagamento dos
auxílios natalidade e funeral, mediante critérios estabelecidos pelos Conselhos Municipais
de assistência Social.
•
Estatuto da Criança e do Adolescente-Lei Federal 8.069/90 que contempla a participação
cidadã nas ações de proteção da infância e da adolescência, através da constituição de
Conselhos.
O Controle Social é fundamental para o pleno exercício da democracia e da
cidadania, viabilizando uma gestão pública mais justa e transparente, na medida em que procura
garantir a eficiência , a eficácia, a efetividade de um programa de governo, a qualidade dos
serviços públicos, verificando se os recursos públicos estão sendo gastos adequadamente.
Apesar da LRF ter trazido contribuições importantes para a prática do Controle
Social, a Constituição já previa alguns mecanismos de controle Social com o caso do artigo 29,
inciso XII, que dispõe sobre a cooperação das associações no planejamento municipal e do inciso
LXXIII do artigo 5 em que é consagrada a legitimidade de qualquer cidadão propor ação popular
contra ato da Administração que traga lesão ao patrimônio público e a moralidade administrativa.
Alguns dispositivos foram introduzidos pela Constituição Federal com o objetivo de
possibilitar um maior controle social dos recursos públicos, como, por exemplo, o § 3º do art. 37
da Constituição Federal, introduzido pela Emenda nº 19/98, que dispõe sobre as formas de
participação do usuário na Administração Pública direta e indireta, regulando especialmente as
reclamações relativas ä prestação dos serviços públicos em geral, o acesso dos usuários a
registros administrativos e a informações sobre atos do governo e a disciplina da representação
contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.
Entretanto é de fundamental importância que a sociedade conheça e absorva o
controle social. De acordo com Di Pietro (1998,p. 488):
54
Para que o controle social funcione é preciso conscientizar a sociedade de que ele tem o
direito de participar desse controle; é preciso criar instrumentos de participação,
amplamente divulgados e postos ao alcance de todos. Enquanto o controle social não
fizer parte da cultura do povo, ele não pode substituir os controles formais hoje
existentes.
A existência de um controle social atuante e ativo deve ser incentivada, para que a
sociedade organizada, juntamente com os controles oficiais existentes - controle interno, externo
e judicial -, atuem em prol do patrimônio público.
55
5- A ESCOLA DE CONTAS E GESTÃO DO TCE-RJ COMO INSTRUMENTO DE
CIDADANIA
Os Tribunais de Contas são órgãos fundamentais para a sustentação do princípio
republicano do zelo pela coisa pública. Entretanto, ainda se encontram distantes da sociedade em
função não apenas de seu desconhecimento por parte significativa dos cidadãos, mas também em
virtude da utilização de uma linguagem de difícil compreensão para a grande maioria.
A participação contínua da sociedade na gestão pública é um direito assegurado pela
Constituição Federal, permitindo que os cidadãos não só participem da formulação das políticas
públicas, mas, também, fiscalizem de forma permanente a aplicação dos recursos públicos.
Por isso, cabe aos Tribunais de Contas, no exercício do controle externo, apoiar e
prestigiar o controle social, aproximando-se da sociedade. O direito à informação é uma das
bases da democracia moderna e encontra-se previsto na Constituição Federal.
A esse respeito, vale destacar a aprovação, pela Comissão de Constituição e Justiça e
de Cidadania (CCJ) do Projeto de Lei Complementar (PLP) 149/00, do Senado, que obriga todos
os órgãos da administração pública das três esferas de governo a disponibilizar o acesso às suas
bases de dados a todo e qualquer cidadão.
O projeto estabelece que qualquer cidadão poderá acessar as informações referentes
aos atos de gestão financeira, orçamentária e patrimonial dos órgãos e entidades autárquicas e
fundacionais da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, os quais deverão
disponibilizar acesso aos seus respectivos sistemas de informação oficiais, a exemplo do Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), utilizado no âmbito da
União, e do Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e Municípios
(SIAFEM), dentre outros.
56
De acordo com o projeto, o cidadão pode ter acesso apenas a informações que lhe
permitam analisar a natureza, o procedimento administrativo e os fins dos atos de gestão
financeira, orçamentária e patrimonial. O Congresso Nacional, as assembléias legislativas,
câmaras municipais, tribunais de contas e da Justiça, entre outros, deverão ter senhas com acesso
máximo a esses sistemas.
Quanto mais bem informado o cidadão, melhores condições possuem de participar
dos processos decisórios e de apontar falhas, garantindo maior eficiência, menos corrupção e
escândalos. Dar transparência aos atos da administração pública é a forma da população conhecer
como seus representantes estão aplicando os recursos públicos.
Um importante passo que muitos tribunais já adotaram com vistas à estabelecer um
canal direto de comunicação com o cidadão e a sociedade civil foi a criação de Ouvidorias.
Ressalte-se que para haver uma política efetiva de participação do cidadão na
administração pública, é preciso haver regulamentação clara quanto à informação. No Brasil, o
direito à informação está contemplado na Constituição Federal, nos incisos XIV e XXXIII do
artigo 5º.
Nesse mister, a participação do cidadão precisa ter canais de comunicação com o
sistema de controle externo e, uma das formas viáveis é a Ouvidoria, incluindo o disquedenúncia, com discagem gratuita e endereço eletrônico para encaminhamento de questões, busca
de informações, ou, ainda, dar conhecimento de irregularidades na aplicação dos recursos
públicos ou em matéria de comprometimento ambiental.
Diversos tribunais de contas já contam com este serviço. Podemos aqui destacar os
Tribunais de Contas dos Estados do Amazonas, Bahia, Distrito Federal, Mato Grosso, Mato
Grosso do Sul, Paraíba, Paraná, Pernambuco e Tocantins.
Cabe ressaltar que as Ouvidorias dos Tribunais de Contas não devem ser confundidas
com as Ouvidorias de empresas privadas já que, como função de controle externo, estas devem
57
ter o papel de “provedora de informações”, tanto para o Tribunal de Contas, a fim de trazer
insumos para as auditorias, quanto para a sociedade, a fim de contribuir para o controle social.
As Ouvidorias nos Tribunais de Contas passam, portanto, a ser mais um importante
elo de ligação entre os Tribunais, a sociedade e os demais interessados, sendo mais um órgão da
estrutura das Cortes de Contas.
Outro aspecto que dificulta o diálogo com a sociedade é a linguagem utilizada nas
informações divulgadas pelos órgãos públicos, extremamente técnica, com termos específicos de
auditoria, contabilidade e direito público.
A maioria dos orçamentos do setor público no país se apresenta com letras miúdas,
rubricas confusas e nada explicativas, que praticamente inviabiliza o entendimento dos cidadãos,
sendo muito poucos os que escapam do padrão da baixa transparência.
A esse respeito, destacamos uma importante iniciativa internacional que tem sido
implementada nos últimos anos, com levantamento em vários países, justamente com o objetivo
de tentar medir o grau de abertura e de transparência dos orçamentos públicos.
Trata-se do Projeto Internacional do Orçamento (IBP), que engloba uma rede de
instituições e entidades especializadas em contas públicas em 59 países. Em 2002, o projeto
começou a ser desenvolvido a partir de uma pesquisa que serviu de base para os relatórios,
concluídos no final do ano de 2006, e que desde então têm se tornado públicos. Uma
classificação foi definida, a partir de parâmetros de comparação entre os países, e um índice foi
criado: o índice do orçamento aberto.
O Brasil, ao lado da Coréia do Sul, da Noruega, da Suécia e de Botswana, está no
grupo dos nove países classificados como aqueles que disponibilizam “significativa” informação
orçamentária. Afinal, os orçamentos são dados a conhecer ao público antes de serem
encaminhados para discussão no Congresso Nacional, além de sua elaboração ser associada à Lei
58
de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e ao Plano Plurianual (PPA) com vistas justamente a seguir
uma conduta condizente com uma programação de médio prazo.
Urge que a complicada nomenclatura dos orçamentos seja apresentada através de uma
linguagem clara, de entendimento fácil pelas amplas camadas da população, a fim de que estas
possam compreender para onde estão sendo aplicados os impostos recolhidos.
Uma proposta para o TCE-RJ seria disponibilizar na internet, numa linguagem
compreensível, as informações sobre os gastos e investimentos realizados pelas Prefeituras e pelo
Governo do Estado.
A confecção e distribuição de cartilhas, elaboradas numa linguagem simples e
compreensível, dirigida para a população em geral, com a finalidade de desmistificar as finanças
públicas, enfatizando o que o governante pode ou não fazer, e informando como o cidadão pode
denunciar irregularidades cometidas pelos gestores, também se apresenta como uma ação eficaz.
Vale destacar aqui, a iniciativa de alguns tribunais na confecção de cartilhas
explicativas, exemplo do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco e de Santa Catarina. Este
último, edita cartilhas, numa versão simplificada e acessível, do parecer prévio emitido nas
Contas do Governador daquele Estado.
A Escola de Contas e Gestão do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro ECG/TCE-RJ foi criada através da Lei Estadual nº 4.577, de 12/07/05, que autorizou a
transformação do Instituto Serzedello Corrêa –ISE, sendo seu regimento aprovado através da
Deliberação TCE-RJ nº 231 de 30/08/05.
Desta forma, foi dado um passo importante na capacitação dos técnicos do Tribunal
de Contas do Estado do Rio de Janeiro e dos órgãos jurisdicionados, visando a realização de um
trabalho mais técnico por parte dos servidores do Tribunal, assim como tornar efetivo o papel
orientador do TCE-RJ em relação aos órgãos jurisdicionados.
59
De acordo com o artigo 2º da Deliberação TCE-RJ nº 231/05 cabe à Escola de Contas
e Gestão do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, dentre outras ações:
I- promover formação, reciclagem profissional, aperfeiçoamento e especialização dos
quadros da administração pública e demais agentes interessados;
II- organizar e administrar a realização de cursos de curta e média duração, cursos de
aperfeiçoamento ou atualização, cursos customizados, cursos de graduação, pósgraduação lato sensu e stricto sensu voltados para formação, aperfeiçoamento e
especialização profissional na área de administração pública;
III- promover inovação da gestão pública através da geração e disseminação do
conhecimento nas diversas áreas de governo;
IV- incentivar a produção científica em matérias de interesse da administração pública,
bem como realizar estudos, análises e pesquisas técnicas e científicas relacionadas aos
temas de gestão pública;
V- promover e organizar conferências, simpósios, seminários, palestras sobre questões
relacionadas com as técnicas de controle da administração pública e outros temas
relevantes da gestão pública;
VI- promover disseminação do conhecimento e da prática acumulada da Instituição
Tribunal de Contas;
VII- dinamizar e integrar o trabalho cooperativo e colaborativo com outras instituições
de ensino e pesquisa, visando estruturar-se como uma organização em rede
Para a execução destas atividades, a Escola de Contas faz parcerias e realiza Fóruns.
As parcerias são realizadas quando as atividades de capacitação são realizadas por
outros órgãos e entidades. Cabe mencionar que o artigo 30 da Deliberação 231/05 dispõe que os
cursos de pós-graduação podem ser ministrados por instituições devidamente credenciadas para
tal, com os objetivos e características dos cursos previamente definidos por meio de contratos,
convênios e instrumentos afins.
A ECG/TCE-RJ encontra-se promovendo cursos, a nível de pós-graduação lato e
stricto sensu em Administração Pública, através de Parceria com a Fundação Getúlio Vargas
(FGV).
60
A Coordenadoria de Estudos e Pesquisas (COE) da ECG tem como objetivo estimular
a produção técnico-científica em matérias de interesse amplo e específico da estão pública,
fomentando a criação de estudos, análise e pesquisas e promovendo a inovação de práticas
públicas.
A COE incentiva a troca e criação de saberes relacionados à atividade do TCE-RJ,
promovendo grupos de estudos, fóruns e seminários com outros Tribunais de Contas, órgãos e
entidades da administração pública e com Instituições de Ensino Superior.
Todavia, é de fundamental importância a ampliação das atividades da ECG/TCE-RJ,
realizando ações semelhantes de outras Escolas de Contas como por exemplo, a Escola de Contas
Públicas Prof. Barreto Guimarães do TCE/PE.
Inicialmente, esta Escola também objetivava promover a capacitação e o
desenvolvimento profissional dos servidores do Tribunal de Contas de Pernambuco e de
entidades públicas do Estado e dos Municípios.
Entretanto, posteriormente se voltou para a capacitação de membros de movimentos
sociais e da sociedade civil que lidam com recursos públicos, a fim de evitar que erros nas
prestações de contas interrompessem a continuidade de repasses.
Desta forma, membros de diversos segmentos da sociedade civil como pequenos
produtores rurais, membros de sindicatos e cidadãos que participam de conselhos de orçamento
participativo, assim como de diversos conselhos setoriais que interferem diretamente na
elaboração e na gestão de políticas públicas vem se beneficiando dos serviços prestados pela
Escola.
Em relação aos pequenos produtores rurais, beneficiários do Projeto Renascer, que
recebem recursos do Governo Estadual, a experiência demonstrou uma sensível diminuição dos
números de contas rejeitadas após a realização dos cursos, melhora na utilização dos recursos,
conscientização da exigência do comprovante fiscal ao se adquirir mercadorias, maior
61
valorização dos bens públicos e formação destes produtores em agentes políticos que devem
reivindicar a prestação de contas acerca das atividades dos administradores públicos.
A Escola de Contas Prof. Barreto Guimarães também se aproximou das Organizações
Não Governamentais- ONG’S que atuam nas diversas áreas de intervenção social, subsidiando-as
tecnicamente para que acompanhem os gastos públicos em suas respectivas áreas de atuação,
visando cobrar maior eficiência dos governantes.
Foi firmado ainda, convênio com a Prefeitura de Recife em junho de 2003 visando a
capacitação de todos os conselheiros e delegados do Orçamento Participativo (OP) em temas
relacionados com a elaboração e execução do orçamento público.
A Escola utilizou o recurso das Cartilhas populares tanto nos cursos quanto nos
projetos especiais, o que tem se demonstrado eficiente para a compreensão de termos técnicos
sobre finanças públicas.
Com a utilização destas cartilhas, os participantes dos cursos se conscientizaram da
sua importância como agentes políticos, que devem reivindicar a prestação de contas acerca das
atividades dos administradores públicos, da necessidade da valorização dos bens públicos e da
correta utilização dos recursos públicos. Ademais, estas cartilhas se transformaram em um
instrumento multiplicador de informações sobre gastos públicos por terem uma linguagem de
fácil compreensão.
Portanto, apesar do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro já ter dado um
importante passo criando a Escola de Contas de Gestão, torna-se necessária, no intuito de
fomentar a participação mais efetiva da sociedade nas decisões governamentais, a ampliação de
suas ações e serviços.
Torna-se importante também, a difusão do papel do Tribunal de Contas no controle
dos gastos públicos para a sociedade em geral, o que poderia ser feito através de palestras em
Universidades, Colégios, e outros órgãos, veiculação na imprensa de propagandas institucionais,
62
distribuição de cartilhas em uma linguagem acessível, e disponibilização, na internet, acerca dos
gastos realizados por órgãos públicos, traduzidos em uma linguagem acessível à população.
Vale por em relevo a ação implementada pela Escola de Contas do Tribunal de
Contas do Mato Grosso, que desenvolve o Projeto TCEstudantil, que busca estimular os
estudantes por meio de palestras pedagógicas, visando à conscientização e formação de valores
fundamentais para a afirmação do exercício da cidadania, conferindo maior transparência
Tribunal de Contas do referido Estado.
O Projeto busca destacar a importância da missão institucional do TCE-MT no
contexto do Estado Democrático de Direito, além de possibilitar aos estudantes maiores
esclarecimentos sobre o sistema político da cidadania.
Outra ação inovadora digna de menção é a que vem sendo desenvolvida pelo Tribunal
de Contas do Estado da Paraíba, que é a transmissão da sessão plenária daquela Corte de Contas,
via internet, que acontece todas as quartas-feiras, a partir das 9:00 horas.
A Escola de Contas do Tribunal de Contas do Mato Grosso também desenvolve o
Projeto “Conhecendo o Tribunal de Contas”, com o objetivo de oportunizar à sociedade o saber
da competência institucional e funcionamento do Órgão. O primeiro encontro foi realizado no
pólo de Rondonópolis, em 06/12/06, e contou com a participação de 38 entidades da sociedade
civil organizada, 4 prefeituras, 7 câmaras municipais e 7 instituições de ensino. Até 2008, mais
cinco encontros regionais estão programados para se realizar.
Por fim, passamos a propor algumas ações que poderão ser implementadas pela
Escola de Contas e Gestão do TCE-RJ, as quais contribuirão para a consolidação desta Instituição
como uma ferramenta eficaz a ser utilizada pelo cidadão fluminense para promover o controle da
gestão da coisa pública,. Essas iniciativas atenderão, da mesma forma, a necessidade constante de
aperfeiçoamento dos gestores públicos e demais servidores dos órgãos jurisdicionados.
63
•
Habilitação de gestores de projetos financiados com recursos públicos. Tal habilitação
passaria a ser exigida pelos órgãos públicos estaduais no momento da contratação de
instituições públicas ou privadas (ONG, Organizações Sociais e OSCIPS) para execução
de projetos governamentais.
•
Promoção de cursos voltados para formação, reciclagem profissional, aperfeiçoamento e
especialização dos servidores do Executivo, Legislativo e Judiciário e demais membros da
sociedade civil interessados.
•
Disponibilização na internet, numa linguagem compreensível, as informações sobre os
gastos e investimentos realizados pelas Prefeituras e pelo Governo do Estado.
•
Confecção e distribuição de cartilhas, elaboradas numa linguagem simples e
compreensível, dirigida para a população em geral, com a finalidade de desmistificar as
finanças públicas, enfatizando o que o governante pode ou não fazer, e informando como
o cidadão pode denunciar irregularidades cometidas pelos gestores e atuar no combate à
corrupção.
•
Veiculação na imprensa propagandas institucionais a fim de conscientizar a população da
importância do seu papel no combate à corrupção, através do acompanhamento e controle
dos gastos públicos, estabelecendo um diálogo direto entre o TCE-RJ/RJ e a sociedade
fluminense.
•
Promoção de palestras educativas, a exemplo da Educação Cidadã, em escolas e
universidades públicas e privadas, com a finalidade de conscientizar os estudantes da
necessária contribuição da sociedade no combate à corrupção.
•
Divulgação de dados estatísticos acerca do número de prestações de contas rejeitadas,
denúncias realizadas por cidadãos e representações do Ministério Público contra órgãos
públicos e civis pertencentes às localidades já beneficiados pelas atividades da Escola de
Contas.
•
Realização de cursos de capacitação à distância, através da Internet e realização de
vídeos-conferências.
64
6 CONCLUSÃO
Uma sociedade organizada e participativa, consciente de seus direitos e deveres, é
capaz de produzir as condições reais que de fato levem ao pleno exercício da cidadania jurídica,
social, política, cultural e econômica e a um padrão de vida condizente com o bem-estar social
que se traduz em uma considerável melhoria da qualidade de vida da população.
Por outro lado, a existência de um controle externo da Administração Pública, que
atue em parceria com o controle social a cargo da sociedade, é capaz de criar as circunstâncias
favoráveis que promovam o desenvolvimento do país, uma vez que a execução dos programas de
governo e dos orçamentos de forma integrada e efetiva evitam os desvios e desperdícios dos
recursos públicos.
Não obstante as muitas dificuldades vivenciadas pelas Cortes de Contas do país no
exercício diário de suas atribuições, fica cada vez mais patente o seu papel de destaque e de
relevante importância como guardiãs dos princípios fundamentais da boa e correta administração
dos bens e valores públicos, garantidores dos interesses sociais.
A Constituição Federal de 1988 criou as condições necessárias para que haja essa
estreita ligação entre as Cortes de Contas e a sociedade, ao disciplinar a forma de participação do
cidadão e da sociedade civil organizada no controle da “coisa pública”, em parceria com as
entidades de fiscalização legalmente instituídas com este propósito.
Esse comando constitucional fomenta, possibilita e legitima a participação popular
nas atividades de fiscalização, ao permitir que a sociedade denuncie aos Tribunais de Contas
eventuais fatos de que tenha ciência ou dos quais suspeite, que possam envolver de alguma forma
a violação dos princípios legais instituídos ou a malversação de recursos públicos.
A parceria que se forma então, a partir do instituto legal em comento, constitui-se em
um importante mecanismo de expressão democrática, na medida em que possibilita o controle
65
dos administrados sobre os administradores, e representa uma importante fonte para a atuação das
Cortes de Contas do país.
Os Tribunais de Contas, a fim de estreitarem essa parceria com a sociedade, que
ainda se mostra hoje bastante tímida, têm buscado incrementar e incentivar a participação popular
via educação permanente, com a criação das chamadas Escolas de Contas, ou ainda através das
ouvidorias e da promoção de atividades que contribuem para o esclarecimento e transparência das
ações governamentais e da forma de atuação das Cortes de Contas do país.
Tais iniciativas, conforme foi exposto, têm sido motivadas e patrocinadas em grande
parte pelo PROMOEX, visando basicamente o fortalecimento institucional e a modernização do
sistema de controle externo, e ainda o desenvolvimento de vínculos interinstitucionais com outros
poderes e instituições dos três níveis de governo e com a sociedade civil.
Importa destacar que as auditorias de natureza operacional e ainda as chamadas
auditorias de desempenho, que visam principalmente melhorar a atuação dos entes estatais,
reduzir o desperdício e aumentar a eficiência e eficácia, devem ser priorizadas ou mesmo
incentivadas pelos Tribunais de Contas do país, dada a potencialidade de se tornarem um
importante instrumento de controle social.
Torna-se necessário, entretanto, que o resultados dessas auditorias sejam divulgados
para a sociedade, em linguagem de fácil compreensão, de forma que esta possa cobrar dos
gestores públicos as ações que estejam focadas principalmente na promoção do bem estar social
almejado por todos.
Os Tribunais de Contas devem caminhar junto com a sociedade, assumindo uma
posição de parceria, tornando-a sua aliada no combate à corrupção e má administração dos
recursos públicos, ajundo-os na sua missão constitucional e assegurando uma influência cada vez
maior dos cidadãos nas decisões do governo para que estas reflitam de forma efetiva os anseios
da sociedade.
66
O controle social da função administrativa do Estado é conseqüência necessária,
imediata e inseparável do princípio republicano, que alicerça nosso sistema constitucional. Num
país onde os recursos são escassos e a carga tributária elevada, a sociedade reivindica que o
Estado apresente resultados no sentido de melhorar a qualidade de vida de todos.
Desta forma, a atuação das Cortes de Contas do país devem contribuir para o
fortalecimento gradativo de mecanismos que privilegiem a participação popular tanto na
formulação quanto na avaliação de políticas públicas, viabilizando o controle social das mesmas.
O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro-TCE/RJ deu um significativo
passo no sentido de cada vez mais tornar-se um instrumento de cidadania e controle social através
da criação de sua Escola de Contas e Gestão.
Entretanto, é de fundamental importância a ampliação de suas atividades a exemplo
de outras Escolas de Contas como a Escola de Contas Públicas Prof. Barreto Guimarães do
TCE/PE e a do Tribunal de Contas do Mato Grosso, tendo sido neste trabalho, sugeridas algumas
ações que poderiam ser implementadas pela Escola de Contas do TCE/RJ, no intuito de fomentar
a participação mais efetiva da sociedade e aumentar a transparência do papel desempenhado por
esta Corte de Contas.
Ante o exposto, podemos concluir, então, que as Cortes de Contas brasileiras, apesar
de avanços significativos, têm um grande desafio a ser enfrentado e vencido no processo de
construção da cidadania e de aproximação da sociedade com as instituições públicas e lideranças
políticas, sem os quais não haverá condições de se implantar uma administração pública moderna
e eficaz no país.
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