A estratégia de políticas públicas em direitos humanos no
Brasil no primeiro mandato Lula (2003-2006)1.
Wellington Almeida2
1. INTRODUÇÃO.
Este artigo tem como objetivo discutir em caráter preliminar as conseqüências
políticas para a presença do tema dos direitos humanos na esfera pública no Brasil, a partir
da estratégia geral que orientou os programas-chave no âmbito do governo federal nesta
área no quadriênio 2003-2006. A avaliação do tema dos direitos humanos - na perspectiva
aqui apresentada - atende a uma necessidade imposta pela mudança de enfoque e de
estratégia observada no governo federal, a partir de 2003.
O escopo do artigo não tem como perpspectiva um balanço global e pormenorizado
do amplo conjunto de políticas públicas que impactam a agenda de direitos humanos no
país. No momento, seu único objetivo é responder se a nova orientação adotada pela
Administração Lula, depositária de uma grande expectativa forjada por laços históricos
com os movimentos sociais e a comunidade brasileira de direitos humanos, favoreceu ou
não o desenvolvimento do tema na esfera pública, enquanto um indicador de mudanças
qualitativas em nossa democracia. Trata-se, porém, de um ensaio exploratório, sem base
empírica oriunda de pequisa geradora de dados primários.
A justificativa apresentada para a análise se estrutura na convicção da importância
do tema e na constatação de inexistência de outros estudos deste período recente dos
direitos humanos no Brasil. Assim, espera-se que ela possa contribuir com um diálogo
franco na academia e no interior da comunidade de direitos humanos, envolvida com um
projeto democrático e transformador, que transceda a lógica no realismo político. O texto
utliza como referencial teórico alguns autores que procuram articular o tema com a
literatura contemporânea sobre democracia, com destaque para o enfoque sobre transição
política. Apoia-se, também, em documentos oficiais disponíveis e em análises produzidas
por organizações da sociedade civil.
O empenho do Executivo em promover e articular políticas públicas de direitos
humanos iniciou-se no Brasil durante o primeiro mandato Cardoso(1995-1998), através do
Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH). Inicialmente, o órgão do governo
encarregado pela implementação do Programa foi a Secretaria de Cidadania do Ministério
da Justiça. Esta competência foi transferida para a Secretaria de Direitos Humanos, criada
1
Pesquisa em desenvolvimento no Projeto Laboratório de Análises de Políticas Públicas –LAPP do Centro de
Estudos Avançados de Governo e Administração Pública-CEAG da Universidade de Brasília – UnB.
Primeira versão para o Congresso da Associação Internacional de Ciência Política - IPSA, em Santiago,
Chile, 12 a 16 de julho de 2009.
2
Cientista político, professor da Faculdade de Planaltina-DF da UnB e pesquisador do CEAG/UnB.
2
para fortalecer a implementação do programa. Embora formalmente vinculada ao
Ministério da Justiça, esta secretaria, na prática, teve em sua primeira fase de atuação um
status político diferenciado, até ser transformada em secretaria de Estado. A estratégia
durante os dois mandatos do presidente Cardoso(1995-2002) foi promover ações gerais do
PNDH, a partir desta Secretaria, sendo que o próprio Programa chegou a ter uma segunda
fase(não implementada) com foco nos direitos econômicos, sociais e culturais.
No primeiro mandato do presidente Lula- objeto da análise deste artigo - a
Secretaria de Estado de Direitos Humanos foi mantida, mas com a perspectiva de articular
o tema dos direitos humanos dentro das outras agências estatais. Além disso, foram criadas
duas outras secretarias específicas com o mesmo status. Uma com foco nos direitos das
mulheres e outra voltada para a questão racial3.
Tal mudança, a primeira vista, oferece vantagens e riscos para a consolidação do
tema dos direitos humanos. Especialmente para construção de uma perspectiva ainda não
consolidada no Brasil de incorporação desses direitos como uma variável analítica para a
formulação de políticas públicas. Uma possível vantagem seria o próprio reconhecimento
da importância desta temática, a partir da definição de três agências no primeiro escalão
governamental. Ao mesmo tempo, observa-se claramente o risco de dispersão da temática
na arena pública, enquanto um tema aglutinador de políticas, além de uma possível perda
simbólica que vinha se consolidando.
Por isso, nos parece relevante analisar em caráter exploratório esta mudança de
estratégia de promoção dos direitos humanos, ocorrida no âmbito do Executivo federal.
Esta análise poderá contribuir com o desenvolvimento de fortalecimento de um tema
crucial para a democracia no país.
2 – ANTECEDENTES E CONTEXTO
Algumas questões são centrais para se pensar a trajetória dos direitos humanos no
Brasil a partir do fim do regime autoritário (1964-1985) e sua relação com os desafios
colocados à consolidação da democracia no país. Contextualizar e esclarecer as dinâmicas e
os desafios específicos dessas questões nos parece pertinente para se compreender melhor o
papel desempenhado nesse período pelas tentativas de afirmação de padrões mais
avançados de promoção e proteção aos direitos humanos na sociedade brasileira.
Em relação aos direitos humanos a qualidade da democracia brasileira é muito
baixa. Desde a retomada da democracia, em 1985, as violações, associadas especialmente
ao direito à vida, têm sido constantemente relatadas por organismos não-governamentais
domésticos e externos e também por órgãos governamentais. A impunidade prevalece como
norma e a punição dos violadores como exceção. Em vez da “força da lei” impera a “lei da
força”. A persistência desse padrão afeta diretamente a reconstrução democrática.
Convivem, simultaneamente no Brasil, no plano político e cultural, formas não3
Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial – SEPPIR e Secretaria Especial de
Políticas para as Mulheres – SPM.
3
democráticas de mediação política e social que permeiam a sociedade e o Estado com
práticas modernas de democracia. (PANIZZA; BRITO; 1998).
As formas não-democráticas de mediação política e social têm prevalecido, apesar
dos significativos avanços políticos e institucionais verificados no país, desde a retomada
do processo democrático em 1985. Avanços que não são poucos e que alteraram
radicalmente a posição do governo federal no plano interno e externo. Nesse período, os
quatro presidentes da República anteriores a Lula tiveram posições diferentes em relação à
gramática dos direitos humanos, mas todos eles firmaram compromissos decisivos com
esses direitos. O presidente José Sarney (1985-1989) cumpriu os compromissos
normativos com as garantias individuais e a deu início à adesão do país aos instrumentos
internacionais de proteção dos direitos humanos, tendo inclusive submetido ao Congresso
os dois pactos das Nações Unidas. Como foi o primeiro presidente pós- regime autoritário e
também pelas contingências da Guerra Fria manteve basicamente a mesma posição
defensiva no plano externo, adotada nos últimos anos dos governos militares. Uma posição
abstencionista nos fóruns internacionais, como a Comissão de Direitos Humanos da ONU.
O presidente Fernando Collor de Mello (1990-1992) em seu curto mandato de dois
anos e meio foi quem promoveu as mudanças mais significativas no plano externo. A partir
de sua administração, os direitos humanos passam a ser um elemento pró-ativo da política
externa brasileira que acaba produzindo, também, impacto doméstico nas relações entre
atores estatais e civis envolvidos com a proteção e promoção desses direitos. O presidente
Itamar Franco (1992-1994), que igualmente teve um breve mandato- por ter assumido o
posto de Collor como conseqüência do impeachment, apoiou as primeiras iniciativas
visando constituir uma agenda nacional de direitos humanos, durante a gestão de Maurício
Corrêa no Ministério da Justiça (1993-1994).
Um novo impulso nas mudanças políticas e institucionais pró-direitos humanos
ocorre com a realização da Conferência de Viena, em 1993. Em 1995, finalmente, os
direitos humanos passam a ocupar um espaço de destaque na agenda política nacional do
país, quando o presidente Fernando Henrique Cardoso lança a proposta do PNDH. No
plano jurídico e político a posição do país sobre o tema vem mudando rapidamente,
rompendo-se todos os obstáculos que se sustentavam nas históricas reservas advindas da
concepção passada de soberania. Uma importante barreira rompida nessa área foi o
reconhecimento pelo Brasil da competência da Corte Interamericana de Direitos Humanos,
anunciado pelo presidente Fernando Henrique no dia 09 de dezembro de 1998, durante
comemorações do cinqüentenário da Declaração Universal dos Direitos Humanos,
realizadas no Palácio do Itamaraty, no Rio de Janeiro. (PINHEIRO, 1999).
Existem, porém, obstáculos estruturais que desafiam o Brasil em sua tentativa de
obter sucesso na implementação desse novo padrão para os direitos humanos. Desde o
retorno da democracia observa-se uma nítida tensão entre o Estado federal que foi pró-ativo
em relação a esses direitos humanos e os governos estaduais que têm falhado ao não
garanti-los, tendo sido muitas vezes seus principais violadores, através de suas forças de
segurança. Continuam intocadas estruturas do regime autoritário nas polícias e no sistema
de justiça, que resistem a mudanças institucionais. Existe, portanto, uma distância enorme
entre a realidade doméstica e as responsabilidades internacionais assumidas pelo Brasil
nessa área.
4
Trata-se de um desafio que possui componentes políticos também complexos, que
envolvem o próprio pacto federativo. Não é suficiente a chamada "vontade política" do
governo federal, que acaba assumindo o maior ônus do problema perante a sociedade
brasileira e a comunidade internacional. Existem dificuldades institucionais e
constitucionais conhecidas. A Constituição brasileira estabelece divisões rígidas entre o que
o governo federal pode fazer e o que é da competência dos governos estaduais, como a
organização da polícia. O Estado violador se manifesta essencialmente nas diversas
unidades da federação onde se concentra a maioria esmagadora das tropas policiais,
cadeias e unidades de guarda. Como se sabe, é grave a falta de diligência ou competência
das autoridades judiciais para investigar e julgar violações de direitos humanos nos estados.
Existe, portanto, um desafio político-institucional para ser resolvido. Melhorar os padrões
de promoção e proteção aos direitos humanos continua sendo um dos desafios à
consolidação democrática no Brasil. Desafios que vão exigir muito mais em termos de
renovação e fortalecimento da sociedade e do Estado democrático.
Esses obstáculos políticos e institucionais dificultam ainda mais o tratamento de
uma questão imperativa trazida pelo crescimento da violência e da sensação de
insegurança das pessoas, que coloca a segurança pública como um dos principais dilemas
da sociedade brasileira nos últimos anos. Neste caso, primeiro é necessário partir do
princípio que se trata de um fenômeno com múltiplas faces, que não tem explicação
possível a partir de uma única abordagem. É preciso ressaltar, também, que este não é um
problema exclusivo do Brasil. Sua manifestação é mundial e desafia todas as sociedades
com maior ou menor grau de eficiência de suas instituições. As estatísticas das últimas
décadas nos Estados Unidos e Europa, onde existem séries históricas desde a metade da
década de 50, a despeito da diminuição de certas modalidades de violência em alguns
lugares, estão revelando uma tendência mundial de crescimento dos crimes, com grande
incidência daqueles que envolvem grave ameaça à integridade física dos indivíduos
(ADORNO, 1999). “Não era de esperar que a sociedade brasileira estivesse imune a esse
movimento de tendências crescentes, sobretudo porque o país se encontra no circuito das
rotas do tráfico internacional de drogas e de outras modalidades de crime organizado em
bases transnacionais como o contrabando de armas, atividades que parecem se constituir
na bomba de combustão do crescimento da criminalidade violenta”(1999, p. 137).
Um drama brasileiro no processo de consolidação democrática parece residir
exatamente na fragilidade das nossas estruturas tanto sociais quanto das instituições
políticas, conforme sugere Adorno (2001), que nos últimos anos não têm tido capacidade
de oferecer respostas à altura dos novos desafios revelados nessa área. Para Adorno, o
cenário da violência no Brasil na década de 90 pode ser descrito em três grandes
modalidades: a) O crime comum, em que é notória a explosão da criminalidade urbana,
que vai desde a ameaça à integridade física das pessoas até a retirada de suas vidas, com
taxas epidêmicas, conforme revelam os números levantados por Cardia (2001), As
principais vítimas desses homicídios são os jovens do sexo masculino, na faixa etária entre
15 e 24 anos, pobres e habitantes da periferia das grandes cidades ; b) Violações de direitos
humanos. Nessa modalidade é preocupante a prática sistemática de espancamentos,
torturas, massacres em instituições de guarda, de tutela de presos, sucessivos massacres nos
confrontos entre forças policiais e trabalhadores e em ações repressivas dessas forças em
favelas, linchamentos, execuções sumárias, grupos de extermínio e conflitos violentos no
campo; c) Conflitos interpessoais. Observa-se também nesse período incidência crescente
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de conflitos no âmbito das relações entre as pessoas com registro, entre outras modalidades,
da violência doméstica, violência contra mulheres, contra crianças, no trânsito e nas
relações de vizinhança.
Diante desse cenário que apresenta evidentes alterações no perfil da violência e que
coloca novos e difíceis desafios, foram bastante tímidas o desenvolvimento das instituições
do Estado para respondê-los, garantindo padrões melhores de proteção dos direitos. Ao
contrário, completa Adorno "(...) nos anos 90 houve uma grande crise no sistema de
justiça criminal. A violência mudou o perfil, tornou-se mais intensa, e o modelo de justiça
permaneceu ancorado e preso ao modelo de justiça que temos há trinta ou quarenta anos"
(2001, p. 112). A amplitude dessa questão não permite soluções isoladas para proteger os
direitos humanos e, ao mesmo tempo, garantir a segurança aspirada pela sociedade como
um todo. É evidente no Brasil a necessidade de impor limites ao poder do Estado,
coibindo práticas arbitrárias nas ações de políticas de repressão e controle da ordem
pública, mas, igualmente, faz-se necessário criar políticas capazes de controlar os crimes
violentos, protegendo as pessoas no espaço doméstico ou nas ruas.
Existe, ainda, um desafio político-institucional para ser resolvido no sentido de
consolidação do Estado. Isto exige, também, um reforço do Estado federal ao lado de ações
cooperativas com os estados e municípios. Afinal, o monopólio da força e as funções de
justiça são divididos entre o governo federal e as unidades da federação. Qualquer proposta
mais radical de reforma desse sistema em prol dos direitos humanos, principalmente em
relação à justiça criminal vai encontrar enorme resistência política e corporativa no
Congresso. Construir um bloco político e social majoritário, capaz de romper os atuais
constrangimentos institucionais continua sendo um desafio de grande magnitude. Dessa
forma, as tentativas de estruturação de uma agenda nacional de direitos humanos, no
processo de transição democrática no Brasil estiveram sempre desafiadas pelo processo de
expansão da violência como uma herança recebida do período autoritário, que incluiu,
ainda, como diz Adorno (1999) o legado autoritário das agências responsáveis pela sua
contenção e forte crise do sistema de justiça criminal. Para fazer frente a esses desafios era
preciso agregar apoio principalmente entre os responsáveis diretos pela segurança pública.
Em alguns casos, porém, verificou-se o contrário, inclusive entre os aliados políticos mais
próximos dos sucessivos presidentes da República, que optaram por antigas receitas
autoritárias. No Rio de Janeiro, por exemplo, que passou a ser administrado na
administração Cardoso por um governador do mesmo partido do presidente, a partir de
1995, a política de segurança pública retrocedeu a ponto de se criar um incentivo para que a
polícia matasse mais. Em novembro daquele ano, o governo estadual estabeleceu o decreto
21.753, que criou um prêmio de condecoração para os policiais envolvidos em “atos de
bravura”, que passaram a receber medalhas e gratificações entre 50 e 150 por cento do
salário. Como resultado dessa política nos primeiros meses de sua aplicação simplesmente
dobrou o número de civis mortos em confronto com a polícia (HUMAN, 1997).
A “herança” do governo Lula neste tema, portanto, apresentava elementos de
impasses, mas também articulações políticas promissoras na sociedade civil e na sociedade
política. Algumas ações dos governos estaduais, por exemplo, conseguiram reverter
parcialmente tendências cristalizadas nos anos anteriores No ano de 1996, na grande São
Paulo, o número de civis mortos pela polícia militar, tanto em serviço ou de folga, diminuiu
para 183. Neste mesmo ano, 27 policiais morreram (21 em folga). Foi o menor índice
6
naquela década década. Para se ter uma idéia basta dizer que em 1992 a polícia militar
matou 1.190 civis na grande São Paulo, sendo que 55 policiais morreram. O contraste com
o Rio de Janeiro, onde vigorou a política de premiar policiais que matavam civis nos
confrontos é significativo: no primeiro semestre de 1998 o número de pessoas mortas
nesses conflitos foi de 511, o dobro do registrado em São Paulo (GODOY, 2002). Duas
medidas são apontadas como responsáveis por esta diminuição dos índices em São Paulo:
criação do serviço de Ouvidoria da polícia e implantação do Programa de
Acompanhamento de Policiais Envolvidos em Ocorrências de Alto Risco (Proar).
(HUMAN, 1998).
Outras medidas foram responsáveis por um declínio relativo da violência policial
durante o governo Fernando Henrique, mesmo com o aumento substantivo da criminalidade
na década de 90. Em 10 estados foram criadas ouvidorias de polícia; 14 tiveram
experiências de policiamento comunitário; as academias de polícia foram obrigadas a
adotar cursos de direitos humanos na formação dos policiais.
Além disso, era alentador o fato de que a população- especialmente os jovens-,
apesar da forte exposição à violência, ter mantido adesão significativa a valores nãoviolentos, desprezando punições ilegais para coibi-la, conforme revela pesquisa feita em
1999 sobre atitudes, normas culturais e valores em relação à violência. (CARDIA, 1999).
Realizada em dez capitais, não comprova indícios de cristalização de uma cultura de
violência da sociedade brasileira. " A exposição à violência não está alimentando tampouco
um alheamento do bairro ou um estranhamento entre as pessoas. Não diminui a confiança
entre as pessoas ou aumenta a intolerância com aqueles que são diferentes. E mais, entre
os jovens a experiência de testemunhar ou de serem vítimas de violência não parece estar
afetando seus valores, suas expectativas e aspirações em relação ao futuro" (p. 97).
Desta forma, podemos observar que direitos humanos no Brasil no período anterior
a Lula não são marcados somente pelo contexto trágico. Outra questão reveladora de sua
trajetória foi a dinâmica das organizações da sociedade civil que conseguiram romper o
isolamento vivido no início do processo de redemocratização, quando procuravam ampliar
sua agenda de ação para além da luta por liberdades democráticas, que marcou a fase
anterior no regime autoritário. A sociedade civil brasileira de direitos humanos se tornou
altamente capacitada para cobrar, propor e também implementar políticas de promoção e
proteção de direitos, sem perder sua independência, estabeleceu um outro padrão de relação
com o Estado, cuja marca não é mais a oposição permanente, mas a parceria em iniciativas
estratégicas. Poucas sociedades no Sul têm um poder de interlocução tão elevado com o
Estado.
A sociedade civil brasileira de direitos humanos se tornou altamente
internacionalizada. Participa ativamente de redes transnacionais, contribuindo com a
expansão global desses direitos e nutre-se das possibilidades de ação nos fóruns
internacionais abertos e no sistema internacional e regional de proteção. Esse envolvimento
foi fundamental para fazer avançar no plano interno os compromissos do Estado com o
monitoramento internacional. Essa dinâmica foi um dos fatores decisivos para os avanços
no posicionamento do próprio Estado em relação à proteção dos direitos humanos.
Ficou cada vez mais tênue a fronteira entre o que era interno e externo em relação
aos direitos humanos. Avanços democráticos internos interagiram cada vez mais com as
questões internacionais. A adesão brasileira aos tratados e a nova prática para abordar de
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forma transparente as violações, abrindo-se para o sistema internacional de supervisão, foi
uma virada decisiva para os direitos humanos no país
A despeito das violações que se mantêm em um padrão inaceitável para um regime
democrático, observam-se, ainda, outros movimentos positivos para a afirmação dos
direitos humanos no país. Os avanços institucionais foram significativos. Novas leis foram
adotadas consagrando importantes direitos. O Estatuto da Criança e do Adolescente- ECA,
por exemplo, foi responsável pela criação de uma ampla rede de proteção e assistência à
criança e ao adolescente. O fato de o Estado incorporar a gramática dos direitos humanos é
também altamente significativo para a democracia. Os direitos humanos passaram a habitar
documentos oficiais do Estado em todas as esferas, inclusive na magistratura e ministério
público.
No plano simbólico não foi desprezível a penetração do discurso dos direitos
humanos na sociedade política. O compromisso público de importantes autoridades com a
garantia desses direitos foi outro avanço, na medida em que sinalizou para a sociedade um
compromisso do Estado. Essa adesão teve implicações simbólicas e práticas, contribuindo
para a disseminação de novos espaços institucionais públicos de direitos humanos como os
conselhos, comissões e comitês em todos os níveis, dentro e fora do governo.
Disseminaram-se experiências de conselhos estaduais como o de São Paulo, composto de
forma majoritária por representantes da sociedade civil. Surgiram as experiências das
ouvidorias de polícia, monitoradas pela sociedade. Cresceu o número de entidades
governamentais e não-governamentais envolvidas com o trabalho de educação para os
direitos humanos, inclusive com iniciativas de formação de efetivos das forças policiais e
militares.
A chegada de Lula ao governo nas eleições de 2002 despertou enorme expectativa
de nova conquistas e avanços na agenda de direitos humanos. Afinal, a maioria
esmagadora das organizações da sociedade civil que compõe este movimento tem fortes
ligações políticas com o bloco de esquerda que apoiou Lula em três eleições presidenciais
anteriores. Esta comunidade manteve laços com a gestão Cardoso no tema dos direitos
humanos, fazendo contraponto às forças conservadoras, mas sem abandonar suas ligações
políticas e ideológicas com Lula e o Partido dos Trabalhadores- PT. Era natural, portanto,
que a agenda de direitos humanos no país desse um salto de qualidade. Mas quais foram as
principais conseqüências da estratégia adotada por Lula em seu primeiro mandato para a
trajetória geral da afirmação dos direitos humanos no pais? Nossa hipótese é que ao
contrário das previsões otimistas houve um certo esvaziamento do tema na esfera pública
em função desta estratégia e também pelo predomínio de uma visão economicista em
prejuízo de uma abordagem ampla que reafirmasse a importância estratégica dos direitos
civis ao lado dos direitos econômicos sociais e culturais.
3. A invisibilidade discursiva da dicotomia direitos civis versus direitos sociais.
Uma análise formal dos principais documentos com propostas de políticas públicas
de direitos humanos no Brasil, produzidos na última década, tanto pelo Estado quanto pela
sociedade civil organizada e academia, revela evidente articulação entre os conceitos de
indivisibilidade, interdependência e universalidade desses direitos. Mas uma análise mais
8
apurada deste discurso e a movimentação desses atores na formação da agenda geral de
direitos humanos no país e, principalmente, a construção de coalizões políticas para a
remoção de práticas autoritárias entranhadas no aparelho de Estado, revela uma face oculta
de esquecimento do papel estratégico dos direitos civis para a democracia no país.
Pelo menos dois documentos expressam esta “pressão” da sociedade civil pela
incorporação prioritária dos direitos econômicos sociais e culturais na definição de políticas
públicas na área. O primeiro, produzido por uma ampla rede de ONGs e movimentos
sociais (COMISSÃO, 1997) conceitualiza e introduz no debate público brasileiro a idéia de
que chegou o momento dos direitos humanos econômicos! O segundo, atualiza, a partir de
um diálogo entre Estado e Sociedade Civil, o Programa Nacional de Direitos Humanos, que
passa a se denominar PNDH II (MINISTÉRIO, 2002). Neste novo Programa são
apresentadas 518 propostas de ações governamentais, diluindo-se em um mesmo patamar
todas as medidas.
Uma das principais críticas dos movimentos sociais ao primeiro Programa Nacional
de Direitos Humanos (PNDH) se referia ao fato de o programa se concentrar nos direitos
civis e políticos em detrimento dos direitos sociais, econômicos e culturais. Nosso ponto
de vista defende a idéia de que, ao contrário, a efetividade para todas as pessoas das
garantias de liberdade e igualdade, ofertadas pelos direitos civis, continua sendo um desafio
de igual dimensão na sociedade brasileira, constituindo um dos problemas para a
consolidação da democracia.
De qualquer forma, a nova articulação conceitual dos direitos humanos no país,
propiciada por esta segunda versão do PNDH, no último ano da gestão Cardoso, foi um
avanço democrático revelador de uma boa interlocução entre Estado e sociedade. O
problema foi sua condução no terreno das decisões políticas, marcada por inércia e recuos
em temas estratégicos para os direitos civis. No próximo tópico será abordado
especificamente o tema da segurança pública, que é revelador das dificuldades de reformas
políticas abrangentes no país que dizem respeito diretamente à garantia dos direitos civis
em uma perspectiva republicana. Nesta área o fim de seu mandato Cardoso foi marcado
pela inércia, enquanto que o primeiro Mandado Lula transitou rapidamente de uma posição
de reforma democrática para um recuo absoluto em nome da governabilidade negociada
com as forças políticas tradicionais que mantém intactas estruturas repressivas e
antidemocráticas.
Antes de apresentar uma análise dos (des)caminhos da gestão Lula nesta complexa
equação política que continua desafiando e Brasil no terreno do direitos civis e em grande
medida na construção de um padrão de cidadania aceitável para o século XXI, se faz
necessário resgatar algumas questões sobre a nossa trajetória de garantia de direitos
humanos que parecem exercer, ainda, forte influencia na (in)compreensão do longo e
penoso percurso na cidadania no Brasil (CARVALHO, 2006), às vezes invisíveis, mas que
explicam a apatia tanto da sociedade política quanto da sociedade civil para certos e
importantes direitos civis.
A despeito da abundante e necessária discussão sobre desigualdade na sociedade
brasileira, nosso dilema na garantia dos direitos humanos se manifesta primeiro na
convicção de que a igualdade perante a lei – terreno de proteção e garantia da liberdade –
não vale para todas as pessoas. Claro que este dilema não nos permite recolocar a questão
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da democracia formal versus democracia substantiva. Esta oposição, falsa, merecidamente,
tem sido caracterizada como pobre em termos teóricos (VIANNA, 2000). Contra os que
insistem nesta tese, podem ser lançadas diversas críticas. A democracia é um processo e
como tal deve ser construída, consolidada e reinventada. A insistência na antinomia entre
direitos formais e substantivos, portanto, é um desprezo pela importância dos direitos civis
e do Estado de direito como elementos fundamentais, que garantem as regras do jogo e o
ambiente democrático onde a luta pela conquista e geração de novos direitos encontra
espaço ideal para se desenvolver. Neste sentido deve-se valorizar a noção de processo, que
em última instância se insere na própria dinâmica da construção democrática.
A força e a legitimidade deste argumento, contudo, encontram um problema
concreto no caso brasileiro e possivelmente na maioria dos países da América Latina que
viveram a “segunda onda democrática”4. Não se trata aqui de discutir a relação entre
desigualdade e pobreza presente de maneira ímpar na sociedade brasileira, comparada aos
recursos e à riqueza produzidos pela sociedade. Esta cobrança é hoje uma tônica forte no
movimento de direitos humanos no Brasil e em todo o mundo, isto é, a crescente
reivindicação dos direitos econômicos, sociais e culturais que compõem o escopo dos
direitos humanos a
partir do desenvolvimento do conceito de inter-relação,
interdependência e universalidade. É inegável a importância dos direitos econômicos e
sociais, mas o caso brasileiro coloca a necessidade de uma análise do processo político e
das oportunidades para o avanço desses direitos, evitando as simplificações que possam,
pela via inversa, desprezar os direitos civis e políticos devido ao atraso na efetivação dos
direitos econômicos e sociais. Por outro lado, a ênfase nos direitos sociais por parte do
atores civis que atuam nos direitos humanos no país às vezes produz confusões. Em alguns
casos, espelha posições cristalizadas de pequenos grupos que insistem em uma concepção
de democracia substantiva em oposição à “democracia formal” e que apostarm no
alargamento da liberdade política de maneira instrumental, como critica com precisão
Weffort (1992).
Partindo do princípio de que os direitos civis são essenciais, importa, neste caso,
observar se a democracia realmente existente no Brasil pós regime militar possui
mecanismos que permitem, progressivamente , a universalização dos direitos essenciais de
cidadania. Um patamar mínimo que defina claramente mecanismos de garantia da vida,
proteção da esfera da liberdade e iniciativas para promover e garantir progressivamente
todos os direitos humanos. Trata-se, também, de um período breve para se cobrar uma
completa agenda social. Mas se a questão é não separar ou criar dicotomia entre direitos
formais e substantivos, continua pertinente questionar se pelo menos os direitos básicos
como a igualdade perante a lei, por exemplo, estão sendo garantidos ou progressivamente
ampliados.
A relação dos direitos humanos com a consolidação democrática, portanto, insere-se
no processo de exercício prático das garantias constitucionais como caminho para
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A referência aqui é ao processo de transição para a democracia em diversos países da América
Latina, nos anos 80, entendendo-se por "primeira onda" as transições ocorridas na Europa (Portugal,
Grécia e Espanha) na década de 70. A rigor, esse processo não se restringe à América Latina, pois
com outras peculiaridades alcançou também a Turquia e as Filipinas.
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influenciar a agenda política. O ambiente propiciado por estas garantias oferta um conjunto
de direitos próprios da poliarquia (DAHL, 2000), entre outros, plenamente em vigência no
Brasil: liberdade de expressão e de associação, direito de voto, direito de informação
alternativa, direitos dos líderes políticos de competir por apoio, elegibilidade para cargos
públicos e eleições livres. Portanto, não é somente o caminho fácil do baixo grau de
garantia dos direitos sociais e econômicos, como às vezes pensam algumas organizações
representativas da sociedade civil, que irá nos revelar as tensões entre efetivação dos
direitos humanos e consolidação democrática. A própria singularidade da experiência
brasileira em relação à garantia dos direitos econômicos e sociais, antes da ampliação
definida pela Constituição de 1988, informa-nos que esses direitos não tiveram relação
com nossa breve experiência democrática- chegaram antes dos direitos políticos-, como
mostra a análise de Wanderley Guilherme dos Santos sobre a evolução do nosso sistema
político, a partir do modelo de Dahl sobre os eixos de liberalização e participação
(SANTOS, 1993).
Para Dahl (1971) são mais estáveis as poliarquias contemporâneas que transitaram
da liberalização – atingiram um grau de institucionalização mediante regras de competição
política e garantia de seus resultados, com todos os participantes da disputa política se
reconhecendo mutuamente e exercendo os direitos de criar organizações , de se expressar
livremente, votar e competir por cargos públicos, ou seja, exercendo todos os direitos que
caracterizam uma ordem liberal – para a participação, estágio que amplia progressivamente
a garantia desses direitos a amplas parcelas da população, introduzindo as franquias
democráticas que rompem obstáculos como o voto censitário, critério de sexo, entre outros,
restando apenas a exigência de uma idade mínima para o pleno exercício de todos esses
direitos. Segundo essa análise, os países que seguiram o caminho inverso seriam menos
estáveis. No primeiro caso estaria por exemplo a Inglaterra, onde a competição política era
relativamente estável já no fim do século XVIII, mas somente no decorrer do século XIX
irão surgir as reformas que vão garantir os direitos e liberdades para distintos segmentos da
população. No modelo de Dahl, França e Itália são exemplos de poliarquias
contemporâneas menos estáveis, que seguiram o caminho da participação e depois da
liberalização.
Assim como França e Itália, o Brasil e de resto a América Latina têm um processo
político que se caracteriza pela incorporação das massas na dinâmica política competitiva,
antes que ocorresse a própria institucionalização das regras desse jogo. Ocorreu aqui um
tipo de engenharia política, no qual a política social teve papel importante na estruturação
da ordem que emerge com a industrialização da sociedade, a partir dos anos 30. "A política
social foi utilizada como instrumento de engenharia para dar resposta ao problema da
participação ampliada em um contexto de baixa institucionalização liberal”(SANTOS,
1993, p. 30). Portanto, a questão do baixo grau de efetividade dos direitos econômicos,
sociais e culturais e sua relação com os direitos civis e políticos, que tanto atormenta os
movimentos de direitos humanos hoje, não pode ser explicada pela facilidade de garantia
dos últimos e pela dificuldade de ampliação dos primeiros, como às vezes se propugna.
Ambos são grandes desafios à consolidação de uma ordem democrática.
É um equívoco, portanto, acreditar que o drama das jovens democracias como a
brasileira se concentra apenas no encaminhamento de uma agenda social que contemple os
direitos econômicos, sociais e culturais. Não há como pensar esta agenda fora do processo
11
de consolidação democrática, que requer a remoção de entraves para o exercício da
cidadania e a afirmação de uma esfera pública que altere o modelo vigente de democracia
sem cidadania (PINHEIRO; SOUZA, 2000).
Além disso, esta agenda social não é uma questão adicional do processo de
consolidação da democracia, nem virá automaticamente com ele. As organizações da
sociedade civil, e mais especificamente as organizações de direitos humanos, tiveram um
papel central, nos últimos 30 anos, na defesa e na promoção dos direitos humanos no país.
Com sua prática contribuíram para evidenciar os limites da democracia e da cidadania
existentes. Este processo ainda se desenvolve, em conjunto, indicando que a busca de
direitos civis que expressem a vigência dos direitos humanos continua sendo um dos
desafios à consolidação democrática.
Ao incorporar de maneira taxativa a reivindicação dos direitos econômicos, sociais
e culturais como um componente central da agenda de direitos humanos no Brasil, noo fim
da década de 90, as OSC seguiram uma tendência mundial, a partir do avanço conceitual
do tema com o fim da tese da geração de direitos.5 Esta estratégia está plenamente
justificada pela crítica às carências da democracia brasileira nesse terreno. Pode ser uma
perda, contudo, a oposição entre esta agenda e os direitos civis nas tarefas de consolidação
democrática, pois esses estão ainda longe de serem universalizados.
Desta forma, a dicotomia entre formal e informal empobrece a agenda de direitos
humanos no país. A necessidade de expansão dos direitos econômicos sociais e culturais
não deveria ser colocada como uma crítica aos avanços observados no encaminhamento da
pauta de direitos civis, que não podem ser taxados de formais e ainda estão longe da
universalização. Ainda no terreno dos direitos civis, a situação brasileira caracteriza o que
O`Donnel (1997) define como democracia de baixa intensidade. O drama do processo
democrático em curso no Brasil – assim como na maioria dos países da América Latina – é
que não há nada também que garanta a superação desse estágio de democracia de baixa
intensidade, no qual os direitos são formais para todos, mas efetivos somente para alguns,
para um estágio mais universalista em que pelo menos a lei possa valer de maneira igual.
O problema, portanto, não se restringe ao funcionamento prático dos arranjos
institucionais. Não que esta seja uma questão menor no Brasil de hoje, ao contrário. O
avanço das relações políticas não encontra similaridade com o avanço de práticas
5
Os direitos civis e políticos constituem a chamada primeira geração dos direitos humanos,
expressando os anseios e valores da burguesia revolucionária, vitoriosa na luta contra o
absolutismo feudal e os ideais que orientam o movimento de independência das colônias
americanas. A Declaração de Virgínia, de 12 de junho de 1776, e a Declaração dos Direitos do
Homem e do Cidadão da Assembléia Francesa, de 1789, são os dois documentos mais influentes na
definição desses direitos. A segunda geração emerge no contexto de intensa disputa política entre
liberalismo e socialismo nas primeiras décadas do século XX e caracteriza os direitos sociais ou
coletivos que vão ser normatizados no Pacto de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais de 1966.
A terceira geração incorpora outros direitos como o "dos povos" (no contexto de descolonização do
pós-guerra);à paz; a um meio ambiente saudável; à utilização do patrimônio comum da
humanidade; da mulher; da criança, entre outros. O conceito de interdependência, inter-relação e
universalidade, consagrado pela Conferência de Viena(1993), rompe com esta idéia de geração de
direitos.
12
democráticas em outros planos da vida social. Existem mecanismos efetivos para punir
atos anti-republicanos de governantes e funcionários que não se sujeitam à distinção entre o
público e o privado, mas é notório que esta prática é utilizada em todas as esferas da
administração pública, com sucessivos casos envolvendo figuras públicas de destaque na
sociedade política.
Neste sentido, o relevante é saber se a democracia brasileira apresenta sinais positivos
de superação desses obstáculos, evitando caminhos que segundo O´Donnell (1997)
caracterizam a tendência de morte lenta, pois a possibilidade da morte rápida, como
descreve este mesmo autor, não se configurou. É disso, fundamentalmente, que se trata
aqui. Isto é, não se trata de confrontar democracia formal à democracia substantiva, menos
ainda, resgatar o conteúdo de classe da democracia como expõe por exemplo uma
abordagem marxista clássica, opondo democracia burguesa à democracia popular ou
proletária. Mas parece pertinente saber se mesmo em uma análise em termos estritamente
dos direitos civis clássicos, no caso brasileiro é possível se falar em consolidação
democrática.
No caso brasileiro, observando a consolidação democrática pela ótica dos direitos
humanos, parece mais pertinente afirmar que a democracia ainda não se consolidou. Existe
um fosso que expressa tanto carências fruto da pobreza e da desigualdade quanto um baixo
grau de expansão dos direitos civis para toda a população. O´ Donnell (1997) lembra que a
existência desse fosso nas novas democracias não implica, necessariamente, a eliminação
da democracia política. Ele cita como exemplo a situação da Índia, onde a poliarquia
sobrevive em um contexto de pobreza e desigualdade. “O exemplo da Índia demonstra que
a poliarquia pode sobreviver por um grande período em uma realidade de grande pobreza
e desigualdade” (O’DONNELL, 1997, p. 347).
Stepan (1988) chama a atenção para as inúmeras tarefas ligadas à consolidação da
democracia no Brasil, que seriam cada vez mais complexas e mais problemáticas do que se
pensava, após o fim do regime militar em 1985 e a convocação da Assembléia Nacional
Constituinte. Sua questão era saber se a energia criada na resistência antiautoritária seria
"sustentada pela sociedade e se poderia garantir a democracia política e, ao mesmo
tempo, expandir seu conteúdo social e econômico" (STEPAN, 1988, p. 11). Sua dúvida se
dá pela constatação de que à medida que os anos 80 vão chegando ao fim, verifica-se que
no Estado brasileiro e na sociedade ainda era fraquíssima a noção dos direitos de cidadania,
e que o nível de desigualdade social e econômico continuava altíssimo.
A demanda que dá conteúdo aos direitos humanos configura um conjunto de valores
morais e políticos que dizem respeito à garantia de um tratamento respeitoso a todos os
cidadãos e cidadãs, permitindo , também , a autonomia de cada indivíduo. Insere-se
portanto, no processo de transformação qualitativa da democracia. Este processo pressupõe
uma transformação superior do ambiente propiciado pela poliarquia. O desafio é romper o
vazio entre esses valores e a sua efetivação. Esta transformação não se dá automaticamente
pelo simples desenvolvimento da democracia política. É a capacidade dos diversos atores
comprometidos com esta agenda que visa dar nova qualidade à democracia que pode ou
não superar este vazio.
Consolidar a democracia na perspectiva dos direitos humanos implica, então, alterar
a qualidade da democracia. Uma cidadania efetiva não consiste somente na condição de
13
votar e ser votado sem coação. É fudamentalmente uma relação entre os cidadãos e cidadãs
e o Estado e entre os próprios indivíduos (O´DONNELL, 1997). Não há diferença,
portanto, no que diz respeito ao cerceamento da cidadania, à coação do eleitor e aos
diversos tipos de atentados perpetuados no cotidiano contra pessoas ou grupos
desprotegidos, como acontece por exemplo quando uma mulher sofre agressão ou quando
ocorrem invasões de casas por parte da polícia, fato corriqueiro nos bairros pobres de
diversas cidades do Brasil e da América Latina. O Estado de direito deve ser o suporte
principal dessa cidadania, e como tal não existe para grandes camadas da população nas
democracias brasileira e latinoamericana (PINHEIRO; KAHN; POPPOVIC; 1993).
A sociedade civil foi reinventada no Brasil no processo de luta pela democratização.
O desmonte do regime autoritário foi fruto da dialética entre a própria concessão de setores
do regime que desenharam a estratégia da abertura lenta, gradual e segura e a estruturação
de uma sociedade civil que se expande e constitui inúmeras formas associativas de
expressão , a partir da luta inicial por liberdade política. Nos anos 80 multiplicam-se os
movimentos sociais voltados para a defesa e promoção de direitos específicos de diversos
grupos sociais. É neste período que a temática dos direitos humanos se expressa nas
reivindicações por direitos econômicos, sociais e culturais dos segmentos vulneráveis,
excluídos e das minorias. Nesse processo são criados laços de solidariedade, que
conseguem mobilizar uma parcela considerável da sociedade que influi positivamente na
ampliação da democracia.
Mas a realidade brasileira revela também neste período sinais crescentes de
expansão de relações sociais incivis (PINHEIRO; SOUZA, 2000) em face do desencanto
com as expectativas de conquistas desses direitos e a progressiva afirmação da violência.
Assim, a dimensão positiva do sistema social se vê desafiada por outros interesses e
objetivos que acabam impondo novas formas de relações sociais que vão no sentido oposto
do fortalecimento da solidariedade no seio da sociedade civil. “ Sobre a consolidação da
sociedade civil paira a sombra de uma sociedade incivil, marcada pela brutalidade
policial, violência ilegal, as máfias, o crime organizado, os grupos de extermínio e os
esquadrões da morte. Ou seja, enquanto as organizações da sociedade civil (OSC)
afirmam-se como esteio de uma concepção participativa de democracia, parcelas da
sociedade brasileira, cada vez mais, vêm buscando resolver suas demandas através do uso
da força física, seja através da privatização da segurança, seja através da privatização do
próprio espaço público” (PINHEIRO; SOUSA, 2000, p. 9).
A qualidade da mediação entre Estado e sociedade na solução dos problemas de
governo, de cidadania e regulação dos conflitos sociais constitui um importante indicativo
do processo de consolidação democrática. Este regime político, estruturado em um sistema
específico de mediações, além da soberania popular, da eleição livre, do voto universal
secreto e da alternância de poder, deve ter como um de seus princípios fundamentais a
vigência dos direitos humanos; das liberdades públicas e do Estado de direito, respeito às
minoriais , pluralismo político, representação e participação popular em assuntos públicos
(PINHEIRO; SOUZA, 2000).
14
4. BALANÇO PRELIMINAR DA GESTÃO LULA.
Conforme ressaltado, a chegada de Lula à presidência gerou, naturalmente, enormes
expectativas na comunidade brasileira de direitos humanos. Sua vitória eleitoral após três
derrotas consecutivas, grosso modo, pode ser atribuída a dois processos simultâneos. Pelo
lado conjuntural se insere em um movimento mais amplo de vitória eleitoral em vários
países da América Latina das forças políticas de esquerda, centro-esquerda e nacionalistas
que se opuseram às “políticas de modernização” em voga na Região nos anos 90,
politicamente carimbadas de “Consenso de Washington”. Por outro, representou, também,
o triunfo de um conjunto difuso de movimentos sociais e civis, hegemonizados pela
esquerda brasileira, após um longo processo de acúmulo de forças6, iniciado na fase final
do regime militar.
A realidade de governar um país complexo e cada vez mais relevante no contexto
político e econômico global, porém, em pouco tempo, evidenciou as dificuldades de
grandes transformações na sociedade brasileira, especialmente com ausência de um projeto
mais claro de como realizar estas mudanças e a disposição de arriscar o poder por elas. O
novo governo a despeito de possuir um enorme capital político e de ser depositário de
fortes expectativas de mudanças não tinha no início do primeiro mandato - e continuou sem
ter ao longo dele- um novo projeto para o país no sentido de transformações mais
substantivas. Na prática inverteu um dos paradigmas que marcou a esquerda a longo do
século XX em relação à reforma e à revolução. Lula chega ao poder pronto para buscar
algo que não fosse “nem reforma nem revolução”. Sem teoria revolucionária não há política
revolucionária, ensinava Lênin das duas primeiras décadas do século passado. O mesmo se
aplica para quem ousa fazer reformas em qualquer sociedade, limitando privilégios,
distribuindo melhor as riquezas e ampliando as liberdades e os direitos, ou seja, sem teoria
reformista não há política de reformas.
A saída encontrada pela Administração Lula foi refazer suas alianças políticas e
sociais e aproveitar as oportunidades da conjuntura econômica favorável para ganhar
confiança de importantes grupos econômicos setoriais e ampliar sua base de apoio popular
por meio de ampla política social compensatória7. Fez este movimento com grande
habilidade e foi aprovado pela maioria esmagadora do eleitorado que o reelegeu.
Provavelmente não leu Maquiavel, mas na prática soube como poucos manejar com
6
A expressão aqui utilizada não tem o propósito de afirmar a idéia clássica de alguns textos marxistas
ortodoxos que advogam a miragem de um acúmulo de forças linear até a “tomada” final do poder. Tampouco
uma versão gramsciana, mais sofisticada, de disputa de hegemonia. Apenas registra que a sociedade brasileira
nos últimos 20 anos se organizou por diversos caminhos e majoritariamente em oposição à lógica de
reprodução histórica excludente. E, ainda, que este processo teve hegemonia política da esquerda,
especialmente do partido do presidente Lula, o PT.
7
O carro-chefe desta política foi o Programa Bolsa Família que concede dinheiro direto para 11 milhões de
famílias, atingindo 45 milhões de pessoas em todos os municípios do país e que foi decisivo eleitoralmente na
reeleição do presidente. Trata-se de um programa que guarda similaridade com outros existentes em diversos
países da América Latina, como o Progresa do México. Todos eles com aspectos positivos em relação à
garantia de mínimo de alívio para a sustentação da população mais pobre no contexto das sucessivas crises da
Região, mas também com elevado potencial de cooptação política e interdição de um debate mais amplo
sobre os direitos de cidadania.
15
maestria a fortuna para se manter no poder com adoração. Não pode ser criticado por isso.
Este é o sonho de consumo de todos dirigentes que governam em países onde operam
sistemas democráticos competitivos. Isto não quer dizer que tudo são flores. Para o avanço
dos direitos humanos não foi.
As contradições foram muitas e responsáveis por avanços em alguns temas e
retrocessos significativos em outras áreas estratégicas. Pelo menos duas delas merecem
análises especificas que não cabem ao escopo deste artigo: meio ambiente e reforma
agrária. O curioso é que tudo se processou em um contexto de grandes eventos
participativos. O Estado se abriu ainda mais para uma interlocução com a sociedade na
discussão da agenda política do país, mas arbitrou ao sabor da conjuntura e da melhor
conveniência como todo-poderoso nos moldes do nacional-desenvolvimentismo dos anos
70, ignorando pautas acordadas.
Assim, a política de governo Lula em seu primeiro mandato foi, também, marcada
por estas contradições. Por isso, um balanço geral desta política não é simples,
especialmente pela amplitude das ações de políticas públicas que impactam esses direitos.
Certamente, inúmeros exemplos na área social, na educação, cooperativismo e crédito à
pequena produção e grupos específicos, educação para os direitos humanos, entre outros,
podem ser citados como referências positivas. Mas nossa análise tem como objetivo
compreender alguns pontos que nos parecem decisivos para manter com importância na
esfera pública o tema dos direitos humanos enquanto um compromisso de reformas e
afirmação de velhos e novos direitos, especialmente nos direitos civis que constam da
plataforma elaborada a partir do diálogo entre Estado e Sociedade a partir da segunda
metade da década de 90. Para processar esta análise preliminar vamos confrontar alguns
dados de organizações que monitoram os direitos humanos no país com as informações
oficiais disponíveis nas três secretarias de Estado que cuidam do tema no governo. A
análise será feita em duas etapas. Na primeira será considerado um conjunto resumido das
ações governamentais previstas. Na segunda, analisaremos somente a tentativa de
implementação de uma política nacional de segurança pública, que permite exemplificar em
uma escala maior as dificuldades estruturais e políticas para a realização de reformas
capazes de romper com práticas autoritárias ainda amplamente enraizadas na sociedade
brasileira, em particular na esfera estatal.
Uma primeira observação sobre os dados oficiais disponíveis diz respeito à ausência
de uma clareza sobre como encaminhar a agenda acordada com a sociedade. A Secretaria
de Estado de Direitos Humanos não consolidou uma estratégia ao longo do primeiro
mandato nem efetuou um balanço geral deste período. Isto não quer dizer que não trabalhou
em várias ações. Ao contrário, teve ações importantes como em casos de trabalho escravo
e violência no campo e procurou efetivar sua política por dentro do conjunto de agências do
Executivo, buscando construir parcerias. Teve como primeiro titular um militante histórico
dos direitos humanos no Brasil, o ex-parlamentar Nilmário Miranda, articulador do tema no
Congresso Nacional durante três mandados. Em dezembro de 2005, foi substituído por
Paulo Vannuchi, também historicamente ligado à área. A maioria das propostas do
Programa Nacional de Direitos Humanos ficou vinculada a esta secretaria.
A Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres foi criada no primeiro dia do
governo Lula e teve como estratégia inicial a mobilização das mulheres brasileiras por meio
de conferência locais que mobilizaram em todo o pais aproximadamente 120 mil mulheres
no processo de realização da I Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres,
realizada em julho de 2004. Esta conferência aprovou o Plano Nacional de Políticas para as
16
mulheres, com oito eixos orientadores: igualdade e respeito à diversidade, equidade,
autonomia das mulheres, laicidade do Estado, universalidade das políticas, justiça social,
transparência dos atos públicos, participação e controle social. Somente em 2005 este
plano foi consolidado e divulgado enquanto compromisso de ações setoriais. Não foi
disponibilizado, porém, um balanço detalhado a implementação dessas ações, com
indicadores.
A Secretaria de Promoção da Igualdade Racial disponibilizou uma avaliação mais
sistemática de suas ações ao longo do primeiro mandado Lula. Consolidou sua estratégia
em uma Política Nacional de Promoção da Igualdade Racial(PNPIR), baseada em três eixos
temáticos. No eixo Quilombo8 e Outras Comunidades Tradicionais desenvolveu ações para
as comunidades tradicionais afro-descendente, comunidades religiosas de terreiro,
indígenas e ciganas, além de ações de segurança alimentar. No eixo políticas de ações
afirmativas a secretaria teve ações nas áreas de educação para cidadania, geração de renda,
saúde e cultura. E no terceiro eixo buscou fortalecer o diálogo internacional na formulação
de políticas e relações multilaterais.
Um olhar para o rol de ações nas três secretarias de Estado evidencia uma adesão
incontestável do governo Lula com a continuidade da agenda positiva de direitos humanos
definida pelo diálogo construído pelo Estado e a Sociedade durante os dois mandatos do
presidente Cardoso. Porém, o governo não conseguiu colocar em prática muitas dessas
ações em um patamar mais elevado como esperava a sociedade civil organizada.. Uma das
principais apostas era quanto à inserção das mais de cinco centenas de ações previstas no
PNDH II em metas definidas no orçamento federal. Este caminho foi definido no último
ano governo Cardoso, por ocasião do lançamento desta segunda versão do Programa.
Segundo este roteiro - mantido pelo governo Lula- o PNDH II seria implementado , a partir
de 2002, com recursos orçamentários previstos no Plano Plurianual (PPA 2000-2003) e na
lei orçamentária anual. No decorrer de 2003 este processo seria aperfeiçoado no sentido de
influenciar o Plano Plurianual 2004-2007.(MINISTÉRIO, 2002)
O monitoramento sistemático de alguns das ações, efetuado por um conjunto de
organizações civis que têm com foco setoriais os direitos humanos no país mostrou que
houve uma certa dispersão da agenda, além de um abandono de muitos programas
estratégicos, com destaque para os direitos civis. Em setembro de 2005 o Instituto de
Estudos Socioeconômicos – INESC, uma ong altamente capacitada tecnicamente para a
análise de políticas públicas e inserida nas principais redes globais de direitos humanos
lançou uma nota técnica, alertando para estes retrocessos.
A análise do INESC foi efetuada a partir de três questões. A primeira avaliava a
implementação do PNDH II. De acordo com os dados do INESC na revisão do PPA 20042007, sem consulta aos atores civis, o governo revisou sua política geral, suprimindo 30
programas dos 87 voltados para a proteção dos direitos humanos previstos no PNDH II de
2002. A segunda questionava se previsão e execução orçamentária eram condizentes com
as políticas públicas para os direitos humanos. De acordo com esta análise a situação
naquele momento era alarmante, pois dos 57 programas mantidos, 19 tiveram menos de
10% de execução dos recursos previstos.
A conclusão era que os programas
8
O conceito de comunidades remanescentes de quilombo, que na Constituição brasileira guarda referência
com as terras das comunidades afro- descendentes que se rebelaram contra a escravidão está sendo revisto, a
partir de uma discussão mais complexa sobre identidade.
17
governamentais estavam muito mal geridos, não sendo prioridade na Lei de Diretrizes
Orçamentárias de 2005, não tinham execução contínua, dificultando a construção de um
sistema que reparação e promoção desses direitos no país.
A terceira indagação do instituto era quanto à influência do status institucional da
Secretaria Especial de Direitos Humanos na gestão das políticas gerais da área. E avaliação
era negativa em relação aos dois primeiros dois anos e meio, com pouco avanço na
consolidação de políticas existentes e na criação de novos paradigmas. Como nota positiva
o INESC destacava ações para a proteção de defensores de direitos humanos; o sistema
disque direitos humanos; a criação do programa Brasil sem homofobia; e as ações de
educação em direitos humanos. Mas ressaltava que todas essas políticas esbarram na baixa
previsão orçamentária, no contingenciamento dos gastos públicos e na dificuldade de
articulação com a sociedade civil organizada. O instituto questionava, também, a tentativa
feita em janeiro de 2005 pelo secretário de Direitos Humanos, Nilmário Miranda, de recuar
nos acordos gerais construídos no processo de conferências nacionais de direitos humanos,
reduzindo o foco de sua secretaria somente para os direitos civis e políticos. A conclusão da
análise do INESC era que a chegada de um governo de centro-esquerda no poder não havia
alterado a realidade de execução de políticas públicas de direitos humanos no Brasil,
mantendo-se o mesmo padrão de violação desses direitos (INESC, 2005).
Análises desta natureza são sempre passíveis de erros especialmente se concentra
parte significativa dos argumentos na análise de execução orçamentária em um
determinado período do ano. Mas o INESC e outras organizações realizaram uma análise
mais apurada de aspectos quantitativos e qualitativos, cobrindo quase a totalidade do
primeiro mandado Lula, a partir de alguns programas específicos e simbólicos. E também
nesta perspectiva o balanço indica que não houve mudanças substanciais9.
Para o Movimento Nacional de Direitos Humanos- MNDH, entidade que reúne
centenas de organizações em todas as regiões do país a experiência de condução desta
política no primeiro mandato Lula, mostrou que o Programa precisava ser revisto, pois
ocorreu uma lacuna em relação a promoção desses direitos, além de um aumento do
quadro de violações. De acordo com a análise da coordenadora nacional do MNDH,
Queiroz(2006), ocorreu um vazio em termos de plano de ação, que dificultou o
mapeamento e monitoramento da ações, além do fato de estas terem ficado cada vez mais
desvinculadas do orçamento público federal.
A análise mais positiva neste conjunto de artigos de pesquisadores vinculados às
ongs foi o que analisou a política nacional de educação em direitos humanos. Segundo
Aune(2006) a criação em 2003 do Comitê Nacional de Educação em Direitos Humanos,
foi um avanço importante para o desenho de políticas neste tema. Esta iniciativa envolveu a
sociedade e governo na promoção de direitos abordando a importância da discussão sobre
diversidade sexual e combate à violação dos direitos humanos de gays, lésbicas,
transgênicos e bissexuais. Tais ações contribuíram para o lançamento do Programa Brasil
9
O documento que organiza este balanço através alguns artigos setoriais de pesquisadores “Direitos Humanos
no Brasil: mais intenção que ação”, foi organizado pelo INESC, Movimento Nacional de Direitos Humanos e
Comunidade Bahá´i, em junho de 2006.
18
sem Homofobia, em 2004. Esta política teve ainda o mérito de envolver o Ministério da
Educação na discussão processos formais e não-formais de educação em direitos humanos.
A análise mais negativa foi quanto ao retrocesso ocorrido em relação ao trabalho de
prevenção à tortura e no sistema de proteção a testemunhas. Duas iniciativas vitoriosas de
trabalho compartilhado entre Estado e organizações da sociedade civil durante a
administração Cardoso. No caso do trabalho de combate à tortura, inserida no Programa
Garantia do Direito à Justiça do PNDH II, a campanha contava com uma central nacional
que absorvia e organizava a informações de sistema disque-denúncia do sistema SOS
Tortura, que contava com 24 centrais estaduais. Entre outubro de 2001 janeiro de 2004,
este sistema recebeu 26. 587 ligações e registrou 2.532 alegações de tortura e crimes de
tortura e crimes correlatos em seu banco de dados (WILLADINO, 2006). Em 2004 o
governo encerrou o convênio com o MNDH que operava o sistema, prometendo substituílo por um novo sistema “Disque Direitos Humanos”, mas não cumpriu a promessa. Em
relação ao Programa Federal de Assistência a Vítimas e a Testemunhas Ameaçadas –
Provita ocorreu uma diminuição de seus recursos e o Estado continuou deixado a maior
responsabilidade nas mãos da organizações da sociedade. Quando este programa surgiu,
em 1996, não havia confiança suficiente nos órgãos estatais para viabilizá-lo, mas a lei
9807/99, definiu um novo marco legal sobre o papel das instituições públicas.
Willadino encerra sua análise sobre o desmonte do Sistema SOS Tortura com uma
pergunta instigante: “ A sociedade civil continua sem entender por que uma iniciativa,
produto de uma ampla discussão (pacto nacional contra a tortura, 24 centrais estaduais,
comitês políticos e mais de 300 pessoas envolvidas diretamente após imenso esforço de
articulação entre sociedade civil e órgãos públicos), foi suspensa. O encerramento dessa
ação, que foi avaliada positivamente por órgãos internacionais de direitos humanos e
poderia vir a se constituir em uma política pública eficaz no enfrentamento à tortura”,
(2006, pág.8).
Parece realmente inverossímil constatar que um governo com forte base de apoio
em movimentos de direitos humanos e que se reivindica como progressista tenha tomado
tal atitude. Mas talvez a resposta esteja nas entrelinhas do discurso que revelam uma certa
hierarquização dos direitos em prol dos sociais e econômicos, em prejuízo dos direitos civis
e políticos. E esta postura contraditória tanto do governo Lula quanto de algumas
organizações da sociedade civil tem raízes mais profundas no posicionamento frente à
democracia enquanto valor universal ou instrumental, que não é possível desenvolver aqui,
mas que já foi debatida em inúmeros outros textos. O fato é que da parte do governo a
linha-mestre de defesa de suas realizações na área dos direitos humanos, concentra-se nas
vitórias sociais, conforme podemos constatar no balanço de gestão da SPPIR, que reproduz
parte do discurso de posse de Lula em seu segundo mandato para sustentar uma visão
triunfal sobre este período (PRESIDÊNCIA, 2007, pág. 150). Mas contraditoriamente
também organizações preocupadas com os direitos civis como o próprio MNDH, às vezes,
reproduzem esta visão quando criticam a primeira versão do PNDH pelo fato de que ele
ficou “centrado nos direitos civis e políticos” (QUEIROZ, 2006, pág 5).
Estas contradições também contribuíram para minar uma das principais propostas
do primeiro mandato Lula em relação aos direitos civis: a proposta de uma nova Política
19
Nacional de Segurança Pública, elaborada durante sua pré-campanha presidencial. Trata-se
de um tema paradigmático para se compreender as dificuldades de formação de uma
coalizão política no país para a remoção de entraves autoritários que se mantém intactos e
que não foram resolvidos em nosso processo de transição para a democracia.
Soares(2007) narra em detalhes as sucessivas tentativas e derrotas de construção de
uma política sólida nesta área no Brasil, após o processo constituinte de 1988,
especialmente nas duas administrações Cardoso e no primeiro mandato Lula. Sua conclusão
pessimista é que a nossa transição democrática ainda não chegou à segurança pública.
Assim continuamos a testemunhar no cotidiano os traços de nosso passado obscurantista e
negado a cidadania, principalmente aos mais pobres. Na mesma linha deste argumento,
Zaluar(2007) identifica na inércia institucional um dos eixos explicativos das violações
persistentes aos direitos civis, além da ineficácia do sistema de justiça, com suas raízes
históricas e articulação com o campo político. Para esta autora o fracasso de nossa
segurança pública mostra que vivemos, ainda, um processo de democratização inacabado.
Zaluar se preocupa com os processos institucionais de longa duração, que no caso
Brasileiro moldaram as práticas de violência policial contra os mais pobres e, também, as
práticas violentas entre grupos sociais, em uma sociedade precariamente governada pela lei
e em um Estado que jamais obteve o monopólio legítimo da violência. Tal experiência nos
mostra o predomínio de um hiato entre os direitos formalmente normatizados e os
realmente praticados. Por isso, devemos sempre buscar compreender os processos sociais e
as regras implícitas no comportamento do atores.
E se esta inércia já era um problema político institucional há duas décadas, quando
passamos a pelo menos discutir nosso cotidiano de violência em um contexto democrático,
ela se agrava frente aos novos processos sociais em curso e à reprodução de outros
fenômenos seculares. Entre os exemplos citados por Zaluar para se compreender a
dimensão desse problema para a democracia brasileira e a enorme resistência às necessárias
reformas e democratização do Estado, alguns merecem serem destacados e analisados. Um
primeiro desafio diz respeito à compreensão tardia no país sobre o impacto do crimenegócio globalizado.
A existência de uma prática de corrupção institucional e a ineficácia do sistema de
justiça, contribuíram no Brasil para a expansão e fortalecimento da economia do tráfico e
seus laços com as instituições legais. Conectado a este primeiro desafio, particularmente
pelo impacto provocado pelo crime organizado em torno das drogas nas áreas mais pobres
das grandes e médias cidades, consolidou-se um padrão de relação de não-respeito aos
direitos civis dos cidadãos por parte das policiais. Estas forças foram totalmente
militarizadas durante o regime militar, não tiveram seu papel revisto e em função da
complexidade de interesses políticos, institucionais e eleitorais que envolvem qualquer
tentativa sua reorganização em uma lógica democrática e de atualização com a agenda dos
direitos humanos é sempre bloqueada. Foi assim nos tímidos ensaios de reforma na
administração Cardoso e também no primeiro mandato Lula, quando uma proposta de
maior envergadura foi elaborada, começou a ser implementada, mas também naufragou.
A cobrança por uma nova política nacional de segurança pública ganhou uma
20
dinâmica mais consistente durante a administração Cardoso por dois motivos. Em primeiro
lugar, pelo evidente aumento da criminalidade e das modalidades dos crimes, a despeito de
ter havido melhoras substanciais na maioria dos outros indicadores econômicos e sociais e
também de ter diminuído o forte fluxo migratório do campo para a cidade. Assim, cada vez
mais, a segurança passou a ser um dos principais temas da agenda eleitoral. O segundo
motivo foi a cobrança por parte da comunidade de direitos humanos, a partir do momento
em o país passou a ter uma agenda nesta área. Os ensaios da administração Cardoso foram
tímidos, alternando momentos de decisão pró-agenda de construção de políticas com recuos
absolutos. Mesmo assim, destaca-se em seu período de governo a discussão de uma pauta
positiva, que reconhece a gravidade da situação e inicia o desenho de uma política de
segurança pública, referenciado nos direitos humanos, centrando o debate, entre outros
temas, na prevenção, integração intersetorial, intergovernamental, qualificação e
valorização de experiências locais (SOARES, 2007).
O enfrentamento do tema no primeiro governo Lula teve dois momentos. No
primeiro, foi colocada para a sociedade uma ambiciosa proposta de construção de uma
ampla política discutida no decorrer de sua vitoriosa campanha presidencial. Além de
consistência operativa e propostas realistas de construção de alianças na sociedade e
também dentro das próprias instituições policiais – foco central da proposta – o plano
apresentado por Lula tinha um caráter de política de Estado e,ainda, a sabedoria, de
encaminhar todas as propostas pelo consenso com os governadores estaduais. Assim, ficava
garantido o caráter não-partidário e a divisão dos dividendos e os eventuais prejuízos
políticos.
O segundo momento é do recuo e praticamente abandono da proposta. O governo se
afasta dos compromissos integrais e, principalmente, da liderança necessária para levar
adiante sua proposta original. O curioso é que não houve nenhuma forte manifestação
pública por parte dos atores políticos envolvidos de resistência ao encaminhamento do
Plano Nacional de Segurança Pública. Certamente elas viriam em algum momento, pois as
mudanças mexeriam com poder e práticas incrustadas no aparelho estatal. Além disso,
tratava-se de uma operação com evidentes riscos políticos face ao caráter natural de
visualização de bons resultados somente no longo prazo e a possíveis prejuízos políticos no
curto prazo em caso de bloqueio ou boicote em algumas áreas atingidas.
É provável que recuo tenha ocorrido por um cálculo político antecipado que levou
o governo Lula a abdicar da liderança em este tema estratégico para os direitos humanos no
Brasil. Esta é a explicação principal de Soares(2007)10. Segundo ele, o governo avaliou que
assumir um maior protagonismo na reforma institucional da segurança pública implicaria se
expor à opinião pública, assumindo riscos políticos e o desgaste de curto prazo seria
inevitável:
Dada a contradição, no Brasil, entre o ciclo eleitoral (bienal,
posto que os detentores de cargos executivos engajam-se,
necessariamente, nas disputas para as outras esferas federativas) e o
10
O autor foi também elaborador do plano e membro do governo Lula no primeiro ano de seu governo, em
2003..
21
tempo de maturação de políticas públicas de maior porte e vulto
(aquelas mais ambiciosas, que exigem reformas e ferem interesses,
provocando, em um primeiro momento, reações negativas e efeitos
desestabilizadores), torna-se oneroso, politicamente, arcar com o risco
das mudanças, e, portanto, do ponto de vista do cálculo utilitário do
ator individual, torna-se irracional fazê-lo. (2007, p 89.).
A respostas de Soares, porém, explica apenas parcialmente os motivos do recuo.
Existem questões mais profundas por trás da apatia política da sociedade civil e sociedade
política no Brasil em relação a uma agenda de reformas democráticas mais profundas,
capazes de consolidar uma cidadania mais ativa, onde o exercício dos centenários direitos
civis seja uma condição básica. Para isso será necessário compreender melhor o impacto
do “reprocessamento” que estamos vivendo em um contexto de fragmentação social,
fragilidade do Estado e ausência de capacidade de direção política por parte dos partidos
para garantir essas reformas (NOGUEIRA, 2009).
4- CONCLUSÃO.
Melhorar os padrões de promoção e proteção aos direitos humanos continua sendo
um dos desafios à consolidação democrática no Brasil. Desafios que vão exigir muito mais
em termos de renovação e fortalecimento da sociedade e do Estado democrático. Não é,
obviamente, uma tarefa a começar. Na década de 90 emergiram movimentos e ações de
vulto mostrando potencial para reverter tendências negativas. E, especificamente em
relação ao PNDH, não restam dúvidas de que ele consolidou os direitos humanos como um
tema da agenda política nacional do país.
O balanço preliminar do primeiro mandato Lula nesta área indica, porém, que se
que se mantém os principais desafios em relação à necessidade de uma agenda de reformas
mais profundas para a conquista de uma cidadania na perspectiva aqui apresentada,
conforme se esperava. O fato de o governo ter conseguido enormes progressos na área
econômica, conforme não se esperava, tem anulado em certa medida este debate no meio
acadêmico e na sociedade em geral.
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