REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
Controladoria-Geral da União
Secretaria Federal de Controle Interno
RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO DE
PROGRAMAS DE GOVERNO Nº 21
APURAÇÃO, INSCRIÇÃO E EXECUÇÃO DA DÍVIDA ATIVA DA UNIÃO
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO – CGU
SAS, Quadra 01, Bloco A, Edifício Darcy Ribeiro
70070-905 – Brasília-DF
[email protected]
Jorge Hage Sobrinho
Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União
Carlos Higino Ribeiro de Alencar
Secretário-Executivo
Valdir Agapito Teixeira
Secretário Federal de Controle Interno
José Eduardo Romão
Ouvidor-Geral da União
Waldir João Ferreira da Silva Júnior
Corregedor-Geral da União
Sérgio Nogueira Seabra
Secretário de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas
Equipe responsável pela elaboração:
Diretoria de Auditoria da Área Econômica – SFC
Renilda de Almeida Moura (Diretora)
Antônio Carlos Bezerra Leonel (Coordenador-Geral)
Airson de Araújo Souza
Rodrigo Fontenelle de Araújo Miranda
Equipe responsável pela revisão:
Diretoria de Planejamento e Coordenação das Ações de Controle – SFC
Ronald da Silva Balbe (Diretor)
Rogério Vieira dos Reis (Coordenador-Geral)
Rafael da Silva Assunção
As ações de controle nos estados e municípios, elementos indispensáveis para o alcance dos resultados apresentados no presente Relatório, foram executadas pelas Controladorias-Regionais da União nos Estados.
Brasília, fevereiro/2013.
Os resultados apresentados neste relatório foram gerados pelas ações de
controle executadas nos estados e municípios pelos servidores lotados nas
Controladorias-Regionais da União nos Estados, conforme relação a seguir:
Adriana Lima de Jesus Dallapiculla
Adriano Silva Vieira
Airson de Araujo Souza
Alexandre Ferreira Macedo
Amarildo Oliveira Costa
Amazilio Alves Barbosa Junior
Carlos Alberto Rodrigues
Carlos Alexandre Gurgel Fernandes
Carlos Henrique da Silva Neves
Celio Fexina
Daniel Camargo de Carvalho
Djalma Pecanha Gomes
Emir Geraldo Damiani
Evandro Pertence da Silva
Evilasio Martins Holanda Filho
Ewerton Alan Fernandes dos Santos
Frederico Augusto da Costa Pereira
Gabriel Pires de Moraes
Gilberto Ricardi
Gustavo Fleury Soares
Herbert Etges Zandomeneco
Jacyr de Heronville da Silva Junior
Joao Colaco dos Santos
Joao Delfino Rezende de Padua
Joao Marcelo Martins
Jose Djalma da Silva
Jose Haroldo Gomes de Lima Filho
Jose Lucio Pinheiro de Sousa
Jose Roberto Yoshimassa Aoki
Kiyoshi Adachi
Laura Marcia de Souza Lima Safi
Lisandra Cristina Felix
Luciano Abreu Brandao
Ludgero Raulino da Silva Filho
Luiz Claudio Novaes da Costa
Marcela Puig Kaczorowski
Marcos Andre Araújo Pereira Filho
Marcos Antonio Ferreira Calixto
Marcos Antonio Tenorio de Lima
Mauricio Gobati Ramos
Mauricio Renato Alves
Pascoal Pereira Barbosa
Paulo de Tarso Morgado
Paulo Roberto Barros Goncalves
Rafael Donofre Forghieri
Reinaldo Tibechrani Salgado
Roberto Correa de Souza Filho
Roberto Santa Rosa de Almeida
Robinson Luiz Vieira de Mattos
Rodrigo Nunes Medeiros
Rogerio Klein Salles
Sandro Menezes da Silva
Sergio Affonso de Oliveira
Sergio Anisio Bezerra Silva
Sergio Augusto de Lima Mayer
Sergio Utiyama
Valeria Leal Dantas Vasconcelos
Waldemar Bustamante Fortes Junior
Wylmar Duarte Nascimento
Competência da CGU
Compete à CGU assistir direta e imediatamente a Presidenta da República no desempenho de suas atribuições, quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à
correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento
da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal.
Avaliação da Execução
de Programas de Governo
Em atendimento ao disposto no Art. 74 da Constituição Federal, a CGU realiza ações
de controle com o objetivo de avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual
e a execução dos Programas de Governo e dos Orçamentos da União.
A escolha do Programa de Governo para avaliação de sua execução se dá por um processo
de hierarquização de todos os programas constantes da Lei Orçamentária Anual, utilizando-se
para esse fim critérios de relevância, materialidade e criticidade. A partir de então, são geradas
ações de controle com o fito de avaliar a efetiva aplicação dos recursos destinados ao cumprimento da finalidade constante da ação governamental.
As constatações identificadas nas ações de controle são consignadas em relatórios específicos
que são encaminhados ao gestor do programa para conhecimento e implementação das medidas nele recomendadas. Cada uma das medidas são acompanhadas e monitoradas pela CGU
até a certificação de sua efetiva implementação.
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Sumário-Executivo
Objetivo do Programa
Aumentar a recuperação de créditos não pagos e reduzir as perdas judiciais da União
em matéria fiscal.
Objetivo da Ação
Apurar, inscrever e executar a Dívida Ativa da União – DAU, objetivando proporcionar
ao Tesouro a arrecadação de recursos e combater a sonegação por meio da recuperação de
créditos não pagos.
Como acontece
A execução da Ação 2244 (Apuração, Inscrição e Execução da Dívida Ativa da União)
obedece basicamente ao seguinte fluxo nas unidades descentralizadas da PGFN, nos estados e
no DF:
• Encaminhamento pelos órgãos de origem dos créditos tributários e não tributários às
Procuradorias da Fazenda Nacional para serem inscritos em DAU;
• Processamento da Inscrição em Dívida Ativa;
• Cobrança administrativa do débito inscrito;
• Emissão de certidão que possibilite a cobrança judicial do devedor inadimplente;
• Ajuizamento da Execução Fiscal cabível;
• Disponibilização de mecanismos de localização do devedor e dos bens que garantam a
execução;
• Seleção de maiores devedores para priorização de cobrança;
• Controle e acompanhamento da evolução dos processos administrativo e judicial;
• Gerenciamento de resultados;
• Avaliação da regularidade fiscal do devedor para efeitos de expedição de Certidão Negativa ou Positiva com Efeito de Negativa de Débitos e;
• Otimização na utilização do CADIN e de outros instrumentos indutores da recuperação do crédito.
Quanto à Unidade Central da PGFN, para o aprimoramento das tarefas das unidades descentralizadas, cabe a ela a manutenção dos recursos tecnológicos, físicos, humanos e o desenvol-
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vimento das ações de gestão da dívida ativa, inclusive em relação às estratégias estabelecidas,
com vistas à garantia e à recuperação dos créditos inscritos.
A PGFN utiliza o sistema do Cadastro Integrado da Dívida Ativa da União – CIDA como principal instrumento tecnológico para registro, controle e acompanhamento da dívida ativa da
União não previdenciária.
Questões Estratégicas
A Avaliação da Execução deste Programa de Governo – AEPG, mais especificamente da
Ação 2244, objetiva responder as seguintes questões estratégicas e respectivas subquestões:
1. O processo de inscrição da DAU está sendo conduzido de maneira eficiente e
conforme a legislação pertinente?
1.1. A RFB tem encaminhado os créditos tributários, a serem inscritos em DAU, à Procuradoria da Fazenda Nacional da respectiva unidade federativa, para efeito de cobrança
judicial das dívidas dela originadas, no prazo estipulado na legislação?
2. Os registros da DAU, constantes do CIDA, são fidedignos para a geração de
relatórios gerenciais?
2.1. As alterações de estágios da DAU no CIDA, para “Ativa Ajuizada”, estão de acordo
com o evento efetivamente ocorrido?
2.2. As baixas na DAU por tipo de extinção estão coerentes com o evento efetivamente
realizado?
2.3. O sistema CIDA possibilita o controle automático da DAU não ajuizadas com prazos
prescricionais ativos?
3. Os controles utilizados pela PGFN proporcionam a segurança dos dados e, consequentemente, das informações necessárias para o auxílio da gestão da DAU?
3.1. Os equipamentos utilizados no cadastramento e nas alterações de informações da
DAU contêm dispositivos de segurança capazes de impedir a violação dos sistemas e a
captura de senhas?
3.2. As alterações manuais no CIDA dos valores de débitos estão fundamentadas e acompanhadas de despacho expresso do Procurador da Fazenda Nacional, em obediência às
regras de controle expressas em legislação específica?
3.3. O Sistema de Informações Gerenciais da PGFN, DW SIG PGFN, possibilita a extração de relatórios do CIDA contendo os motivos das extinções manuais?
3.4. Em relação às dívidas parceladas dos Grandes Devedores da DAU (acima de R$
10.000.000,00), há devedores inadimplentes não excluídos dos respectivos parcelamentos?
3.5. A Unidade dispõe de indicadores de desempenho capazes de auxiliar a ação de cobrança da DAU?
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3.6. A Unidade dispõe de recursos físicos, humanos e tecnológicos em condições técnicas
capazes de auxiliar no acompanhamento e no controle da gestão da DAU?
Volume de recursos envolvidos
O volume de recursos envolvidos na Ação 2244 (Apuração, Inscrição e Execução da Dívida Ativa da União) compreende o estoque da DAU e a sua arrecadação. No quadro a seguir,
tem-se a evolução do estoque e da arrecadação da dívida ativa, a cargo da PGFN, nos quatro
últimos exercícios, tendo como base o ano de 2007:
Recursos envolvidos na Ação
Exercício
Estoque
Evolução %
Arrecadação
Evolução %
2007
R$ 482.354.191.569,92
0%
R$ 3.685.966.470,03
0%
2008
R$ 734.410.129.187,40
52%
R$ 6.205.334.444,10
68%
2009
R$ 817.503.244.327,62
69%
R$ 9.429.043.782,09
156%
2010
R$ 880.596.409.092,74
83%
R$ 5.429.420.504,74
47%
Fonte: Relatórios de Gestão da PGFN, referentes aos exercícios citados no quadro.
Ressalta-se que, a partir de 2008, foi incluído no estoque e na arrecadação a dívida ativa previdenciária.
O que podemos concluir
Em decorrência dos trabalhos de AEPG realizados, obtivemos as seguintes conclusões:
1. O processo de inscrição da DAU está sendo conduzido de maneira eficiente e conforme a legislação pertinente?
Resposta conclusiva: Conforme informações do item 4.1.1, deste Relatório, concluímos pela
ineficiência do processo de inscrição da DAU, devido à grande intempestividade no envio dos
créditos fiscais pela RFB a serem inscritos na DAU.
2. Os registros da DAU, constantes do CIDA, são fidedignos para a geração de relatórios gerenciais?
Resposta conclusiva: Foram adotadas providências pelos gestores, entretanto estas não foram
suficientes para sanar as fragilidades quanto à fidedignidade dos registros para a geração de
relatórios gerenciais. Tal conclusão está fundamentada na análise conjunta das respostas às subquestões envolvidas, constantes nos itens 4.2.1., 4.2.2. e 4.2.3, deste relatório, principalmente
pela falha nos registros das baixas, provenientes de inclusão de pagamentos.
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3. Os controles utilizados pela PGFN são suficientemente capazes de proporcionar a
segurança dos dados e, consequentemente, das informações necessárias para o auxílio da gestão da DAU?
Resposta conclusiva: Conclui-se pela fragilidade dos controles da segurança dos dados da DAU,
mesmo diante das providências já adotadas pelo gestor, especialmente pela carência da PGFN em
sua estrutura física, humana e tecnológica que tem gerado uma grande suscetibilidade de fraudes
no sistema CIDA e de baixas por prescrição de dívida que poderiam ser evitadas. As respostas às
subquestões constantes dos itens 4.3.1 a 4.3.6, deste relatório, evidenciam essa conclusão.
O que recomendamos e o que já foi
providenciado pelo Gestor
Em relação aos achados, que tem sido objeto de tratamento via Plano de Providências
Permanente – PPP, encontram-se as seguintes constatações, juntamente com as recomendações e as providências tomadas pelos gestores:
Subquestão Estratégica 1.1: A RFB nem sempre tem encaminhado à Procuradoria da Fazenda Nacional, da respectiva unidade federativa, os crédito tributários para efeito de inscrição e
cobrança judicial das dívidas dela originadas, no prazo estipulado na legislação.
Recomendação: Fazer gestão junto a RFB no sentido de se ter um controle rígido do envio
dos débitos a serem inscritos em DAU dentro dos prazos legais, evitando-se com isso maiores
prejuízos aos trabalhos de recuperação de créditos pela PGFN.
Providências tomadas pelo Gestor: Em análise preliminar do Relatório de Acompanhamento,
a PGFN informa que tem destacado esforços no sentido de diminuir o tempo de encaminhamento de créditos para inscrição em DAU por meio da criação e constante acompanhamento
da Ação Prioritária Nacional nº 1, do Plano de Trabalho do Departamento de Gestão da Dívida
Ativa da União, aprovado pela Portaria PGFN nº 1319, de 2011. A respectiva Ação Prioritária
está detalhada em tópico 4.1 deste relatório.
Subquestão Estratégica 2.1: As alterações de estágios da DAU, para “Ativa Ajuizada”, nem
sempre estão de acordo com o evento efetivamente ocorrido.
Recomendação: Instituir rotina de controle e atualização das informações sobre ajuizamentos
no Sistema de Acompanhamento Judicial – SAJ e no SIDA, de maneira que o sistema reflita de
fato que as inscrições estão ajuizadas.
Providências tomadas pelo Gestor: O gestor orientou sua unidade de TI para que providenciasse o ajuste no sistema de modo a atender a nossa recomendação. Foi possível verificar
alguns ajustes nos sistemas, porém constatamos que ainda há falhas nos registros, referentes ao
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ajuizamento da DAU, principalmente em relação às informações do DW SIG PGFN, conforme
item 4.2.1 deste relatório.
Subquestão Estratégica 2.3: O CIDA não possibilita o controle automático da DAU, não
ajuizadas, com prazos prescricionais ativos.
Recomendação 1: Fazer gestão junto à Coordenação-Geral de Tecnologia da Informação
(CTI) da PGFN e ao Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO) objetivando o
aperfeiçoamento do Sistema CIDA, a fim de possibilitar a identificação e a correção das causas
que originaram a impropriedade em tela.
Recomendação 2: Implementar rotina de controle e acompanhamento das inscrições na situação “Ativa Cadastrada”, de modo a que se promova a necessária intervenção manual visando
ao tempestivo ajuizamento da competente ação de execução fiscal.
Providências tomadas pelo Gestor: O gestor iniciou estudos para determinar todos os parâmetros essenciais ao acompanhamento e à cobrança do crédito, que necessariamente incluem
o evento da prescrição. Além disso, o gestor informou que está em desenvolvimento um novo
sistema de controle dos débitos em cobrança que traz as funcionalidades que possibilitarão a
indicação de forma automática de evento da prescrição. Em análise preliminar deste relatório,
a Unidade informa que a Coordenação da Dívida Ativa da União encaminhou ao SERPRO especificação visando à abertura de demanda para a implementação de procedimento, no sistema
SIDA, de análise e tratamento automático de prescrição dos créditos inscritos em DAU, a ser
realizado periodicamente antes da rotina de ajuizamento efetuada pelo sistema. As referidas
funcionalidades serão avaliadas tão logo sejam implementadas.
Subquestão Estratégica 3.1: Os equipamentos utilizados no cadastramento e nas alterações
de informações da DAU não contêm dispositivos de segurança capazes de impedir a violação
dos sistemas e capturas de senhas.
Recomendação: Adotar políticas rígidas de segurança lógica nos equipamentos utilizados no
cadastramento e nas alterações de informações sobre a dívida ativa, em todas as unidades da
PGFN, restringindo os privilégios dos usuários quanto à instalação de aplicativos, bem como
emitir documento que detalhe o resultado das medidas adotadas.
Providências tomadas pelo Gestor: No ano de 2009, no âmbito de todas as unidades da
PGFN, foi finalizado o projeto denominado “fechamento de estações”, que retirou de todos
os usuários finais privilégios de administrador, conforme relatório da Unidade. Além disso, a
Unidade, em seu relatório de Gestão 2010, afirma que já opera com certificado digital no sistema CIDA. A título de acréscimo, a CTI em Nota Técnica CTI/PGFN Nº 1251/2011, de 28
de outubro de 2011, apresentou novos ajustes quanto ao seu ambiente de tecnologia, sistemas
ditos estruturantes – CIDA e SAJ, para melhorar as questões de segurança e operabilidade.
Os resultados da implementação das ações serão avaliados durante os trabalhos de acompa10
nhamento da execução do Programa 0775 – Recuperação de Crédito e Defesa da Fazenda
Nacional – junto à Unidade.
Subquestão Estratégica 3.4: Em relação às dívidas parceladas dos Grandes Devedores da
DAU (acima de R$ 10.000.000,00), há devedores inadimplentes e não excluídos, com vistas à
retomada das ações voltadas à cobrança executiva dos mesmos.
Recomendação: Criar mecanismos de controle e acompanhamento sistemático dos parcelamentos de grandes devedores, com vistas à identificação oportuna dos casos passíveis de rescisão.
Providências tomadas pelo Gestor: Coordenação dos Grandes Devedores da DAU – CGD
informa que expediu orientações no sentido de as unidades adotarem os procedimentos necessários a exclusão das empresas com base nas orientações já existentes, assim como a divulgação de manuais sobre o assunto. Ressalta que, em virtude dos novos sistemas que serão
implementados no contexto do Macroprocesso Tributário, está sendo especificado sistema de
parcelamento com a utilização de parametrização com o escopo de que as regras de controle
de inadimplência sejam aprimoradas para aplicação nos mais diversos parcelamentos eventualmente instituídos por lei, o que permitirá maior agilidade ao excluir empresas que aderirem a
futuros parcelamentos extraordinários. Finalmente, informa que, não obstante as dificuldades
decorrentes da ausência de sistemas específicos para o tratamento de determinados parcelamentos, a Coordenação-Geral de Grandes Devedores vem promovendo medidas pontuais
que permitem às unidades descentralizadas a identificação oportuna das situações de inadimplemento das obrigações inerentes ao parcelamento e a consequente adoção das providências destinadas à recuperação do crédito inscrito em DAU. Tais providências serão avaliadas,
em momento oportuno, durante os trabalhos de acompanhamento da execução do Programa
0775 – Recuperação de Crédito e Defesa da Fazenda Nacional, com ênfase nos grandes devedores da DAU.
Subquestão Estratégica 3.5: A Unidade não dispõe de indicadores de desempenho capazes
de auxiliar o gestor na ação de cobrança da DAU.
Recomendação: Estabelecer indicadores que permitam a análise da gestão da unidade nos
aspectos de eficácia, eficiência e efetividade nos três níveis organizacionais: estratégico, tático
e operacional.
Providências tomadas pelo Gestor: A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a partir do
segundo semestre do exercício de 2009, no que tange à gestão da Dívida Ativa, adotou 17 Indicadores Institucionais por meio da Portaria PGFN nº 1.006/2009. No entanto, em Nota PGFN/
DGC/NAE Nº 1022/2011, a Unidade esclarece que no momento de se apurar os indicadores
de desempenho, previstos na aludida portaria, no ano de 2009, o Departamento de Gestão da
Dívida Ativa da União – DGDAU verificou que muitos dos dados necessários para promover
a apuração dos indicadores ali constantes eram inexistentes ou insuficientes. Com isso, algumas ações prioritárias nacionais (APN) foram iniciadas com vistas ao atendimento de um novo
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modelo de trabalho, compreendendo os indicadores de desempenho da DAU, os quais serão
analisados em acompanhamento da execução do Programa 0775 – Recuperação de Crédito e
Defesa da Fazenda Nacional – junto à Unidade.
Subquestão Estratégica 3.6: A Unidade não dispõe de recursos físicos, humanos e tecnológicos em condições técnicas capazes de auxiliar no acompanhamento e no controle da gestão
da DAU?
Recomendação: Fazer gestão junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP)
e ao Ministério da Fazenda (MF), objetivando, respectivamente, resolver a crônica questão da
criação do quadro e do concurso para servidores de apoio e a urgente liberação de recursos
orçamentários para continuidade dos investimentos, sob pena de estagnação dos fins propostos à PGFN com a criação da Receita Federal do Brasil.
Providências tomadas pelo Gestor: Houve a emissão Notas PGFN/DGC nº 794/2010 e
247/2011, em que se justifica a necessidade de provimento de cargos por servidores técnico-administrativos. Em relação aos investimentos, a Unidade informa que as restrições orçamentárias e a intempestividade na liberação dos recursos, destinados à PGFN, dificultam a
execução eficaz das contratações planejadas. Ressalta-se que a questão da falta de estrutura da
Unidade está sendo objeto de reiteradas constatações desta CGU e demais órgãos de controle, conforme demonstrado em item 4.3.6 deste Relatório de AEPG.
Economias/Melhorias obtidas
Observa-se que a PGFN tem procurado atender com ações pontuais as recomendações proferidas por esta CGU, no sentido de aperfeiçoar os processos internos de trabalho, com o objetivo
de aumentar a segurança, a eficiência e a qualidade da execução fiscal. Apesar de serem insuficientes para resolver todo o problema apontado, devido ao fato da carência estrutural que tem
grande influência negativa na gestão da Unidade, as melhorias pontuais e os respectivos impactos
serão avaliados nos próximos trabalhos a serem realizados por este Órgão de Controle.
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Sumário
1. Introdução............................................................................................................................14
2. Objetivos e abordagem........................................................................................................18
3. Escopo da avaliação20
4. Resultados.............................................................................................................................21
4.1. O processo de inscrição da DAU está sendo conduzido de maneira eficiente e conforme a
legislação pertinente?..........................................................................................................................21
4.2. Os registros da DAU, constantes do CIDA, são fidedignos para a geração de relatórios
gerenciais?..........................................................................................................................................24
4.2.1. As alterações de estágios da DAU no CIDA, para “Ativa Ajuizada”, estão de acordo com o
evento efetivamente ocorrido?........................................................................................................24
4.2.2. As baixas na DAU por tipo de extinção estão coerentes com o evento efetivamente
realizado?......................................................................................................................................26
4.2.3. O sistema CIDA possibilita o controle automático da DAU não ajuizadas com prazos
prescricionais ativos?......................................................................................................................27
4.3. Os controles utilizados pela PGFN proporcionam a segurança dos dados e, consequentemente,
das informações necessárias para o auxílio da gestão da DAU?.........................................................29
4.3.1. Os equipamentos utilizados no cadastramento e nas alterações de informações da DAU
contêm dispositivos de segurança capazes de impedir a violação dos sistemas e a captura de
senhas?..........................................................................................................................................29
4.3.2. As alterações manuais no CIDA dos valores de débitos estão fundamentadas e acompanhadas
de despacho expresso do Procurador da Fazenda Nacional, em obediência às regras de controle
expressas no Regimento Interno da PGFN e na Lei do Processo Administrativo Público Federal?.......30
4.3.3 O Sistema de Informações Gerencias da PGFN, DW SIG PGFN, possibilita a extração de
relatórios do CIDA contendo os motivos das extinções manuais?......................................................32
4.3.4. Em relação às dívidas parceladas dos Grandes Devedores da DAU (acima de R$
10.000.000,00), há devedores inadimplentes não excluídos dos respectivos parcelamentos?............34
4.3.5. A Unidade dispõe de indicadores de desempenho capazes de
auxiliar a ação de cobrança da DAU?
35
4.3.6. A Unidade dispõe de recursos físicos, humanos e tecnológicos em condições técnicas
capazes de auxiliar no acompanhamento e no controle da gestão da DAU? 36
5. Conclusão..............................................................................................................................41
Anexo I ....................................................................................................................................44
Anexo II ...................................................................................................................................45
1. Introdução
A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional – PGFN, órgão singular integrante da estrutura do Ministério da Fazenda, administrativamente subordinada ao Ministro de Estado da Fazenda com vinculação técnico-jurídica à Advocacia-Geral da União, desenvolve suas atividades,
no âmbito de sua competência, dentro de seu único programa de Governo, o Programa 0775
– Recuperação de Créditos e Defesa da Fazenda Nacional, que tem como objetivo aumentar
a recuperação de créditos não pagos e reduzir as perdas judiciais da União em matéria fiscal,
sendo composto pelas seguintes ações:
Quadro I – Descrição das Ações do Programa 0775
Ação
Descrição
Objetivos
2244 Apuração, Inscrição e
Execução da Dívida Ativa da
União
Apurar, inscrever e executar a Dívida Ativa da União e FGTS,
objetivando proporcionar ao Tesouro a arrecadação de recursos e combater a sonegação por meio da recuperação de
créditos não pagos.
4572 Capacitação de Servidores
Públicos Federais em
Processo de Qualificação e
Requalificação
Promover a qualificação e a requalificação de pessoal com
vistas à melhoria continuada dos processos de trabalho, dos
índices de satisfação pelos serviços prestados à sociedade e
do crescimento profissional.
09HB Contribuição da União, de
suas Autarquias e Fundações
para o Custeio do Regime de
Previdência dos Servidores
Públicos Federais
Assegurar o pagamento da contribuição da União, de suas
Autarquias e Fundações para o custeio do regime de previdência dos servidores públicos federais na forma do art. 8º
da Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004.
2272 Gestão e Administração do
Programa
Constituir um centro de custos administrativos dos programas, agregando as despesas que não são passíveis de apropriação em ações finalísticas do próprio programa.
2D31 Manutenção de Novas
Procuradorias Seccionais da
Fazenda Nacional
Manutenção de escritórios de representação judicial da
Fazenda Nacional em localidades onde já existam ou venham a existir Varas Federais instaladas e, portanto, onde se
faz necessária a atuação localizada de representação da
Procuradoria da Fazenda Nacional, tendo em vista a interiorização da Justiça Federal.
2245 Representação Judicial e
Extrajudicial da Fazenda
Nacional
Proporcionar representação judicial e extrajudicial da
Fazenda Nacional, evitando sucumbência de valores e o não
recolhimento de exações ao Tesouro.
2249 Sistema Informatizado da
Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional.
Dotar a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN dos
recursos de informática necessários ao alcance das metas fixadas, visando facilitar e agilizar o pagamento da Dívida
Ativa, otimizar os sistemas de arrecadação, manter a
Fazenda Nacional dentro da concepção de Governo Eletrônico, desburocratizar a atuação fiscal da União e democratizar a relação da PGFN com os usuários de seus serviços.
Fonte: Relatório de Gestão da PGFN 2011
Além da PGFN, outras instituições federais exercem influência sobre o processo de apuração,
inscrição e execução da dívida ativa da União, conforme o quadro 2:
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Quadro 2 – Principais atores externos
Ator
Papel do Ator
Secretaria da Receita Detentora do controle sobre os créditos tributários vencidos e não pagos, a
Federal do Brasil – Receita Federal do Brasil (RFB) é responsável pelo maior volume dos débitos
RFB/MF (UG 170010) encaminhados para inscrições na Dívida Ativa da União, cerca de 90% do
estoque da Dívida Ativa da União.
Serviço Federal de
Processamento de
Dados –SERPRO
(UG 806030)
Sendo responsável por prestar serviços baseados em tecnologia da informação e comunicações e disponibilizar recursos tecnológicos à administração
pública, o Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO) é essencial
no processo das inscrições em Dívida Ativa dos créditos advindos da maior
parte dos órgãos de origem. Além da inscrição, o SERPRO também é responsável por tarefas como: emissão de DARF para devedores inscritos e
emissão de termos de inscrição.
Justiça Federal
Responsável pelo processo de execução fiscal que se realiza através de atos
materiais que buscam a expropriação de bens do devedor para a satisfação
da dívida ativa da Fazenda Pública, abrangendo qualquer valor cuja cobrança seja atribuída pela lei às pessoas políticas (União, Estados, Distrito
Federal e Municípios) e respectivas autarquias e fundações (1) – art. 1º, §
1º, da Lei no 6.830/80.
No âmbito da PGFN, a gestão da DAU (Dívida Ativa da União) está a cargo das seguintes unidades:
a) Unidade Central – UG 170008: compreende o Gabinete do Procurador-Geral e as Coordenações-Gerais, estas com atribuições divididas em razão da matéria. Dentro do escopo
deste estudo, interessam-nos o Departamento de Gestão da Dívida Ativa, integrado pelas
Coordenações-Gerais da Dívida Ativa e de Grandes Devedores, e o Departamento de
Gestão Corporativa, ao qual se subordinam as Coordenações-Gerais de Administração e
de Tecnologia da Informação. As funções das referidas Coordenações estão descritas no
quadro 3:
Quadro 3 – Principais atores internos
Ator
Papel do Ator
Coordenação-Geral
da Dívida Ativa da
União – CDA.
Coordenar as atividades pertinentes à apuração, inscrição e cobrança da dívida ativa da União, afetas à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, na
esfera administrativa e na judicial.
Coordenação-Geral
de Grandes
Devedores – CGD.
Coordenar as atividades relacionadas com a arrecadação e a cobrança da
dívida ativa de grandes devedores, assim entendidos aqueles cujos débitos
consolidados ultrapassam R$ 10 milhões.
Coordenação-Geral
de Administração –
CGA.
Gerenciar as atividades relacionadas com orçamento, programação e execução financeira, recursos materiais e patrimoniais, convênios, licitações, contratos, obras e serviços de engenharia, gestão de documentos e serviços gerais.
Coordenação-Geral
de Tecnologia da
Informação – CTI.
Instalada em 2004, está vinculada ao Departamento de Gestão Corporativa
e cuida dos assuntos afetos à manutenção dos sistemas informatizados da
PGFN e à inter-relação com o SERPRO.
b) Procuradorias Regionais da Fazenda Nacional – PRFN: desempenham, além das atribuições de apuração, inscrição e cobrança da dívida ativa, as atividades relacionadas com a representação judicial e extrajudicial da Fazenda Nacional, fiscalização das leis de interesse da
Fazenda e consultoria e assessoria jurídica. São 5 (cinco) unidades, estabelecidas nas cidades
15
sede de Tribunais Regionais Federais, quais sejam, Brasília – UG 170204, Rio de Janeiro –
UG 170267, São Paulo – UG 170268, Porto Alegre – UG 170265 e Recife - 170266;
c) Procuradorias da Fazenda Nacional – PFN (Unidades Estaduais): desempenham atividades relacionadas com a apuração, inscrição e execução da dívida ativa (atividade finalística),
sendo em número de 22 (vinte e duas), localizadas em todas as capitais da Federação, exceto naquelas onde há Procuradorias Regionais;
d) Procuradorias Seccionais da Fazenda Nacional - PSFN (Unidades Seccionais): também
desempenham atribuições diretamente relacionadas à atividade finalística do órgão, sendo subordinadas às Unidades Estaduais. São em número de 90 (noventa), instaladas em
cidades-sede de Varas da Justiça Federal no interior dos estados.
Quanto à legislação aplicada, os principais dispositivos que norteiam a execução da Ação 2244
estão dispostos no quadro 4:
Quadro 4 – Legislação aplicada
Tipo
Constituição
Federal
Data
Resumo
05-10-1988 Art. 131 §3º - Atribui representação da Dívida Ativa tributária à
PGFN
Lei
25-10-1966 Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e Institui Normas Gerais
Complementar
de Direito Tributário aplicáveis à União, Estados, Distrito Federal e
Municípios. (CTN)
Lei Ordinária
22-09-1980 Dispõe sobre a cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda
Pública, e dá outras providências.
Decreto-Lei
03-02-1967 Lei orgânica da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN)
Portaria MF
01-04-2004 Estabelece limites de valor para a inscrição de débitos fiscais na
Dívida Ativa da União e para o ajuizamento das execuções fiscais
pela PGFN.
Portaria STN
27-10-2004 Aprova a 1ª edição do Manual de Procedimentos da Dívida Ativa.
Portaria MF
23-06-2009 Regimento Interno da PGFN
Portaria
17-02-1998 Institui o Projeto Grandes Devedores – PROGRAN
Portaria
30-04-2008 Dispõe sobre o Projeto Grandes Devedores – PROGRAN no âmbito
da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
Lei Ordinária
10-04-2000 Instituiu o Programa de Recuperação Fiscal – Refis
Lei Ordinária
30-05-2003 Instituiu o Parcelamento Especial – PAES
Medida
Provisória
29-06-2006 Instituiu o Parcelamento Excepcional – PAEX
Lei Ordinária
27-05-2009 Instituiu o “Refis da Crise” – Conversão da Medida Provisória nº
449/2008.
Portaria PGFN
13-08-2009 Regulamenta o oferecimento e a aceitação de seguro garantia para
débitos inscritos em Dívida Ativa da União.
Em consonância com dados extraídos do sítio da PGFN, a execução da Ação 2244 – Apuração,
Inscrição e Execução da Dívida Ativa da União – acontece basicamente conforme a figura 1:
16
Figura 1 – Fluxograma básico da DAU
Conforme fluxo, os créditos são recebidos dos órgãos de origem e, após o exame de regularidade, certeza e liquidez que determina a legislação regente, são inscritos em Dívida Ativa da
União – DAU. Após a inscrição em DAU, inicia-se a fase de cobrança amigável pela PGFN, em
que é encaminhada notificação, que oportuniza ao contribuinte efetuar o pagamento ou parcelar os créditos da União com desconto de 10% sobre um encargo legal de 20% que incide
sobre os créditos inscritos. Terminada a fase de cobrança amigável, sem êxito, inicia-se o encaminhamento dos créditos para ajuizamento. Nesse momento, que em regra se dá 45 dias após
a notificação, incide o percentual dito cheio do encargo legal que é 20%. Terminado o preparo
para o ajuizamento, após as iniciais de a execução fiscal ser protocolizadas no Judiciário, passa-se a tratar da cobrança dos créditos ajuizados, que normalmente permanecem nessa fase até
a extinção do crédito, se não houver algum motivo excepcional que lhes tire a condição de
ajuizados, como o parcelamento, as liminares em mandato de segurança, os benefícios fiscais
concedidos legalmente, etc.
17
2. Objetivos e abordagem
O presente Relatório de Avaliação (RAv) apresenta os resultados das ações de controle
iniciadas em 2007, cujas constatações (em relação às fragilidades crônicas da PGFN quanto a
recursos humanos, físicos e tecnológicos) permanecem atuais até o presente momento.
A abordagem utilizada pela CGU envolveu ações específicas com vistas à análise dos procedimentos utilizados pela Unidade para o alcance dos seus objetivos institucionais, referentes à
gestão da DAU, compreendendo os controles e os procedimentos adotados pela Unidade, que
tem como principal sistema informatizado para esse mister o Sistema do Cadastro Integrado
da Dívida Ativa da União – CIDA, também conhecido como Sistema Integrado da Dívida Ativa
da União – SIDA. Dentro do contexto dos produtos do sistema, os usuários ora utilizam uma
denominação, ora utilizam a outra. Tendo em vista que o foco tratado se refere mais especificamente às informações da DAU cadastradas no sistema, adotou-se apenas a primeira denominação no decorrer deste relatório.
Para compreensão da justificativa do AEPG do Programa 0775 – Recuperação de Crédito e Defesa da Fazenda Nacional, além dos requisitos de criticidade, faz-se necessário o conhecimento
dos recursos envolvidos na execução da sua principal Ação de Governo, qual seja, 2244 – Apuração, Inscrição e Execução da Dívida Ativa da União. Portanto, o estoque e a arrecadação, nos
três últimos exercícios, estão representados no quadro 5:
Quadro 5 – Comparação do estoque da DAU com sua arrecadação
Exercício
Estoque
Arrecadação
2008
R$ 734.410.129.187,40
R$ 6.205.334.444,10
2009
R$ 817.503.244.327,62
R$ 9.429.043.782,09
2010
R$ 880.596.409.092,74
R$ 5.429.420.504,74
Fonte: SIAFI, BGU 2009, BGU 2010
Observa-se, do quadro 5, a grande materialidade envolvida, principalmente em termos de
estoque. Esse dado, juntamente com a suscetibilidade de risco da área, que constitui elemento
de alta criticidade, tendo em vista o histórico e a possibilidade de fraudes envolvendo a manipulação de dados do Cadastro da Dívida Ativa da União – CIDA, justifica o AEPG em comento.
Em relação às características do estoque da DAU, constante do CIDA, foram extraídas do Sistema de Informações Gerenciais da PGFN, SIG DW PGFN, posição até dezembro de 2010, as
seguintes informações:
a) Compreendem dívidas tributárias e não-tributárias de diversos órgãos de origem. As
dívidas tributárias são advindas da Receita Federal do Brasil – RFB e compreendem 90%
de todo o estoque da DAU. Quanto às dívidas não-tributárias, as mesmas são advindas dos
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demais órgãos de origem, como SPU, MTE, STN, Justiça Federal, FGTS, etc;
b) Compreendem dívidas de Grandes Devedores e de Não Grandes Devedores. Os Grandes Devedores da DAU são aqueles com dívidas consolidadas iguais ou superiores a R$
10.000.000,00. Os Grandes Devedores são responsáveis por 69% de todo o estoque da
DAU, em termos de valores;
c) As inscrições se dão de maneira manual e eletrônica no CIDA. As inscrições eletrônicas
correspondem à 74 % do estoque, destas 96% advêm da RFB. As inscrições manuais em
sua quase totalidade advêm dos demais órgãos de origem da DAU.
d) Os dados do CIDA, desde a sua inscrição até a sua extinção (baixas), são passíveis de
sofrerem alterações manuais. Segundo a base de dados do CIDA, em torno de 160 eventos
(alterações) são possíveis.
2.1. Questões Estratégicas
A avaliação da execução da Ação de Governo 2244 – Apuração, Inscrição e Execução da Dívida
Ativa da União – dar-se-á por meio das respostas às seguintes questões estratégicas e respectivas subquestões requeridas:
1. O processo de inscrição da DAU está sendo conduzido de maneira eficiente e
conforme a legislação pertinente?
1.1 A RFB tem encaminhado os créditos tributários, a serem inscritos em DAU, à Procuradoria da Fazenda Nacional da respectiva unidade federativa, para efeito de inscrição e
cobrança judicial das dívidas dela originadas, no prazo estipulado na legislação?
2. Os registros da DAU, constantes do CIDA, são fidedignos para a geração de
relatórios gerenciais?
2.1 As alterações de estágios da DAU no CIDA, para “Ativa Ajuizada”, estão de acordo
com o evento efetivamente ocorrido?
2.2 As baixas na DAU por tipo de extinção estão coerentes com o evento efetivamente
realizado?
2.3 O sistema CIDA possibilita o controle automático da DAU não ajuizadas com prazos
prescricionais ativos?
3. Os controles utilizados pela PGFN são suficientemente capazes de proporcionar
a segurança dos dados e, consequentemente, das informações necessárias para o
auxílio da gestão da DAU?
3.1 Os equipamentos utilizados no cadastramento e nas alterações de informações da
DAU ontêm dispositivos de segurança capazes de impedir a violação dos sistemas e a
captura de senhas?
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3.2 As alterações manuais no CIDA dos valores de débitos estão fundamentadas e acompanhadas de despacho expresso do Procurador da Fazenda Nacional, em obediência às
regras de controle expressas em legislação específica?
3.3. O Sistema de Informações Gerencias da PGFN, DW SIG PGFN, possibilita a extração de relatórios do CIDA contendo os motivos das extinções manuais?
3.4. Em relação às dívidas parceladas dos Grandes Devedores da DAU (acima de R$
10.000.000,00), há devedores inadimplentes não excluídos dos respectivos parcelamentos?
3.5. A Unidade dispõe de indicadores de desempenho capazes de auxiliar a ação de cobrança da DAU?
3.6 A Unidade dispõe de recursos físicos, humanos e tecnológicos em condições técnicas
capazes de auxiliar no acompanhamento e no controle da gestão da DAU?
3. Escopo da avaliação
Os trabalhos de Avaliação da Execução do Programa de Governo – AEPG, que subsidiaram
as respostas das questões estratégicas deste relatório, tiveram 26 ações de controle, exercício de
2007, com o objetivo de avaliar as áreas operacionais de 14 PFN situadas em 14 capitais e de 12
PSFN localizadas no interior de cinco estados. Em 2008, foram emitidas 25 ações de controle realizadas em 25 PFN localizadas em diferentes capitais, com o mesmo objetivo das ações de 2007.
Na oportunidade, foram efetuados exames na área operacional nas Unidades da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, por meio da aplicação de procedimentos específicos, com o objetivo de
verificar a qualidade da gestão dos Órgãos envolvidos, quanto aos seguintes aspectos:
a) Gestão de processos operacionais vinculados ao fluxo da Dívida Ativa da União – DAU,
compreendendo as inscrições e as extinções (baixas) da DAU, assim como DAU não ajuizada de Grandes Devedores;
b) Adequação dos recursos de tecnologia da informação utilizados pela Unidade para gerenciar a Dívida Ativa da União; e
c) Adequação das instalações, equipamentos e recursos humanos, destinados ao cumprimento de sua missão institucional da PGFN.
A partir dos exames realizados, obteve-se um conjunto de constatações, conforme ANEXOS I e II
deste relatório, que foram previamente submetidas e discutidas com os gestores responsáveis pela
execução da Ação de Governo e, respectivamente, consolidados nos relatórios de contas de nº
208837 e de nº 224082.
Em relação aos trabalhos de AEPG, foi elaborada uma amostra aleatória simples, com 95% de nível
20
de confiança e com até 10% de margem de erro, de processos fiscais de débitos encaminhados
pela Receita Federal do Brasil (RFB) à PGFN, cujos valores envolvidos são R$ 36.836.528,36 de um
total de R$ 6.333.401.049,87, relativos, respectivamente, a uma amostra de 95 processos de uma
população de 5.187 processos, compreendendo o período de 01/10/2009 a 31/12/2009.
Utilizando-se dos mesmos critérios probabilísticos, pretende-se verificar a regularidade das alterações manuais de uma amostra de 90 processos, constante de uma população de 1.191, contendo
inscrições de débitos de valores superiores à R$ 10.000,00, valor de alçada para ajuizamento, com
alteração manual no CIDA no exercício de 2009.
Além disso, durante os trabalhos desenvolvidos nas regionais, foram feitas várias análises do banco
de dados do CIDA, via DW SIG PGFN, de modo a confirmar a adequação das providências que
estão sendo tomadas pela Unidade em relação às recomendações.
4. Resultados
Para cada uma das constatações, mantidas após discussão com os gestores, consolidadas
nas auditorias de contas de 2007 e 2008, foram acordadas recomendações de caráter estruturante,
com vistas ao aperfeiçoamento dos controles internos, para as quais o gestor federal apresentou
as providências que seriam adotadas, conforme respostas ao Plano de Providências Permanente da
Unidade constantes dos seguintes documentos:
• Nota Técnica PGFN/CGD Nº 1353/2009;
• Memorando nº 6264/PGFN/CTI, de 14 de dezembro de 2009;
• Nota Técnica PGFN/CDA nº 1339/2009;
• Ofício nº 3011/PGFN/DGC, de 30 de dezembro de 2009;
• Ofício nº 1412/PGFN/GAB, de 18 de junho de 2009.
Por fim, com os trabalhos de AEPG, têm-se as seguintes conclusões, consideradas as mais relevantes, em relação a cada questão estratégica formulada:
4.1. O processo de inscrição da DAU está sendo
conduzido de maneira eficiente e conforme a legislação
pertinente?
Com os resultados das análises desse ponto, pode-se concluir pela ineficiência do processo
de inscrição da DAU.
21
A formulação dessa questão estratégica se justifica pela importância dentro do macroprocesso do
crédito tributário, pois a intempestividade de inscrição na Dívida Ativa da União causa impactos
negativos a sua cobrança, tendo em vista que os devedores terão maiores prazos para a utilização
de recursos para ocultar bens sujeitos à penhora judicial, o que dificulta os trabalhos dos procuradores da fazenda nacional na recuperação dos créditos fiscais, além de reforçar as ocorrências da
prescrição intercorrente, prevista no art. 40, § 4º da Lei nº 6.830/1980, Lei de Execuções Fiscais, e
da prescrição, propriamente dita, do art. 174 da Lei 5.172/1966, Código Tributário Nacional – CTN.
1.1. A RFB tem encaminhado os créditos tributários, a serem inscritos em DAU, à Procuradoria da Fazenda Nacional da respectiva unidade federativa, para efeito de inscrição e
cobrança judicial das dívidas dela originadas, no prazo estipulado na legislação?
Para esse exame, considerou-se o prazo oficial vigente de envio de créditos fiscais a serem inscritos em Dívida Ativa da União, constante do Decreto-Lei 1.687-1979, senão vejamos:
[...]
Art. 4º O caput e o § 2º do artigo 22 do Decreto-lei nº 147, de 3 de fevereiro de 1967,
mantidos os demais parágrafos, passam a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 22. Dentro de noventa dias da data em que se tornarem findos os processos ou
outros expedientes administrativos, pelo transcurso do prazo fixado em lei, regulamento, portaria, intimação ou notificação, para o recolhimento do débito para com a União,
de natureza tributária ou não tributária, as repartições públicas competentes, sob pena
de responsabilidade dos seus dirigentes, são obrigadas a encaminha-los à Procuradoria
da Fazenda Nacional da respectiva unidade federativa, para efeito de inscrição e cobrança amigável ou judicial das dívidas deles originadas, após a apuração de sua liquidez
e certeza.”
[...] (grifo nosso)
Com isso, foi extraído do DW SIG PGFN, Sistema de Informações Gerenciais da PGFN, uma
amostra aleatória simples, com 95% de nível de confiança, de 95 processos de créditos fiscais
lançados por Declaração encaminhados pela RFB, no período de 01/10/2009 a 30/12/2009, de
um universo de 5.187.
Do total, foram analisados 84 processos pelas unidades regionais da CGU, com os seguintes resultados:
Quadro 6 – Estimativa do Cumprimento do Prazo Legal de
Análise dos Processos de 2009 na PGFN
Atributos
Quantidade
Intervalo de
Confiança
Processos enviados dentro do prazo legal (90 dias)
39
Entre 31% e 63%
Processos enviados após o prazo legal em até 1 ano de atraso.
18
Entre 11% e 41%
Processos enviados após o prazo legal entre 1 e 2 anos de atraso.
6
Entre 2% e 27%
Processos enviados após o prazo legal entre 2 e 3 anos de atraso.
5
Entre 2% e 26%
Processos enviados após o prazo legal entre 3 e 4 anos de atraso.
10
Entre 5% e 32%
22
Processos enviados após o prazo legal entre 4 e 5 anos de atraso.
6
Entre 2% e 27%
Processos enviados após 5 anos (prescritos).
0
Menos de 20%
Processos enviados após o prazo legal
45
Entre 37% e 69%
Da análise do quadro 6, pode-se inferir, com nível de confiança de 95%, que no mínimo 123 e no
máximo 1.402 processos, do universo de 5.187, foram enviados à beira da prescrição, ou seja,
entre 4 e 5 anos de atraso. Também, pode-se inferir que pelo menos 1.925 processos foram enviados fora do prazo legal de 90 dias.
Destaca-se que o critério para a amostra teve como parâmetro créditos fiscais lançados por declaração dos próprios contribuintes, ou seja, configurado como confissão de dívidas. Além disso,
as informações, quanto aos prazos finais para envio, foram dadas pelas próprias procuradorias,
conforme prevê o procedimento da ação de controle.
Cabe ressaltar que, só no ano de 2010, houve 590.404 inscrições por declaração, perfazendo um
montante de R$ 50.952.079.677,00 (cinquenta bilhões, novecentos e cinquenta e dois milhões,
setenta e nove mil e seiscentos e setenta e sete reais).
Pelo exposto, pode-se concluir que há irregularidades no envio dos débitos pela RFB a serem
inscritos em DAU.
Recomendação:
Fazer gestão junto a RFB no sentido de se ter um controle rígido do envio dos débitos a serem
inscritos em DAU dentro dos prazos legais, evitando-se com isso maiores prejuízos aos trabalhos
de recuperação de créditos pela PGFN.
Providências tomadas pelo Gestor:
Em Nota PGFN/DGC/NAE Nº 1022/2011, a PGFN informa que tem desempenhado esforços no
sentido de reduzir os prazos de remessa dos processos com dívidas a serem inscritas em DAU
não só com a RFB, mas com todos os órgãos de origem, por meio da implantação das ações prioritárias nacionais (ANP), em que neste caso específico tem a seguinte ação:
“8.1 – APN. REDUÇÃO DO PRAZO DE REMESSA DOS PROCESSOS:
- Estruturação de um procedimento entre PGFN/RFB/STN para criação de códigos de
receita;
- Organização do Seminário sobre o Fluxo na Constituição de Créditos não tributários;
- Fiscalização da discussão técnica em relação às minutas de portarias conjuntas para
assinatura com dois de nossos principais órgãos de origem: Ministério do Trabalho e
Emprego – MTE e Secretaria do Patrimônio da União – SPU;
- Definição de cronograma fixo de reuniões com os órgãos de origem;
- Avanço na atualização do convênio PGFN/CAIXA.”
23
Ante o exposto, as providências que estão sendo tomadas estarão no escopo do Plano de Providências Permanentes da Unidade com vistas ao monitoramento dos resultados.
4.2. Os registros da DAU, constantes do CIDA, são
fidedignos para a geração de relatórios gerenciais?
Mesmo diante das providências já adotadas pelos gestores, e que ainda não foram testadas, conclui-se pela resposta negativa da questão pela análise conjunta das subquestões envolvidas.
A importância da questão estratégica está na obsolescência do CIDA, que foi implantado em
1985, sendo concebido para o controle da dívida não previdenciária da União, e no fato de o
sistema ser o principal instrumento utilizado para o armazenamento de diferentes dados das
etapas do fluxo da DAU, como dados da identificação da natureza e características da dívida,
dos valores que estão sendo cobrados, dados para identificação e localização dos devedores, os
pagamentos realizados, dados da execução e atualização dos débitos, entre outros.
Para responder essa questão estratégica, utilizou-se de 3 subquestões, cujo objetivo é verificar a regularidade dos registros no CIDA, que possibilitem a extração de relatórios gerenciais
fidedignos.
4.2.1. As alterações de estágios da DAU no CIDA, para “Ativa Ajuizada”, estão
de acordo com o evento efetivamente ocorrido?
Para o controle e o acompanhamento da DAU, a PGFN conta com o Sistema de Acompanhamento Judicial – SAJ, que é alimentado com os dados do ajuizamento da dívida. Com a
indicação do ajuizamento no SAJ, o CIDA deve ser alimentado com as referidas informações
de modo a possibilitar a extração de relatórios que possibilitem o gerenciamento e o controle
eficiente das inscrições ajuizadas.
No entanto, constatou-se que, após esgotados os prazos para cobrança amigável e antes dos
processos serem protocolados no âmbito da justiça, o CIDA já apresentava a situação da DAU
como “ATIVA AJUIZADA”. A correta informação dos estágios no CIDA é imprescindível à
eficiência da gestão da DAU, principalmente na mitigação dos casos de prescrição de dívidas.
Essa situação foi constatada durante os trabalhos de AEPG da Ação de Governo no exercício
de 2008, sendo incluído no Plano de Providências Permanente da UJ.
Recomendação:
Instituir rotina de controle e atualização das informações sobre ajuizamentos no Sistema de
Acompanhamento Judicial – SAJ e no CIDA de maneira que o sistema reflita de fato que as
24
inscrições estão ajuizadas.
Providências tomadas pelo Gestor:
Em Nota Técnica PGFN/CDA nº 1339/2009, a Coordenação-Geral da Dívida Ativa da União
(CDA) afirma que efetuou gestão junto à Coordenação-Geral de Tecnologia da Informação
(CTI) para que providenciasse ajuste no sistema, de modo que somente haverá alteração no
CIDA da situação “ATIVA AJUIZADA” quando tiver sido informada no Sistema de Acompanhamento Judicial (SAJ) a data do efetivo ajuizamento da execução fiscal. Para isso, a Unidade
criou uma situação intermediária denominada “ATIVA ENCAMINHADA PARA AJUIZAMENTO”, anteriormente ao efetivo ajuizamento. Informa ainda que a CTI apresentou para final de
fevereiro de 2009 a estimativa de conclusão da demanda para ajuste no CIDA e que, após a
implementação das funcionalidades, haverá especificação para tratamento do acervo, considerado por unidade da PGFN, de forma que se efetue um batimento com o SAJ, a fim de atualizar
as inscrições que se acham cadastradas no SAJ com o respectivo número da execução fiscal.
Informa que também poderá ser efetuada uma apuração especial para levantamento das inscrições em que não haja no SAJ o respectivo número do executivo fiscal, de modo a facilitar que
as unidades da PGFN atualizem o SAJ com o número da ação ajuizada referente às inscrições
que estão na situação ATIVA AJUIZADA.
Isto posto, verificou-se, por meio de consultas ao CIDA, via DW SIG PGFN, que a Unidade
efetuou alguns ajustes no sistema com vistas a possibilitar a verificação real do ajuizamento
da DAU. Por outro lado, em relatório extraído do CIDA, em 11/07/2011, de dívidas inscritas
de Grandes Devedores, no período de 01/01/2010 a 26/04/2011, com inscrições na situação
“Ativa Ajuizada”, constataram-se 717 inscrições sem a indicação do número do processo judicial, de um total de 7.684, que correspondem, em termos monetários, respectivamente, a R$
2.892.650.359,51 e a R$ 19.870.955.209,12. Tal fato demonstra a permanência de falhas nos
registros do CIDA que impossibilitam o gerenciamento e o controle das inscrições ajuizadas de
modo a evidenciar, de maneira efetiva, a real situação do estoque da DAU.
A Coordenação-Geral da Dívida Ativa da União – CDA, em considerações sobre este relatório,
em sua fase preliminar, justificou que a sistemática de confirmação de ajuizamento, pela qual
a situação da inscrição somente é alterada para “Ativa Ajuizada” a partir da informação do número do processo judicial no SAJ, somente foi efetivamente implementada no sistema CIDA a
partir de 23/10/2010. Além disso, esclarece que, mesmo a partir de 23/10/2010, as inscrições
apresentadas em situação de ajuizamento e sem o correspondente número do processo judicial consistem em duas situações específicas e facilmente identificadas: 1. Inscrições preparadas
para ajuizamento eletrônico via EFDV; 2. Inscrições desmembradas em razão do parcelamento
instituído pela Lei nº 11.941, de 27 de maio de 2009.
A Unidade justifica que as inscrições preparadas para ajuizamento, em que há uma integração
eletrônica entre o SAJ e os Tribunais, na situação “ATIVA ENCAMINHADA PARA JUSTIÇA
AGUARDANDO DISTRIBUIÇÃO – EFDV”, equivale, para o DW SIG PGFN, a uma situação
25
de “ATIVA AJUIZADA”. Além disso, informa que existem casos em que a inscrição foi encaminhada, de forma eletrônica, para os Tribunais e, em seguida, parceladas. Neste caso, o sistema
entendeu que as inscrições estavam ajuizadas, e manteve a situação indicativa de ajuizamento
após a concessão do parcelamento.
Ante o exposto, conclui-se que, além do problema da existência da situação “ATIVA AJUIZADA”,
sem o correspondente nº judicial, em relatórios extraídos via DW SIG PGFN, em período anterior a 23/10/2010, temos outro fato, explicitado pela Unidade, que se refere ao encaminhamento eletrônico para ajuizamento, via EFDV, que não está sendo interpretado de maneira correta
pelo SIG DW PGFN. Importa esclarecer que a incerteza gerada pela situação exposta, entre
elas, dívidas parceladas ou encaminhadas para ajuizamento indicadas como “ATIVA AJUIZADA”,
compromete a geração de informações gerenciais e, consequentemente, a efetividade do DW
SIG PGFN. Com isso, permanece a recomendação de atualização dos sistemas, especialmente
quanto aos dados extraídos via DW SIG PGFN.
4.2.2. As baixas na DAU por tipo de extinção estão coerentes com o evento
efetivamente realizado?
Constatou-se que os relatórios de baixas da DAU, por tipo de extinção, não estão coerentes com o evento efetivamente realizado em termos qualitativos e quantitativos. O fato foi verificado na consolidação dos resultados das fiscalizações realizadas sobre supostas irregularidades
na adjudicação de bens em execuções fiscais. Tendo por base o inciso XIII da Lei 12.527/2011, o
processo nº 00225.000150/2009-25, que trata do assunto, foi classificado como reservado para
não comprometer a investigação em andamento.
No entanto, com vistas a verificar a correspondência entre as adjudicações e as baixas registradas no CIDA com a mesma característica, extinção por Adjudicação, em consulta via Sistema de
Informações Gerenciais DW SIG PGFN, sistema que possibilita a geração de relatórios a partir
dos dados armazenados no CIDA, verificou-se um montante registrado de adjudicações de R$
12.295.731,77, no mesmo período e na mesma unidade, valor que corresponde a apenas 52%
do efetivamente ocorrido no processo analisado.
Da análise, evidenciou-se que várias adjudicações foram caracterizadas no CIDA por “inclusões
de pagamentos”, proferidas manualmente, cujos valores não foram identificados na extração de
inscrições extintas do CIDA, ou seja, somente as extinções, caracterizadas por “Extinta por Adjudicação”, é que foram para o relatório, o que explica a diferença encontrada.
Além disso, a regra de negócios do CIDA não possibilita a extração do montante total de baixas
parciais de uma inscrição, ou seja, só vai para relatório de extinção o último saldo remanescente
da dívida. Com isso, os dados das baixas extraídas do CIDA, por tipo de extinção, via DW SIG
PGFN, nem sempre correspondem às baixas efetivamente ocorridas qualitativa e quantitativamente. Releva destacar que a situação em comento, além de comprometer o rastreamento das
modificações sobre as inscrições, dificulta a identificação do valor total original inscrito.
26
Ademais, tal fato demonstra que os dados contábeis referentes às extinções da DAU não estão
corretos, tendo em vista que, segundo informações constantes do BGU 2010, todos os valores
de saldos relativos à DAU derivam do MAPA TCU, fita alimentada mensalmente com dados extraídos do CIDA.
Por último, não consta a descrição dos fundamentos que ensejaram a inclusão do pagamento, se
por despacho de autoridade fazendária ou decisão judicial, por exemplo.
Portanto, concluímos que alguns dados das extinções registradas em relatórios extraídos do CIDA
não correspondem ao efetivamente ocorrido em termos quantitativos e qualitativos.
Recomendação:
Providenciar junto ao SERPRO alterações no evento das inclusões de pagamento, de modo a
identificar o motivo de cada operação de baixa de um débito, constante de uma inscrição, bem
como possibilitar a extração de relatórios, via DW SIG PGFN, fidedignos quanto à quantidade e
à qualidade das extinções.
Providências tomadas pelo Gestor:
A Coordenação-Geral da Dívida Ativa da União – CDA, em considerações sobre este relatório,
em sua fase preliminar, informa que o ponto abordado está relacionado às extinções motivadas
por adjudicação, sendo este tipo de extinção bloqueado do CIDA, até que o tema seja objeto de
regulamentação. Além disso, registra que atualmente somente estão disponíveis as seguintes hipóteses de extinção no sistema SIDA: Extinção por Cancelamento; Extinção para Análise da RFB;
Extinção por Prescrição SV 08 e Extinção por Prescrição Intercorrente.
Além disso, a Unidade informa que a inclusão de pagamentos se refere à adjudicação, apesar de o
fato não ser indicado no sistema. Por outro lado, não esclarece o fato de o sistema SIG DW PGFN
trazer somente os saldos residuais das extinções ocorridas, impossibilitando a análise do montante total extinto em um determinado período, motivo pelo qual se mantém a recomendação, que
será parte do Plano de Providências Permanente – PPP da Unidade.
Cabe ressaltar que a extinção por cancelamento, por não ser segregada e tipificada, pode ocultar
outros tipos de extinções necessários a uma análise gerencial.
4.2.3. O sistema CIDA possibilita o controle automático da DAU não ajuizadas
com prazos prescricionais ativos?
Há evidências no relatório de Auditoria de Contas de 2008, comprovadas pelos próprios
gestores, de que a correta identificação da real situação do estoque da DAU, com prazos prescricionais ativos, só é possível por apuração especial.
27
Conforme consta do Relatório de Auditoria Anual de Contas de 2008 nº 224082, foram detectadas inscrições em Dívida Ativa da União com potencial de prescrição, ou seja, sem indicação de
ajuizamento nos sistemas utilizados, por longo período de tempo, inclusive por períodos superiores a 5 anos, no montante aproximado de R$ 493.448.995,62.
Quadro 7 – Registros em DAU com indício de prescrição
Situação no CIDA
Quantidade de
Inscrições
Valor Consolidado
ATIVA CADASTRADA
1.163
R$ 486.132.230,30
ATIVA A SER AJUIZADA
32
R$ 3.994.638,29
ATIVA EM COBRANÇA
21
R$ 3.322.127,03
Total
1.216
R$ 493.448.995,62
Fonte: DW SIG PGFN, posição em 07/11/2008.
Os apontamentos dos registros no relatório indicaram, além da ausência de indicação de ajuizamento, a existência de prescrições de dívidas por decurso de prazo, inscritas na situação ATIVA
CADASTRADA, no montante de R$ 5.311.139,91. Valor que pode ser ainda maior, tendo em
vista que não foram analisadas todas as situações nas unidades descentralizadas.
Recomendação 1:
Fazer gestão junto à Coordenação-Geral de Tecnologia da Informação (CTI) da PGFN e ao
Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO), objetivando o aperfeiçoamento do
Sistema CIDA a fim de possibilitar a identificação e a correção das causas que originaram a
impropriedade em tela.
Recomendação 2:
Implementar rotina de controle e acompanhamento das inscrições na situação “Ativa Cadastrada”, de modo a que se promova a necessária intervenção manual visando ao tempestivo
ajuizamento da competente ação de execução fiscal.
Providências tomadas pelo Gestor:
Em Nota Técnica PGFN/CDA nº 1339/2009, a Coordenação-Geral da Dívida Ativa da União
(CDA) informa que o CIDA, desenvolvido em 1985, não possui parâmetros suficientes para
certificar de forma automática quando se operou a prescrição do crédito, sobretudo no cruzamento de dados sobre o termo a quo, marcos de interrupção e suspensão do prazo prescricional. Para minorar a questão, os lotes eletrônicos e semieletrônicos são, antes de serem
inseridos no sistema, tratados com os órgãos de origem, para que não sejam alimentados lotes
com inscrições prescritas. Nas inscrições manuais, as unidades da PGFN, antes de efetuarem a
inscrição, efetuam o exame de legalidade e regularidade dos débitos encaminhados para inscrição, de forma a não receberem débitos prescritos.
28
Na oportunidade, a Unidade informa que um novo sistema de controle dos débitos em cobrança está sendo desenvolvido, no escopo do macroprocesso tributário MCT, e traz funcionalidades que possibilitam a indicação de forma automática de evento da prescrição. A CDA
informa que, para aprimorar os controles e a cobrança, os seus núcleos de crédito tributário
e não tributários iniciaram estudos e levantamentos sobre os principais tipos de crédito, para
determinar todos os parâmetros essenciais ao acompanhamento e à cobrança do crédito, que
necessariamente incluem o evento prescrição.
Além disso, em análise preliminar deste relatório, a Unidade informa que a Coordenação da
Dívida Ativa da União encaminhou ao SERPRO especificação visando à abertura de demanda
para a implementação de procedimento, no sistema CIDA de análise e tratamento automático
de prescrição dos créditos inscritos em DAU, a ser realizado periodicamente antes da rotina de
ajuizamento efetuada pelo sistema. Com isso, as referidas providências serão acompanhadas
via Plano de Providência Permanente (PPP) e avaliadas tão logo sejam implementadas.
4.3. Os controles utilizados pela PGFN proporcionam
a segurança dos dados e, consequentemente, das
informações necessárias para o auxílio da gestão da
DAU?
O gestor já adotou providências em pontos específicos para o saneamento das fragilidades. Mesmo que tais providências ainda não tenham sido avaliadas pela auditoria, conclui-se
pela fragilidade dos controles da segurança dos dados da DAU, tendo por base a análise conjunta das subquestões envolvidas.
A relevância dessa questão está no fato da existência de um considerável histórico de fraudes
envolvendo a manipulação de dados do CIDA para beneficiar devedores inadimplentes, conforme ANEXO III deste relatório.
4.3.1. Os equipamentos utilizados no cadastramento e nas alterações de
informações da DAU contêm dispositivos de segurança capazes de impedir a
violação dos sistemas e a captura de senhas?
Essa hipótese foi testada durante os trabalhos de AEPG da Ação de Governo nos exercícios de 2007 e 2008, oportunidade em que foram constatadas fragilidades na segurança dos
equipamentos informatizados utilizados para cadastramento e alterações de informações da
DAU. Como evidência do fato, no relatório de auditoria da Procuradoria da Fazenda Nacional
no Distrito Federal nº 208792, foram constatadas inconsistências nos sistemas, destinados ao
controle da DAU, quanto à segurança física e à vulnerabilidade de ataques intencionais que
impliquem perda, destruição, inserção, cópia, acesso e alterações indevidas.
29
Recomendação:
Adotar políticas rígidas de segurança lógica nos equipamentos utilizados no cadastramento e
nas alterações de informações sobre a dívida ativa, em todas as unidades da PGFN, restringindo
os privilégios dos usuários quanto à instalação de aplicativos, bem como emitir documento que
detalhe o resultado das medidas adotadas.
Providências tomadas pelo Gestor:
Em decorrência da constatação em apreço, no ano de 2009, no âmbito de todas as unidades da
PGFN, a PGFN informa que foi finalizado o projeto denominado “fechamento de estações”, que
retirou de todos os usuários finais privilégios de administrador, conforme relatório enviado. Além
disso, no último relatório de gestão da Unidade, exercício de 2010, consta a informação de que
todas as unidades da PGFN já operam com certificação digital no sistema CIDA, asseverando
que o aplicativo não permite mais transacionar sem a referida certificação. Em relação à expansão do certificado digital para outros sistemas transacionais, informa-se que o SAJ (Sistema de
Acompanhamento Judicial) já opera com certificação digital, em especial no momento de envio
de petições ao Poder Judiciário. A título de acréscimo, a CTI, em Nota Técnica CTI/PGFN Nº
1251/2011, de 28 de outubro de 2011, apresentou novos ajustes tanto nos seus sistemas ditos
estruturantes – CIDA e SAJ, quanto no seu ambiente de tecnologia, para melhorar as questões de
segurança e operabilidade.
Os resultados da implementação das ações serão avaliados durante os próximos trabalhos de
AEPG junto à Unidade.
4.3.2. As alterações manuais no CIDA dos valores de débitos estão
fundamentadas e acompanhadas de despacho expresso do Procurador da
Fazenda Nacional, em obediência às regras de controle expressas no Regimento
Interno da PGFN e na Lei do Processo Administrativo Público Federal?
A presente hipótese foi avaliada por meio de AEPG no âmbito das unidades descentralizadas da PGFN. O objetivo das ações de controle era verificar se as ocorrências de alterações,
no valor principal de débitos de devedores registrados no Cadastro da Dívida Ativa da União –
CIDA, estão fundamentadas e acompanhadas de despachos dos procuradores responsáveis pelos
débitos alterados.
Para esse exame, foram considerados os dispositivos da Portaria MF nº 257, de 23 de junho de
2009, que aprova o Regimento Interno da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional – PGFN, bem
como da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito
da Administração Pública Federal, quais sejam:
30
a) Portaria MF no 257:
[...]
Art. 67. Além das atribuições especificadas no art. 66 deste Regimento Interno, aos
Serviços da Dívida Ativa e aos Serviços de Representação Judicial da Fazenda Nacional e
Contratos das Procuradorias-Regionais, Estaduais e Seccionais compete dirigir, orientar
e controlar a execução dos encargos pertinentes à apuração, inscrição e cobrança da
Dívida Ativa e especialmente:
[...]
VIII - promover, nos registros informatizados próprios, sempre mediante despacho
expresso do Procurador da Fazenda Nacional, a retificação ou a extinção de inscrição em dívida ativa, seja quando indevidamente feita, seja em razão de decisão judicial, seja por anistia, remissão ou adjudicação;
[...]
b) Lei nº 9.784:
[...]
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos
fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
[...]
VI - decorram de reexame de ofício;
[...]
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.
§ 1º A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir
em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres,
informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante
do ato.
[...] (grifos nossos)
De uma amostra de 90 processos extraída de um universo de 1191 (referente ao período de
01/10/2009 a 31/12/2009), foram analisados 89 processos. Dos resultados, observou-se que as
alterações, exceto em um caso, estavam apoiadas em despachos expressos dos Procuradores da
Fazenda Nacional, acompanhados de documentos encaminhados de pedidos de revisão da RFB,
determinando a alteração de valores de débitos inscritos em DAU.
Quadro 8 – Estimativa da quantidade de processos na PGFN com irregularidades na alteração cadastral dos débitos inscritos em DAU
Atributo
Irregularidades na
alteração cadastral
dos débitos
Quantidade Não resposta
1
1
Amostra
Universo
Intervalo de Confiança
90
1191
Entre 0,08% e 7,64%
dos processos possuem
irregularidades na alteração cadastral
31
Do quadro 8, infere-se, com 95% de nível de confiança, que há irregularidades na alteração dos
débitos inscritos no CIDA em pelo menos 1 processo, ou seja, sem o despacho do procurador
responsável que justifique a referida ação junto àquele sistema.
Importa consignar que o fato de as alterações estarem acompanhadas de documentos fundamentados pelas unidades de origem dos créditos não elide a fragilidade do CIDA, pois o sistema não
possibilita a identificação do débito alterado, haja vista que uma inscrição em DAU pode possuir
vários débitos, compostos por multas e tributos diferentes, até mesmo com valores iguais. Além
disso, não há o registro do motivo das alterações manuais, ou seja, para se fazer um rastreamento, com vistas a possíveis fraudes no sistema ou para fins de gerenciamento, há que se fazer
consultas nos vários processos com indicação de alteração de débito.
Sobre esse caso, cabe ressaltar que o TCU, conforme processo TC 011.296/2009-4, que redundou no Acórdão Nº 3382/2010 – TCU – Plenário, também fez testes no controle de alteração de
débitos no CIDA, no qual, indo ao encontro dos achados da CGU, evidenciou que as alterações
eram decorrentes de pedidos de revisão do contribuinte ou de erros cometidos pela própria
RFB. No entanto, o TCU concluiu que os controles sobre as alterações de débitos são insuficientes para evitar a ocorrência de erros ou fraudes que resultem na redução e posterior extinção
indevida da dívida inscrita e recomendou:
[...]
9.3.6. efetue alterações, no sistema CIDA, para permitir a identificação única do débito
e o registro, em histórico, dessa informação, quando das inclusões, alterações ou exclusões de débitos, observando as orientações constantes do item 10.10.1 da NBR ISO/IEC
27002:2005 (Achado IX).
9.3.7. efetue alterações, no sistema CIDA, para registrar o motivo das alterações realizadas sobre os débitos, observando as orientações constantes do item 10.10.1 NBR
ISO/IEC 27002:2005 (Achado IX).
[...]
4.3.3 O Sistema de Informações Gerencias da PGFN, DW SIG PGFN, possibilita
a extração de relatórios do CIDA contendo os motivos das extinções manuais?
Apesar de o CIDA possuir um campo destinado ao motivo da extinção manual, verificamos que esse atributo não é possível de ser extraído via extrator de dados DW SIG PGFN,
aplicativo disponibilizado pela Unidade para consultas, via internet. Tal impossibilidade dificulta o
rastreamento de possíveis fraudes por baixa manual no sistema, sendo uma ferramenta de gestão
que possibilitaria, por exemplo, identificar as principais causas e origens das extinções por cancelamento e por anulação.
Portanto, entende-se que tal atributo no DW SIG PGFN aumentaria a eficiência do controle das
ocorrências de baixas manuais no CIDA, podendo ser, inclusive, mais eficiente e menos dispendioso que os relatórios de ocorrências disponibilizados pelo SERPRO, que contêm somente o
32
número da inscrição e o tipo da extinção.
Recomendação:
Fazer gestão junto ao SERPRO no sentido de incluir no extrator de dados DW SIG PGFN o
atributo “Motivo da Extinção”, possibilitando, além de todos os demais dados das inscrições pesquisadas, a identificação em relatório das principais causas das extinções por cancelamento e por
anulação da DAU.
Providências tomadas pelo Gestor:
Em Memorando-Circular nº 15/2011/PGFN/CDA, a Coordenação-Geral da Dívida Ativa da
União (CDA) informa que foram retiradas de produção as seguintes opções de extinção no Sistema Integrado da Dívida Ativa: 1) por anulação; 2) por anistia; e 3) por adjudicação. Com isso,
permanecem as extinções por cancelamento, pagamento, prescrição intercorrente e prescrição
SV 08. Além disso, foi criada a extinção para análise da RFB, com o objetivo de revisar os valores
e/ou débitos encaminhados à inscrição em DAU.
Além disso, em Nota Técnica CTI/PGFN Nº 1251/2011, de 28 de Outubro de 2011, a Coordenação-Geral de Tecnologia da Informação (CTI) alega que o DW SIG PGFN é um sistema desenvolvido com o objetivo de gerar informações gerenciais que subsidiem o gestor na tomada de
decisões e que a informação do motivo da extinção não traria benefícios para esse fim, não sendo
de grande importância na geração de informações que auxiliem os gestores, além de não ser possível a sua tipificação e normalização com vistas à geração dos respectivos relatórios gerenciais.
No entanto, no entender deste órgão de controle, a identificação do motivo que fundamentou a
extinção, no caso da extinção por cancelamento, pela variedade dos motivos para se cancelar uma
dívida, possibilitaria a informação gerencial de quais situações são mais recorrentes, além do confronto da fundamentação com a documentação anexada aos autos do processo, o que facilitaria o
rastreamento de baixas duvidosas pelo próprio procurador sem a necessidade de apuração especial.
No quadro 9, verifica-se que a quantidade de inscrições canceladas em 2010 só é menor que a
quantidade de extinções por pagamento, apesar de a materialidade ser maior no caso dos cancelamentos.
Quadro 9 – Quantidade e valor de inscrições em DAU extintas em 2010 por tipo de extinção
Ano da Extinção
da Inscrição
Tipo da
Extinção
Quantidade de Inscrições
Extintas
Valor Consolidado da
Inscrição Extinta
2010
ADJUDICACAO
16
1.479.195,85
2010
ANISTIA
584
22.575.991,33
2010
ANULACAO
10.124
2.645.662.205,22
2010
ANULACAO SRF
59
38.979.823.778,62
2010
CANCELAMENTO
72.182
6.980.879.401,32
33
2010
INTERCORRENTE
13.371
237.179.277,11
2010
PAGAMENTO
128.205
1.126.267.646,62
2010
PRESCR. SV08
8.695
524.018.071,12
Fonte: CIDA, via DW PGFN
Por fim, pelo exposto, fica mantida a recomendação, em relação ao cancelamento da DAU, a qual
fará parte do Plano de Providências Permanente da Unidade.
4.3.4. Em relação às dívidas parceladas dos Grandes Devedores da DAU
(acima de R$ 10.000.000,00), há devedores inadimplentes não excluídos dos
respectivos parcelamentos?
Durante os trabalhos de AEPG nos exercícios de 2007 (ver dados do ANEXO I) e 2008,
foram evidenciadas várias situações de inadimplência de Grandes Devedores nos parcelamentos
(REFIS, PAES e PAEX) sem a devida exclusão e ajuizamento imediato, como manda a legislação
dos respectivos parcelamentos.
Cabe ressaltar que os seguidos programas de parcelamentos especiais, especialmente REFIS,
PAES, PAEX e REFIS da Crise, suspendem a execução das dívidas, sendo a maior parte de grandes
devedores, aqueles com mais de R$10.000.000,00 (dez milhões de reais) em DAU. Além disso, o
parcelamento especial tem sido utilizado pelos Grandes Devedores como um meio para postergar ao máximo o pagamento de dívidas para com a Fazenda Pública, ou seja, grandes devedores
migram de um parcelamento para outro sem quitar as suas dívidas, causando um enorme prejuízo aos trabalhos dos procuradores, já que a cada novo parcelamento concedido resulta que todo
o trabalho, visando à recuperação dos créditos, é suspenso. É importante destacar que, segundo
informações do Relatório de Desempenho da gestão 2008 da Coordenação de Grandes Devedores, 66,78% do estoque da DAU pertencem aos Grandes Devedores, sendo que apenas 10,56%
da arrecadação provêm dos mesmos, e apenas 9,99% estão em situação de regularidade fiscal,
o que denota um desafio a ser enfrentado pelas unidades descentralizadas e pela Coordenação-Geral dos Grandes Devedores da PGFN durante os anos vindouros.
Cabe ressaltar que, só nas ações de controle realizadas em 2008 (ver Anexo I), foram observadas
19 constatações relativas a 43 contribuintes em situação irregular nos programas de parcelamento do governo federal (REFIS, PAES e PAEX), cujos saldos devedores alcançaram o montante de
R$ 1.455.128.732,57, sem que tenham sido tomadas providências visando à regularização ou à
rescisão dos referidos parcelamentos. Importante notar que, com a suspensão da DAU, os devedores obtinham CND positiva com efeito de negativa, além da regularidade no CADIN.
Recomendação:
Criar mecanismos de controle e acompanhamento sistemático dos parcelamentos de grandes
devedores, com vistas à identificação oportuna dos casos passíveis de rescisão.
34
Providências tomadas pelo Gestor:
Quanto ao acompanhamento de Grande Devedor nos programas de parcelamentos especiais do
Governo Federal – REFIS, PAES, PAEX e REFIS da Crise, a Coordenação dos Grandes Devedores da DAU (CGD) informa que, além das ações que já são realizadas, como o acompanhamento
preventivo das empresas Grandes Devedoras que aderiram o parcelamento da Lei 11.941/2009,
REFIS da Crise, bem como o acompanhamento das empresas que aderiram ao REFIS, PAES e
PAEX, expediu orientações no sentido de as unidades adotarem os procedimentos necessários à
exclusão das empresas com base nas orientações já existentes, assim como a divulgação de manuais sobre o assunto. Ressalta que, em virtude dos novos sistemas que serão implementados no
contexto do Macroprocesso Tributário, está sendo especificado sistema de parcelamento com a
utilização de parametrização com o escopo de que as regras de controle de inadimplência sejam
aprimoradas para aplicação nos mais diversos parcelamentos eventualmente instituídos por lei, o
que permitirá maior agilidade ao excluir empresas que aderirem a futuros parcelamentos extraordinários.
A Unidade tomou providências para a mitigação do fato, porém o referido sistema de parcelamento, no âmbito do Macroprocesso Tributário, ainda não foi implementado. Além disso, cabe
ressaltar a existência de inscrições, tidas como ajuizadas em relatórios do DW SIG PGFN, sem
registro do número do processo judicial, de modo que fica prejudicada extração de relatórios
gerenciais, visando ao acompanhamento efetivo do ajuizamento da DAU de Grandes Devedores.
Finalmente, a Unidade informa que, não obstante as dificuldades decorrentes da ausência de
sistemas específicos para o tratamento de determinados parcelamentos, a Coordenação-Geral
de Grandes Devedores vem promovendo medidas pontuais que permitem às unidades descentralizadas a identificação oportuna das situações de inadimplemento das obrigações inerentes
ao parcelamento e a consequente adoção das providências destinadas à recuperação do crédito
inscrito em DAU. Tais providências serão avaliadas, em momento oportuno, durante os trabalhos
de AEPG, com ênfase nos grandes devedores da DAU.
4.3.5. A Unidade dispõe de indicadores de desempenho capazes de auxiliar a
ação de cobrança da DAU?
Conforme evidenciado nos trabalhos consolidados nas auditorias anuais de contas dos
exercícios de 2007, de 2008 e de 2009, relatórios de n º 190563, 208837 e 224082, respectivamente, a Unidade não dispõe de indicadores de desempenho capazes de auxiliar o gestor nas
ações de cobrança da DAU, quanto aos aspectos de eficácia, eficiência e efetividade da sua gestão.
Recomendação:
Estabelecer indicadores que permitam a análise da gestão da unidade nos aspectos de eficácia,
eficiência e efetividade nos três níveis organizacionais: estratégico, tático e operacional.
35
Providências tomadas pelo Gestor:
A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a partir do segundo semestre do exercício de 2009,
no que tange à gestão da Dívida Ativa, adotou 17 indicadores institucionais, que foram apresentados em seu Relatório de Gestão do Exercício de 2009. No entanto, os mesmos estão em fase de
testes pela Unidade. Cabe ressaltar que em seu relatório de gestão 2010 não foram apresentadas
informações dos referidos indicadores. Em Nota PGFN/DGC/NAE Nº 1022/2011, a Unidade esclarece que, no momento de apurar os indicadores de desempenho, previstos na Portaria PGFN
n.º 1.006/2009, no ano de 2009, o Departamento de Gestão da Dívida Ativa da União – DGDAU
verificou que muitos dos dados necessários para promover a apuração dos indicadores ali constantes eram inexistentes ou insuficientes. Com isso, algumas ações prioritárias nacionais (APN)
foram iniciadas com vistas ao atendimento de um novo modelo de trabalho, em subsídio à implementação dos indicadores de desempenho da DAU, o qual será analisado durante os próximos
trabalhos junto à Unidade.
4.3.6. A Unidade dispõe de recursos físicos, humanos e tecnológicos em
condições técnicas capazes de auxiliar no acompanhamento e no controle da
gestão da DAU?
A fragilidade dos recursos físicos, humanos e tecnológicos da PGFN é uma questão crônica, objeto de constatações das regionais da CGU, em vários relatórios de acompanhamento
de gestão da DAU, conforme consta no ANEXO II deste relatório, assim como de auditorias do
TCU, situação abordada em Acórdão 122/2003. Tal fato corrobora os dados constantes no ANEXO III deste relatório, sobre fraudes no CIDA.
Como se observa no ANEXO II, antes mesmo da assunção do estoque da Dívida Ativa Previdenciária, atribuição advinda da Lei nº. 11.457 de 16/03/2007, que criou a Receita Federal do
Brasil – RFB, a PGFN já se ressentia de uma ampliação de sua estrutura física, de criação de uma
carreira específica e especializada de apoio aos procuradores nas unidades descentralizadas e do
aumento do quadro de procuradores para fazer frente às atribuições até então existentes. Com
a assunção da Dívida Ativa Previdenciária, os investimentos em pessoal, instalações físicas e em
equipamentos tornaram-se extremamente necessários, sob pena, até mesmo, de estagnação das
novas atribuições dadas à PGFN pela Lei nº. 11.457/2007.
Em relação à estrutura física, além da necessidade de dimensionamento de algumas unidades,
agora agravada com o aumento das atribuições advindas da criação da RFB, a PGFN tem a premente necessidade de expansão das Procuradorias-Seccionais da Fazenda Nacional para fazer
frente ao projeto de interiorização da Justiça Federal, hoje com cerca de 800 varas federais criadas no interior do país, conforme consta no site da Justiça Federal, com milhares de processos de
interesse da PGFN, em especial de execução fiscal. Sem a presença de unidades da PGFN nesses
locais, ficam sobremaneira prejudicados os trabalhos de recuperação da Dívida Ativa da União e
da defesa da Fazenda Nacional.
36
Com a publicação da Lei 11.457/05, foi autorizada a criação de 120 novas seccionais para fazer
frente a esse descompasso. Por razão do contingenciamento orçamentário, a PGFN conseguiu
a instalação de apenas 25 unidades, conforme dados extraídos dos últimos relatórios de gestão
da PGFN. Cabe ressaltar que a criação das novas seccionais aumenta a necessidade da contratação de recursos humanos e de Tecnologia da Informação, que já se encontram em estado
emergencial.
Cabe esclarecer que, para atingir o seu objetivo institucional, a PGFN não tem, em seu quadro
próprio, técnicos para aferição de cálculos, oriundos das demandas judiciais, não tem engenheiros
ou técnicos especializados para avaliação de imóveis ou outros bens na execução fiscal, não tem
profissionais de Tecnologia da Informação necessários a auxiliar na segurança e nos controles dos
sistemas informatizados de suas unidades, por fim, não tem servidores de apoio à área finalística
que poderiam auxiliar os procuradores na instrução processual, na alimentação dos sistemas e na
elaboração de ofícios e diligências.
Segundo levantamento constante do Relatório de Acompanhamento de Contas da Unidade,
exercício de 2008, o quadro de apoio da PGFN estava composto por 56% de estagiários e terceirizados, sendo o restante, 44%, composto por servidores anistiados e advindos de outros órgãos.
No cerne das fragilidades, destaca-se a falta de recursos humanos próprios e especializados em
Tecnologia da Informação, tendo em vista a relevância que a questão da Governança de TI tem
no alcance dos objetivos estratégicos da PGFN. Frisa-se que a área de TI da Unidade não conta
com recursos próprios de análise e codificação. O Desenvolvimento dos aplicativos corporativos
de registro e controle das Dívidas Tributária e Previdenciária é contratado ao SERPRO e à DATAPREV, respectivamente. A Coordenação de Tecnologia da Informação (CTI) conta com um
pequeno grupo interno, que tem foco no desenvolvimento e manutenção de soluções departamentais e corporativas de pequeno porte em apoio à administração da PGFN (sistemas de RH e
da área de administração), sendo que os analistas e os programadores desse grupo também são
terceirizados com contrato específico.
No quadro 10, é apresentada a evolução do quantitativo dos servidores da PGFN e do estoque da Dívida Ativa da União, incluída a dívida previdenciária (em atenção à Lei nº. 11.457, de
16/03/2007), tendo como base o exercício de 2007.
Quadro 10 – Evolução do quantitativo de servidores da PGFN e do estoque da DAU
Exercício
Procuradores
Servidores de Apoio
Estoque da DAU (R$)
2007
1.443
1.784
482.354.191.569,92
2008
1.785
1.209
734.410.129.187,40
2009
1.857
1.230
817.503.244.327,62
2010
2.043
1.344
880.596.409.092,74
Fonte: Relatórios de Gestão PGFN 2007, 2008,2009 e 2010.
37
FIgura 2: Evolução do quadro de procuradores da PGFN e do estoque da DAU tendo como base o exercício de 2007
Da figura 2, verifica-se aumento de 42% no quadro de procuradores, durante o período pós-assunção da dívida previdenciária, tendo em vista a realização de concurso público para o quadro no exercício de 2007, cuja posse se deu durante os exercícios seguintes. Observa-se que,
mesmo com 42% de aumento no quadro de procuradores, esse dado configura-se insuficiente
se comparado ao aumento da DAU no mesmo período, que chegou ao patamar de 83% de
evolução, ocasionada principalmente pela assunção da Dívida Previdenciária.
Figura 3: Evolução do quadro de procuradores da PGFN e do estoque da DAU tendo como base o exercício de 2007
38
Por outro lado, na figura 3, verifica-se que nada se fez em relação ao quadro de apoio da PGFN,
que continua com servidores cedidos e anistiados, com o agravante da diminuição do quantitativo. Com isso, a PGFN, para garantir a continuidade do serviço público, tem recorrido à
seleção de estagiários e de utilização de terceirizados.
Ressalta-se que, no seu relatório de Gestão 2009 (pág. 51), a PGFN assevera o seguinte, ipsis
literis:
[...]
Por não possuir carreira de apoio técnica especializada os servidores que atualmente
atuam no Órgão advém em sua maioria de outros órgãos e entidades públicas, muitos
deles já extintos e de contratos de terceirizados de mão-de-obra, formando uma massa
heterogênea e despreparada para a prestação de um serviço público adequado, mas
ainda assim imprescindível para a continuidade dos serviços prestados.
[...]
Cabe ressaltar, como reflexo concreto desta situação, o achado do TCU, no âmbito do
processo de auditoria TC 011.296/2009-4, do qual extraímos o seguinte texto:
[...]
10.9. As deficiências constatadas no controle de acesso ao sistema cooperam para que
os riscos se ampliem. Foi identificada a existência indevida de cadastradores de acesso
ao sistema que não são servidores da PGFN, usuários do CIDA com perfis de acesso
incompatíveis com os cargos que ocupam, tudo isso, de acordo com a PGFN, justificado
devido à deficiente estrutura de recursos humanos para o apoio às atividades de gestão
da dívida (Achado XII e Achado XIII).
[...]
O achado foi objeto recomendação à PGFN, em Acórdão Nº 3382/2010 – TCU – Plenário, conforme segue:
[...]
9.3.13. ante a carência de pessoal relatada, efetue gestões junto aos órgãos responsáveis com vistas a prover a PGFN dos recursos humanos necessários, em condições
técnicas e legais, para operar o sistema da dívida ativa (Achado XIII).
[...]
Além disso, em recente Nota PGFN/DGC/NAE Nº 1300/2011, de 09 de novembro de 2011, a
Unidade reforça a urgente necessidade de criação de 3.062 cargos efetivos de Assistente Técnico Administrativo e de 1.737 cargos efetivos de Analista Técnico Administrativo, para fazer
frente a sua atuação obrigatória junto ao Poder Judiciário. Na referida nota, a PGFN informa
que atua em cerca de 4 milhões de ações judiciais que tramitam perante o Poder Judiciário Estadual, Federal, Trabalhista e Eleitoral, e que, para esse mister, conta com 2007 procuradores
e 1.332 servidores, dos quais 84 possuem nível superior; 578 são empregados públicos anistiados; 249 são servidores e empregados cedidos para a PGFN.
39
Recomendação:
Fazer gestão junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP) e ao Ministério
da Fazenda (MF), objetivando, respectivamente, resolver a crônica questão da criação do quadro e do concurso para servidores de apoio e a urgente liberação de recursos orçamentários
para continuidade dos investimentos, sob pena de estagnação dos fins propostos à PGFN com
a criação da Receita Federal do Brasil.
Providências tomadas pelo Gestor:
Houve a emissão da Nota Técnica PGA nº 761 de 12/08/2008, assim como da Nota Técnica nº
26, de 13 de janeiro de 2010, quanto à solução da criação do quadro para servidores de apoio.
Além disso, em Nota PGFN/DGC/NAE Nº 1300/2011, de 09 de novembro de 2011, a PGFN
informou que encaminhou à Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda pleito com o fito de
criar no âmbito daquela Procuradoria-Geral 3.062 cargos efetivos de Assistente Técnico Administrativo e 1.737 cargos efetivos de Analista Técnico Administrativo, ambos pertencentes ao
Plano Especial de Cargos do Ministério da Fazenda.
Em relação aos investimentos necessários às instalações de novas PSFN, a Unidade conta com
uma ação específica, qual seja, “2D31 – Manutenção de Novas Procuradorias Seccionais da
Fazenda Nacional”. A Unidade informa, em seus três últimos exercícios, que vem tendo restrição orçamentária, o que tem prejudicado o alcance das metas de implementação de novas
seccionais estabelecidas por exercício em Portarias específicas.
Quanto aos investimentos em tecnologia da informação, a Unidade, em seu relatório de Gestão 2010, informa que a gestão dos recursos destinados à implementação do novo sistema do
Macroprocesso do Crédito Tributário está a cargo da RFB, pelos seguintes motivos expostos
ipsis litteris em seguida:
[...]
É fato notório que, desde 2007, o Ministério da Fazenda-MF vem trabalhando com a
gestão de processos, de forma a tratar de maneira transversal os processos de trabalho
estratégicos. O Macroprocesso do Crédito Tributário é um dos macroprocessos estratégicos do MF que envolve a cobrança do crédito público, desde a sua constituição na
Secretaria da Receita Federal do Brasil – SRFB, até o ingresso da receita nos cofres do
Tesouro Nacional, perpassando a fase do contencioso administrativo (onde atuam o
CARF e a PGFN); do contencioso judicial (onde atua a PGFN); da inscrição em Dívida
Ativa da União – DAU (onde atua a PGFN); da cobrança da dívida ativa em juízo (onde
atua a PGFN) e do efetivo ingresso e contabilização da receita (onde atuam a STN, a
PGFN e a SPOA).
Em sendo um macroprocesso transversal, a alocação de recursos de investimento poderia ter se dado em cada um dos programas afetos ao referido macroprocesso, o que exigiria uma fragmentação daquilo que se tenta unificar, ou a referida alocação de recursos
40
de investimento poderia estar concentrada em um único programa que viria a atender
a todo o macroprocesso. Por razões técnicas e porque a fragmentação é algo prejudicial ao macroprocesso, o recurso de investimento para a aquisição da infraestrutura
tecnológica adequada ao macroprocesso foi alocado na ação “Gestão e Administração
do Programa” do programa 0770 – Administração Tributária e Aduaneira, sob a gestão
da SRFB, e movimentado à PGFN ao longo do exercício, à medida que se fossem sendo
ultimadas as contratações pertinentes.
[...]
Por fim, conclui-se que a atual estrutura da PGFN destinada ao controle e ao apoio das tarefas de auxílio à missão institucional da PGFN é insuficiente e tem impactado sobremaneira a
sua gestão com grandes prejuízos à Fazenda Pública, haja vista que a falta de estrutura física,
humana e tecnológica expõe o estoque da DAU a uma grande suscetibilidade de fraudes e de
extinções indevidas que poderiam ser evitadas.
5. Conclusão
A Ação de Governo 2244 – Apuração, Inscrição e Execução da Dívida Ativa da União,
integrante do Programa 0775 – Recuperação de Crédito e Defesa da Fazenda Nacional, é um
instrumento de suma importância para o Estado não só no aspecto da recuperação de créditos
fiscais, possibilitando o aporte de recursos ao Tesouro, como também no aspecto do combate
e da inibição da sonegação fiscal. Essa importância, juntamente com a materialidade e a criticidade envolvidas, tendo em vista a suscetibilidade de fraudes no sistema do Cadastro Integrado
da Dívida Ativa – CIDA, justificam o AEPG na Unidade.
Para a avaliação da execução dessa Ação de Governo, foram formuladas 3 questões estratégicas, cujas respostas vieram de análises e de cruzamentos de informações armazenadas nas
bases de dados do Cadastro Integrado da Dívida Ativa da União – CIDA, com as informações
constantes de Processos Administrativos Fiscais – PAF e do Sistema de Informações Judiciais –
SAJ, bem como de exames na área operacional das Unidades descentralizadas da PGFN, por
meio da aplicação de procedimentos específicos, com o objetivo de verificar a capacidade estrutural dos órgãos envolvidos para consecução dos seus objetivos institucionais, em auditorias
de acompanhamento realizadas nos exercícios de 2007 e de 2008. As constatações foram consolidadas nas auditorias de contas de governo nos exercícios seguintes e incluídas no Plano de
Providências Permanente da Unidade. Além disso, foram somadas aos resultados as ações de
controle de 2009 e de 2010, assim como os recentes achados em registros extraídos do CIDA,
via DW SIG PGFN, e em ações de controle realizadas durante o exercício de 2011.
41
Quanto às providências dos gestores, os mesmos vêm apresentando algumas soluções na melhoria da gestão operacional da DAU. No entanto, as providências são insuficientes para resolver toda a fragilidade que envolve o conjunto sistêmico da Ação de Governo, até mesmo
devido ao fato de haver questões de estrutura física, lógica e de recursos humanos a serem
resolvidas que não dependem somente da alçada dos gestores da Unidade.
Além disso, a partir do Acórdão 3382/2010 –TCU – Plenário, verificou-se que a Secretaria
de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti), do Tribunal de Contas da União – TCU,
constituiu equipe para verificar a integridade das informações do CIDA. No final dos trabalhos,
a equipe concluiu, em relatório TC 011.296/2009-4, pela fragilidade do sistema CIDA com indícios de fraudes, culminando em diversas determinações que, de forma direta ou indireta, vão
ao encontro do diagnóstico constante deste Relatório de Avalição.
Com isso, além de acompanharmos as providências dos gestores para a solução das recomendações da CGU, foi realizada uma análise das providências que estão sendo tomadas pela
Unidade, constante do seu Relatório de Gestão de 2010, quanto às determinações do TCU.
Isto feito, verificou-se que as respostas da Unidade continuam na mesma linha das respostas
às recomendações da CGU, ou seja, estão em fase de execução ou com algumas providências
pontuais concluídas, não suficientes para prover a Unidade de um suporte capaz de alcançar a
eficiência que se espera da Unidade na consecução de sua missão institucional. Revela destacar
que a Unidade sempre faz referência, em suas respostas, à carência de pessoal de apoio e ao
novo sistema da DAU que está em fase de desenvolvimento no âmbito do Macroprocesso tributário, denotando que a mitigação das fragilidades apontadas só seria possível com o referido
sistema e com a solução qualitativa e quantitativa de Recursos Humanos próprios de apoio.
Com isso, pode-se asseverar que os achados provenientes do AEPG, em especial da Ação de
Governo 2244 – Apuração, Inscrição e Execução da Dívida Ativa da União, foram suficientes
para se chegar as seguintes conclusões em relação às questões estratégicas formuladas:
Questão Estratégica 1: O processo de inscrição da DAU está sendo conduzido de
maneira eficiente e conforme a legislação pertinente?
Com os resultados das análises dos trabalhos realizados por este órgão de controle, referente
a essa questão, pode-se concluir pela ineficiência do processo de inscrição da DAU, devido à
grande intempestividade no envio dos créditos fiscais pela RFB a serem inscritos na dívida ativa
da União.
Questão Estratégica 2: Os registros da DAU, constantes do CIDA, são fidedignos para
a geração de relatórios gerenciais?
Conclui-se pela resposta negativa da questão, mesmo diante de providências já adotadas pelos
gestores, levando em consideração avaliação conjunta das respostas às subquestões envolvidas,
principalmente na falha nos registros das baixas, provenientes de inclusão de pagamentos.
42
Questão Estratégica 3:
Os controles utilizados pela PGFN são suficientemente capazes de proporcionar a segurança dos dados e, consequentemente, das informações necessárias para o auxílio
da gestão da DAU?
Diante da carência de pessoal de apoio e pela grande suscetibilidade de fraudes do sistema
CIDA, mesmo considerando atuação localizada em pontos específicos pelos gestores para saneamento das situações apontadas, conclui-se pela fragilidade dos controles da segurança dos
dados da DAU na análise conjunta das respostas às subquestões envolvidas.
Em suma, conclui-se que o Sistema de Controle Interno da PGFN, no que se refere à gestão da
Ação 2244 - Apuração, Inscrição e Execução da Dívida Ativa da União, principal ação constante
do Programa de Governo 0775 – Recuperação de Créditos e Defesa da Fazenda Nacional, é
atualmente, pelo conjunto das fragilidades apontadas neste AEPG, ineficiente.
43
Anexo I
Quadro 11 – Resumo do AEPG da Ação 2244 no exercício de 2007
Falhas
Subitem do
Relatório de Gestão
2007
UJ
Incidência
1 – Falhas relacionadas às extinções da
Dívida Ativa da União por prescrições intercorrentes devido à ausência nos autos
de peças que comprovem as diligências
negativas de localização de bens sobre os
quais poderiam recair a penhora, bem
como relatórios circunstanciados dessas
ações. (2)
1.1.1.1
170196 – PFN GO
3.57%
1.1.1.14
170167 – PFN SC
1.1.1.3
1.1.1.3, 1.1.1.4
1.1.1.8
170230 – PFN CE
170228 – PFN DF
2 – Falhas relacionadas a não exclusão de
devedores inadimplentes com os programas de parcelamento do governo, bem
como o não acompanhamento e o não
ajuizamento tempestivo de dívidas ativas
dos Grandes Devedores. (14)
1.1.1.2
170196 – PFN GO
170086 – PFN MG
170229 – PFN MT
170056 – PFN PE
1.1.1.2, 1.1.1.3
170033 – PFN PI
1.1.1.1
1.1.1.4
170234 – PFN RN
1.1.1.3, 1.1.1.4
1.1.1.5
1.1.1.3, 1.1.1.17
3 – Constatações relacionadas às fragilidades nos controles internos operacionais e aos princípios de segurança física e
lógica das instalações e dos equipamentos.(40)
Total (56)
44
1.1.1.1, 1.1.1.2,
1.1.1.3, 1.1.1.4,
1.1.1.5, 1.1.1.6,
1.1.1.7
1.1.1.2, 1.1.1.3
1.1.1.1, 1.1.1.3
1.1.1.4, 1.1.1.5
1.1.1.1
1.1.1.4, 1.1.1.5,
1.1.1.6, 1.1.1.7
1.1.1.5
1.1.1.2, 1.1.1.3
1.1.1.6
1.1.1.1, 1.1.1.4
1.1.1.4, 1.1.1.7
1.1.1.3
1.1.1.2, 1.1.1.5,
1.1.1.6, 1.1.1.8,
1.1.1.9, 1.1.1.10,
1.1.1.11,1.1.1.12,
1.1.1.13,1.1.1.18,
1.1.1.19
1.1.1.5
1.1.1.7
25%
170238 – PFN RR
170167 – PFN SC
170232 – PFN AL
170233 – PFN AM
170076 – PFN BA
170230 – PFN CE
170228 – PFN DF
170101 – PFN ES
71.43%
170196 – PFN GO
170026 – PFN MA
170215 – PFN PA
170056 – PFN PE
170054 – PFN PR
170234 – PFN RN
170167 – PFN SC
170236 – PFN SP
170285 – PFN TO
100%
Anexo II
Do plano amostral foram selecionados e fiscalizados os municípios elencados a seguir:
MUNICÍPIOS FISCALIZADOS
AL
Maceió
PR
Cascavel
SC
Florianópolis
AM
Manaus
PR
Curitiba
SC
Joaçaba
AP
Macapá
PR
Guarapuava
SC
Joinville
BA
Salvador
PR
Londrina
SE
Aracaju
CE
Fortaleza
PR
Maringá
SP
Araçatuba
DF
Brasília
PR
Ponta Grossa
SP
Araraquara
ES
Vitória
PR
Umuarama
SP
Bauru
GO
Goiânia
RJ
Campos dos Goytacazes
SP
Campinas
MA
São Luís
RJ
Niterói
SP
Franca
MG
Belo Horizonte
RJ
Rio de Janeiro
SP
Guarulhos
MG
Divinópolis
RJ
Volta Redonda
SP
Osasco
MG
Juiz de Fora
RO
Porto Velho
SP
Piracicaba
MG
Uberlândia
RS
Bagé
SP
Santo André
MG
Varginha
RS
Canoas
SP
Santos
MS
Campo Grande
RS
Novo Hamburgo
SP
São Bernardo do Campo
MT
Cuiabá
RS
Passo Fundo
SP
São José do Rio Preto
PB
João Pessoa
RS
Porto Alegre
SP
São Paulo
PE
Petrolina
RS
Rio Grande
SP
Sorocaba
PE
Recife
SC
Chapecó
SP
Taubaté
PI
Teresina
SC
Criciúma
TO
Palmas
45