Comunicação, Controle Público e Participação Popular no Sistema Único de Saúde
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Revista Acadêmica do Grupo Comunicacional de São Bernardo
www.metodista.br/unesco/GCSB/index.htm
Ano 1 - nº 2 - (julho/dezembro de 2004)
Textos originais, revisados pelos membros do conselho editorial
Comunicação, Controle Público e Participação Popular no
Sistema Único de Saúde
Valdir de Castro Oliveira*
(UFMG)
Resumo
Este trabalho discute o papel da comunicação e da informação nos conselhos municipais de
saúde e analisa de que maneira diferentes atores sociais exercem o papel de discutir, fiscalizar e
interferir no funcionamento do Sistema Único de Saúde. A nossa hipótese é a de que as relações
sociais assimétricas presentes naquela instâncias determinam os seus processos
comunicacionais e informacionais dificultando do controle social. O objeto empírico do estudo
foram os conselhos de saúde de 14 municípios da Região Metropolitana de Belo Horizonte
quando analisamos os seus processos interacionais. A principal conclusão a que chegamos foi a
de que a maioria dos conselhos é carente de instrumentos e de adequados processos de
comunicação e informação e que há uma consciência dos conselheiros de que se deve investir
mais e melhor nesse campo para facilitar o exercício de suas funções.
Palavras chaves: Conselhos de Saúde, Controle social, Participação Popular
I - Os conselhos de saúde e o controle social
A idéia de controle social hoje faz parte das proposições de democratização do Estado e da
busca de participação da sociedade nas políticas públicas. No campo da saúde isso tem
acontecido através de variadas instâncias, como as associações profissionais, as organizações
públicas e privadas, o Ministério Público e, principalmente, através dos conselhos de saúde que
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envolvem um grande número de cidadãos nas funções de fiscalizar e deliberar sobre o
funcionamento do Sistema Único de Saúde em todo o país.
Historicamente, os conselhos de saúde na sociedade brasileira fazem parte de um amplo
processo de movimentação social que desde a década de 70 vêm convergindo para transformar
e reconfigurar democraticamente o espaço público e a relação da sociedade civil com o Estado.
Neste contexto Maria da Glória Gohn identifica três tipos fundamentais de conselhos que
surgiram no Brasil de 1970 a 1995: os Conselhos Populares, os Conselhos Comunitários e os
Conselhos Temáticos Institucionalizados.
Os primeiros surgiram através de iniciativas dos movimentos populares; os segundos foram
criados ou propostos por ações que envolvem o povo/governo; os terceiros surgiram por
exigências constitucionais, embora espelhem lutas anteriores de outras formas de participação
popular, como é o caso dos conselhos de saúde cuja gênese remonta as ações populares da
década de 70 na cidade de São Paulo quando reivindicavam a melhoria dos serviços e a
participação nas decisões das autoridades da área de saúde.
Os conselhos temáticos institucionalizados previstos pela Constituição Federal de 1988 envolvem
em sua composição diversos segmentos sociais. De lá para cá inúmeros conselhos foram
criados, como os de Educação, de Turismo, da Criança e do Adolescente, de Tarifas, de
Assistência Social, de Segurança, de Saúde, entre inúmeros outros, envolvendo representantes
do Estado e da sociedade civil (associações comunitárias, movimentos sociais, representantes
de usuários, trabalhadores, etc.). Eles se constituem como novos espaços públicos propiciados
pela reestruturação do Estado provocada pelas forças políticas com base no pressuposto de que
ele (o Estado) deve acolher a participação da sociedade como forma de controle social e
interferência na definição e performance das políticas públicas.
Com a democratização do país a partir de 1985 e a promulgação da Constituição Federal em
1988, a descentralização do sistema de saúde foi proposta e efetivada com a criação do SUS
que prevê diferentes funções e responsabilidades para cada esfera de governo (municípios,
estados e a União) com a responsabilidade de implementar e supervisionar as políticas de
saúde, nutrição, controle epidemiológico, vigilância sanitária, entre outras coisas. Foi previsto
também que os diferentes níveis de governo estabelecessem parcerias com diferentes atores
sociais ligados, direta ou indiretamente, à saúde, como os prestadores de serviços (hospitais,
laboratórios, conveniados, profissionais), os trabalhadores e os usuários do sistema de saúde.
Assim, como parte dos conselhos temáticos institucionalizados, os conselhos de saúde estão
previstos institucionalmente e, em princípio, não dependem da mobilização da população para
funcionarem. No entanto, no exercício de suas funções, demandam do cidadão, das
comunidades e das organizações com eles envolvidos crescente capacidade para atuar
politicamente e promover negociações ou acordos, resolver conflitos, fiscalizar ou estabelecer
prioridades para o campo da saúde.
Assim caberia aos conselhos de saúde interferir na formulação das estratégias e no controle
operacional das políticas de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos
econômicos e financeiros no âmbito das três esferas gestoras do SUS (federal, estadual e
municipal).
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Especificamente, está legalmente previsto que o exercício do controle social pelos conselhos de
saúde dar-se-á através das funções deliberativa, fiscalizatória e consultiva, de maneira tripartite e
paritária, ou seja, de acordo com a composição legal, que é invariável, de cada conselho, seja
em nível federal, estadual ou municipal. Nessa composição os usuários devem ocupar 50% de
suas vagas, enquanto os representantes dos trabalhadores da saúde (médicos, enfermeiros,
funcionários técnico-administrativos, porteiros, motoristas, ou qualquer outro trabalhador) devem
ocupar 25% das vagas enquanto o gestor (governo) e prestadores de serviços ao SUS teriam
direito a ocupar os outros 25%. Significa que os conselhos são pluralistas e paritários
Está previsto ainda que os conselhos devem atuar de forma independente da instância executiva
(secretarias municipais, estaduais ou Ministério da Saúde) exercendo as funções de fiscalizar o
funcionamento e a aplicação dos recursos financeiros do sistema de saúde (função fiscalizatória);
definir as políticas e as prioridades de saúde, avaliar e deliberar sobre plano de saúde do gestor
(função deliberativa) e avaliar ou opinar sobre convênios ou outras questões da saúde (função
consultiva).
Do ponto de vista legal a institucionalização dos conselhos de saúde como instância de controle
social foi feita através de vários dispositivos legais, a começar pela Constituição de 1988 que, em
seu artigo 194, inciso VII, estabelece o "caráter democrático e descentralizado da gestão
administrativa, com a participação da comunidade, em especial dos trabalhadores, empresários e
aposentados", o que vai determinar e regulamentar, através das leis federais 8080/90 e 8142/90,
entre outros documentos legais, a constituição dos conselhos como instância de participação da
sociedade no Sistema Único de Saúde. A participação da sociedade ocorre, conforme expressam
esses documentos, em três níveis: federal, através do Conselho Nacional de Saúde; estadual,
através dos conselhos estaduais de saúde e, municipal, através dos conselhos municipais de
saúde.
Com isso os conselhos ganharam face institucional para exercer o controle social que, segundo
Antônio Ivo de Carvalho, é um termo originário da sociologia e da psicologia servindo para
designar os processos de influência do coletivo sobre o individual, mas que na idéia da reforma
sanitária foi alterado visando significar o processo e os mecanismos de influência da sociedade
sobre o Estado, com base no pressuposto de que a sociedade representava o interesse geral e o
Estado os interesses particulares, de acordo com o contexto político em que foi formulado, isto é,
nas décadas de 70 e 80 (Carvalho, 1997).
Mas nem sempre o exercício das funções dos conselhos ocorre como previsto legalmente porque
envolve diferentes formas de relações de poder representadas pelos segmentos que o compõem.
Isso acontece porque a estruturação e o funcionamento dos conselhos ocorrem em torno de
complexas competências simbólicas e de relações de poder que expressam diferentes interesses
e diferentes feixes de força política, quer sejam originários do governo, dos grupos corporativos,
das comunidades, do mercado econômico ou dos indivíduos que o compõem.
É por isso que podemos dizer que, se por um lado, os conselhos temáticos institucionalizados
significam uma perspectiva democrática de reconfiguração do espaço público e uma inegável
conquista política da sociedade civil, por outro lado, a concretização de suas proposições
dependem de que maneira ali funcionam os núcleos de poder. Significa dizer que o
funcionamento dos conselhos é marcado pela maneira como os representantes do governo, dos
trabalhadores e dos usuários interagem e promovem ações nesse ambiente político.
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Muitos representantes do governo ou do sistema privado apenas toleram os conselhos, porque
estão previstos institucionalmente. Na prática são refratários a esta forma de controle social e,
em consequência, agem buscando reduzir o seu papel fiscalizador ou deliberativo a meros rituais
de legitimação de políticas e decisões supostamente democráticas. É por essa razão que Gohn
propõe que esses importantes canais democráticos sejam repensados criticamente para que de
fato cumpram as funções a eles atribuídas (Gohn, 2000).
Infelizmente, algumas formas de análise simplificam demasiadamente o funcionamento dos
conselhos impedindo perceber com mais clareza os potenciais democráticos de que são
portadores, ora superestimando o seu papel, ora subestimando-o.
No primeiro caso, esse tipo de análise superestima o papel dos conselhos, mas negligenciado ou
colocando em segundo plano a estrutura em que estão inseridos, com base no princípio de que
eles, por si mesmos e com base na legislação que os ampara legalmente, podem promover o
efetivo controle da sociedade civil sobre o Estado e interferir decisivamente na formulação de
políticas públicas de interesse social e coletivo. Superestimados em suas funções políticas,
esses atores sociais esquecem que os conselhos são portadores de limites e alcances
estabelecidos pelo Estado e que as políticas públicas no atual contexto social são profundamente
marcadas pela idéia de regeneração e modernização do Estado a partir das relações econômicas
ou do mercado (produção e consumo) e não das necessidades sociais, fortalecendo assim a
idéia do Estado mínimo do projeto neoliberal.
Já no segundo caso, o tipo de análise feita é o de subestimar o papel dos conselhos por entendêlos como instância destituída de real capacidade para intervir no debate público, no controle
social ou na formulação de políticas públicas efetivas e eficazes no que diz respeito às reais
demandas da sociedade.
Igualmente muitos governos e autoridades públicas e gestores da saúde subestimam os
conselhos pelo fato de não simpatizarem com os seus poderes fiscalizatórios ou porque julgam
ser os conselheiros, principalmente os representantes dos usuários, como tecnicamente
despreparados para perceber com clareza a lógica de funcionamento e as necessidades do
sistema de saúde.
Em conseqüência avaliam que os conselhos deveriam ser apenas instâncias homologatórias das
decisões do gestor (a instância entendida como sendo tecnicamente preparada para promover o
bem comum) ou, no máximo, como instância corretiva das ações por ele desencadeadas
(feedback), atendendo assim muito mais à formalidade legal do sistema do que propondo formas
de alteração nas relações de poder entre governo e sociedade.
Já outros argumentam que os conselhos são instâncias inócuas para melhorar politicamente o
funcionamento do sistema de saúde porque costumam ser transformados em instâncias de
conflitos, de impasses político-partidários ou servindo como trampolim político para muitos de
seus membros, deixando em plano secundário as reais necessidades de discussão e decisão
sobre as questões de saúde.
Vera Silva Telles afirma que essas avaliações negativas dos conselhos contribuem para paralisar
metodologicamente o seu funcionamento e que deveriam ser entendidos no contexto maior da
luta pela cidadania e pelos direitos sociais. No entanto, alerta que no atual contexto político
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brasileiro, tanto a cidadania quanto os direitos sociais, ao invés de se ampliarem estão sendo
encolhidos ao lado da reposição de antigas formas de exclusão social e a emergência de outras.
E o que é pior, argumenta Telles, naturalizando as distâncias sociais no Brasil como se fossem
parte de uma ordem natural das coisas, fora das tramas sociais.
Afirma que a "a figuração social pública da questão social e de um horizonte simbólico que
projeta a pobreza em uma espécie de paisagem que incomoda a todos, mas que, tal como a
natureza, se estrutura fora e por fora das tramas sociais. É um modo de encenar a pobreza como
algo externo a um mundo propriamente social" (Telles,1999:11)
Dessa maneira, a pobreza, os direitos e a injustiça social são transformados em uma espécie de
paisagem: " Transformada em paisagem, a pobreza é trivializada e banalizada, dado com o qual
se convive – com um certo desconforto, é verdade -, mas que não interpela responsabilidades
individuais e coletivas."(Telles, 1999, 11).
Este diagnóstico contrasta com as lutas a favor da cidadania e contra as injustiças sociais dos
anos 70 e 80 quando os movimentos sociais se organizaram, os sindicatos projetaram-se no
cenário público, deixaram suas marcas em conquistas importantes na Constituição de 1988 e se
traduziram na construção de espaços plurais de representação de atores de atores coletivos
reconhecidos como interlocutores válidos no cenário público nacional". Os fóruns públicos nos
quais questões como direitos humanos, raça e gênero, cultura, meio ambiente e qualidade de
vida, moradia, saúde e proteção à infância e à adolescência e as ONGs foram multiplicados e
passaram a ser levados em conta numa gestão partilhada e negociada da coisa pública (Telles,
1999).
No entanto, quando entramos nos anos 90 passamos a viver a contradição de termos uma
"democracia consolidada, aberta ao reconhecimento formal de direitos sociais, garantias civis e
prerrogativas cidadãs reivindicados, mas que convivia (como continua convivendo)
cotidianamente com a violência, a violação dos direitos humanos e a incivilidade nas relações
sociais". (Telles, 1999: 17).
Essa contradição é o que vai exigir dos analistas sociais maior acuidade para entender em que
medida o processo social de superação das injustiças sociais e a consolidação da cidadania está
de fato avançado ou sendo obstaculizado pela reconfiguração das relações sociais do mundo
globalizado e politicamente dominado pelo projeto neoliberal, o que tem levado à erosão de
muitos direitos e de conquistas pela cidadania, onde o exercício do controle social é uma de suas
expressões.
Para Telles o desafio hoje é o de melhor compreender de que maneira essa erosão dos direitos
vem sendo forjada e quais são as possibilidades de construção entre o Estado e a sociedade de
"arenas públicas que dêem visibilidade aos conflitos e ressonância às demandas sociais,
permitindo, no cruzamento das razões e valores que conferem validade aos interesses
envolvidos, à construção de parâmetros públicos que reinventam a política no reconhecimento
dos direitos como medida de negociação e deliberação de políticas que afetam a vida de todos"
(Telles, 1999:163)
Foi para melhor conhecer esses processos que propusemos analisar a dinâmica dos conselhos
municipais de saúde da Região Metropolitana de Belo Horizonte, ou seja, a partir da hipótese de
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que a ação dos atores sociais nos conselhos nem sempre ocorre de maneira eficaz e harmoniosa
pois os interesses, as perspectivas e as percepções dos atores sociais ali presentes são
diferenciados e nem sempre convergentes.
Mas, por outro lado, trabalhamos com a hipótese de que ali pode ser também constado o esforço
e a preocupação dos conselheiros para que de fato os conselhos funcionem tal como legalmente
previsto. Foi assim que através da pesquisa eles apontaram para inúmeros problemas de
comunicação, de informação e nas relações entre diferentes conselheiros, variáveis estas que
dificultam o funcionamento dos conselhos, embora não apresentassem estas dificuldades como
impossíveis de serem superadas, ou seja, avaliando os conselhos na perspectiva de uma
instância em contínuo processo de construção do controle social ou púlico.
II – Comunicação, informação e controle social
Uma vez explicitada o contexto, as características e a natureza do funcionamento dos conselhos
de saúde, estabelecemos aqui a premissa de que eles não podem existir fora de práticas
discursivas constituídas por diferentes modos de produção, circulação e recepção de bens
simbólicos que implicam no estabelecimento de redes internas e externas de comunicação e de
informação. O pressuposto é o de que o processo de controle social, como uma dimensão da
práxis política e social, não pode ser separado da dimensão comunicativa, pois segundo Hanna
Arendt, é através do discurso que os homens se fazem políticos e tudo o que fazem, sabem ou
experimentam só tem sentido na medida em que pode ser discutido, ou seja, "só podem
experimentar o significado das coisas por poderem falar e ser inteligíveis entre si e consigo
mesmos" (Arendt, 1993:12).
Significa que a práxis política não pode ser desenvolvida sem a presença de práticas discursivas.
No entanto, estas só existem quando engendradas no contexto social e este, por sua vez,
determina o poder de cada ator social nos atos comunicativos. Assim, o poder e/ou característica
de um dado discurso, está diretamente vinculado à localização social dos interlocutores e de
acordo com as competências culturais, simbólicas e políticas de que são portadores. Essas
variáveis é que tornam possível estabelecer e explicitar o elo de ligação entre a ação, o
significado da ação e das relações sociais gerando o que Paulo Freire chama de práxis.
Isto quer dizer que não existe ação social isolada de uma forma qualquer de comunicação. É o
que leva Bakthin a afirmar que os discursos, como elementos centrais da comunicação, estão
presentes em todo ato consciente, em todo ato de compreensão e em todos os atos de
interpretação (Bakthin, 1981).
Sendo assim podemos indagar aqui: de que maneira a comunicação e a informação dificultam ou
facilitam a prática política de controle social prevista na implantação, efetivação e funcionamento
dos conselhos de saúde?
Partindo do princípio que o exercício do controle social feito pelos conselhos ocorre no espaço
público, salientamos aqui que este exercício tem como contrapartida fundamental a idéia de
visibilidade no sentido de que diversos atores sociais podem ver e compartilhar desse processo,
na perspectiva de Hanna Arendt ao afirmar que "tudo o que vem a público pode ser visto e
ouvido por todos". Sem visibilidade e compartilhamento não há projeto político ou ação pública.
Ser visto e ouvido pluralmente (diversidade de opiniões e de interpretações) pelos outros é uma
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forma de constituição da realidade e da pluralidade humana.
Significa que tanto a realidade a pluralidade só ganham existência se puderem ser publicamente
configurado, ou seja, visto e ouvido por muitos, ou seja, debatida por diferentes atores sociais.
O debate é a expressão da pluralidade, forma de ação e esforço pelo aparecimento público e
como expressão da dimensão política da potencialidade dos homens agirem em conjunto Por
essa razão o poder não pode prescindir da palavra e do diálogo, ou seja, da comunicação, para
construir e interferir no espaço público e organizar politicamente os interesses coletivos.
Mas, embora possamos entender a comunicação como uma variável política fundamental para a
efetivação da idéias de democracia, muitas vezes à maneira de como ela é implementada pode
resultar em formas de dominação política e de inibição do controle social. Para isso temos que
pensar em uma forma de comunicação que leve em conta, como já dizia Paulo Freire, a
presença ativa e curiosa dos sujeitos na construção, admiração e re-admiração do mundo, isto é,
de um mundo que não seja estranho a eles (alienação). Para isso defende que a comunicação
verdadeiramente democrática e passível de tornar o homem responsável pelo seu próprio destino
e capaz de problematizar o mundo, se dá através da relação diálógica onde "todo ato de pensar
exige um sujeito que pensa, um objeto pensado, que mediatiza o primeiro sujeito do segundo, e a
comunicação entre ambos, que se dá entre signos lingüísticos" (Freire, 1971:66).
No entanto, Freire lembra que o ato comunicativo eficiente se dá apenas quando os sujeitos são
reciprocamente comunicantes e que a comunicação seja percebida dentro de um quadro
significativo comum ao outro sujeito: "Se não há este acordo em torno dos signos como
expressões do objeto significado, não pode haver compreensão entre os sujeitos, o que
impossibilita a comunicação." (Freire: 1971:68).
O exercício do controle social só pode ocorrer em um determinado campo cultural ou político
quando existem informações disponíveis e capacidade das pessoas em interpretá-las
adequadamente (o que implica na organização pedagógica dos fluxos informacionais), portanto,
dando-lhes um significado e uma base para a ação. Estamos partindo aqui do princípio de que os
indivíduos são capazes de transformar determinados estímulos informacionais e comunicacionais
em formas cognitivas tanto para conhecer a realidade que os cerca quanto para agir sobre ela, o
que gera uma forma particular de percepção sobre os acontecimentos que ocorrem nesse
ambiente.
Essa questão faz parte daquilo que Berger e Luckmann assinalam como sendo um processo
intersubjetivo onde os indivíduos produzem e constroem significados através de várias formas de
interacão social cujo resultado mais visível é a produção de regras institucionais, organizacionais
e procedimentais que justificam ou invocam uma determinada ação. Esse processo, que
podemos chamar de reflexividade, é uma das maneiras que os indivíduos tem para atribuir
sentido à ação e ao mundo cotidiano em que estão envolvidos e é de fundamental importância
para se determinar o grau e a qualidade da participação dos indivíduos na dinâmica das
instituições e dos grupos sociais (Berger & Luckmann: 1985).
Assim, podemos reiterar que o grau e a qualidade da participação não ocorrem em um vazio
social e cultural, mas sim em uma rede de poder e de forças simbólicas onde os indivíduos
interagem a partir de diferentes situações e inserções nos processos comunicativos, já que a
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interação social está relacionada com a posse de diferentes recursos materiais, simbólicos e
discursivos para efetivar ações. Quando os indivíduos entram em uma relação de conflito essas
variáveis aparecem de maneira mais cristalina, assim como as evidências de que alguns têm
mais recursos que os outros, inclusive para alterar substantivamente determinadas situações.
Esse quadro sócio-cultural interfere na dinâmica. Por exemplo, nos conselhos de saúde, o
conselheiro-usuário é, muitas vezes, originário de uma camada popular ou de uma comunidade
rural e, ao chegar ao Conselho, traz consigo tanto os traços culturais dessa origem quanto as
marcas e os distintivos ideológicos presentes em seu horizonte histórico e perceptivo, como o
capital e a competência cultural que possui (educação, embaraço/desembaraço com as regras
da linguagem, a simbologia comportamental) que tanto podem aproximá-lo quanto distanciá-lo
das questões colocadas nas pautas dos conselhos de saúde.
Em relação aos conselheiros dos outros segmentos podemos dizer que a representação ocorre
de maneira diferenciada. Por exemplo, o representante do corpo médico fala por uma categoria
específica cujos contornos simbólicos e técnicos são perfeitamente visíveis e legitimados no
plano social, isto é, suas expectativas e formas de atuação são delimitadas por uma atividade
clara e hierárquica de poder a respeito das questões da saúde, e que são corporativamente
compartilhadas por seus pares. No caso dos prestadores de serviços, a representação ainda é
mais simples e clara, pois está diretamente relacionada com seus interesses, em que pese a
possibilidade de emitir pareceres políticos sobre outras questões do sistema de saúde.
Já a visibilidade social e de poder dos representantes dos usuários é bem mais difusa e sujeita a
outras variáveis que nem sempre facilitam a sua participação. Por exemplo, as barreiras
simbólicas impostas pela hierarquia social que separam um segmento do outro e se revelam no
comportamento, na maneira de falar e de articular conceitos e idéias que nem sempre coincidem
com a lógica do discurso abstrato, burocrático ou técnico. Essas diferenças são visíveis através
da linguagem onde as moedas culturais têm diferentes valores de troca, sendo sua cotação baixa
quando se trata dos conselheiros-usuários, limitando assim as possibilidades de provocar
mudanças substantivas na política de saúde. E, independentemente das intenções dos sujeitos,
é através dessas formas sutis de comunicação que se reafirma uma razão autoritária que pode
comprometer, significativamente, a idéia de controle social.
Significa dizer que os papeis sociais e as formas de percepção, tanto no sentido vertical
(hierarquia e competência simbólica) quanto horizontal (identificação por segmento e
competência simbólica) influenciam e determinam o grau de participação dos membros dos
conselhos de saúde. Em primeiro lugar porque a participação se dá através de uma forma de
construção social (percepção, valoração e formas de expressão) como resultado do processo
interacional que acontece entre os indivíduos. Em segundo lugar porque cada membro do grupo
faz uma interpretação pessoal de cada situação, como uma construção cognitiva, onde os papeis
sociais e os fatos requerem uma interpretação ativa por sua parte, tanto para agir quanto para se
retrair diante das questões colocadas pelo ambiente social.
A questão é saber de como se dá essa dinâmica no ambiente dos conselhos municipais de
saúde. Pressupomos que as maneiras de como os conselheiros avaliam a constituição dos
processos participativos, as formas de interação e a própria estrutura de funcionamento dos
conselhos em termos de comunicação e informação são fundamentais para entendermos esse
ambiente e as tendências que apresentam em relação às suas funções. Por exemplo, a respeito
das convergências e divergências entre os conselheiros ou da disponibilidade ou não da
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informação, das assimetrias interpostas nos processos interacionais e da percepção sobre os
resultados práticos alcançados pelos conselhos.
A análise desses quadros podem apontar para as principais dificuldades de funcionamento dos
conselhos e das carências que apresentam em relação à comunicação, à informação e ao
controle social. Foi dessa maneira que propusemos estudar alguns dos aspectos
comunicacionais e informacionais que envolvem o funcionamento de alguns conselhos da Região
Metropolitana de Belo Horizonte e que, a seguir apresentamos, ainda que parcialmente, alguns
dos resultados desse estudo.
III – Resultados da análise empírica
3.1. O perfil dos conselheiros
Para conhecermos a composição e o funcionamento dos conselhos de saúde da Região
Metropolitana de Belo Horizonte fizemos um diagnóstico baseado em entrevistas abertas,
aplicação de questionários com os conselheiros dos três segmentos, além de participar das
plenárias realizadas pelos 14 conselhos municipais visitados pela equipe da pesquisa.
O levantamento de dados foi feito apenas nos conselhos centrais, excluindo os conselhos
distritais e locais, durante o ano de 2000. Os municípios pesquisados foram: Ibirité, Betim, Mário
Campos, Pedro Leopoldo, Mateus Leme, Raposos, Nova Lima, Ribeirão das Neves, Belo
Horizonte, Brumadinho, Caeté, Esmeraldas, Contagem e Vespasiano.
Duzentos e trinta conselheiros responderam aos questionários, sendo a maioria representantes
dos usuários (131, o que corresponde a 57% dos entrevistados), seguidos dos trabalhadores (59,
o que corresponde a 26%) e gestores e prestadores de serviços (40, o que corresponde a 17%).
Desse universo pesquisado, 47% dos conselheiros são do sexo masculino e 53% do feminino, o
que mostra ser a instância dos conselhos uma arena democrática onde homens e mulheres
buscam resolver os problemas públicos da área de saúde.
Tendo como base o perfil das profissões detectadas pela pesquisa nos conselhos de saúde em
relação aos representantes dos usuários constatamos que a variedade por ele apresentada
espelha o universo da sociedade civil. Os dados apresentaram os seguintes resultados: os
aposentados são predominantes nos conselhos, com 17%, seguidos dos professores (10%),
comerciantes (8%), donas de casa (7%), empregadas domésticas (5%), lavradores (5%) e
funcionários públicos (5%). Do universo total encontramos ainda 43% de pessoas espalhadas em
um leque variado de profissões como artistas plásticos, lavradores, operários, faxineiros, técnicos
em computação, cabeleireiro, costureiras, donas de casa, dentistas, empresários, entre outras
profissões.
Já em relação à escolaridade dos conselheiros, esta se apresenta de maneira assimétrica,
colocando o usuário em desvantagem se analisarmos do ponto de vista das desigualdades
sociais e das dificuldades de acesso à educação que mantém uma correlação positiva entre grau
instrucional e consciência crítica. Os conselheiros usuários são os que apresentam os mais
baixos níveis de escolaridade, seguido dos trabalhadores que ficam em desvantagem em relação
aos representantes do gestor. Ainda que não possamos absolutizar as conseqüências e
interferências dessas discrepâncias dos níveis de escolaridade na dinâmica dos conselhos, é
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possível entender que elas funcionam como uma espécie de capital simbólico que pode reiterar
relações assimétricas de poder, ainda que determinadas por um tipo de estrutura externas aos
conselhos.
Com relação à idade dos conselheiros, também pudemos verificar a predominância de pessoas
acima de 40 anos na composição dos conselhos, ou seja, 63%, o que demonstra ser ali um
espaço onde pessoas já com possíveis experiências profissionais e de vida atuam.
Também do universo pesquisado pudemos constatar que 63% dos conselheiros são casados e
23% são solteiros, enquanto divorciados, separados ou em outras situações ocupam 14%.
Quanto à situação ocupacional dos representantes dos usuários obtivemos os seguintes dados:
35% são aposentados, sendo que 15%, apesar dessa situação, ainda trabalham. Já 45% estão
empregados. Do universo de 131 pessoas que responderam aos questionários, 21 (16%)
informaram estar estão desempregadas, espelhando, mais uma vez, a situação dramática de
parte da sociedade civil em relação às condições de vida a que está negativamente submetida.
Do ponto de vista da renda individual dos conselheiros, a discrepância se mostra forte, reiterando
as assimetrias econômicas. A renda individual da maioria dos conselheiros-usuários fica em torno
de uma renda bem menor se comparada com os representantes dos outros segmentos.
3.2. O funcionamento dos conselhos
De acordo com o universo pesquisado, a maioria dos conselheiros ocupa esse cargo há pouco
tempo, sendo que 46% estão no conselho há um ano, enquanto 22% até dois anos e 10%, há
mais de dois anos. Se por um lado esses dados revelam que novas pessoas ocupam o conselho
a cada conferência de saúde ou período, por outro lado, pode revelar sérias dificuldades nos
conselhos, já que a experiência acumulada para resolver os conflitos ou problemas no cotidiano
do Conselho não se apresenta em função do perfil trabalhado.
Mas, se por um lado, esses dados sobre a rotatividade dos conselheiros, podem revelar alguns
aspectos negativos, por outro lado, eles podem ser considerados irrelevantes se observarmos
que os conselheiros nunca são totalmente novos nos conselhos, pois eles participam de préconferências e conferências de saúde, das associações ou movimentos comunitários que o
indicam para concorrer a uma vaga de conselheiro e, geralmente, essas indicações são
precedidas de discussões ou de algum tipo de inserção dessas pessoas no campo da saúde.
Mas também pessoas ligadas a partidos políticos se fazem presente nos conselhos, o que pode
garantir uma maior identidade política aos conselhos, transformando-o em espaço de conflito
e/ou de consensos. Do universo pesquisado, 41% responderam ser filiados a algum partido
político, sendo predominante os partidos de esquerda, sendo que o PT tem a maior preferência
por parte dos usuários e dos trabalhadores, seguido do PC do B, PFL, PSB, PMDB, PL e PSDB.
Já os representantes do gestor se mostram distribuídos entre o PFL, PSB e PSDB.
Essa distribuição mostra, de certa maneira, de como a organização social e política se apresenta
de maneira diferenciada nos conselhos, sendo que os partidos que propõem mudanças nas
relações sociais aglutinam majoritariamente tanto os usuários quanto os trabalhadores. Isso
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mostra também aqui possíveis origens de alguns dos conflitos vivenciados pelos conselhos,
conforme dados apurados e apresentados mais a frente.
Já os usuários, como possíveis representantes da sociedade, não estão no conselho apenas em
função de si mesmo. Os dados obtidos mostram que a maioria está sempre ligada a alguma
forma de organização social coletiva, seja um movimento social, seja uma associação
comunitária. Significa que essas pessoas estão ali em nome dessas entidades ou ali se
apresentam com a expectativa de resolver ou encaminhar problemas, reivindicações ou participar
da formulação de projetos de saúde compatíveis com a necessidade do grupo que representa ou
o elegeu para o conselho.
Quanto à representação, a infra-estrutura e a autonomia dos conselhos, o representante dos
usuários e presidente do Conselho Municipal de Saúde de Betim, além de vice-presidente do
Conselho Metropolitano de Saúde, Osvaldo Tolentino, em entrevista no dia 16/8/2000, o grande
desafio dos conselhos é o de instalar conselhos que realmente representem a sociedade. Ele
aponta como as principais dificuldades é o fato da maioria não ter claro o seu poder que, aliado
com a falta de infra-estrutura para o seu funcionamento tornam-se órgãos mais do governo do
que da sociedade, o que compromete a sua credibilidade. " Alguma pessoas, por verem o
conselho dentro de um prefeitura ou secretaria, acham que sua denúncia não será ouvida porque
cairá nas mãos do governo. Esta característica tem que ser mudada porque o conselho precisa
de sua independência para ter maior credibilidade entre a população: os conselhos têm que
buscar autonomia, reivindicá-la para sua sobrevivência, para que possa ter o respeito da
comunidade" explicou.
Mas por outro lado, os membros dos conselhos mostram-se dedicados e, ao que parece,
dispostos a acertar no que seriam as suas funções e responsabilidades. Por exemplo, com
relação à assiduidade nas reuniões, constatamos que a maioria leva muito a sério a sua
participação. A maioria dos três segmentos alegou nunca faltar (44%) ou raramente faltar (52%)
às reuniões dos conselhos.
Essa mesma análise positiva em relação à própria presença é reiterada quando os conselheiros
são instados a avaliar a presença dos outros conselheiros (Faltam raramente: 69%, contra 24%
dos que afirmam faltar freqüentemente).
Cuidadosa também parece ser a atitude do conselheiro quando ele tem de faltar a alguma
reunião. Não justifica a falta porque não admite faltar e quando assim admite, lembra que busca
justificar essa falta perante o Conselho (52% admitiram apresentar justificativas relevantes).
A maioria dos membros dos Conselhos também participam das comissões formadas, espaços
estes que muito podem contribuir para o intercâmbio de diferentes experiências entre os
conselheiros (51% participam de comissões, contra 44% que admitiram não participar de
nenhuma comissão.
Quanto ao processo de capacitação dos conselheiros, a maioria admitiu já ter participado (67%,
contra 37% que admitiram não ter participado) de uma ou outra forma de capacitação ou forma
de eventos que implica em decisões ou discussões coletivas a respeito da saúde, como cursos,
conferências, viagens de intercâmbio, mobilizações fora do conselho.
Comunicação, Controle Público e Participação Popular no Sistema Único de Saúde
Quanto as funções do Conselho, a maioria dos conselheiros dos três segmentos converge no
sentido de concordar que elas são as de fiscalizar o sistema de saúde, promover o controle
social, exigir transparência administrativa (75%) e atuar na formulação de políticas públicas que
atendam os interesses coletivos (10%).
Mas será que os conselhos exercem efetivamente essas funções? A maioria dos três segmentos
(73%) convergiu no sentido de que os conselhos efetivamente cumprem essas funções,
contrapondo-se a 22% que entenderam o contrário, ou seja, que os conselhos não cumprem as
funções previstas. Este imaginário quanto ao conselho é importante porque, independentemente
de coincidir ou não com a realidade, mostra um sentimento positivo em relação à prática dos
conselhos e uma disponibilidade, objetiva e subjetiva, para o seu aperfeiçoamento.
Sob o funcionamento dos conselhos e o efetivo exercício do controle social, Simone Dutra Lucas,
representante do gestor no Conselho de Belo Horizonte, diz que isso depende depende muito do
perfil da administração em que estão situados. "Quando você tem um governante mais
democrático, que de fato quer ouvir as reivindicações da sociedade, estes conselhos tendem a
ter um perfil mais atuante, mais reivindicativo. Mas existem prefeitos, secretários de Estado e
outros segmentos políticos ou administrativos que não querem ver os conselhos funcionando e,
em conseqüência, dificultam o seu funcionamento ou politicamente fazem com que os
conselheiros sempre votem os interesses do gestor. Em conseqüência, os conselhos perdem o
seu papel de controlador do poder executivo" (Entrevista no dia 13/09/2000).
Já para a socióloga Mercês Somarriba, da Fundação João Pinheiro, uma estudiosa das formas
de organização e mobilização social, os conselhos, com uma proposta institucional de
participação, visam estimular a população a "se organizar, para fiscalizar o Estado" Avalia ainda
que, sob esse aspecto eles frutificam em solo fértil. Entretanto, podem correr o "risco de assumir
um caráter puramente formal, pra cumprir o ritual de aprovação das contas, porque o Fundo
Municipal de Saúde para receber recursos precisa prestar contas, e a prestação de contas tem
que ser aceita e aprovada pelo Conselho" (entrevista ao autor).
Também entende que há uma relação direta entre o funcionamento dos conselhos com o perfil
das administrações e com as características de organização da sociedade civil.
"Quando são eleitos administrações e governos mais democráticos, mais
comprometidos com a participação popular, isso pode realmente frutificar melhor.
Mas o que dificulta o funcionamento dos conselhos é basicamente o fato de que a
sociedade brasileira é pouco organizada, tem pouca prática de se organizar, frente
ao Estado, para exigir do Estado uma administração mais transparente, mais
afinada com os interesses populares. (Mercês Somarriba, entrevista)
E qual é a avaliação que os conselheiros fazem da atuação dos conselhos? A maioria (65%)
julga que os conselhos tem uma atuação entre excelente e boa, enquanto 35% avaliação essa
atuação como sendo regular ou ruim.
O representante do gestor no Conselho Municipal de Saúde de Belo Horizonte, Eloi Luciano, faz
uma avaliação crítica sobre a atuação dos conselhos. Considera, por um lado que eles são muito
importantes enquanto instrumento de acompanhamento e de fiscalização do funcionamento das
secretarias de saúde em qualquer instancia – estadual, federal ou municipal. Para ele os
Comunicação, Controle Público e Participação Popular no Sistema Único de Saúde
conselhos significam uma forma de monitoramento da implementação dos programas de saúde
implantados, permitindo detectar problemas e promover a correção dos desvios.
"Antes, se fosse da minha vontade, poderia criar um hospital de
cirurgia plástica e contratar o Dr. Pitangui para fazer cirurgias lá
uma vez por mês. Tudo a revelia do usuário. Hoje não, as ações do
gestor passam pela avaliação do conselho, o que eu acho muito
correto.
Mas, por outro lado, avalia também que houve uma paralisação no avanço os conselhos porque
eles se institucionalizaram muito em nível de participação e há pouca representatividade dos
conselheiros em relação as comunidades que representam: " as pessoas desconhecem
completamente os conselhos. As lideranças locais são as mesmas, são os presidentes das
associações que acabam se profissionalizando enquanto conselheiros. Eu acho que os
conselhos deveriam fazer uma política para atrair novas pessoas, porque só assim a gente
anda", explicou Luciano.
Quanto as reuniões ou plenárias dos conselhos, como instâncias de manifestação de conflitos,
de cooperação, de interação e de prática discursiva, elas foram positivamente avaliadas pelos
conselheiros. A maioria avaliou que são muito produtivas (24%) ou simplesmente produtivas
(51%), enquanto 23% avaliaram ser elas pouco produtivas e 2% como sendo improdutivas.
Segundo Simone Dutra Lucas isso não significa que ali tudo corre as mil maravilhas porque
muitas vezes os conselheiros ficam muito presos a questões muito específicas, como a do
medico que atendeu mal na unidade de saúde, se tem médico, se não tem médico, se cumpre o
horário, se tratou bem ou mal o paciente, dificultando a discussão e o aprofundamento das
questões em pauta. Avalia ainda que os segmentos se apresentam de maneira diferenciada nos
conselhos e que nem sempre isso é positivo, porque confundem os foros de discussão ou de
reivindicação:
" As vezes os trabalhadores misturam um pouco o foro de reivindicação das
questões trabalhistas deles, que na verdade deveriam estar sendo discutidas na
Secretaria de Administração. Ao fazem isso trazem para dentro do conselho suas
lutas sindicais, provocando o acirramentos entre os interesses dos trabalhadores,
os interesses dos gestores e o interesse dos usuários (Simone Dutra Lucas,
gestor, entrevista).
Sendo os conselhos de saúde uma espécie de arena social, os conselheiros entendem ser
natural que ali existam conflitos e o reconhecem explicitamente (76%). Apenas 22% entenderam
nunca existir ali nenhum conflito.
E quais as razões dos conflitos e desavenças nos conselhos? A maioria dos conselheiros
apontou para as questões político-partidárias que ali predominam (60%), ou seja, reiterando a
idéia de que, de uma maneira ou outra, os partidos conferem importância política aos conselhos
e neles buscam interferir, gerando diversas formas de conflitos como reconhecem os
conselheiros. De acordo também com nossos registros de campos, muitos conselheiros dos três
segmentos criticam essa interferência político-partidária pelo fato de desviar a discussão das
questões da saúde ou colocar um tipo de disputa entre partidos nem sempre muito claro para os
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conselheiros, principalmente os usuários não vinculados a nenhum tipo de partido político. Por
esta razão muitos conselheiros avaliaram a presença político-partidária como um fator negativo
em sua dinâmica.
Além das interferências político-partidárias, foram apontadas ainda como causas dos conflitos e
desavenças à discordância pessoal entre os conselheiros (16%), a falta de comunicação (13%) e
a intromissão de outras instituições no interior dos conselhos (11%), como os sindicatos, por
exemplo (questão reiterada principalmente pelos entrevistados do Conselho Municipal de Saúde
de Belo Horizonte).
Se os conflitos e desavenças podem ser considerados normais em uma instância democrática,
não podem ser subestimados porque em alguns momentos podem travar ou dificultar o
funcionamento dos conselhos. Segundo Osvaldo Tolentino, usuário do Conselho de Betim, os
conflitos sempre vão existir, mas é necessário que os gestores, trabalhadores e usuários
trabalhem juntos pelos interesses maiores da sociedade no campo da saúde, embora cada
segmento se organize de maneira diferente. Mas avalia que os usuários ainda atuam de forma
pouco organizada, o que dificulta o conselho cumprir suas funções:
"Nós somos 50% do conselho, mas se não há interlocução entre nós, fica difícil
nos organizarmos para defender propostas de interesse da sociedade ou do
usuário. Nem sempre somos articulado. Quando acontece a reunião do conselho,
o governo já vai articulado, o trabalhador também, enquanto o usuário entra na
discussão desarticulado. Isso prejudica. Apesar de tudo, eu tenho visto um avanço
muito grande por parte dos conselhos, o pessoal tem trabalhado mais unido. Nós
devemos ficar atentos, porque nem sempre o que é bom para o governo é bom
para o usuário. Temos que ser parceiros quando isso trazer benefícios para a
população, caso contrário, temos que ser quase inimigos, não podemos deixar
passar qualquer coisa prejudicial". (Entrevista)
Mas muitos dos conflitos estão relacionados pela posse diferenciada do poder simbólico
existente nos conselhos. Isso pôde ser observado através da intervenção do gestor nas plenárias
dos conselhos cujo poder é tributário da sofisticação com que domina o discurso técnico e pelo
fato de ser detentor de informações significativas sobre o funcionamento do sistema de saúde em
comparação com o segmento dos trabalhadores e dos usuários. "Eles conhecem melhor a lei e
têm um maior poder de convencimento, principalmente em relação aos usuários, fazendo com
que estes se alinhem com os gestores, mesmo sem compreenderem bem o que está sendo
votado" (Simone Dutra Lucas, gestor, entrevista).
Essa relação desigual entre os segmentos também é apontada por Maria Filomena, usuária, do
Conselho de Belo Horizonte. Segundo ela há um entrosamento melhor entre trabalhadores e
usuários, mas o mesmo não se pode dizer em relação ao gestor. Muitas vezes o usuário costuma
ser manipulado pelo gestor:
"O gestor é mal intencionado, manipula mesmo, porque quer impor suas vontade
ao conselho, principalmente ao usuário. Alguns usuários caem, outros não. Nós,
que já enxergamos isso, estamos sempre vigilantes. Mas, o entrosamento entre
usuário e trabalhador é bem bom, a não ser em situações específicas quando o
entrosamento é dificultado. Quando pinta um gestor do tipo trator, que não
Comunicação, Controle Público e Participação Popular no Sistema Único de Saúde
respeita nada nem ninguém e se impõe como o onipotente, aí não tem jeito do
conselho andar". (Maria Filomena, usuária, entrevista)
Registramos ainda as seguintes causas dos conflitos e desavenças, como divergências de idéias
e de interesses, discordâncias quanto à propostas entre gestor e os outros segmentos, falta de
capacitação e conhecimento dos conselheiros, falta de articulação entre os conselheirosusuários, falta de integridade dos conselheiros, falta de representatividade dos conselheiros,
brigas com prefeitos, pautas extensas de discussão nos conselhos, falta de apoio do gestor ao
Conselho, falta de comunicação entre o Conselho Municipal e os locais, decisões tomadas mas
não implementadas, etc. Essas variáveis, embora estatisticamente irrelevantes e atomizadas, são
sintomáticas do que se passa no cotidiano dos conselhos de saúde e todas elas apontam para a
questão das relações assimétricas de poder existentes nos conselhos ou das limitações
simbólicas, culturais e políticas entre diferentes conselheiros.
Quanto ao acesso à informação, o que pode ser considerado como um fator essencial para a
tomada democrática de decisões e de controle social, alguns conselheiros o analisaram como
fonte de problemas. Segundo ainda Maria Filomena, usuária de Belo Horizonte, uma das
dificuldades é o fato do conselho enviar correspondência que nem sempre são repassadas aos
conselheiros, principalmente quando ela é mediada por setores administrativos, como o gerente
que não seja muito adepto do controle social, ou seja, dificulta a difusão da informação. Mas,
segundo ela, isso não acontece freqüentemente. A maioria dos conselheiros julga que elas estão
sempre disponíveis (68%), enquanto 28% julga que elas não são facilmente obtidas.
Através de que meios os conselheiros recebem, mais freqüentemente, informações? Pelos
resultados obtidos constatamos que as reuniões dos próprios conselhos foram considerados o
principal meio para obtenção de informações, o que acontece através de reuniões, plenárias,
conversas e debate. Também as correspondências foram avaliadas pelos conselheiros como
importante instrumento de informação. Como a maioria deles não tem jornal ou boletim, torna-se
fácil entender porque esses instrumentos ou veículos foram pouco citados. Mas em
contrapartida, apontaram e reconheceram a carência de outros suportes comunicacionais como
entraves para o funcionamento do conselho, apontando ainda a pouca disponibilidade do gestor
para viabilizar instrumentos mais eficazes e transparentes de comunicação.
A maioria dos conselheiros mostrou ter consciência sobre as deficiências do conselho com
relação à sociedade e aos meios de comunicação (mídia). Pelas respostas, 31% avaliaram
negativamente essa relação e 41% optam pela resposta regular. Apenas 25% acham que essa
relação é boa. Mas, de uma maneira ou outra, esses dados mostram que os conselhos tem que
investir mais nas informações que expliquem melhor à sociedade quais são as suas funções,
formas de funcionamento e a importância que têm.
A maioria dos conselheiros julga que a mídia tem um papel negativo em relação à saúde porque
trabalha com fatos isolados. Segundo Osvaldo Tolentino, do Conselho de Betim, em uma cidade
do porte de Belo Horizonte, com mais de dois milhões e meio de habitantes e uma complexa
rede pública que atende grande parte dessa população, a mídia costuma pegar um fato isolado
como se fosse a totalidade e a rotina do sistema. Segundo ele:
"Não se leva em conta que foram realizados mais de um milhão de atendimentos.
Mas o serviço é duramente criticado por causa de um fato isolado que ocorreu. A
Comunicação, Controle Público e Participação Popular no Sistema Único de Saúde
gente sabe que muitas coisas precisam ser melhoradas, que devemos avançar
em alguns pontos, mas a mídia não respeita a atuação do setor público. As vidas
que são salvas todos os dias não aparecem no noticiário. O que aparece é aquele
fato isolado, que todos os veículos mostram e tratam como um escândalo"
(Osvaldo Tolentino, usuário, entrevista).
Ainda que avaliem muitas vezes negativamente o papel da mídia, consideram que ela é
fundamental para alcançar a esfera pública, mobilizar a população, difundir as mais variadas
informações. Mas apontam também que os conselhos devem se valer de outros instrumentos de
comunicação para a mobilização popular no campo da saúde, como assinala Luciano Elói
(entrevista), representante do gestor em Belo Horizonte:
Eu acho que tanto a esfera estadual como a municipal têm que investir
maciçamente na questão da participação popular. Deveríamos fazer cartilhas para
atingir aqueles que usam ou não diretamente o SUS. O açougue onde você
compra sua carne foi inspecionado pelo SUS. A vacinação é do SUS. Só que
ninguém sabe nada disso, sobre o que é exatamente o sistema único de saúde.
Então, por exemplo, em uma campanha de vacinação, era fundamental divulgar a
importância da participação popular nos conselhos. Ou colocar um outdoor. A
gente só vê propaganda do Ministério da Saúde na época do Carnaval, falando
para usar camisinha. Por que então não colocar a questão do conselho municipal?
E o que fazer para melhorar a comunicação com a sociedade? Foram muitas as sugestões e
todas elas apontaram para a necessidade de criação de veículos de comunicação nos conselhos
(com a predominância para a criação de jornal ou informativo do conselho) quanto para a melhor
utilização dos veículos disponíveis, principalmente aqueles de caráter comunitário, como mostra
a tabela abaixo, onde as sugestões de uso do rádio são relevantes. Divulgar e fazer saber o que
acontece no conselho também aparece como uma necessidade premente.
De acordo com as respostas dos entrevistados os conselhos deveriam melhorar a comunicação
com a população através de rádio, TV e jornal e que os conselheiros participem mais das
comissões locais. Propuseram também que seja promovida a capacitação dos conselheiros no
campo da comunicação e feita a melhoria de sua infra-estrutura com a disponibilização de verba
específica para este fim, assim como criar quadro de avisos, publicar as atas do conselho na
imprensa e assegurar assessoria de comunicação aos conselhos. Também foi sugerido que os
conselhos criem ou usem mais a mídia comunitária, entre outras indicações.
Embora atomizadas e estatisticamente irrelevantes, essas respostas são sintomáticas para
mostrar a importância que os conselheiros atribuem à comunicação e à informação e de como
elas podem ser melhoradas e utilizadas pelos conselhos. Segundo Maria Filomena,
representante dos usuários no Conselho de Belo Horizonte, a dificuldade na veiculação de
informações impede que os conselhos consigam exercer plenamente as suas funções. Segundo
ainda ela, há falta de informação nos conselhos e falta de conhecimento da população sobre
eles:
"A principal dificuldade é essa, o cidadão comum não sabe o direito
que tem e tampouco sabe a importância dos conselhos de saúde.
Ele chega no centro de saúde e se não é atendido, porque o
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médico não veio, ou não tem o médico, despeja toda sua raiva em
cima dos trabalhadores. O certo seria ele ter consciência de que
existe um espaço para falar e reclamar, de lutar junto com a gente.
Então falta às pessoas informações sobre o SUS, das
características de seu funcionamento. Sem informação como é que
ele vai tomar consciência das coisas? (Maria Filomena, usuária,
entrevista)
E qual a relação da informação com a participação? Para Décio Ferreira, representante dos
usuários de Belo Horizonte, as pessoas participam muito, são freqüentes nos conselhos mas, do
ponto de vista numérico, as pessoas que assim o fazem não são muitas:
"Não é uma grande quantidade, porque o bairro tem muita gente
que não tem informação sobre o conselho, que não o conhece.
Isso dificulta o controle social. O pessoal do bairro reclama muito
do atendimento devido à demanda, que é muito grande. Eles têm
dificuldades em serem atendidos, não por causa da incompetência
dos profissionais, mas devido ao pequeno número deles.
Já quanto às reclamações dos usuários, avalia que há um esforço para atendê-las, embora nem
sempre isso aconteça de maneira satisfatória, como explica:
"Geralmente os gestores procuram atendê-las, mas eu acredito
que deveria ser criado uma espécie de caixa, onde as pessoas
pudessem colocar suas reivindicações sem depender da presença
dos gestores naquele momento. Porque nem sempre eles estão
presentes, às vezes estão ocupados em outros lugares, prestando
outros tipos de serviços. Então, eu acho que um box seria ideal
para as pessoas irem pessoalmente colocar suas sugestões e
reclames"(Décio Ferreira, entrevista)
Esta declaração revela a interpretação e a preocupação dos conselheiros em propor ações que
possam viabilizar a melhoria do sistema de saúde e os processos comunicacionais entre os
usuários e os serviços a ele oferecidos pelo SUS.
IV – Conclusões
Assim pudemos constatar através da pesquisa que existe uma clara consciência por parte dos
conselheiros sobre qual é ou deveria ser o papel dos conselhos no sistema de saúde em termos
de comunicação, controle público e participação popular. Mostrou também que entendem
claramente o papel da comunicação e da informação neste processo e na construção do
imaginário popular sobre o SUS, principalmente através da mídia.
No entanto, o desafio que permanece é o de fazer com que esse entendimento ou consciência
sobre os conselhos passem de um estágio de denuncismo ou de meras interpretações ou
constatações e passe para um estágio mais avançado onde os conselheiros possam desenvolver
ações mais concretas e eficazes sobre o controle público. Por exemplo, não apenas mais
constatando ou denunciando lacunas, mas também avaliando e instalando efetivamente meios e
Comunicação, Controle Público e Participação Popular no Sistema Único de Saúde
processos que facilitem a comunicação, a circulação de informações, além de investir na
capacitação dos conselheiros de tal maneira que se possa diminuir ou amenizar as assimetrias
simbólicas e cognitivas entre os diferentes atores que atuam nos conselhos como uma das
maneiras de tornar a participação dos conselheiros mais eficiente, justa e verdadeiramente
democrática, principalmente em relação aos segmentos populares.
No entanto sabemos que isso não é fácil pois, de acordo com os resultados da pesquisa,
pudemos constatar que a comunicação, a informação e o controle público são estabelecidos em
um contexto de poder e que a distribuição desigual de poder entre diferentes segmentos sociais
geram também formas de participação desigual. Como já dissemos anteriormente, por exemplo,
o gestor, ao ter acesso mais facilmente a determinadas informações e pelo fato de deter o
controle administrativo e funcional do sistema de saúde, faz com que ele tenha maior controle e
influência tanto na dinâmica quanto nas decisões tomadas pelos conselhos de saúde. Também,
sob este mesmo aspecto, estão os trabalhadores da saúde que levam vantagens em relação ao
usuário, mas que também perdem para o gestor.
A esse respeito a pesquisa empírica nos mostrou que os a maioria dos conselheiros
representantes dos usuários é originária de estratos sociais bastante diferenciados dos outros
segmentos (em termos de classe, capacitação sócio-educativa, de engajamento político, de
condições de vida, de conhecimento técnico sobre a área). Às vezes representam uma
associação comunitária, um grupo de portadores de certas doenças ou um movimento social e
que, ao chegarem ao conselho, trazem consigo tanto os traços culturais dessa origem quanto as
marcas e os distintivos ideológicos presentes em seu horizonte histórico e perceptivo, como o
capital e a competência cultural que possuem (educação, embaraço/desembaraço com as regras
da linguagem, a simbologia comportamental) que tanto podem aproximá-lo quanto distanciá-lo
das questões colocadas nas pautas dos conselhos de saúde.
Em relação a este tipo de quadro, a pesquisa conseguiu mostrar a importância fundamental de
se estabelecer adequadamente diferentes formas de comunicação e fluxos informacionais para
garantir efetivamente o exercício do controle social, principalmente se este exercício estiver
verdadeiramente baseado na perspectiva democrática. Se assim for, eles devem ser pensados e
projetados a partir de formas de comunicação mais dialógicas que permitam promover alterações
na estrutura vertical de poder existentes nos ambientes dos conselhos que reafirmam diferentes
formas de competência, como a do saber, do poder dizer e saber dizer e do poder fazer, como
expressões de relações assimétricas de poder.
A pesquisa mostrou ainda que os processos interativos dependem muito da visibilidade social e
de poder dos quais alguns conselheiros são detentores, o que pode ser atestado, por exemplo,
pela maneira de como em alguns conselhos, os conselheiros responderam ao questionário da
pesquisa apenas após o consentimento dos secretários de saúde, também um conselheiro,
conforme apontam os nossos registros de campo.
Com relação às funções dos conselhos a pesquisa mostrou que nem sempre elas são cumpridas
adequadamente, como as de fiscalizar a aplicação dos recursos financeiros, avaliar o
funcionamento e a qualidade dos serviços prestados à população pela rede pública e privada de
saúde, discutir, deliberar ou aprovar planos e projetos de saúde , emitir pareceres sobre
convênios com entidades públicas e privadas com o SUS, conseguem ser plenamente exercidas.
Mas o sentimento que os conselheiros expressaram é que elas podem ser cumpridas e que, para
isso devem lutar para melhorar as condições de funcionamento dos conselhos (capacitação dos
Comunicação, Controle Público e Participação Popular no Sistema Único de Saúde
conselheiros, desenvolvimento de consciência sobre o que é ou não interesse coletivo,
estabelecimento de adequados fluxos informacionais, melhor articulação entre os representantes
e os representados no conselho, etc.).
Também pudemos constatar que a melhoria nas condições de funcionamento dos conselhos
dependem de como as relações assimétricas de poder e os conflitos ali existentes são tratados
ou configurados, principalmente em relação entre as ações do governo (gestor) e os da
sociedade representada nos conselhos (principalmente usuários). Quanto maiores as
divergências, maior o clima de tensão e a dificuldade em estabelecer formas dialógicas de
entendimento através de consensos livres e argumentativos para promover o controle social e
definir as questões de interesse público e coletivo no campo da saúde.
Mas foi significativo constatar também que há entre os conselheiros a consciência destes
problemas e que, simultaneamente, há também um esforço mútuo entre os vários segmentos dos
conselhos para superá-los.
Ainda de acordo com os resultados da pesquisa ficou evidenciado que a maioria dos conselhos é
carente de instrumentos formais de comunicação e informação. Nenhum deles parece ter
conseguido viabilizar ou manter instrumentos de comunicação, como jornal, boletim, programas
de rádio, etc., com exceção dos conselhos de saúde de Belo Horizonte e Brumadinho que
mantiveram pelo período de um ano um jornal impresso com circulação mensal, mas que, por
diferentes motivos, estavam paralisados quando foi realizada a pesquisa.
A ausência destes instrumentos pode contribuir para dificultar o cumprimento das funções dos
conselhos de saúde e impedir que a sociedade tenha conhecimento de sua importância. Em
contrapartida, a presença desses e outros instrumentos formais de comunicação muito podem
ajudar os conselhos a se tornarem mais conhecidos, divulgar mais e melhor o que fazem ou
deixam de fazer.
Ademais podem contribuir para melhorar a performance e a participação dos conselheiros nos
debates e na compreensão das questões postas em pauta debatidas ou dos jogos de forças
inerentes a este tipo de processo político.
Assim se a ação dos conselhos é uma ação eminentemente política que se manifesta através de
práticas comunicativas e formas de organização dos fluxos informativos, torna-se necessário,
portanto, que haja investimentos nesse setor, embora a simples existência de instrumentos de
comunicação e da informação, conforme já salientamos, não seja suficiente para garantir o
funcionamento democrático dos conselhos tal como previsto legalmente.
O que garante isso, em conjunto com instrumentos e políticas de comunicação, é a disposição
dos vários segmentos ali representados em entender que a prática social é uma prática dialógica
intersubjetivamente compartilhada para a ação política e a construção de significados relevantes
da práxis social.
Por isso reiteramos que os estudos sobre a disponibilidade/indisponibilidade de informações, as
formas do bem dizer ou da compreensão de mensagens postas em circulação devem ser
enfatizados mas sem negligenciar de que maneira a comunicação e a informação sustentam a
práxis política interna dos conselhos e define os seus limites e alcances.
Comunicação, Controle Público e Participação Popular no Sistema Único de Saúde
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p.
*Professor do Departamento de Comunicação Social da UFMG