Pró-Reitoria de Graduação
Curso de Direito
Trabalho de Conclusão de Curso
A SUSPENSÃO DO PRAZO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR – ARTIGO 152, DA LEI Nº 8.112/90
Autor: Ivanilde Herculano da Silva Alves
Orientador: Prof. Msc. Mauro Sérgio dos Santos
Brasília - DF
2011
IVANILDE HERCULANO DA SILVA ALVES
A SUSPENSÃO DO PRAZO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR –
ARTIGO 152 DA LEI Nº 8.112/90
Monografia apresentada ao curso de graduação
em Direito da Universidade Católica de
Brasília, como requisito parcial para obtenção
do Título de Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Msc. Mauro Sérgio dos
Santos
Brasília
2011
Monografia de autoria de Ivanilde Herculano da Silva Alves, intitulada “A
SUSPENSÃO DO PRAZO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR –
ARTIGO 152 DA LEI Nº 8.112/90”, apresentada como requisito parcial para obtenção do
grau de Bacharel em Direito da Universidade Católica de Brasília em ___ de
______________ de 2011, defendida e aprovada pela banca examinadora abaixo assinada:
______________________________________
Presidente: Prof. Msc. Mauro Sérgio dos Santos
Orientador
Curso de Direito - UCB
______________________________________
Prof.
Examinador
Curso de Direito – UCB
______________________________________
Prof.
Examinador
Curso de Direito – UCB
Brasília
2011
Dedico este trabalho com o mais profundo
respeito e carinho às minhas filhas e esposo
que o compartilharam comigo, incentivandome a prosseguir na jornada e, mesmo distantes,
mantiveram-se sempre ao meu lado, lutando
comigo. A eles dedico minha conquista, as
alegrias de hoje também são vossas, pois o
amor, estímulo e carinho, foram as armas desta
vitória.
AGRADECIMENTO
Primeiramente agradeço a Deus, não poderia seguir meu caminho, sem mostrar uma
prece.
Tantas vezes pensei em voltar, mas tropecei nas pedras do caminho e vacilei. E as
bênçãos recebidas não contei, tantas vezes pedi e nunca agradeci.
E agora, Senhor voltei para agradecer o presente deste momento de glória que me
concedeste.
Ao Corpo Administrativo deixo um abraço fraterno e amizade sincera, cultivada ao
longo destes anos.
Aos mestres deixo minha gratidão por repartir comigo os seus conhecimentos,
colocando-me nas mãos ferramentas para abrir novos horizontes, rumo a novos ideais.
Ao Professor Mauro Sérgio dos Santos, por ser o professor que eu tenho como
modelo, pela paciência, dedicação e orientação esclarecedora durante o desenvolvimento
deste trabalho, indicando tanto o caminho a seguir como as falhas cometidas no trabalho ora
realizado, que às vezes acarretaram recomeçar tudo, levando-nos muitas vezes a um estado de
fadiga, porém resultando em relevantes melhorias.
À minha família, especialmente, minhas filhas Letícia e Larissa razões do meu viver.
A legislação não pode permanecer à margem
das mudanças sociais.
(William J. Brennan)
RESUMO
Referência: ALVES, Ivanilde Herculano da Silva. A Suspensão do Prazo do Processo
Administrativo Disciplinar – Artigo 152 da Lei nº 8.112/90. 2011. Brasília. 2011. 98 f.
Monografia (Bacharelado em Direito) – Universidade Católica de Brasília, Brasília, 2011.
A Lei nº 8.112/90 não contempla a suspensão do prazo para a conclusão do Processo
Administrativo Disciplinar, o que tem acarretado insegurança jurídica tanto para a
Administração como para os administrados. De acordo com o art. 152, o prazo para a
conclusão do PAD não excederá 60 (sessenta) dias, admitida sua prorrogação por igual
período. No entanto, mesmo com a falta de previsão legal a Administração Pública já adota a
suspensão processual e esta é uma prática reiterada que tem levado diversos casos até os
Tribunais, os quais já tem pacificado que a extrapolação e o excesso de prazo na conclusão do
processo administrativo disciplinar disposto no Estatuto dos Servidores Públicos Civis da
União, das Autarquias e das Fundações Públicas Federais não causa nulidade, desde que não
se evidencie prejuízo à defesa do servidor. Embora o sobrestamento (suspensão) do prazo
processual encontre amparo na jurisprudência majoritária do STJ e STF, e também na
doutrina especializada, não se pode negar que as incertezas em relação a essa possibilidade
geram danos ao interesse público, porquanto há decisões judiciais, notadamente na primeira
instância, que anulam processos administrativos por excesso de prazo, em razão do que dispõe
a Lei. Há necessidade, portanto, de implementar mudanças na Lei nº 8.112/90, de modo a
suprir importantes lacunas deixadas pelo legislador, em particular com a enumeração de
hipóteses a justificar eventual suspensão do processo administrativo, a fim de conferir
segurança jurídica a todos os que dele participam.
Palavras-chave: Suspensão. Sobrestamento. Prazo. Processo administrativo disciplinar.
ABSTRACT
The Law nº. 8.112/90 does not include the time limit suspension for the completion of the
Administrative Procedure Disciplinary Action, which has entailed legal uncertainty for both
the Administration and for the administered. In accordance with the art. 152, the time limit for
completion of the PAD shall not exceed sixty (60) days, allowed the extension for the same
period. However, even with the lack of legal provision to the Public Administration, it already
adopts the suspension procedure and this is a practice reiterated that has led several cases in
the Courts, which already has been restored to the extrapolation and the excess of term at the
conclusion of the administrative procedure disciplinary provisions of the “Estatuto dos
Servidores Públicos Civis da União, das Autarquias e das Fundações Públicas Federais” do
not cause nullity, provided that they are not showing prejudice the defense of the public
server. Although the suspension of the term procedural find support in jurisprudence
epitomizes the STJ and STF, and also in teaching specialized, it cannot be denied that the
uncertainties in relation to this possibility generate damage to the public interest, because
there are judicial decisions, especially in the first instance, which cancel out administrative
procedures because of an excess of time, due to the disposal of the Law. It’s necessary,
therefore, to implement changes in the Law nº 8.112/90, so as to fill important gaps left by the
legislature, in particular with the list of assumptions to justify any suspension of the
administrative process, in order to give legal certainty to all that part of it.
Keywords: Suspension. Term. Administrative Procedure disciplinary action.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABNT: Associação Brasileira de Normas Técnicas
AGU: Advocacia Geral da União
CF: Constituição Federal
CGU: Controladoria Geral da União
CLT: Consolidação das Leis do Trabalho
CP: Código Penal
CPAD: Comissão de Processo Administrativo Disciplinar
CPC: Código de Processo Civil
CPP: Código de Processo Penal
DASP: Departamento de Administração do Serviço Público
DOU: Diário Oficial da União
DPF: Departamento de Polícia Federal
PAD: Processo Administrativo Disciplinar
RH: Recursos Humanos
STF: Supremo Tribunal Federal
STJ: Superior Tribunal de Justiça
SUMÁRIO
1 – INTRODUÇÃO .................................................................................................... 12
CAPÍTULO 1 – OS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS APLICÁVEIS AO
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR ...................................................... 15
2.1 – CONSIDERAÇÕES GERAIS ......................................................................................... 15
2.2 – DIFERENÇA ENTRE PROCESSO E PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO ........ 15
2.3 – CONSIDERAÇÕES INICIAIS AOS PRINCÍPIOS. ...................................................... 18
2.4 – PRINCÍPIOS APLICÁVEIS AO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR . 19
2.4.1 – Princípio da Legalidade ............................................................................................. 20
2.4.2 – Princípio do Devido Processo Legal .......................................................................... 21
2.4.3 – Princípio do Contraditório e da Ampla Defesa........................................................ 22
2.4.4 – Princípio da Moralidade ............................................................................................ 23
2.4.5 – Princípio da Impessoalidade ...................................................................................... 24
2.4.6 – Princípio da Oficialidade ........................................................................................... 25
2.4.7 – Princípio do Informalismo (ou Formalismo Moderado) ........................................ 27
2.4.8 – Princípio da Verdade Real ou Material .................................................................... 28
2.4.9 – Princípios da Proporcionalidade e Razoabilidade................................................... 29
2.4.10 – Princípio da Publicidade .......................................................................................... 31
2.4.11 – Princípio da Motivação ............................................................................................ 32
2.4.12 – Princípio da Celeridade ........................................................................................... 33
2.4.13 – Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público ............................................. 33
2.4.14 – Princípio da Atipicidade .......................................................................................... 35
2.4.15 – Princípio da Pluralidade de Instâncias ................................................................... 35
2.4.16 – Princípio da Economia Processual .......................................................................... 36
CAPÍTULO 2 – O PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR NO ÂMBITO DO
REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DA UNIÃO, DAS
AUTARQUIAS E DAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS................................. 38
3.1 – CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE O PROCESSO DISCIPLINAR ........................ 38
3.1.2 – Conceitos e Observações Relevantes ......................................................................... 39
3.2 – SINDICÂNCIA ............................................................................................................... 42
3.3 – FONTES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR (PAD) ..................... 44
3.4 – DIFERENÇAS ENTRE PROCESSO ADMINISTRATIVO E PROCESSO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR (PAD) .......................................................................... 46
3.5 – PRINCIPAIS OBJETIVOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
(PAD) ....................................................................................................................................... 48
3.6 – ROTEIRO LEGAL DO PAD .......................................................................................... 49
3.6.1 – Denúncia ...................................................................................................................... 50
3.6.1.1 – Denúncia Anônima .................................................................................................... 51
3.6.2 – Instauração .................................................................................................................. 53
3.6.2.1 – Comissão ................................................................................................................... 54
3.6.3 – Inquérito ...................................................................................................................... 55
3.6.3.1 – Instrução .................................................................................................................... 56
3.6.3.2 – Defesa ........................................................................................................................ 57
3.6.3.3 – Relatório .................................................................................................................... 58
3.6.4 – Julgamento .................................................................................................................. 59
CAPÍTULO 3 – REFLEXÕES SOBRE A POSSIBILIDADE DE SUSPENSÃO DO
PRAZO PREVISTO NO ARTIGO 152 DA LEI 8.112/90 ........................................... 62
4.1 - OS LAUDOS/PERÍCIAS SÃO DE EFETIVA NECESSIDADE OU PODERIAM SER
SUPRIMIDOS, EVITANDO A SUSPENSÃO DO PRAZO? ................................................. 62
4.2 – PRAZOS .......................................................................................................................... 64
4.2.1 – Prorrogação ................................................................................................................. 66
4.3 – PRESCRIÇÃO E SUSPENSÃO ..................................................................................... 68
4.3.1 – Prescrição .................................................................................................................... 68
4.3.2 – Suspensão do Prazo Processual conforme CPC e CPP ........................................... 72
4.4 – SUSPENSÃO/SOBRESTAMENTO DO PROCESSO DISCIPLINAR ......................... 74
4.4.1 – Suspensão do PAD para Aguardar Decisão do Poder Judiciário (Penal) ............. 75
4.4.2 – Suspensão do PAD para Aguardar Decisão Incidental no Próprio PAD .............. 79
4.4.3 – Suspensão do PAD na Legislação de outros Entes Federativos ............................. 80
4.4.4 – Suspensão do PAD por Outros Motivos e com Determinação da Autoridade
Instauradora ........................................................................................................................... 82
4.4.5 – Suspensão do PAD para Aguardar Produção de Provas ........................................ 83
4.4.6 – Suspensão do PAD em Cumprimento a Decisão Judicial (mandado de segurança,
liminar) .................................................................................................................................... 87
4.4.7 – Suspensão do PAD em Virtude do Nº Excessivo de Envolvidos e da Diversidade
de Fatos .................................................................................................................................... 88
4.5 – POSICIONAMENTO DA CGU ..................................................................................... 88
4.6 – PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS ....................................................................... 89
4.6.1 – Jurisprudência do STJ/DF......................................................................................... 89
5 - CONCLUSÃO ...................................................................................................... 91
6 - REFERÊNCIAS ................................................................................................... 94
12
1 – INTRODUÇÃO
A possibilidade de suspensão do prazo legal para a conclusão do Processo
Administrativo Disciplinar é tema atual, relevante e que tem causado forte insegurança
jurídica, uma vez que não há previsão legal no Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis
Federais para essa providência.
É fato que há preocupação com a falta de previsão legal para a suspensão do PAD na
Lei nº 8.112/90, mais precisamente no que se refere ao prazo prescrito pelo artigo 152, o qual
reza que “o prazo para a conclusão do processo administrativo disciplinar não excederá de 60
(sessenta) dias, contados da data de publicação do ato que constituir a comissão, admitida a
sua prorrogação por igual prazo, quando as circunstâncias o exigirem.”
Leis posteriores como a Lei nº 9.527/97 alterou alguns dos dispositivos da Lei em
referência e a Lei nº 9.784/99 veio regular o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal, tendo por objetivo suprir algumas lacunas acerca das regras
processuais não inscritas na Lei nº 8.112/90. Mesmo assim, até o presente momento ainda não
existe uma normatização voltada à suspensão/sobrestamento do processo administrativo
disciplinar em comento.
Desta forma, buscar-se-á mostrar no presente trabalho que existe a suspensão tácita do
prazo para a conclusão do PAD e que se faz necessário adequar a Lei em epígrafe à realidade,
visto que os profissionais que são designados para compor uma Comissão de Processo
Administrativo Disciplinar nem sempre podem cumprir o prazo fixo e determinado no artigo
152 por circunstâncias alheias à sua vontade, como por exemplo as liminares judiciais, entre
outros, sendo que o artigo 152 não amolda qualquer exceção.
Diante do exposto, esta pesquisa monográfica visa examinar as exceções na doutrina e
na jurisprudência dos nossos Tribunais, de forma a averiguar as situações que levam à
suspensão do prazo processual e suas consequência para os participantes do processo.
Ressalte-se que a administração na busca de solucionar os casos que se encontram sob
sua responsabilidade vem adotando a suspensão em comento, a qual já vem tomando forma,
13
embora não prevista na Lei nº 8.112/90, mas com respaldo e subsídio em outras normas como
o CPC, CPP etc.
Esta monografia está estruturada em três capítulos que obedecerão a uma seqüência
lógica a ser executada ao longo da mesma de modo a atingir os objetivos propostos.
Para tanto, efetuar-se-á quanto aos objetivos uma pesquisa exploratória, ou seja,
recorrer-se-á a pesquisa bibliográfica em doutrinas, legislação e também na jurisprudência de
nossos tribunais.
Quanto aos procedimentos técnicos, a pesquisa a ser realizada pode ser classificada
como bibliográfica, ou seja, desenvolvida com base em material já elaborado, publicado e
acessível ao público, conforme acima explicitado, vislumbrando ao longo do caminho
alcançar os objetivos preestabelecidos e confirmar as hipóteses.
Além disso, ter-se-á como método de abordagem o método hipotético-dedutivo, a
partir da percepção de uma lacuna na Lei nº 8.112/90, sendo esta a falta de previsão sobre a
suspensão do PAD onde se formulou entre outras as seguintes hipóteses: há suspensão do
prazo do artigo 152 da Lei nº 8.112/90, ainda que de forma tácita; não há previsão legal da
suspensão do artigo 152, mas a suspensão já é um costume no meio administrativo; há ações
judiciais sobre o não cumprimento do prazo e os Tribunais as tem julgado considerando a
“suspensão”; o prazo da lei não prevê exceções, mas na prática há e por isso há suspensão; há
necessidade de que o Legislativo regule a suspensão do prazo do artigo 152; não há na
estrutura administrativa dos três poderes a definição de um prazo certo de suspensão, sendo
este indeterminado e, buscar-se-á confirmá-las no decorrer da monografia.
Também recorrer-se-á ao método de procedimento monográfico estudando o tema
específico em comento, obedecendo as normas metodológicas e da Associação Brasileira de
Normas Técnicas – ABNT para efetuar e concluir a monografia em pauta.
Como o trabalho será executado a partir de pesquisa bibliográfica, será utilizado o
material acessível ao público em geral como: livros, artigos, internet, legislações,
jurisprudências e outros materiais, com a finalidade de absorver o máximo possível de
informações correlatas ao assunto, realizando uma pesquisa focada na busca de situações em
que se possa inferir e confirmar a existência da suspensão/sobrestamento do Processo
Administrativo Disciplinar.
14
Enfim, como técnica para a coleta dos dados ter-se-á como fonte principal a leitura,
análise, interpretação e concatenação de todo o material encontrado referente ao tema em
debate, com a finalidade de encontrar respostas que fundamentem e confirmem o objeto
proposto na pesquisa, qual seja a suspensão do PAD, ainda que na falta de previsão legal pela
Lei nº 8.112/90.
Para tanto, no Capítulo 1 discorrer-se-á sobre os princípios aplicáveis ao processo
administrativo disciplinar, fonte primeira para todo e qualquer trabalho de pesquisa,
apresentando dentre os vários princípios aqueles que norteiam o trabalho da administração,
tais como: legalidade, contraditório e ampla defesa, verdade real ou material, devido processo
legal, entre outros, além de buscar demonstrar a diferença entre processo e procedimento
administrativo.
Em seguida, no Capítulo 2 aprofundar-se-á o tema abordando o processo
administrativo disciplinar no âmbito do regime jurídico dos servidores públicos civis da
União, das Autarquias e das Fundações Públicas Federais, dissertando sobre a sindicância, as
fontes, as diferenças entre o processo administrativo e procedimento administrativo
disciplinar, os principais objetivos e o roteiro legal do processo administrativo disciplinar, o
qual subdivide-se em denúncia, denúncia anônima, instauração, comissão, inquérito
(instrução, defesa e relatório) e finaliza-se com o julgamento.
E por último o Capítulo 3, no qual serão apresentadas reflexões sobre a possibilidade
de suspensão do prazo previsto no artigo 152 da Lei nº 8.112/90 para a conclusão do PAD,
onde reunir-se-á situações que acarretam a suspensão dos trabalhos e desta forma
conseqüentemente ocorre a suspensão do prazo do PAD, muito embora o esforço da comissão
para concluir o PAD dentro do prazo da lei. Enfim, finalizar-se-á este capítulo com
posicionamento da CGU e precedentes jurisprudenciais como resposta dos nossos tribunais às
situações que lhes chegam referente ao objeto da presente monografia.
Finalmente espera-se concluir esta pesquisa, com o mesmo compromisso inicial, ou
seja, averiguar e buscar comprovar que há lacuna na Lei nº 8.112/90 quanto à suspensão do
PAD, mas que na prática a suspensão é fato na Administração e já se tornou uma prática
comum, que precisa ser normatizada de forma a evitar as diversas ações que chegam à justiça
brasileira pela falta de regulamentação.
15
CAPÍTULO 1 – OS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
APLICÁVEIS
AO
2.1 – CONSIDERAÇÕES GERAIS
Ao iniciar a presente monografia faz-se necessário rememorar alguns tópicos para
evitar possíveis dúvidas e como forma de desenvolver-se um trabalho transparente, objetivo e
que facilite o entendimento do leitor.
Assim, colaciona-se a seguir alguns conceitos com os quais pretende-se comparar e ao
mesmo tempo apontar as diferenças existentes entre processo e procedimento (distinções
terminológicas), as quais serão úteis no decorrer do trabalho.
Logo após, apresentar-se-á o elenco dos princípios mais importantes que norteiam o
Processo Administrativo Disciplinar e que prescrevem a forma como o Estado, na pessoa de
seus agentes públicos, deve agir e, caso assim não o faça as responsabilidades deste perante o
Poder Judiciário, conforme será examinado adiante, em tópico próprio.
2.2 – DIFERENÇA ENTRE PROCESSO E PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
É senso comum que Processo trás a idéia de um instrumento através do qual o Estado
pode exercer a sua função jurisdicional, ou seja, pode caminhar, fazendo com que as coisas
aconteçam, ainda que paulatinamente. É nele que se manifestam as normas do Direito
material, ou seja, é preciso ter um processo para que haja a imposição de uma pena ou
composição de um litígio e assim ocorra a aplicação da lei ao caso concreto.
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Procedimento, por outro lado, é o modo como irá se desenvolver esse processo, o rito,
a regra que irá orientar o caminhar do processo.
Desta forma, é comum ouvir dizer que não há processo sem um procedimento e não há
procedimento que não se aluda a um processo.
Corrobora com o exposto os ensinamentos de Fernanda Marinela (2010, p. 967):
O Processo administrativo constitui uma sucessão formal de atos realizados por
previsão legal ou pela aplicação de princípios da ciência jurídica para praticar atos
administrativos. Esse instrumento indispensável ao exercício da atividade de
administrar tem como objetivo dar sustentação à edição do ato administrativo,
preparando-o, fundamentando-o, legitimando-lhe a conduta, uniformizando-o, enfim,
possibilitando-lhe a documentação necessária para a sua realização de forma válida.
Já o procedimento administrativo é o modo pelo qual o processo anda, ou a maneira
de se encadearem os seus atos, o rito a forma pelos quais os atos são realizados.
Importante considerar a observação feita por Adriana Menezes Rezende apud
Bernardo; Silva (2004, p. 99) ao referir-se sobre a distinção entre processo e procedimento,
transcrição abaixo:
[...] a distinção entre o processo e o procedimento está consolidada no Direito
Processual, mas não se encontra segura no Direito Administrativo. Por essa razão,
nem sempre há uma diferenciação clara e nítida, devida a uma promiscuidade
conceitual, como afirma o próprio Hely Lopes Meirelles, ao admitir que, embora
equivocada, utiliza a expressão processo, quando na verdade existiria somente
procedimento.
Diógenes Gasparini (2007, p. 934) esclarece a distinção entre processo e
procedimento, conforme segue:
Processo [...] É toda e qualquer atuação efetivada pela Administração Pública no
interesse e segurança da função administrativa.
[...]
Procedimento [...] é uma sucessão itinerária e encadeada de atos administrativos
tendendo todos a um resultado final e conclusivo. Corresponde a rito, modo de
proceder [...]
Diante do exposto, Edson Jacinto da Silva (2004, p. 51) considera o uso do termo
processo o mais adequado quando se refere ao processo administrativo disciplinar, conforme
ressalva do trecho abaixo colacionado:
[...] está com a razão, inquestionavelmente, a corrente que adota, sem temor de erro,
a expressão processo para designar, em última análise, o conjunto de atos e termos
estritamente formais e necessários para a consecução do Direito Administrativo
Disciplinar, na dinâmica da instrução probatória.
Reforça a corrente de pensamentos aqui divulgados o ilustre doutrinador Celso
Antonio Bandeira de Melo (2011, p. 492) ao dispor sobre o procedimento ou processo
administrativo, tendo ainda, por referência a Lei 9.784/99:
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Temos, até o presente, nos referido a procedimento ou processo porque os autores e
até as leis mencionadas divergem sobre a terminologia adequada para batizar tal
fenômeno. Não há negar que a nomenclatura mais comum no Direito Administrativo
é procedimento, expressão que se consagrou entre nós, reservando-se, no Brasil, o
nomem júris processo para os casos contenciosos, a serem solutos por um
“julgamento administrativo”, como ocorre no “processo tributário” ou nos
“processos disciplinares dos servidores públicos”. Não é o caso de armar-se um
“cavalo de batalha” em torno de rótulos. Sem embargo, cremos que a terminologia
adequada para designar o objeto em causa é “processo”, sendo “procedimento” a
modalidade ritual de cada processo. É provável, ou ao menos muito possível, que a
partir da lei federal, em sintonia com ela, comece a se disseminar no País a
linguagem “processo”. Quanto a nós, tendo em vista que não há pacificação sobre
este tópico e que em favor de um milita a tradição (“procedimento”) e em favor de
outra a recente terminologia legal (“processo”), daqui por diante usaremos
indiferentemente uma ou outra.
Ainda, para enriquecer esta pesquisa, ressalte-se a necessidade de considerar os
ensinamentos do saudoso mestre Hely Lopes Meirelles ao definir processo e procedimento,
cujas deliberações vão ao encontro do já exposto (2009, p. 691):
Processo e procedimento – Processo é o conjunto de atos coordenados para a
obtenção de decisão sobre uma controvérsia no âmbito judicial ou administrativo;
procedimento é o modo de realização do processo, ou seja, o rito processual.
O Processo, portanto, pode realizar-se por diferentes procedimentos, consoante a
natureza da questão a decidir e os objetivos da decisão. Observamos, ainda, que não
há processo sem procedimento, mas há procedimentos administrativos que não
constituem processo [...] O que caracteriza o processo é o ordenamento de atos para
a solução de uma controvérsia; o que tipifica o procedimento de um processo é o
modo específico do ordenamento desses atos.
[...] e para evitar divergência terminológica entre a teoria e a prática, continuaremos
a chamar de processo administrativo o que, no rigor da doutrina, seria procedimento
administrativo.
E por fim Marçal Justen Filho (2010, p. 309) leciona que “No processo administrativo,
o sujeito, encarregado da função de julgar, integra a própria Administração Pública.”
Desta feita, levando em consideração as várias concepções terminológicas existentes
acerca das palavras processo e procedimento, embora todas convirjam para o mesmo sentido,
neste trabalho adotaremos a acepção de José Cretella Júnior (1997, p. 565-566), in fine:
[...] processo é o todo, procedimento as diferentes operações que integram esse todo.
[...] processo, em sentido amplo, é o conjunto ordenado de atos que se desenvolvem,
progressiva e dinamicamente, com objetivo determinado, desde o momento inicial
até o instante final; é um conjunto sistemático de “procedimento”.
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2.3 – CONSIDERAÇÕES INICIAIS AOS PRINCÍPIOS.
Não é preciso conhecimento científico ou acadêmico, ou seja, é cultural o
conhecimento de que os princípios são o começo, a base, o fundamento de toda ordem jurídica
e que ocupam uma posição de destaque na interpretação e aplicação das normas jurídicas.
Nesse sentido Carmem Lúcia Antunes Rocha ao escrever sobre os princípios
constitucionais da Administração Pública (1994, p. 25):
[...] “Os princípios constitucionais são os conteúdos primários diretores do sistema
jurídico normativo fundamental de um Estado. Dotados de originalidade e
superioridade material sobre todos os conteúdos que formam o ordenamento
constitucional, os valores firmados pela sociedade são transformados pelo Direito em
princípios (...) e são eles as ações, identificadoras das raízes do sistema
constitucional. Neles estão o espírito e os fins do sistema. Indicam eles – ou antes
demonstram – a tendência ideológica do sistema jurídico, determinando primária e
originariamente a concretização do que eles expressam no conjunto de normas
jurídicas”
Sob o ponto de vista de José Cretella Júnior (1997, p. 06) princípio é:
[...] toda proposição, pressuposto de um sistema, que lhe garante a validade,
legitimando-o.
O princípio é ponto de referência de uma série de proposições, corolários da primeira
proposição, premissa primeira do sistema.
Depreende-se, portanto, que a Administração Pública utiliza-se dos princípios
constitucionais conjugados com outros princípios dos diferentes ramos do direito, os quais são
aplicáveis ao Processo Administrativo Disciplinar, consoante conjunto de juízos
representativos de parte da realidade para o momento ou local.
Corrobora com o exposto Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009, p. 63) ao mencionar
que “os dois princípios fundamentais [...] são os princípios da legalidade e da supremacia do
interesse público sobre o particular, que não são específicos do Direito Administrativo
porque informam todos os ramos do direito público; no entanto, são essenciais, porque, a
partir deles, constroem-se todos os demais.”
Afirmam os autores Ladisael Bernardo e Sérgio Viana da Silva (2004, p. 114) ao
tratarem sobre o assunto em epígrafe que os princípios são inerentes a todas as ciências, sendo
pois seus fundamentos e pressupostos de certeza e validade:
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É indiscutível que a noção de princípio surge como pressuposto inerente a todas as
ciências, já que delineia seus fundamentos. No magistério do prof. Miguel Reale,
princípios “são, pois, verdades ou juízos fundamentais, que servem de alicerce ou
garantia de certeza a um conjunto de juízos, ordenados em um sistema de conceitos
relativos a dada porção da realidade. Às vezes também se denominam princípios
certas proposições que, apesar de não serem evidentes ou resultantes de evidência,
são assumidas como fundantes de validez de um sistema particular de
conhecimentos, como seus pressupostos necessários”.
Desta forma, embora os princípios sejam universais e o processo administrativo nele
encontre respaldo legal, não pode o processo administrativo ser unificado em uma legislação
federal, consoante entendimento de Edson Jacinto da Silva (2004, p. 53):
[...] certo é que o processo administrativo não pode ser unificado pela legislação
federal, para todas as entidades estatais, em respeito à autonomia de seus serviços.
[...] sabido que tais processos sujeitam-se a princípios universais, desenvolve-se por
fases autônomas e diversifica-se em modalidades adequadas à consecução de seus
objetivos.
Contudo, o Estado não pode imiscuir-se do seu dever de obedecer as normas e
princípios concernentes ao caso em concreto para apurar e responsabilizar os infratores de
acordo com o que dispõe Egberto Maia Luz (1994, p. 65) de forma acertada sobre o dever do
Estado na observância das normas e princípios:
O Estado não somente pode, como principalmente, deve apurar qualquer
irregularidade decorrente do mau exercício das funções públicas, e quando
assim procede, ele, necessariamente, tem que, obedecer à ordem jurídica,
fundamentalmente estabelecida para o exercício do seu direito e reconhecimento e
garantia de outros, adotar normas e princípios que não discrepem dos
universalmente adotados no sentido da apuração de um ilícito, da fixação de uma
responsabilidade e, finalmente, da cominação da pena, indo até, a execução desta,
rigidamente contida no âmbito da sua competência. (grifei)
Por todo o exposto, resta evidente a importância da observância dos princípios para o
Direito Administrativo, e em particular para o Processo Administrativo.
2.4 – PRINCÍPIOS APLICÁVEIS AO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
Indispensável observar que a Constituição de 1.988 trás expresso em seu artigo 37, em
rol exemplificativo, os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência, os quais a administração pública necessita obedecer.
20
Além dos princípios supracitados constantes da Carta Maior (art. 37), a Lei nº 9.784/99,
que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, acrescenta
em seu artigo 2º os princípios da finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e interesse público, senão vejamos:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte: [...]
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade,
ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
2.4.1 – Princípio da Legalidade
O princípio da legalidade condiciona o agente público a atuar somente pelo que lhe for
determinado em lei, conforme dispõe o artigo 37, da CF/88 “A administração pública direta e
indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade [...]”
Além desse artigo há vários outros dispositivos constitucionais permitindo ou
proibindo tanto a Administração Pública quanto o particular a agir, como por exemplo o
preceituado no artigo 5º, II, da Carta Magna “ ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei;”
Deste modo, na primorosa lição dos autores Ladisael Bernardo e Sérgio Viana da Silva
(2004, p. 120) “[...] havendo dissonância entre a conduta e a lei deverá aquela ser corrigida
para eliminar-se a ilicitude.”
No que diz respeito a este princípio Maria Sylvia Zanella Di Pietro leciona em seu
livro Direito Administrativo (2009, p. 29-30) que o mesmo trás como conseqüência maior
limitação à discricionariedade administrativa e ampliação do controle judicial, onde a
Administração pode fazer tudo o que a lei não proíbe, ou seja, a Administração só pode fazer
o que a lei permite.
21
Portanto, é imperativo em obediência a lei corrigir a conduta que a fere, ainda que para
isso seja preciso suspender o processo administrativo, o qual tem sua existência amparada nos
preceitos normativos legais consoante afirmam os autores Ladisael Bernardo e Sérgio Viana
da Silva (2004, p. 121) “Constata-se que todo processo administrativo há de ter embasamento
normativo de direito específico que autorize sua existência, pois do contrário será totalmente
inválido.”
Por conseguinte, já ensinava Hely Lopes Meirelles (2009, p. 90) “Cumprir
simplesmente a lei na frieza de seu texto não é o mesmo que atendê-la na sua letra e no seu
espírito. A administração, por isso, deve ser orientada pelos princípios do Direito e da Moral,
para que ao legal se ajunte o honesto e o conveniente aos interesses sociais.”
Sob este prisma, resta evidente que a Administração Pública ao suspender o processo
administrativo disciplinar, mesmo não havendo previsão legal no Estatuto do Servidor, não
desrespeita tal princípio, mas como expôs o mestre Hely Lopes Meirelles uniu ao legal o
honesto e o conveniente para atender ao interesse social.
Por fim, importante registrar que a legalidade aqui deve ser compreendida em sentido
amplo, ou seja, atende ao princípio da legalidade tanto o agente público que atua em
consonância com a Constituição Federal como aquele que obedece o disposto em uma lei
ordinária, um decreto ou uma instrução normativa, por exemplo.
2.4.2 – Princípio do Devido Processo Legal
Consoante o normatizado pelo art. 5º, LIV, da CF/88 “ninguém será privado da
liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal.” O princípio em destaque é o
pressuposto essencial de todo o processo administrativo disciplinar, assim como o é em
qualquer outro processo, visto que sem ele há flagrante infração ao dispositivo da Norma
Maior, para o que dispõe Alexandre de Moraes (2006, p. 94):
O devido processo legal configura dupla proteção ao indivíduo, atuando tanto no
âmbito material de proteção ao direito de liberdade, quanto no âmbito formal, ao
assegurar-lhe paridade total de condições com o Estado-persecutor e plenitude de
22
defesa (direito a defesa técnica, à publicidade do processo, à citação, de produção
ampla de provas, de ser processado e julgado pelo juiz competente, aos recursos, à
decisão imutável, à revisão criminal).
Ainda, segundo entendimento do constitucionalista Pedro Lenza (2008, p. 628)
“Corolário a este princípio, asseguram-se aos litigantes, em processo judicial ou
administrativo, e aos acusados em geral o contraditório e a ampla defesa, com os meios e
recursos a ela inerentes.”
Bem como, prossegue o autor, (2008, p. 630) “Do devido processo legal substancial ou
material são extraídos os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.”, os quais
comentar-se-á oportunamente.
Por oportuno, cabe acrescentar o pensamento de Márcio Fernando Elias Rosa (2001, p.
214), para quem “O devido processo legal é o primeiro e o principal princípio , sendo dele
decorrentes outros expressos e implícitos no texto constitucional: ampla defesa, contraditório,
juiz natural, isonomia etc.” sobre os quais falar-se-á oportunamente, com exceção do juiz
natural que não cabe no processo administrativo disciplinar.
2.4.3 – Princípio do Contraditório e da Ampla Defesa
Este princípio rege-se consoante o disposto no art. 5º, LV CF/88, o qual prescreve que
“aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são
assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.”
Também está delineado de forma expressa na Lei 9.784/99, artigos 2º, caput e
parágrafo único, X (direito de comunicação, alegações finais, produção de provas e recursos),
3º, II (direito a ciência da tramitação processual, vista dos autos, obter cópias e conhecer das
decisões proferidas), III (formular alegações e apresentar documentos) e IV (direito a
advogado) e artigo 27, parágrafo único (no prosseguimento do processo, será garantido direito
de ampla defesa ao interessado) entre tantas outras modalidades de defesa e contraditório
apresentadas nos artigos 26, 27, 28, 38, 39, 41, 44 e 62.
23
Sabe-se que as partes têm direito a resposta e utilização de todos os meios de provas
admitidos em Direito para se defender, assim, a Administração como parte que é num
Processo Administrativo Disciplinar também faz jus a tal direito, e produzirá as provas
necessárias a esclarecer os fatos.
Para tanto, deverá estar com essas provas nos autos para avaliar e fazer o julgamento,
não podendo encerrar o processo pela metade, levando em consideração somente o prazo do
art. 152, da Lei 8.112/90, mas sim a complexidade em obter a prova, a necessidade em
interagir com os outros órgãos federais, além de aguardar o parecer do órgão responsável em
produzi-la, entre outras dificuldades.
Legitima o disposto Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009, p. 628) ao afirmar que “O
princípio do contraditório, que é inerente ao direito de defesa, é decorrente da bilateralidade
do processo: quando uma das parte alega alguma coisa, há de ser ouvida também a outra,
dando-se-lhe oportunidade de resposta.”
Segundo Fernanda Marinela (2010, p. 974):
No que tange à produção de provas, esse direito não pode se apresentar somente
como uma condição formal. A parte tem direito à produção das provas que entender
necessárias à sua defesa, mas não basta a produção; esse princípio exige que a prova
seja avaliada, que possa interferir e participar da construção do bom convencimento
do julgador [...]
Portanto, este princípio é considerado como um dos pilares do Devido Processo Legal,
o qual faculta às partes, durante todo o processo, participar efetivamente até decisão final, a
qual poderá ou não ser objeto de recurso.
Vale lembrar que o STF por meio da Súmula Vinculante nº 5 diz que a falta de defesa
técnica por advogado no PAD não ofende a Constituição, ou seja, a parte não necessita de
advogado.
2.4.4 – Princípio da Moralidade
Segundo já expunha Hely Lopes Meirelles (2009, p. 90):
Por considerações de Direito e de Moral, o ato administrativo não terá que obedecer
somente à lei jurídica, mas também à lei ética da própria instituição, porque nem
24
tudo que é legal é honesto, conforme já proclamavam os romanos: “non omne quod
licet honestum est.”
Além disso a CF/88 em seu artigo 37 diz que “A administração pública direta e
indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios [...] da moralidade [...]”
Ainda, a Lei 9.784/99, artigo 2º, IV diz que nos processos administrativos deve ser
observada a atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé, ou seja, a
moralidade.
Consoante os autores Ladisael Bernardo e Sérgio Viana da Silva (2004, p. 125) “[...]
para o Processo Administrativo Disciplinar a importância do princípio da moralidade
administrativa é relevante, na medida em que todos os atos inerentes à dinâmica da
processualidade têm a obrigação de incorporar as regras da boa-fé e da legalidade.”
Desta feita, para que a Administração haja de forma coerente no PAD é preciso
respeito a este princípio, demonstrando à sociedade que se mantém íntegra, respeita a boa-fé e
a lei, apurando os fatos de que toma conhecimento e aplicando de acordo com cada caso a
penalidade cabível, se assim julgar necessário após todo o trâmite processual.
2.4.5 – Princípio da Impessoalidade
A impessoalidade também é um dos princípios expressos no art. 37, caput da CF/88.
Além do dispositivo constitucional, a Lei 8.112/90 em seu artigo 150 dispõe sobre a
impessoalidade ao ditar as regras sobre o exercício da atividade na comissão de PAD: “A
comissão exercerá suas atividades com independência, isto é, com isenção de pressões
hierárquicas ou mesmo políticas, e imparcialidade, que é a observância do princípio da
impessoalidade.
Não obstante, a Lei 9.784/99 em seu artigo 2º, XIII, incorpora o supracitado princípio
ao requerer que se faça a “interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta
25
o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova
interpretação” (grifei).
Vai ao encontro da legislação a doutrina de José dos Santos Carvalho Filho (2009, p.
19-20):
O princípio objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar
aos administrados que se encontram em idêntica situação jurídica. Nesse ponto,
representa uma faceta do princípio da isonomia. Por outro lado, para que haja
verdadeira impessoalidade, deve a Administração voltar-se exclusivamente
para o interesse público, e não para o privado, vedando-se, em conseqüência,
sejam favorecidos alguns indivíduos em detrimento de outros e prejudicados alguns
para favorecimento de outros. [...] o alvo a ser alcançado pela Administração é
somente o interesse público, e não se alcança o interesse público se for perseguido o
interesse particular, porquanto haverá nesse caso sempre uma atuação
discriminatória.(grifei)
Conforme lecionam os autores Ladisael Bernardo e Sérgio Viana da Silva (2004, p.
127) “Sua aplicação requer objetividade e neutralidade quando se trata da Administração agir
no interesse da sociedade.”
Nesse mesmo sentido Márcio Fernando Elias Rosa (2001, p. 12), ao dissertar sobre o
princípio em comento relata que:
Significa tanto a atuação impessoal, genérica, ligada à finalidade da atuação
administrativa que vise a satisfação do interesse coletivo, sem corresponder ao
atendimento do interesse exclusivo de administrado, como também significa a
imputação da atuação do órgão ou entidade estatal, não o sendo quanto ao agente
público, pessoa física. [...] A impessoalidade de que trata a Carta Magna possui,
então duas conseqüências: a) obriga ao atendimento do interesse público, sendo
impessoal, abstrata, genérica; b) a atividade administrativa é imputada ao órgão ou à
entidade, e não ao agente.
Sintetiza o assunto a doutrina de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009, p. 67) ao dispor
que “[...] a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas
determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem que nortear o seu
comportamento.”
2.4.6 – Princípio da Oficialidade
A autoridade detentora do poder disciplinar, tem o dever de apurar qualquer
irregularidade, aplicar as sanções ao culpado, limitar ou reparar eventuais efeitos do ilícito e
26
adotar as medidas preventivas para evitar a reiteração conforme se depreende do artigo 143,
da Lei 8.112/90, “A autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é
obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo
administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa”.
A mesma Lei em seu artigo 174 vem tratando desse princípio ao mencionar que o
processo disciplinar pode ser revisto de ofício a qualquer tempo quando aduzirem fatos novos.
Também a Lei 9.784/99 dispõe acerca do princípio em tela em seus artigos 2º,
parágrafo único, inciso XII (impulsão de ofício do processo administrativo), 5º (o processo
pode iniciar-se de ofício), 29 (as atividades de instrução realizam-se de ofício), 37 (o órgão
competente pode prover de ofício a obtenção de documentos ou cópias existentes na própria
administração), 39 (quando intimados os interessados e estes não prestarem informações ou
apresentarem provas o órgão competente pode suprir a omissão de ofício), 50, VI (reexame de
ofício dos atos administrativos), 63, § 2º (a Administração pode rever de ofício o ato ilegal),
65 (os processos administrativos em que hajam sanções podem ser revistos de ofício a
qualquer tempo).
Por todo o exposto, nas leis supracitadas, depreende-se, portanto, de acordo com Maria
Sylvia Zanella Di Pietro (2009, p. 625), que a Administração tem por dever resolver as
questões que lhe são afetas, mesmo que para isso necessite suspender o prazo de conclusão do
PAD, com o objetivo de atender ao interesse público:
No âmbito administrativo, esse princípio assegura a possibilidade de instauração do
processo por iniciativa da Administração, independentemente de provocação do
administrado e ainda a possibilidade de impulsionar o processo, adotando todas as
medidas necessárias a sua adequada instrução. (grifei)
E, continua Di Pietro (2009, p. 626):
O princípio da oficialidade autoriza a Administração a requerer diligências,
investigar fatos de que toma conhecimento no curso do processo, solicitar pareceres,
laudos, informações, rever os próprios atos e praticar tudo o que for necessário à
consecução do interesse público.
Na mesma linha doutrinária, Fernanda Marinela (2010, p. 981) destaca que este
princípio “[...] impõe à autoridade administrativa competente a obrigação de ordenar, de
impulsionar os processos administrativos, agindo com o propósito de resolver adequadamente
as questões.”
27
2.4.7 – Princípio do Informalismo (ou Formalismo Moderado)
Este princípio dispensa as formas rígidas para a consecução dos atos administrativos,
não querendo com isso dizer que não as respeita se expressamente previstas em lei, mas que
trás uma certa flexibilidade compatível com a certeza e a segurança dos atos praticados.
Para tanto, disciplina a Lei 9.784/99 que o formalismo deve sim existir, mas para
garantir os direitos dos administrados (art. 2º, VIII), quanto aos demais atos deve-se adotar
formas simples (art. 2º, IX) e, ainda, os atos não dependem de forma determinada senão
quando a lei expressamente a exigir (art. 22).
Segundo Odete Medauar (2010, p. 179):
Na verdade, o princípio do formalismo moderado consiste, em primeiro lugar, na
previsão de ritos e formas simples suficientes para propiciar um grau de certeza,
segurança, respeito aos direitos dos sujeitos, o contraditório e a ampla defesa. Em
segundo lugar, se traduz na exigência de interpretação flexível e razoável quanto a
formas, para evitar que estas sejam vistas como um fim em si mesmas, desligadas
das verdadeiras finalidades do processo.
Ainda, tratando-o como princípio do formalismo moderado o autor Márcio Fernando
Elias Rosa (2011, p. 217-218), assim disserta:
O processo administrativo difere do judicial no seu aparente “informalismo”, do qual
decorre certa discricionariedade para aquele que o preside. A informalidade, porém,
não coincide com a arbitrariedade, e o devido processo deve ser, antes, assegurado
em lei. Daí batizar-se o princípio de “formalismo moderado”, permissor de ritos
menos severos que os previstos para o processo judicial. O que não se admite,
contudo, é que da informalidade decorra a não-observância dos princípios
processuais do contraditório, ampla defesa, juiz natural etc.
Nesse mesmo sentido Edson Jacinto da Silva (2004, p. 66): “Assim deve ser
abandonado o excessivo formalismo nos procedimentos adotados, de outro, um mínimo de
regras hão de ser obedecidas em benefício do prestígio da própria administração.”
Continua o autor (2004, p. 79-80):
O processo administrativo embora adstrito a certos atos, não tem os rigores rituais
dos procedimentos judiciais, bastando que, dentro do princípio do informalismo,
atenda às normas pertinentes do órgão processante e assegure defesa ao acusado. Sua
tramitação é oficial e pública [...]
28
Conforme ensina Gasparini (2007, p. 937-938):
Em razão desse princípio dispensam-se ritos rigorosos e formas solenes para o
processo administrativo.
O informalismo, observe-se, não pode servir de pretexto para a existência de um
processo administrativo mal-estruturado e pessimamente constituído, em que não se
obedece à ordenação e à cronologia dos atos praticados.
Além disso, segue o mesmo raciocínio o magistério de José dos Santos Carvalho Filho
(2009, p. 933) ao dispor que o processo administrativo não é tão rígido quanto o processo
judicial:
O princípio do informalismo significa que, no silêncio da lei ou de atos
regulamentares, não há para o administrador a obrigação de adotar excessivo
rigor na tramitação dos processos administrativos, tal como ocorre, por exemplo,
nos processo judiciais. (grifei)
Não obstante, na mesma linha do informalismo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009,
p. 626-627) esclarece que não será nulo o processo ou sindicância por vício na forma que não
influa na verdade e na decisão:
O processo disciplinar, por exemplo, tem seu procedimento descrito nas leis
estatutárias; mas o artigo 305 do Estatuto paulista (Lei nº 10.621, de 28-10-68, com a
redação dada pela Lei Complementar nº 942, de 6-6-03) quebra a rigidez do
princípio, ao estabelecer que não será declarada a nulidade de nenhum ato
processual que não houver influído na apuração da verdade substancial ou,
diretamente, na decisão do processo ou da sindicância. (grifei)
2.4.8 – Princípio da Verdade Real ou Material
Por este princípio o PAD não admite a “verdade sabida”, a comissão deve buscar se
aproximar ao máximo possível da verdade real através das provas, não considerando tão
somente aquela “verdade” apresentada pelos envolvidos no processo.
Conforme Edson Jacinto da Silva (2004, p. 108): “O princípio da verdade material,
também denominado de liberdade na prova, autoriza a Administração a valer-se de qualquer
prova que a autoridade processante julgadora tenha conhecimento desde que o faça trasladar
para o processo.”
29
Vale ressaltar a visão dos doutrinadores Ladisael Bernardo e Sérgio Viana da Silva
(2004, p. 130) ao referirem-se ao objeto em estudo:
[...] Princípio da Verdade Material ou da Liberdade de Busca, autoriza a
Administração a buscar de forma incessante novas provas que possam
caracterizar a ilicitude ou a inexistência da prática funcional em qualquer
tempo do processo. Com efeito cabe à Administração no processo administrativo
colher documentos, informações ou dados atinentes ao objeto do apuratório [...]
(grifei)
Neste contexto leciona Celso Antônio Bandeira de Mello (2011, p. 508) ao escrever
sobre o Princípio da verdade material:
Princípio da Verdade Material. Consiste em que a Administração, ao invés de ficar
restrita ao que as partes demonstrem no procedimento, deve buscar aquilo que
é realmente a verdade, com prescindência do que os interessados hajam alegado e
provado, como bem o diz Héctor Jorge Escola. Nada importa, pois que a parte aceite
como verdadeiro algo que não o é ou que negue a veracidade do que é, pois no
procedimento administrativo, independentemente do que haja sido apontado
aos autos pela parte ou pelas partes, a Administração deve sempre buscar a
verdade substancial. (grifei)
Isto posto, cabe retomar o pensamento dos autores Ladisael Bernardo e Sérgio Viana
da Silva (2004, p. 130-131) ao relatarem a importância da verdade material, de modo que os
autores supra corroboram com o acima explicitado ao passo que afirmam que o próprio
administrador vai investigar a verdade a fim de concluir o trabalho respaldado por provas:
[...] o próprio administrador vai a busca de documentos, comparece a locais,
inspeciona bens, colhe depoimentos e, ao final, adota realmente todas as
providências que possam conduzi-lo a uma conclusão baseada na verdade material
ou real. É esse o exato sentido do princípio da verdade material.
2.4.9 – Princípios da Proporcionalidade e Razoabilidade
O princípio da proporcionalidade está previsto no artigo 2º, VI, da Lei 9.784/99 que
preconiza sobre a necessidade de se observar nos processos administrativos a “adequação
entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida
superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público”
30
Nessa esteira Fernanda Marinela (2010, p. 980-981): “[...] exige o equilíbrio entre os
benefícios e os prejuízos obtidos com a prática do ato, e mais, o equilíbrio entre os atos e as
medidas aplicadas, o que também representa agir de forma razoável.”
Gasparini (2007, p. 25) diz que o princípio da proporcionalidade é que “Os atos
administrativos não podem ser praticados, quando se tratar de atuação discricionária, com
excesso ou escassez para prejudicar o administrado.”
Acerca do assunto José dos Santos carvalho Filho (2009, p. 38), em sua obra Manual
de Direito Administrativo, ensina que:
O grande fundamento do princípio da proporcionalidade é o excesso de poder, e o
fim a que se destina é exatamente o de conter os atos, decisões e condutas de agentes
públicos que ultrapassem os limites adequados, com vistas ao objetivo colimado pela
Administração, ou até mesmo pelos Poderes representativos do Estado. Significa que
o Poder Público, quando intervém nas atividades sob seu controle, deve atuar porque
a situação reclama realmente a intervenção, e esta deve processar-se com equilíbrio,
sem excessos e proporcionalmente ao fim a ser atingido.
Já com referência ao princípio da razoabilidade e proporcionalidade leciona Mário
Antônio Lobato de Paiva (2003, p. 497) que:
A lei confere ao administrador, certa margem de discricionariedade, significando
ante a diversidade de situações a serem enfrentadas, tanto decisões como despachos,
a providência a ser tomada deverá ser a mais adequada ao interesse social e à
racionalidade.
No mesmo sentido, vem o princípio da proporcionalidade enunciando a idéia de que
as competências administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e
intensidade proporcionais ao que seja realmente demandado para o cumprimento da
finalidade do interesse público a que estão atreladas. Atos desproporcionais são
ilegais e por isso fulmináveis pelo Poder judiciário.
Ao discorrer sobre o princípio da razoabilidade Gasparini (2007, p. 24-25), menciona
que embora possa o agente público agir com discricionariedade deve observar o disposto em
lei:
A lei, ao conceder ao agente público o exercício da discricionariedade, não lhe
reservou, em absoluto, qualquer poder para agir a seu gosto, ao contrário, impôs-lhe
o encargo de agir tomando a melhor providência à satisfação do interesse público a
ser conseguido naquele momento. A lei, portanto, não lhe permite, sob pena de
ilegalidade, qualquer conduta não desejada pela lei, que somente aceita as coerentes.
Em suma: nada que esteja fora do razoável, do sensato, do normal, é permitido ao
agente público, mesmo quando atua no exercício de competência discricionária.
Por fim, acrescenta-se as lições de José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 36) sobre
o princípios da razoabilidade, conforme a seguir:
Razoabilidade é a qualidade do que é razoável, ou seja, aquilo que se situa dentro
de limites aceitáveis, ainda que os juízos de valor que provocaram a conduta possam
dispor-se de forma um pouco diversa. Ora, o que é totalmente razoável para uns pode
31
não o ser para outros. Mas, mesmo quando não o seja, é de reconhecer-se que a
valoração se situou dentro de standards de aceitabilidade. Dentro desse quadro, não
pode o juiz controlar a conduta do administrador sob a mera alegação de que não a
entendeu razoável. Não lhe é lícito substituir o juízo de valor do administrador pelo
seu próprio, porque a isso se coloca o óbice da separação de funções, que rege as
atividades estatais. Poderá, isto sim, e até mesmo deverá, controlar os aspectos
relativos à legalidade da conduta, ou seja, verificar se estão presentes os requisitos
que a lei exige para a validade dos atos administrativos.
2.4.10 – Princípio da Publicidade
Primeiramente ressalte-se que este princípio está expresso na Constituição Federal de
1988 em seu artigo 37, caput, sendo que a regra, portanto, é a transparência dos atos
praticados pela Administração Pública.
Todavia, o próprio texto constitucional vem tecendo limitações ao uso da publicidade,
com vedações expressas como as encontradas no artigo 5º, inciso X, que trata da
inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas; inciso XI,
que estipula a inviolabilidade da casa, salvo algumas exceções; inciso XII, que veda a
violação da correspondência e das comunicações telegráficas, de dados e das comunicações
telefônicas, com suas ressalvas; inciso XXXIII, que dispõe o direito de receber informações
dos órgãos públicos, exceção feita àquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da
sociedade e do Estado e assim sucessivamente.
Além da previsão constitucional, este princípio vem regulado também na Lei nº
9.784/99 em seu artigo 2º, parágrafo único, inciso V (divulgação oficial dos atos
administrativos) e também na Lei nº 8.112/90 em seu artigo 116, V, “a” (deve o servidor
público prestar as informações requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo), VIII (deve o
servidor guardar sigilo sobre assuntos da repartição) e artigo 150 (exercício das atividades da
comissão assegurado o sigilo).
Ante o disposto, vale salientar que o processo administrativo disciplinar é sigiloso
sendo seus atos publicizados somente às partes e respectivos procuradores e as comunicações
feitas de forma genérica para não prejudicar o sigilo do processo, por exemplo “Sr. Fulano de
Tal compareça ao órgão Tal para tratar de assuntos de seu interesse...”
32
A respeito das exceções à publicidade leciona Diógenes Gasparini (2007, p. 11-12)
que:
Declarado o sigilo, só algumas pessoas, como os interessados e seus procuradores e
os servidores que devem aturar nos processos assim caracterizados, podem ter vista e
examiná-los. A qualquer outra pessoa esses atos são vedados. Essas exceções não
são privilégio deste ou daquele Poder. Existem no Judiciário (segredo de Justiça – art
155 do CPC e art. 5º, LX, da CF) e no Legislativo (sessão e voto secreto, conforme
dispõem, respectivamente, os arts. 69 e 184 do Regimento Interno da Câmara dos
Deputados Federais, aprovado pela Resolução n. 17, de 1989).
Neste contexto, o princípio da publicidade é respeitado naquilo que não conflitar com
os atos de caráter sigiloso, de acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009, p. 19) “[...] a
adoção do princípio da publicidade dos atos da Administração Pública, que assegura ao
público em geral a possibilidade de conhecer os atos de seu interesse, salvo hipóteses de sigilo
previamente declarado;[...]”
A propósito, já ensinava Hely Lopes Meirelles (2009, p. 97-98):
No tocante ao processo administrativo, a Lei 9.784/99 determina a intimação do
interessado para ciência da decisão ou efetivação de diligências, podendo ser
efetuada por ciência no processo, por via postal com aviso de recebimento, por
telegrama ou outro meio que assegure a certeza de sua ciência, só se permitindo a
publicação oficial no caso de interessado indeterminado, desconhecido ou com
domicílio indefinido (art. 26 e seus §§ 3º e 4º). Preceito de ordem geral cabível em
qualquer esfera administrativa, em razão do princípio da publicidade, diz: “as
intimações serão nulas quando feitas sem observância das prescrições legais, mas o
seu comparecimento supre a falta ou irregularidade” (art. 26 e seu §5º).
2.4.11 – Princípio da Motivação
Este princípio consta do artigo 2º, inciso VII, da Lei nº 9.874/99, que assim dispõe: “A
Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da [...] motivação [...]” e segue
informando que nos processos administrativos deve-se observar a “VII - indicação dos
pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão”, ou seja, a motivação é um dos
critérios a ser preenchido pela Administração Pública.
Ainda, o §1º, do artigo 38, da mesma lei designa que “Os elementos probatórios
deverão ser considerados na motivação do relatório e da decisão.”
33
E para não deixar qualquer sombra de dúvida a Lei supracitada trás um capítulo
específico sobre motivação (capítulo XII, art. 50), estabelecendo o que deve ser seguido na
realização dos atos administrativos, suscitando que os mesmos devem ser motivados de forma
explícita, clara e congruente (§1º) e sejam notificados na forma escrita (§ 3º).
Consoante Hely Lopes Meirelles (2009, p. 102) “No Direito Administrativo a
motivação deverá constituir norma, não só por razões de boa administração, como porque toda
autoridade ou Poder em um sistema de governo representativo deve explicar legalmente, ou
juridicamente, suas decisões.”
2.4.12 – Princípio da Celeridade
Mormente haja disposição legal buscando sejam os atos e processos julgados com a
maior celeridade, objetivando dar uma resposta à parte e à sociedade que se encontram
ansiosas pelo deslinde da questão objeto de investigação, sabe-se que isso nem sempre ocorre,
por diversos motivos que levam à lentidão do sistema, sejam elas de ordem burocráticas ou
tantas outras como pormenoriza Fernanda Marinela (2010, p. 983):
Todavia, é necessário observar que, apesar da regra constitucional expressa, a
aplicação desse princípio ainda não é tarefa fácil em razão da subjetividade do termo
“prazo razoável” e do que deve ser observado para definir o conteúdo dessa
expressão, tais como: a falta de estrutura do Estado para prestar os serviços, a
participação muitas vezes tumultuada das partes, o número de envolvidos, as
dificuldades na produção das provas, além de outros aspectos.
2.4.13 – Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público
O presente princípio alcançou status constitucional a partir da Emenda Constitucional
45, que introduziu o inciso LXXVIII, ao art. 5º, da Constituição, o qual dispõe que “a todos,
34
no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os
meios que garantam a celeridade de sua tramitação.”
Segundo o princípio da indisponibilidade os agentes/administradores públicos têm
apenas o poder-dever de gerir a coisa pública em prol da sociedade, mas não pode dela dispor
como se sua fosse e todos os atos praticados por tais gestores devem ser por meio de lei,
conforme depreende-se dos ensinamentos de Diógenes Gasparini (2007, p. 18):
Não se acham, segundo esse princípio, os bens, direitos, interesses e serviços
públicos à livre disposição dos órgãos públicos, a quem apenas cabe curá-los, ou do
agente público, mero gestor da coisa pública. Aqueles e este não são seus senhores
ou seus donos, cabendo-lhes por isso tão só o dever de guardá-los e aprimorá-los
para a finalidade a que estão vinculados. O detentor dessa disponibilidade é o
Estado. Por essa razão, há necessidade de lei para alienar bens, para outorgar
concessão de serviço público, para transigir, para renunciar, para confessar, para
relevar a prescrição (RDA, 107:278) e para tantas outras atividades a cargo dos
órgãos e agentes da Administração Pública.
De acordo com a doutrina de Marçal Justen Filho (2010, p. 117):
A indisponibilidade indica a impossibilidade de sacrifício ou transigência quanto ao
interesse público, e é uma decorrência de sua supremacia.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009, p. 66) prossegue na mesma linha de raciocínio
referindo-se ao princípio da indisponibilidade do interesse público:
Ligado a esse princípio da supremacia do interesse público [...] está o da
indisponibilidade do interesse público que, segundo Celso Antonio Bandeira de
Mello (2004:69), significa que sendo interesses qualificados como próprios da
coletividade [...] não se encontram à livre disposição de quem quer que seja, por
inapropriáveis. O próprio órgão administrativo que os representa não tem
disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas curá-los [...]
E continua a autora (2009, p. 66) na sua perfeita lição ensinando que a Administração
tem por força de lei sob a sua proteção a guarda e realização de diversos interesses públicos e
não pode renunciá-los, deixar de exercê-los, deixar de punir, em suma se omitindo do seu
dever-poder de agir:
[...] por não poder dispor dos interesses públicos cuja guarda lhes é atribuída por lei,
os poderes atribuídos à Administração têm caráter de poder-dever; são poderes que
ela não pode deixar de exercer, sob pena de responder pela omissão.
Corrobora com o disposto Marçal Justen Filho (2010, p. 123-124):
É incompatível com a ordem que o Estado seja autorizado a promover a satisfação
egoística de necessidades próprias ou alheias. Nem se admite que os recursos
públicos sejam aplicados para atender a necessidades puramente privadas.
35
Desta feita, pode-se dizer, então, que se considerada tal disposição principiológica a
Administração que necessitar usar da suspensão do PAD para atender a sociedade,
respondendo-lhe de forma eficiente, como regra, estará sob o manto da proteção supralegal e
das normas infraconstitucionais.
2.4.14 – Princípio da Atipicidade
Segundo doutrina de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009, p. 629): “[...] no direito
administrativo prevalece a atipicidade, no sentido de que muitas infrações administrativas não
são descritas com precisão na lei.”
Com isso, pode-se ter uma pré-concepção errônea de que a Administração pode agir
discricionariamente ao aplicar a sanção, mas essa tese não prevalece, uma vez que a
Administração deve agir de acordo com a lei e aplicar a sanção ao caso concreto levando em
consideração princípios de proporcionalidade e razoabilidade, como ensina Maria Sylvia
Zanella Di Pietro (2009, p. 630):
Como a lei não define essas infrações, tem-se a impressão de que a Administração é
inteiramente livre para enquadrar determinadas faltas funcionais em uma ou outra
categoria. Mas, diante do caso concreto, a discricionariedade será bastante reduzida
pelo exame do motivo, ou seja, dos fatos que cercaram a prática do ato ilícito.
2.4.15 – Princípio da Pluralidade de Instâncias
Este princípio é semelhante ao conhecido Duplo Grau de Jurisdição, ou seja, a parte
inconformada tem direito a recorrer tanto na esfera Administrativa quanto na esfera Judicial.
Na esfera Administrativa este direito é resguardado pela Lei 9.784/99 em seu capítulo XV, o
qual trata da possibilidade de recurso e revisão.
36
A Lei supracitada diz que cabe recurso nos casos de legalidade (ou deveríamos dizer
ilegalidade) e de mérito à autoridade que proferiu a decisão ou a superior (art. 56). Este tipo de
recurso tramita dentro do órgão em escala hierárquica crescente, ou seja, debaixo para cima,
de um superior a outro por no máximo três instâncias administrativas, salvo disposição legal
diversa (art. 57). Cabe salientar que tal recurso tem prazo (art. 59 a 63) e poderá confirmar,
modificar, anular ou revogar a decisão recorrida (art. 64) e também a Lei 8.112/90 nos artigos
107 a 111 e 153 encontraremos respaldo à esfera recursal.
Contudo, se a parte ainda permanecer inconformada poderá recorrer ao Judiciário,
conforme se depreende dos artigos 56, §3º, 64-A e 64-B da Lei em comento e do disposto na
Constituição artigos 5º, LV e 103-A, § 3º que diz que:
Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que
indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que,
julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial
reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da
súmula, conforme o caso.
Corrobora com o disposto de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009, p. 631) ao citar as
possibilidades de recurso no processo administrativo: “[...] é possível [...] a) alegar em
instância superior o que não foi argüido de início; b) reexaminar a matéria de fato; c) produzir
provas. Isto porque o que se objetiva, com a possibilidade de reexame, é a preservação da
legalidade administrativa.”
2.4.16 – Princípio da Economia Processual
Este princípio vem ao encontro com o nosso trabalho, pois aplica-se a Lei, faz o
saneamento do processo de forma que nem a Administração e nem o Administrado sejam
prejudicados, mas dá-se à demanda uma decisão, ainda que fora do prazo, a qual não pode ser
considerada nula, conforme se depreende da própria Lei 8.112/90, artigo 169, §1º que
preceitua “o julgamento fora do prazo legal não implica nulidade do processo.”
Nessa mesma linha de raciocínio Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009, p. 631):
“Desse princípio decorre outro, que é o aproveitamento dos atos processuais, que admite o
37
saneamento do processo quando se tratar de nulidade sanável, cuja inobservância não
prejudique a Administração ou o Administrado.”
Desta forma, examinados os princípios administrativos aplicáveis ao processo
administrativo disciplinar, passa-se ao Capítulo 2, no qual discorre-se de forma sintética e
objetiva sobre o processo administrativo disciplinar no âmbito do regime jurídico dos
servidores públicos civis da União, das Autarquias e das Fundações Públicas Federais, sendo o
capítulo subdividido em subcapítulos os quais contêm considerações gerais sobre o PAD,
Sindicância, fontes do PAD, diferença entre processo administrativo e processo administrativo
disciplinar, principais objetivos do PAD e síntese das fases do PAD.
38
CAPÍTULO 2 – O PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR NO ÂMBITO DO
REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DA UNIÃO, DAS
AUTARQUIAS E DAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS FEDERAIS
3.1 – CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE O PROCESSO DISCIPLINAR
Observa-se constantemente mais de uma atribuição terminológica ao PAD, como:
processo administrativo disciplinar (PAD) ou a forma reduzida processo disciplinar, ou
inquérito administrativo ou procedimento administrativo.
Conforme o Manual de Procedimentos Administrativos em Sindicância e Processo
Disciplinar da Funasa (2002, p. 17), “A designação “processo administrativo” é genérica, pois
compreende todos os procedimentos destinados à concretização do ato administrativo, ao
passo que o “processo disciplinar” refere-se aos atos procedimentais que ensejam a lavratura
do ato disciplinar. Este é espécie; aquele, o gênero. No entanto, a mais imprópria dessas
terminologias é, sem dúvida, “inquérito administrativo”, dado que essa expressão reflete a
noção de inquisitoriedade, que não se coaduna bem com o sentido do processo.”
Ainda, segundo leciona Hely Lopes Meirelles apud Bernardo; Silva (2004, p. 182) há
o uso inadequado de inquérito administrativo ao tratar do tema processo administrativo
disciplinar, vejamos:
Além dessa imprecisão conceitual, confunde-se geralmente o processo
administrativo disciplinar com inquérito administrativo, a ponto de se consagrarem
como sinônimo na nossa Administração e nas decisões judiciais ambas as
expressões, quando, no passado, tinham sentido diverso. Diante desse fato
semântico, usa-se atualmente a expressão processo administrativo disciplinar com o
mesmo sentido de inquérito administrativo muito embora, em sua origem, o
inquérito significasse a fase preliminar do processo, à semelhança do que ocorre com
o inquérito e a ação penal (Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros,
1992. P.132)
39
Corrobora com o acima exposto a doutrina de Egberto Maia Luz (1994, p. 120) ao
considerar que ainda hoje se confunde o inquérito com o PAD:
O inquérito pertencente a época já remota e hoje ainda, de quando em quando,
utilizado como que a significar o processo administrativo disciplinar, não pode, em
absoluto, com este se confundir.
Afirma o mesmo autor (1994, p. 121) que:
Não se pode falar em inquérito administrativo quando em tudo e por tudo temos a
segurança de estarmos no trato do processo disciplinar, cuja autuação de peças
depende do desenvolvimento da própria instrução probatória, que não comporta
sigilo nem restrições quanto à amplitude da defesa.
Assim, resta claro e como disciplinado na Lei 8.112/90 o PAD é, também, objeto de
estudo da doutrina, conforme observa-se na lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009, p.
634) para quem o PAD é obrigatório:
O processo administrativo disciplinar é obrigatório, de acordo com o artigo 41 da
Constituição, para a aplicação das penas que impliquem perda do cargo para o
funcionário estável. A Lei 8.112/90 exige realização desse processo para a aplicação
das penas de suspensão por mais de 30 dias, demissão, cassação de aposentadoria e
disponibilidade, e destituição de cargo em comissão (art. 146); o artigo 100 do
Decreto-lei nº 200, de 25-2-67 (Reforma Administrativa federal), ainda exige o
mesmo processo para a demissão ou dispensa do servidor efetivo ou estável,
comprovadamente ineficiente no desempenho dos encargos que lhe competem ou
desidioso no cumprimento de seus deveres.
3.1.2 – Conceitos e Observações Relevantes
Consoante leciona Fernanda Marinela (2010, p. 993), o PAD: “[...] é composto por um
conjunto de atos que servem de instrumento para a apuração de ilícitos administrativos com a
consequente punição de faltas graves praticadas por servidores públicos.”
Ainda, para a autora em referência (2010, p. 996) o PAD é:
[...] também denominado de procedimento ordinário, é o mais extenso e aplicável
para infrações médias e graves, puníveis com suspensão superior a 30 dias, além da
demissão, da cassação de aposentadoria e disponibilidade e da destituição de cargo
em comissão e função de confiança.
Hely Lopes Meirelles (2009, p. 702), por sua vez, assevera que “o processo
administrativo disciplinar é o meio de apuração e punição de faltas graves dos servidores
40
públicos e demais pessoas sujeitas ao regime funcional de determinados estabelecimentos da
Administração.”
Neste mesmo sentido, prossegue Edson Jacinto da Silva (2004, p. 52) “Assim,
portanto, processo administrativo disciplinar não pode, em absoluto, ser confundido [...] com
o processo administrativo comum, que, como vimos, é a expressão genérica da autuação dos
papéis pertinentes à administração pública.”
A Controladoria Geral da União em seu Manual de Treinamento em Processo
Administrativo Disciplinar (PAD) – Formação de Membros de Comissões. Apostila de Texto
(2011, p. 34) trás o seguinte conceito:
O processo administrativo disciplinar é o instrumento para apurar responsabilidade
de servidor por infração cometida no exercício do cargo ou a ele associada, sob o rito
contraditório, podendo aplicar todas as penas estatutárias; deve ser conduzido por
comissão formada por três servidores estáveis, no prazo de até sessenta dias,
prorrogado por igual período. (grifei)
Por todo o exposto, entende-se o processo administrativo disciplinar como o conjunto
de procedimentos e averiguações, resguardado pela ampla defesa e pelo contraditório,
promovidas com finalidade de apurar a verdade real dos fatos, objetivando fornecer base à
legítima decisão disciplinar, a qual poderá ter configuração condenatória ou absolutória, sendo
o único procedimento que viabiliza a imposição das sanções disciplinares de suspensão por
mais de 30 (trinta) dias, de demissão, de cassação de aposentadoria e de disponibilidade, de
destituição de cargo em comissão e de destituição de função comissionada.
Por fim, de acordo com o artigo 148 da Lei nº 8.112/90, “o processo disciplinar é o
instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no
exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se
encontre investido.
Assim sendo, percebe-se que será punido aquele servidor que cometeu infração em
razão do exercício de sua atividades, sendo competente para instaurar o PAD a autoridade do
local da infração, a qual poderá delegar tal competência para outro órgão ou entidade,
conforme se depreende do artigo 143, § 3º, da Lei 8.112/90, in fine:
§ 3o A apuração de que trata o caput, por solicitação da autoridade a que se refere,
poderá ser promovida por autoridade de órgão ou entidade diverso daquele em que
tenha ocorrido a irregularidade, mediante competência específica para tal finalidade,
delegada em caráter permanente ou temporário pelo Presidente da República, pelos
presidentes das Casas do Poder Legislativo e dos Tribunais Federais e pelo
41
Procurador-Geral da República, no âmbito do respectivo Poder, órgão ou entidade,
preservadas as competências para o julgamento que se seguir à apuração.
A Advocacia Geral da União (AGU) consolidou entendimento de que a autoridade
competente deve investigar o ilícito praticado pelo servidor, independentemente se este ainda
se encontra ou não investido no cargo, conforme se observa do Parecer-AGU nº GM-1, de
10/04/2000, de caráter vinculativo:
Aqui, sim, é perfeitamente cabível a manifestação da Advocacia-Geral da União no
Parecer-AGU nº GM-1.
“Ementa: não é impeditivo da apuração de irregularidade verificada na administração
federal e de sua autoria o fato de os principais envolvidos terem se desvinculado do
serviço público, anteriormente à instauração do processo disciplinar. (...)
9. Impõe-se a apuração se o ilícito ocorre „no serviço público‟, poder-dever de
que a autoridade administrativa não pode esquivar-se sob a alegação de que
possíveis autores não mais se encontram investidos nos cargos em razão dos
quais perpetraram as infrações (...). (grifei)
Partindo do exposto cabe relembrar quais são as pessoas que estão disciplinadas pelo
regime do Estatuto do Servidor, sendo estas afetas às investigações e punições constantes da
Lei 8.112/90.
Desta feita, cabe primeiramente informar aquelas que não devem obediência às
previsões constantes da Lei 8.112/90:

servidores contratados por prazo determinado, os quais são regidos pela Lei
8.745/93 e art. 37, IX da CF;

agentes políticos e, também, ocupantes de cargos vitalícios, isto é, integrantes
da alta administração governamental, detentores de cargos eletivos, como
Chefes dos Poderes Executivo e Legislativo, Diplomatas, Ministros de Estados
e Secretários nas Unidades da Federação;

empregados públicos regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT;
Por outro lado, conclui-se que, no que tange ao PAD e a Sindicância, ora estudados,
estão sujeitos à Lei 8.112/90 os servidores efetivos (estáveis ou em estágio probatório),
servidores em comissão, bem como os servidores inativos, desde que a falta funcional tenha
sido praticada antes de concedida a aposentadoria.
42
3.2 – SINDICÂNCIA
Em regra ocorre a instauração de sindicância (art. 143 e 145, da Lei 8.112/90) para
punições não superior a 30 (trinta) dias e para os casos onde não se tenha com certeza a
materialidade e a autoria do fato. Todavia, se há materialidade e autoria pode-se ir direto para
o PAD.
Vale ressaltar que uma Sindicância pode resultar em um PAD, pode ser finalizada
como simples Sindicância resultando em punição ou ser arquivada por não se comprovar a
irregularidade infracional. O prazo de apuração sindicante não excederá a 30 (trinta) dias,
sendo possível a prorrogação, caso necessário, por igual prazo para sua conclusão (art. 145,
Lei 8.112/90).
Portanto, em síntese, vale lembrar que o PAD pode ser instaurado de imediato (se há
autoria e materialidade) e também pode resultar do processo de Sindicância. Se assim ocorrer
há possibilidade de se manter os membros nomeados para a Comissão de Sindicância ou
indicar uma nova Comissão para o PAD. Antes, porém, deve-se colher o de acordo da
autoridade instauradora que manterá ou designará a nova Comissão.
Neste sentido observa-se a decisão do STF que faz a distinção entre sindicância e
PAD, remetendo diretamente ao PAD quando se tem autoria e materialidade, observando
sempre os princípios da ampla defesa e do contraditório:
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. DEMISSÃO.
CERCEAMENTO DE DEFESA. Lei 8.112/90. SINDICÂNCIA: NÃO
INSTAURAÇÃO. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
JULGADO COM EXCESSO DE PRAZO: INOCORRÊNCIA DE NULIDADE.
8.112 I. - Processo administrativo disciplinar conduzido por comissão regularmente
constituída (Lei 8.112/90, artigo 149). Portaria publicada no Boletim Interno:
regularidade (Lei 8.112/90, art. 151, I).8.1121498.112151III. - Sindicância e
procedimento administrativo disciplinar: distinção, certo que aquela é, de regra,
medida preparatória deste (Lei 8.112/90, artigos 143, 145, 154). Desnecessidade
da instauração da sindicância, se já está confirmada a ocorrência de
irregularidade no serviço público e o seu autor. (Lei 8.112/90, artigos 143 e
144).8.1121431451548.112143144III. - Procedimento administrativo disciplinar
julgado com excesso de prazo (Lei 8.112/90, art. 152). Inocorrência de vício
nulificador do procedimento (Lei 8.112/90, art. 169, § 1º).8.1121528.112169§ 1ºIV.
- Inocorrência do alegado cerceamento de defesa, dado que aos acusados, ao
contrário do alegado, foi assegurada ampla defesa.V. - Mandado de Segurança
indeferido. (22055 RS , Relator: CARLOS VELLOSO, Data de Julgamento:
19/06/1996, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 18-10-1996 PP-39848 EMENT
VOL-01846-01 PP-00164, undefined) (Grifei)
43
Quando for o caso, o Processo de Sindicância fará parte integrante do PAD, ou seja,
segue anexo a este os autos da Sindicância.
No caso de Sindicância (inquisitorial) redundar na instauração de PAD, devem ser
refeitos os atos de instrução probatória por acaso realizados na Sindicância os quais não
oportunizaram ao acusado o direito à ampla defesa e ao contraditório e que seja relevante para
o deslinde processual.
Para reforçar o entendimento de Sindicância, passa-se a apontar a definição de José
Cretella Júnior (1997, p. 587):
Sindicância administrativa ou, abreviadamente, sindicância é o meio sumário de que
se utiliza a Administração do Brasil para, sigilosa ou publicamente, com indiciados
ou não, proceder à apuração de ocorrências anômalas no serviço público, as quais,
confirmadas, fornecerão elementos concretos para a imediata abertura de processo
administrativo contra funcionário público responsável.
[...] operação preliminar, realizada ad cautelam que inúmeras vezes poupa ao Estado
processos demorados e dispendiosos, ao mesmo tempo que livra o servidor público
de envolver-se, gratuitamente, nas malhas de processo administrativo dentro do qual
teria de defender-se, quer fosse o causador da irregularidade ou não.
Nessa mesma via de raciocínio Egberto Maia Luz (1994, p. 127) sindicância “[...] é
peça preliminar e informativa do processo disciplinar, sempre que o preceder, e, neste caráter,
deve ser apensada aos autos principais, quando estes tiverem lugar.”
Em complemento, não se pode perder de vista que existe na Lei 8.112/90 também a
figura da sindicância punitiva, que pode ser utilizada para a aplicação das sanções de
advertência e de suspensão de até trinta dias.
Além disso, a sindicância segue os mesmos procedimentos e princípios norteadores do
PAD, porém mais simplificado segundo observa Marçal Justen Filho (2010, p. 984): “trata-se,
tão somente, de um processo administrativo com procedimento simplificado, em vista da
reduzida gravidade da infração a ser apurada. A sindicância se caracteriza pela simplicidade
procedimental.”
Para melhor entendimento, observar o fluxograma a seguir:
44
Fonte: SILVA, Jesué Graciliano da. Perguntas e Respostas Sobre Processo Administrativo Disciplinar. Centro
Federal de Educação Tecnológica de Santa Catarina - Cefet/ SC. Setembro de 2008, p. 5.
3.3 – FONTES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR (PAD)
Sabe-se que fonte no sentido exato do vocábulo significa um marco originário, uma
procedência determinada que permita saber a origem de um acontecimento qualquer, de
maneira que o vincule a um texto científico.
Alguns autores definem as fontes como sendo a origem, a causa, o nascimento do
Direito, enquanto outros consideram como sendo formas de expressão, modos de
aparecimento ou simples manifestações.
45
Ainda, há aqueles que consideram as fontes como causas do nascimento do direito em
geral, seja das instituições jurídicas, seja das regras jurídicas.
Conclui-se, pois, que se a fonte é a origem do direito, não é, no entanto, uma origem
qualquer.
Ante o disposto, passa-se a postar as principais fontes do PAD, extraídas da CGU –
Treinamentos em Processo Administrativo Disciplinar (PAD) – Formação de Membros de
Comissões, Apostila de Legislação (2011, p. 06):
Constituição da República Federativa do Brasil, de 05/10/1988
Lei nº 9.784, de 29/01/1999 (alterada pelas Leis nº 11.417, de 19/12/06; e 12.008, de
29/07/09) – Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública
Federal.
Código Penal – Decreto-Lei nº 2.848, de 07/12/1940, com a revisão promovida na
Parte Geral pela Lei nº 7.209, de 11/07/84 – Institui o Código Penal, (apenas os arts.
de interesse para a matéria, alterados pelas Leis nº 8.137, de 27/12/90; 8.666, de
21/06/93; 9.127, de 16/11/05; 9.983, de 14/07/00; 10.268, de 28/08/01; 11.466, de
28/03/07; 11.596, de 29/11/07; e 12.234, de 05/05/10)
Código de Processo Penal – Decreto-Lei nº 3.689, de 03/10/1941 e suas alterações
Código Civil – Lei nº 10.406, de 10/01/2002
Código de Processo Civil – Lei nº 5.869, de 11/01/1973 e suas alterações
Decreto-Lei nº 200, de 25/02/1967 – Dispõe sobre as incumbências do
Departamento de Administração do Serviço Público – Dasp
Lei nº 1.711, de 28/10/1952 – Antigo Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da
União, revogada pela Lei nº 8.112, de 11/12/90 (apenas em função das referências
das Formulações – Dasp)
Decreto nº 20.910, de 06/01/1932 – Regula a prescrição qüinqüenal
Decreto nº 3.305, de 27/04/1999 (alterado pelos Decretos nº 4.071, de 04/01/02; e
6.097, de 24/04/07) – Delega aos Ministros de Estado e ao Advogado-Geral da
União a competência para julgar processos disciplinares e aplicar as penalidades de
demissão e cassação de aposentadoria
Decreto nº 99.210, de 16/04/1990 – Estabelece competência para apurar acumulação
de cargo federal com cargo estadual ou municipal
Decreto nº 3.781, de 02/04/2001 – Dispõe sobre a remessa, à Secretaria da Receita
Federal do Ministério da Fazenda, dos processos administrativos disciplinares que
especifica
Portaria-RFB nº 11.230, de 09/11/2007 – Estabelece procedimentos para
cumprimento do disposto no Decreto nº 3.781, de 02/04/2001.
Além disso, referente às Fontes, a autora Fernanda Marinela (2010, p. 994) menciona a
autonomia dos entes políticos a respeito do andamento processual do PAD, sendo por isso
observado diferentes documentos legais:
O fundamento legal para o processo administrativo disciplinar está em diversos
diplomas legais, tendo cada ente político autonomia para legislar o seu estatuto
funcional e definir suas regras quanto à tramitação do processo disciplinar, à
competência, aos prazos, às formalidades específicas e às possíveis sanções. [...]
46
Sobre o tema, dispõe o Manual da CGU Treinamento em Processo Administrativo
Disciplinar (PAD) – Formação de Membros de Comissões. Apostila de Texto (2011, p. 111):
A fonte imediata do processo administrativo disciplinar é o rito definido na Lei nº
8.112, de 11/12/90. No entanto, tratando-se de matéria de natureza punitiva, o Estado
Democrático de Direito requer limitação ao poder punitivo (o que remete à CF), bem
como obediência ao devido processo legal, e suas decorrências, reportando à Lei nº
9.784, de 29/01/99 (que regula o processo administrativo no âmbito da administração
pública federal [...]
3.4
–
DIFERENÇAS
ENTRE
PROCESSO
ADMINISTRATIVO
E
PROCESSO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR (PAD)
Tendo em mente o que é processo, o que é procedimento, o que é processo
administrativo e o que é processo administrativo disciplinar, apresentar-se-á neste tópico as
diferenças entre processo administrativo e processo administrativo disciplinar.
Deste modo, em suma ver-se-á que o processo administrativo é gênero e o processo
administrativo disciplinar uma das espécies deste. Observe o quadro abaixo:
Diferenças entre
Processo Administrativo
Processo Administrativo Disciplinar
É gênero
É espécie
Meio pelo qual a Administração Pública conjunto de atos que servem de instrumento
registra seus atos
para a apuração de ilícitos administrativos
com a consequente punição de faltas graves
praticadas por servidores públicos
controla as atividades dos agentes públicos
apura e controla as responsabilidades por
infrações dos servidores públicos regidos
pela Lei 8.112/90
decide controvérsias ou conflitos de interesse demonstra se houve a infração (média e/ou
em relação aos administrados e servidores grave) e aplica a pena (suspensão superior a
públicos
30 dias, demissão, cassação de aposentadoria
e disponibilidade, destituição de cargo em
comissão e função de confiança)
instrumento de legitimação da conduta dos instrumento de legitimação da conduta dos
Administradores
servidores regidos pela Lei 8.112/90.
para documentar e padronizar as atividades para documentar e padronizar as atividades
administrativas
disciplinares.
47
Mecanismo de documentação da atuação
estatal
instrumento de fundamentação da conduta,
de legitimação da atividade administrativa
medida indispensável à atuação da
Administração
conjunto ordenado de formalidades a que a
administração, submete o servidor público
que cometeu falta grave atentatória à
hierarquia administrativa
Medida indispensável para punição de
servidor público (resguardada pela ampla
defesa e pelo contraditório)
meio pelo qual se efetiva a função meio pelo qual se efetiva a apuração e
administrativa
punição das faltas médias e graves dos
servidores públicos
todos os procedimentos destinados à atos procedimentais que ensejam a lavratura
concretização do ato administrativo
do ato disciplinar
Igualmente, endossa o divulgado o ensinamento doutrinário dos autores Ladisael
Bernardo e Sérgio Viana da Silva (2004, p. 132):
[...] Processo Administrativo constitui gênero que é composto por várias
espécies, predominando a classificação a seguir: a) Processo de Expediente; b)
Processo de Outorga; c) Processo de Restrição Pública à Propriedade Particular; d)
Processo de Controle; e ) Processo de Gestão; f) Processo de Punição; g) Processo
Disciplinar e h) Processo Fiscal.
Por intermédio do Processo Administrativo, a Administração Pública faz o
registro de seus atos, controla as atividades dos agentes públicos e decide
controvérsias ou conflitos de interesse em relação aos administrados e
servidores públicos. (grifei)
Além disso, referindo-se ao processo administrativo, Fernanda (2010, p. 967) destaca
que este é: “[...] instrumento de legitimação da conduta dos Administradores, para documentar
e padronizar as atividades administrativas [...].”
E prossegue, Fernanda Marinela (2010, p. 968), dissertando sobre processo:
[...] indispensável o processo como mecanismo de documentação da atuação
estatal. Enquanto instrumento de documentação, o processo explica as decisões de
um dado momento histórico, descreve as razões que justificaram certa providência à
época em que foi tomada, permitindo muitas vezes a compreensão da atual
realidade.”
É no processo que o Administrador vai explicar e fundamentar a realização do ato,
demonstrando a conveniência e oportunidade, a urgência, a gravidade da medida
necessária ao caso concreto, o excepcional interesse público, além de outras razões,
o que o torna também instrumento de fundamentação da conduta, de legitimação
da atividade administrativa.
E por oportuno cabe lançar mão dos ensinamentos de Egberto Maia Luz (1994, p. 6061) ao realçar a necessidade de se ter bem claro a distinção entre os termos processo
administrativo e processo administrativo disciplinar, com o objetivo de se evitar confusões
desnecessárias:
[...] insistimos é no sentido de que se faça convenientemente a perfeita distinção
entre Processo Administrativo comum e Processo Administrativo Disciplinar, porque
aquele de forma nenhuma deve se confundir com este, que tem características
jurídicas impróprias do outro, cuja finalidade típica é a generalidade administrativa,
48
enquanto o simples aditivo disciplinar dá correção, tipicidade e natureza jurídica
imprescindível ao seu objeto específico.
3.5 – PRINCIPAIS OBJETIVOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
(PAD)
O PAD regulado pela Lei 8.112/90, da competência da Administração Pública Federal,
visa regular a conduta dos servidores públicos federais, impondo a estes modelos de
comportamento como forma de prevenção de ilícitos disciplinares e também como repressão
(punição) das condutas averiguadas como irregulares na prestação dos serviços dentro da
estrutura governamental federal, sempre amparado pelos princípio, principalmente o
contraditório e a ampla defesa.
A doutrina de Fernanda Marinela (2010, p. 993) descreve com grande precisão os
objetivos do Processo Administrativo Disciplinar:
a)
Apurar ação ou omissão de servidor público, desde que punível
disciplinarmente;
b)
Promover o deslinde de anormalidade prejudicial ao bom desempenho dos
serviços públicos;
c)
Evitar que autoridade, com base tão somente no poder discricionário,
condenem seus administrados, afastando-os da fundamental ampla defesa;
d)
Oferecer ao servidor a oportunidade de provar sua inocência, corolário do
direito de ampla defesa. Que serve como mecanismo para evitar atitudes arbitrárias;
e)
Funcionar como mecanismo que viabiliza o controle da atividade da
Administração Pública;
f)
Ser utilizado como mecanismo de legitimação e fundamentação da conduta
estatal.
Vale ressalvar que o PAD busca averiguar e corrigir (punir) condutas disciplinares
irregulares na Administração Pública. Todavia, havendo no decorrer da apuração indícios de
possíveis condutas tipificadas como de competência da esfera criminal ou ainda danos
provocados à Administração Pública, estes fatos serão informados à esfera competente para
apurar o ilícito, uma vez que não tem o PAD o objetivo e a competência para tal.
Corrobora com o acima explicitado Edson Jacinto da Silva (2004, p. 51):
O processo administrativo disciplinar não tem como objetivo a apuração de nenhum
crime capitulado no respectivo Estatuto e no Código Penal, mas, tão só, o ilícito
49
administrativo tanto que, encerrados os trabalhos e proferida a decisão, esta não
transpõe a órbita administrativa para repercutir no âmbito da jurisdição penal.
Já o doutrinador Egberto Maia Luz (1994, p.62 e 64) ao tratar sobre o Processo
Administrativo Disciplinar, usou, por vezes, o termo “Direito Administrativo Disciplinar”
para conceituar, definir e se posicionar a respeito deste assunto, como nota-se nas transcrições
abaixo:
O Direito Administrativo Disciplinar está, portanto, com objeto próprio, com normas
específicas, com o campo delimitado, porém, não distante da sistemática da
Administração Pública, que, embora não o deferindo ao Poder Judiciário, consagralhe normas e princípios que este adota, quer algumas de natureza civil e muitas e
muitas outras de natureza penal e processual penal.
Isto posto, tem-se como certo que o Direito Administrativo Disciplinar comporta,
perfeitamente, como definição, aquela que o inscreve como ramo do Direito
Administrativo destinado a apurar, decidir e regular, por todos os aspectos
pertinentes, as relações que o Estado mantém com os seus servidores, visando ao
respeito das leis e das normas que regulam as atividades funcionais.
3.6 – ROTEIRO LEGAL DO PAD
Pois bem, antes de adentrar-se especificamente sobre a suspensão do prazo do artigo
152, objeto do presente trabalho, faz-se necessário tecer considerações acerca do
procedimento previsto na Lei nº 8112/90 para a apuração de infrações administrativas na
órbita federal.
Ressalte-se que o processo administrativo disciplinar está dividido em três fases, ou
seja, instauração, inquérito e julgamento, conforme prevê o artigo 151, da Lei nº 8.112/90:
Art. 151. O processo disciplinar se desenvolve nas seguintes fases:
I - instauração, com a publicação do ato que constituir a comissão;
II - inquérito administrativo, que compreende instrução, defesa e relatório;
III - julgamento.
Todavia, para a administrativista Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009, p. 635) o
processo disciplinar está dividido em 05 (cinco) fases, quais sejam: “[...] instauração,
instrução, defesa, relatório e decisão.”
50
Observe Fluxograma a seguir para melhor compreensão:
Fonte: SILVA, Jesué Graciliano da. Perguntas e Respostas Sobre Processo Administrativo Disciplinar. Centro
Federal de Educação Tecnológica de Santa Catarina - Cefet/ SC. Setembro de 2008, p. 07.
O que se observa é que a doutrinadora, antes mencionada, preferiu usar instrução,
defesa e relatório separadamente ao invés do termo inquérito, como dispõe o Estatuto do
Servidor, o qual abarca as três fases mencionadas.
3.6.1 – Denúncia
É de bom alvitre, antes do exame sobre as fases do PAD, comentar a respeito da
Denúncia, pois que está precede àquelas e pode ser analisada sob o enfoque da denúncia
representativa ou denúncia anônima.
Assim, considera o Manual da CGU Treinamento em Processo Administrativo
Disciplinar (PAD) – Formação de Membros de Comissões. Apostila de Texto (2011, p. 40):
[...] o termo “denúncia” pode comportar dois sentidos. O primeiro [...] englobando a
espécie das representações [...] parece ser o adotado na Lei nº 8.112, de 11/12/90). O
51
segundo, [...] refere-se exclusivamente à peça apresentada por particular, noticiando
à administração o suposto cometimento de irregularidade associada ao exercício de
cargo.
3.6.1.1 – Denúncia Anônima
Antes de referir-se às três fases do PAD, vale anotar que se depreende do inciso IV,
artigos 5º da CF/88 e parágrafo único, artigo 144 da Lei 8.112/90, que a autoridade
competente não está obrigada a apurar denúncia ou representação que não contenha a
identificação, endereço e assinatura do autor, explicitados e confirmados. Todavia, conforme a
gravidade dos fatos poderá realizar uma averiguação para confirmá-los, por isso é necessário o
PAD.
Art 5º [...]
IV - é livre a manifestação do pensamento, sendo vedado o anonimato;
Art. 144. As denúncias sobre irregularidades serão objeto de apuração, desde que
contenham a identificação e o endereço do denunciante e sejam formuladas por
escrito, confirmada a autenticidade.
Parágrafo único. Quando o fato narrado não configurar evidente infração disciplinar
ou ilícito penal, a denúncia será arquivada, por falta de objeto.
De acordo com Edson Jacinto da Silva (2004, p. 78):
Ao receber uma denúncia, a autoridade deverá diligenciar no sentido de levantar a
verdade dos fatos narrados na denúncia, seja ela feita por escrito ou verbalmente,
porque não importa o meio ou a via pelo qual se teve a notícia da falta, nem a
qualidade do denunciante, que pode ser inclusive pessoa completamente estranha ao
serviço público.
Portanto, a Administração pode considerar a denúncia anônima e adotar meios de
investigação preliminar que resultará ou não em um PAD, pois o Brasil é signatário da
Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, adotada pela Assembléia-Geral das
Nações Unidas em 31/10/2003, que, conforme o artigo 13, item 2 do Decreto nº 5.687, de
31/01/2006, assim dispõe:
2. Cada Estado Parte adotará medidas apropriadas para garantir que o público tenha
conhecimento dos órgãos pertinentes de luta contra a corrupção mencionados na
presente Convenção, e facilitará o acesso a tais órgãos, quando proceder, para a
denúncia, inclusive anônima, de quaisquer incidentes que possam ser considerados
constitutivos de um delito qualificado de acordo com a presente Convenção. (grifei)
52
Como exemplo pode-se citar as operações realizadas em sigilo pela Polícia Federal,
sendo parte delas provenientes de denúncia anônima.
Ainda, segundo o Manual da CGU Treinamento em Processo Administrativo
Disciplinar (PAD) – Formação de Membros de Comissões. Apostila de Texto (2011, p. 50):
[...] tem-se que o anonimato, por si só, não é motivo para liminarmente se excluir
uma denúncia sobre irregularidade cometida na administração pública e não
impede a realização do juízo de admissibilidade e, se for o caso, a conseqüente
instauração do rito disciplinar. Diante do poder-dever conferido no art. 143 da Lei nº
8.112, de 11/12/90, em sede da máxima do in dúbio pro societate [...]. (grifei)
E por fim, a Corte Máxima - STF já se manifestou sobre o assunto no Mandado de
Segurança, abaixo, considerando a obrigação estatal de investigar em razão do interesse
social:
"DELAÇÃO ANÔNIMA. COMUNICAÇÃO DE FATOS GRAVES QUE
TERIAM SIDO PRATICADOS NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
SITUAÇÕES QUE SE REVESTEM, EM TESE, DE ILICITUDE
(PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS SUPOSTAMENTE DIRECIONADOS E
ALEGADO PAGAMENTO DE DIÁRIAS EXORBITANTES). A QUESTÃO DA
VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL DO ANONIMATO (CF, ART. 5º, IV, 'IN
FINE'), EM FACE DA NECESSIDADE ÉTICO-JURÍDICA DE INVESTIGAÇÃO
DE CONDUTAS FUNCIONAIS DESVIANTES. OBRIGAÇÃO ESTATAL,
QUE, IMPOSTA PELO DEVER DE OBSERVÂNCIA DOS POSTULADOS DA
LEGALIDADE,
DA
IMPESSOALIDADE
E
DA
MORALIDADE
ADMINISTRATIVA (CF, ART. 37, 'CAPUT'), TORNA INDERROGÁVEL O
ENCARGO DE APURAR COMPORTAMENTOS EVENTUALMENTE
LESIVOS AO INTERESSE PÚBLICO. RAZÕES DE INTERESSE SOCIAL EM
POSSÍVEL CONFLITO COM A EXIGÊNCIA DE PROTEÇÃO À
INCOLUMIDADE MORAL DAS PESSOAS (CF, ART. 5º, X). O DIREITO
PÚBLICO SUBJETIVO DO CIDADÃO AO FIEL DESEMPENHO, PELOS
AGENTES ESTATAIS, DO DEVER DE PROBIDADE CONSTITUIRIA UMA
LIMITAÇÃO EXTERNA AOS DIREITOS DA PERSONALIDADE?
LIBERDADES EM ANTAGONISMO. SITUAÇÃO DE TENSÃO DIALÉTICA
ENTRE PRINCÍPIOS ESTRUTURANTES DA ORDEM CONSTITUCIONAL.
COLISÃO DE DIREITOS QUE SE RESOLVE, EM CADA CASO OCORRENTE,
MEDIANTE PONDERAÇÃO DOS VALORES E INTERESSES EM CONFLITO.
CONSIDERAÇÕES DOUTRINÁRIAS. LIMINAR INDEFERIDA." (MS 24.369MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, "in" Informativo/STF nº 286/2002) (grifei)
Não obstante, sintetiza todo o disposto os ensinamentos de Egberto Maia Luz (1994, p.
65):
Não pode, absolutamente, o Estado se omitir na apuração de qualquer falta
funcional, pois isto, se ocorresse, seria seriamente comprometedor a tal ponto que
poderia ser considerada a conivência delituosa, ou então a responsabilidade, genérica
ou específica de quem assim procedesse.
É tão importante e tão grande a iniciativa do Estado na contextura do exercício do
Direito Administrativo Disciplinar, que não vacilamos dizer que ele poderá
responder perante o Poder Judiciário como réu em uma ação popular quando,
manifestamente, for atingido o erário público, simplesmente pela ausência de uma
apuração certa, determinada e oportuna.
53
3.6.2 – Instauração
Esta fase começa com a publicação da Portaria de designação da Comissão de acordo
com o art. 151, da Lei 8.112/90 e geralmente é publicada em Boletim Interno. Cabe observar
que o Diário Oficial da União – DOU não publica tal ato, conforme STF:
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. DEMISSÃO.
CERCEAMENTO DE DEFESA. Lei 8.112/90. SINDICÂNCIA: NÃO
INSTAURAÇÃO. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
JULGADO COM EXCESSO DE PRAZO: INOCORRÊNCIA DE NULIDADE.
8.112 I. - Processo administrativo disciplinar conduzido por comissão regularmente
constituída (Lei 8.112/90, artigo 149). Portaria publicada no Boletim Interno:
regularidade (Lei 8.112/90, art. 151, I). (22055 RS , Relator: CARLOS
VELLOSO, Data de Julgamento: 19/06/1996, Tribunal Pleno, Data de Publicação:
DJ 18-10-1996 PP-39848 EMENT VOL-01846-01 PP-00164, undefined) (grifei)
A instauração é realizada por autoridade competente, assim consideradas aquelas
especificadas no art. 141 e incisos, bem como aquelas designadas consoante regimento ou
regulamento interno de cada repartição (art. 141, III), tendo as mesmas a obrigação de apurar
as irregularidades seja por sindicância, seja por PAD (art. 143), todos da Lei nº 8.112/90.
Com efeito, segundo a doutrina de Hely Lopes Meirelles (2009, p. 697):
[...] a instauração é a apresentação escrita dos fatos e indicação do direito que
ensejam o processo. Quando provém da Administração deve consubstanciar-se em
portaria, auto de infração, representação ou despacho inicial da autoridade
competente; quando provocada pelo administrado ou pelo servidor deve formalizarse por requerimento ou petição. Em qualquer hipótese, a peça instauradora recebe
autuação para o processamento regular pela autoridade ou comissão processante.
Continua o mestre (2009, p. 703):
O processo disciplinar deve ser instaurado por portaria da autoridade competente na
qual se descrevam os atos ou fatos a apurar e se indiquem as infrações a serem
punidas, designando-se desde logo a comissão processante, a ser presidida pelo
integrante mais categorizado.
Compartilha do mesmo pensamento a administrativista Maria Sylvia Zanella Di Pietro
(2009, p. 635):
O processo tem início com despacho de autoridade competente, determinando a
instauração, assim que tiver ciência de alguma irregularidade; ela age ex officio, com
fundamento no princípio da oficialidade. [...]
Determinada a instauração e já autuado o processo, é este encaminhado à comissão
processante, que o instaura, por meio de portaria em que conste o nome dos
servidores envolvidos, a infração de que são acusados, com descrição sucinta dos
fatos e indicação dos dispositivos legais infringidos.
54
3.6.2.1 – Comissão
A Comissão designada por meio de Portaria é composta de 03 (três) membros
(servidores estáveis), sendo um o presidente (com cargo ou escolaridade igual ou superior ao
indiciado, art. 149). Não existe hierarquia entre eles os membros, que possuem independência
e podem dedicar-se integralmente à comissão, se necessário (art. 152, §1º), todos da Lei
8.112/90.
Nesse aspecto, leciona de Diogenes Gasparini (2007, p. 962):
As comissões processantes, permanentes ou especiais, são constituídas, em
princípio, por três membros, nomeados pela autoridade que determinou a sua
constituição. Seus membros devem ser de ilibada reputação pessoal e profissional e,
sempre que possível, de comprovada experiência na condução do processo
disciplinar. Devem ser estáveis e de categoria hierárquica, no mínimo, igual à do
acusado. A estabilidade é necessária para que suas atividades não sejam fraudadas
com ameaças de despedimento, e o grau hierárquico superior é relevante para a
manutenção do princípio da hierarquia.
Hely Lopes Meirelles (2009, p. 703), por sua vez, complementa afirmando que:
A comissão – especial ou permanente – há que ser constituída por funcionário
efetivo, de categoria igual ou superior à do acusado (STF, RTJ 195/36), para que não
se quebre o princípio hierárquico, que é o sustentáculo dessa espécie de processo
administrativo.
Quando os servidores públicos são designados para serem membros da Comissão não
podem recusar, tendo em vista o cumprimento de ordem de autoridade hierarquicamente
superior, uma vez que é a ordem manifestamente legal, conforme dispõe o inciso XI, Seção I,
do Decreto 1171/94:
O servidor deve prestar toda a sua atenção às ordens legais de seus superiores,
velando atentamente por seu cumprimento, e, assim, evitando a conduta
negligente. Os repetidos erros, o descaso e o acúmulo de desvios tornam-se, às
vezes, difíceis de corrigir e caracterizam até mesmo imprudência no desempenho da
função pública. (grifei)
Todavia, há exceções que permitem ao servidor a recusa do cumprimento da ordem
acima explicitada, ou seja, nos casos legais de impedimento – parentes do acusado, servidores
sem estabilidade, presidente da Comissão de Processo Administrativo Disciplinar - CPAD
55
sem cargo/escolaridade compatível (art. 149 caput, art. 149, §2º, Lei 8.112/90, art. 18, Lei
9.784/99), bem como nos casos de suspeição – amizade íntima ou inimizade notória (art. 20,
Lei 9.784/99).
Corrobora com o explicitado as lições de Diógenes Gasparini (2009, p. 703):
É importante que se diga que o servidor não pode recusar-se ao chamamento para
compor uma comissão processante, dado que a aceitação constitui dever funcional,
salvo se impedido. (grifei)
Observar, também, que todas as deliberações da Comissão devem ser registradas em
ata (art. 152, § 2º), da Lei nº 8.112/90, bem assim, os casos de impedimento e suspeição em
comento.
Conforme o Manual da CGU Treinamento em Processo Administrativo Disciplinar
(PAD) – Formação de Membros de Comissões. Apostila de Texto (2011, p. 163-165)
depreende-se que embora ocorra prorrogação e mesmo assim não se conclua o processo, a
autoridade instauradora deve ser informada e requerida designação de nova Comissão com os
mesmos ou outros integrantes. Se esgotado ambos os prazos e ainda não concluído o processo
cabe reinstaurá-lo (fictamente) já que não se muda nada no processo (mesmos autos),
aproveita os autos probatórios existentes, exceto se houver necessidade de refazer os
trabalhos, para tanto inclui a indicação de prazo de sessenta dias, o qual pode ser prorrogado
da mesma maneira que se pode prorrogar a comissão pelos mesmos prazos, não obstante
destacar que todas as portarias devem seguir os mesmos requisitos formais, serem publicadas
e serem autuadas no processo.
Sobre o prazo e prorrogação do PAD, os mesmos serão abordados oportunamente no
capítulo 3 ao refletir-se sobre a possibilidade de suspensão do prazo de conclusão do PAD
disposto no art. 152, da Lei 8.112/90.
3.6.3 – Inquérito
Esta fase do PAD está dividida em: instrução (providências iniciais como: ata de
instalação, designação da CPAD, de secretário, comunicação ao RH – Recursos Humanos (art
56
172, 8.112/90) colheita de provas e indiciação); defesa (ampla defesa e contraditório) e
relatório (finalização do processo) conforme se verifica na Lei nº 8.112/90, artigos 153 a 166.
Durante todo o PAD e nesta fase, em particular, são assegurados a ampla defesa e o
contraditório ao acusado, com acompanhamento pessoal do processo e produção de provas
(art 153 e 156). Se o PAD for conseqüência de uma sindicância, o processo de sindicância
integrará o mesmo como peça informativa, ou seja, haverá nova produção das provas para
assegurar a ampla defesa e o contraditório e para se evitar posterior nulidade de todo o
processo (art 154) e se a sindicância apurou irregularidades capituladas como crime (penal)
deve a autoridade competente encaminhar os autos ao Ministério Público, para apuração
(parágrafo único, art 154).
Será o servidor indiciado após a tipificação da infração (art 161), devendo ser citado
para apresentar defesa. A citação pode ser por edital, conforme preceitua o art. 163, da Lei
8112/90 caso seja incerto e não sabido o local em que esteja o indiciado, devendo a citação ser
publicada no Diário Oficial da União e em jornal de grande circulação na localidade do último
domicílio conhecido.
O prazo para apresentar defesa é de 10 (dez) dias se apenas um servidor e de 20 (vinte)
dias se dois ou mais servidores (art 161, §§ 1º, 2º) e, ainda, tem o indiciado o direito a vista do
processo na repartição (art.133, §2º).
3.6.3.1 – Instrução
A instrução, como prevê o art. 151, II, e art. 155, todos da Lei 8.112/90, está
compreendida dentro do inquérito como a fase probatória do PAD.
Para o doutrinador Hely Lopes Meirelles (2009, p. 698) esta é a fase de esclarecimento
dos fatos por meio das provas admitidas em Direito:
[...] a instrução é a fase de elucidação dos fatos, com a produção de provas da
acusação no processo punitivo, ou de complementação das iniciais no processo de
57
controle e de outorga, provas, essas, que vão desde o depoimento da parte, as
inquirições de testemunhas, as inspeções pessoais, as perícias técnicas, até a juntada
de documentos pertinentes. Nos processos punitivos as providências instrutórias
competem à autoridade ou comissão processante e nos demais cabem aos próprios
interessados na decisão de seu objeto, mediante apresentação direta das provas ou
solicitação de sua produção na forma regulamentar.
Segue o mesmo pensamento Fernanda Marinela (2010, p. 1003) ao afirmar que a
instrução, conjunto probatório, permite a completa explicação dos fatos:
A instrução consiste na etapa de construção do conjunto probatório, sendo possíveis
a tomada de depoimentos, as acareações, as investigações e as diligências cabíveis,
objetivando a coleta de prova, recorrendo, quando necessário, a técnicos e peritos, de
modo a permitir a completa elucidação dos fatos.
Prossegue a autora (2010, p. 990) “O interessado poderá, nessa fase de instrução e
antes da tomada da decisão, juntar documentos e pareceres, requerer diligências e perícias,
bem como aduzir alegações referentes à matéria, objeto do processo.”
Cabe salientar que esta fase pode ser a mais complexa, isso vai decorrer de cada caso,
uma vez que é nela que ocorre a apuração dos fatos objeto do PAD, sendo, por assim dizer, a
fase mais trabalhosa, onde se tem a participação do interessado, a produção de provas ou
mesmo a complementação das provas já produzidas.
Deste modo, pode ocorrer dificuldades das mais diversas, o que pode influir no prazo
que tem a Comissão para apurar e concluir o PAD.
3.6.3.2 – Defesa
A defesa ocorre após a citação do indiciado pela Comissão, o qual tem direito a vista
do processo, para assim sendo, tomar conhecimento da denúncia/acusação a ele imputadas e,
desta maneira apresentar defesa escrita e no prazo de 10 (dez) dias, consoante art. 161, §1º, da
Lei 8.112/90.
Edson Jacinto da Silva (2004, p. 67) conceitua a defesa como:
Defesa é o conjunto de argumentos que indiciado reúne a seu favor, complementados
por documentos e testemunhas. Tem para isso determinado prazo, fixado no
Estatuto, havendo dois ou mais indiciados, este prazo será comum e em dobro.
(grifei)
58
Achando-se o indiciado em lugar incerto, será citado por edital. Poderá o prazo de
defesa ser prorrogado pelo dobro para diligências reputadas
imprescindíveis.(grifei)
Já lecionava neste sentido Hely Lopes Meirelles (2009, p. 698), com respaldo na
previsão constitucional do princípio do devido processo legal:
[...] a defesa, já vimos, é garantia constitucional de todo acusado, em processo
judicial ou administrativo (art 5º, LV), e compreende a ciência da acusação, a vista
dos autos na repartição, a oportunidade para oferecimento de contestação e provas, a
inquirição e reperguntas de testemunhas e a observância do devido processo legal
(due process of low). [...] Processo administrativo sem oportunidade de ampla defesa
ou com defesa cerceada é nulo.
Com referência a defesa por meio de advogado, os Ministros do STF entenderam e
pacificaram por meio da Súmula Vinculante nº 5/STF, de 07/05/2008, que “A falta de defesa
técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição.”, ou
seja, a presença de advogado, no PAD, é uma faculdade do servidor indiciado por supostas
irregularidades (art. 156, Lei 8.112/90).
Portanto, a ausência de advogado não gera a nulidade do processo administrativo
disciplinar nem da sindicância, mas a sua presença fortalece a defesa e equilibra as partes.
3.6.3.3 – Relatório
O relatório, que está capitulado nos arts 165 e 166 da Lei 8.112/90, é o relato
minucioso das principais ocorrências, informando se houve ou não a falta prevista, o exame da
defesa apresentada, a possível mudança da tipificação, indicação das provas e fundamentação
que sustenta a conclusão, indicando os dispositivos violados, sugerindo as penalidades e a
dosimetria da pena (art. 128, Lei 8.112/90).
Ressalve-se que o relatório não deve emitir opinião, ou seja, pré-julgamento. Após,
deverá ser enviado à autoridade instauradora (art. 166, Lei 8.112/90) finalizando os trabalhos
da Comissão.
Cabe à autoridade instauradora encaminhar os autos à julgadora para julgamento e
aplicação da pena cabível, se for o caso.
59
De acordo com a doutrina de Hely Lopes Meirelles (2009, p. 698) o Relatório é assim
definido:
[...] o relatório é a síntese do apurado no processo, feita por quem o presidiu
individualmente ou pela comissão processante, com apreciação das provas, dos fatos
apurados, do direito debatido e proposta conclusiva para decisão da autoridade
julgadora competente. É peça informativa e opinativa, sem efeito vinculante para a
Administração ou para os interessados no processo. Daí por que pode a autoridade
julgadora divergir das conclusões e sugestões do relatório, sem qualquer ofensa ao
interesse público ou ao direito das partes, desde que fundamente sua decisão em
elementos existentes no processo ou na insuficiência de provas para uma decisão
punitiva ou, mesmo, deferitória ou indeferitória da pretensão postulada.
Da mesma forma Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009, p. 636) afirma que a comissão
deve apresentar o Relatório como elemento opinativo à autoridade competente que não
necessariamente deve proceder a julgamento como ali disposto:
Terminada a defesa, a comissão apresenta o seu relatório, o qual deve concluir com
proposta de absolvição ou de aplicação de determinada penalidade, indicando as
provas em que baseia a sua conclusão. O relatório é peça apenas opinativa, não
obrigando a autoridade julgadora, que poderá, analisando os autos apresentar
conclusão diversa.
3.6.4 – Julgamento
É a fase em que ocorre a finalização do PAD, o qual deve culminar com a análise das
fases anteriores, cabendo análise dos aspectos formais, vícios e nulidades e da questão de
mérito (materialidade e autoria), a qual poderá resultar em arquivamento ou aplicação de pena.
Segundo Hely Lopes Meirelles (2009, p. 698)
[...] o julgamento é a decisão proferida pela autoridade ou órgão competente sobre o
objeto do processo. Essa decisão normalmente baseia-se nas conclusões do relatório,
mas pode desprezá-las ou contrariá-las, por interpretação diversa das normas legais
aplicáveis ao caso, ou por chegar o julgador a conclusões fáticas diferentes das da
comissão processante ou de quem individualmente realizou o processo.
Ressalte-se que o julgamento intempestivo poderá não ser considerado nulo consoante
dicção da Lei 8.112/90 em seu artigo 169, §1º, mas a autoridade responsável pela prescrição
será responsabilizada (art. 169, § 2º).
60
Consoante Fernanda Marinela (2010, p. 993) “Entretanto, o julgamento fora do prazo
não compromete a validade do processo.”
Corrobora com o exposto precedentes jurisprudenciais, como o abaixo transcrito, de
autoria do Ministro Felix Fischer - STJ:
RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. JULGAMENTO DE
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO DO QUAL PARTICIPA MAGISTRADO QUE
SE DECLARA SUSPEITO.
INOCORRÊNCIA DE PREJUÍZO PARA O RESULTADO DO DECISUM.
NULIDADE AFASTADA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR.
EXTRAPOLAÇÃO DE PRAZO DE CONCLUSÃO. AUSÊNCIA DE
PREJUÍZO. IRREGULARIDADES PROCEDIMENTAIS.
INOCORRÊNCIA. PROVAS ILÍCITAS. INEXISTÊNCIA. NULIDADES
AFASTADAS.
I - Inexiste mácula no julgamento à unanimidade de embargos declaratórios do qual
participou magistrado que se afirmara suspeito e, na condição de vogal, votara em
consonância com outros quatorze desembargadores da e. Corte a quo. (Precedentes:
RMS 20.776/RJ, 1ª Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJ de 04/10/2007;
REsp 318.963/RJ, 5ª Turma, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJ de 07/05/2007).
II - A extrapolação do prazo para conclusão e julgamento do processo
administrativo disciplinar não acarreta a sua nulidade, se, em razão disso, não
houve qualquer prejuízo para a defesa do acusado.
Aplicação do princípio da pas de nullité sans grief. (Precedente: MS 13.589/DF, 3ª
Seção, de minha relatoria, DJe de 02/02/09).
III - O reconhecimento de nulidade de processo administrativo disciplinar pressupõe
a comprovação de efetivo prejuízo à defesa, o que não ocorrera na espécie.
(Precedente: MS 13.646/DF, 3ª Seção, de minha relatoria, DJe de 11/11/2008).
IV - A gravação efetuada pela própria vítima dos fatos e utilizada em processo
administrativo disciplinar é admitida como prova, para fins de aplicação da pena
disciplinar. (Precedente: RMS 19.785/RO, 5ª Turma, Rel. Min. Arnaldo Esteves
Lima, DJ de 30/10/2006).
V - A alegação de perseguição política como fundamento para aplicação de pena
disciplinar demanda dilação probatória, incompatível com as vias estreitas do
mandado de segurança.
(Precedente: AgRg no MS 12.232/DF, 3ª Seção, de minha relatoria, DJ de
30/10/2006).
Recurso ordinário desprovido.
(RMS 24.798/PE, Rel. Ministro FELIX FISCHER, QUINTA TURMA, julgado em
17/02/2009, DJe 16/03/2009)
Ainda, Fernanda Marinela (2010, p. 991) “A Administração tem o dever de decidir
sobre os processos administrativos e todas as solicitações ou reclamações em matérias do seu
núcleo de competências.”
Se a Administração em virtude da não conclusão do processo no prazo do art. 152,
simplesmente desiste ou renuncia do feito, estará extinguindo o processo sem julgamento do
mérito, o que prejudicaria tanto a Administração, quanto ao administrado e toda a sociedade
que aguarda a decisão do Processo, sendo o mais conveniente suspender o prazo, produzir as
provas necessárias e julgar o mérito.
61
Maria Sylvia Zanella Di Pietro nomeia esta fase de fase de decisão (2009, p. 636):
“A fase final é a de decisão, em que a autoridade poderá acolher a sugestão da
comissão, hipótese em que o relatório corresponderá à motivação; se não aceitar a
sugestão, terá que motivar adequadamente a sua decisão, apontando os elementos do
processo em que se baseia. É comum a autoridade julgadora socorrer-se de pareceres
de órgãos jurídicos antes de adotar a sua decisão.
Cabe lembrar que o processo administrativo disciplinar não termina aqui, ou seja,
cabem recursos do julgamento proferido pela autoridade competente.
Para rememorar todas as fases analisadas até aqui observe-se o Fluxograma a seguir, já
com a sequência lógica de todas as fases conjugadas:
Fonte: SILVA, Jesué Graciliano da. Perguntas e Respostas Sobre Processo Administrativo Disciplinar. Centro
Federal de Educação Tecnológica de Santa Catarina - Cefet/ SC. Setembro de 2008, p. 06.
Após análise do roteiro definido pela Lei 8.112/90 para o Processo Administrativo
Disciplinar e, também para a Sindicância, passa-se, no capítulo seguinte, ao exame sobre a
possibilidade de suspensão do PAD e, conseqüentemente do prazo legal, que é o núcleo da
presente Monografia.
62
CAPÍTULO 3 – REFLEXÕES SOBRE A POSSIBILIDADE DE SUSPENSÃO DO
PRAZO PREVISTO NO ARTIGO 152 DA LEI 8.112/90
4.1 - OS LAUDOS/PERÍCIAS SÃO DE EFETIVA NECESSIDADE OU PODERIAM SER
SUPRIMIDOS, EVITANDO A SUSPENSÃO DO PRAZO?
Conforme leciona Fernanda Marinela (2010, p. 1003-1004), os laudos ou perícias
podem ser suprimidos por indeferimento do presidente da Comissão se considerá-los
protelatórios, impertinentes e, ainda, se for possível elucidar os fatos por outros meios:
O presidente da comissão poderá denegar pedidos considerados impertinentes,
meramente protelatórios, ou de nenhum interesse para o esclarecimento dos fatos. Da
mesma forma, será indeferido o pedido de prova pericial quando a comprovação
do fato independer de conhecimento especial de perito. (grifei)
Depreende-se que em certos casos as perícias podem ser dispensadas quando outras
provas esclarecerem a demanda. Há, todavia, casos em que as perícias são indispensáveis para
a elucidação dos fatos, e, portanto deve-se utilizar dos exames, vistorias e avaliações,
considerando sempre que, em regra, as perícias elevam os custos de qualquer processo e
exigem sempre maior tempo para que sejam realizadas.
Conforme Léo da Silva Alves (2001, p. 25), ao dissertar sobre locomoção, diligências
e perícias, o parecer de um especialista é importante, devendo ser realizada a perícia que de
acordo com a verdade material esclarecerá o fato:
Nesse caso, o improviso não funciona. Ou cumpre-se a diligência – partindo da
premissa da sua necessidade -, ou a certeza jurídica restará comprometida. O mesmo
se dá com a perícia. Ou esclarece-se o fato, à luz do conhecimento especializado, ou
a conclusão empírica, sem sustentação científica, resultará na insegurança da prova.
Continua o autor (2001, p. 155):
Há certos contornos da realidade que só podem ser esclarecidos à luz de
conhecimento especializado. Aqui entra a prova pericial, que é indispensável
quando o esclarecimento do fato depender de domínio de determinada ciência.
(grifei)
63
De acordo com Hely Lopes Meirelles apud Silva (2004, p. 113):
[...] na instrução do processo a comissão processante tem plena liberdade na colheita
de provas, podendo socorrer-se de assessores técnicos e peritos especializados, bem
como assim examinar quaisquer documentos relacionados com o objeto da
investigação, ouvir testemunhas e fazer inspeções in loco.
Segundo precedentes jurisprudenciais do STJ, desde que não haja cerceamento de
defesa e esteja devidamente motivado, o indeferimento de provas não é causa de nulidade do
PAD:
MANDADO
DE
SEGURANÇA.
PROCESSO
ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR. NULIDADES. SUSPEIÇÃO. NÃO COMPROVAÇÃO.
INTIMAÇÃO DO RELATÓRIO FINAL DA COMISSÃO PROCESSANTE.
DESNECESSIDADE. PEDIDO DE OITIVA DE TESTEMUNHAS FORMULADO
APÓS A INSTRUÇÃO DO FEITO. INDEFERIMENTO MOTIVADO.
CERCEAMENTO DE DEFESA. INEXISTÊNCIA.
1. Não há falar em suspeição se o impetrante não logra demonstrar nenhuma atitude
tendenciosa dos membros da comissão processante.
2. A Terceira Seção do Superior Tribunal de Justiça possui entendimento de que no
processo administrativo disciplinar regido pela Lei 8.112/90 não há a previsão para a
apresentação, pela defesa, de alegações após o relatório final da Comissão
Processante, não havendo falar em aplicação subsidiária da Lei 9.784/99.
3. Não importa em cerceamento de defesa o indeferimento devidamente
motivado de produção de prova testemunhal formulado após a instrução do
feito.
4. Segurança denegada. (MS 13.498/DF, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE
ASSIS MOURA, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 25/05/2011, DJe 02/06/2011)
(grifei)
MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. POLICIAL
RODOVIÁRIO FEDERAL. ATO DE DEMISSÃO. OPERAÇÃO MACUNAÍMA
DEFLAGRADA PELA POLÍCIA FEDERAL.
PROCEDIMENTO
ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR.
NULIDADE.
INDEFERIMENTO DE PERÍCIA. VIOLAÇÃO DO DEVIDO PROCESSO
LEGAL. NÃO CARACTERIZAÇÃO.ORDEM DENEGADA.
1. Na espécie, o indeferimento da perícia para contraprovar as degravações das
escutas telefônicas, prova emprestada do inquérito policial federal, está
devidamente motivado pela Administração, não caracterizando cerceamento de
defesa.
2. Consoante jurisprudência do STJ, o mandado de segurança não constitui o meio
processual adequado para reavaliar ou valorar provas.
3. Se o servidor público acusado pretende desconstituir as provas do procedimento
administrativo disciplinar, que, na espécie, se apresentam suficientes para a
aplicação da sanção, deve valer-se dos meios processuais adequados.
4. A jurisprudência do STJ encontra-se consolidada no sentido de que, respeitado o
contraditório e a ampla defesa, é possível a utilização de "prova emprestada"
devidamente autorizada na esfera criminal, como ocorreu na espécie.
5. É facultado à Comissão Disciplinar, consoante dispõe o art. 156, §1º, da Lei nº
8.112/90, indeferir motivadamente a produção de provas, principalmente quando se
mostrarem dispensáveis diante do conjunto probatório, não caracterizando o ato de
indeferimento cerceamento de defesa. Jurisprudência da Terceira Seção.
6. Ordem de segurança denegada.
(MS 14.503/DF, Rel. Ministro CELSO LIMONGI (DESEMBARGADOR
CONVOCADO DO TJ/SP), TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 13/12/2010, DJe
01/02/2011) (grifei)
64
4.2 – PRAZOS
O prazo para a conclusão dos trabalhos do processo disciplinar não excederá 60
(sessenta) dias, contados da data de publicação da portaria que haja constituído a comissão,
admitida, contudo, a sua prorrogação por igual período, quando as circunstâncias o exigirem
(art. 152 da Lei nº 8.112/90).
Leciona Léo da Silva Alves (2001, p. 159), que o prazo da lei não é taxativo e que este
prazo não atende a todos os casos, sendo necessário buscar solução para os casos
excepcionais:
O prazo fixado em lei é referencial. É como se o legislador estabelecesse uma
marca, dentro da qual pressupõe-se que os agentes da Administração estejam a
laborar em condições normais. Sessenta dias atendem boa parte dos casos. A
prorrogação por igual período comporta a maior parte das circunstâncias
excepcionais, mas não atende a todas. Cabe ao intérprete buscar a solução
inteligente para abrigar a necessidade que o fato impõe. (grifei)
Vale ressaltar que na contagem do prazo deve-se observar o artigo 238, da Lei nº
8.112/90, que dispõe “os prazos serão contados em dias corridos, excluindo-se o dia do
começo e incluindo-se o do vencimento, ficando prorrogado, para o primeiro dia útil seguinte,
o prazo vencido em dia em que não haja expediente.”
Considerando o acima disposto e de acordo com Fernanda Marinela (2010, p. 988), os
prazos do processo administrativo são contados da mesma forma que se contam os prazos do
processo judicial:
Os prazos nos processos administrativos devem ser contados da mesma maneira que
na via judicial, portanto, exclui-se o dia do começo e inclui-se o do final. Também
vale lembrar que tais prazos não começam e nem terminam em dias não úteis, de
modo que, caso isso ocorra, o prazo deve ser prorrogado para o primeiro dia útil.
Os prazos expressos em dias contam-se de modo contínuo, enquanto os fixados em
meses ou anos contam-se de data-a-data. Se no mês do vencimento não houver o dia
equivalente ao início do prazo, tem-se como termo o último dia do mês.
Na ausência de previsão legal quanto ao prazo, esse deve ser de 05 dias, admitindose uma prorrogação até o dobro, salvo motivo de força maior. (Grifei)
Todavia, é comum ocorrer de não concluir-se o PAD ou a Sindicância de acordo com
os prazos fixados na Lei 8.112/90, nesse sentido leciona Mário Antônio Lobato de Paiva
65
(2003, p. 426): “Questão que ao longo do tempo vem suscitando embaraços à administração,
resulta do fato de nem sempre se mostrar possível a conclusão do processo administrativo
disciplinar no prazo em lei estabelecido.”
Com referência ao excesso de prazo para a conclusão do PAD ou da Sindicância
Guimarães (2006, p. 140), diz que isto não é causa para a nulidade do processo:
Quanto ao excesso (...) no cumprimento do prazo para encerramento dos trabalhos,
convém lembrar que esta circunstância não constitui causa prejudicial à apuração
correta dos fatos e não nulifica o processo. (...) Presentes, portanto, motivos
prevalentes de ordem pública (apuração da verdade real), não há que se falar em
desrespeito às normas legais. (grifei)
Nesse mesmo sentido encontra-se no STJ, entendimento já consolidado, conforme se
observa nos Mandados de Segurança, a seguir:
STJ, Mandado de Segurança nº 7.962: “Ementa Esta Colenda Corte já firmou
entendimento no sentido de que a extrapolação do prazo para a conclusão do
processo administrativo disciplinar não consubstancia nulidade susceptível de
invalidar o procedimento.” (grifei)
MANDADO
DE
SEGURANÇA.
PROCESSO
ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR.
CONCLUSÃO. EXCESSO DE PRAZO. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO.
PORTARIA DE INSTAURAÇÃO DO PAD. PUBLICAÇÃO EM BOLETIM
INTERNO. LEGALIDADE.
DESCRIÇÃO MINUCIOSA DOS FATOS A SEREM APURADOS.
DESNECESSIDADE.
PRECEDENTES.
I - O e. Superior Tribunal de Justiça já tem entendimento pacificado segundo o
qual o excesso de prazo para a conclusão do processo administrativo disciplinar
não conduz à sua nulidade, desde que não tenha causado qualquer prejuízo ao
servidor.
II - A descrição minuciosa dos fatos se faz necessária apenas quando do
indiciamento do servidor, após a fase instrutória, na qual são efetivamente apurados,
e não na portaria de instauração ou na citação inicial.
III - É válida publicação de portaria que instaura processo administrativo disciplinar
e, a fortiori, da portaria que prorroga o PAD, em boletim informativo interno.
IV - Ausência de prova da alegação de que a comissão processante estaria apurando
fatos não descritos na portaria inaugural.
Segurança denegada.
(MS 12.369/DF, Rel. Ministro FELIX FISCHER, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em
27/06/2007, DJ 10/09/2007, p. 185)
Observa-se que o essencial não é o cumprimento fiel do prazo estipulado em lei, mas a
verdade e a certeza jurídica, obtidas por meio do direito ao contraditório e da ampla defesa,
não causando, assim, prejuízo ao servidor.
66
4.2.1 – Prorrogação
Segundo o disposto nos artigos 145, parágrafo único e 152, da Lei 8.112/90, os prazos
ali expressos podem ser prorrogados por igual período, ou seja, para a Sindicância o prazo é
de 30 (trinta) dias prorrogável por mais 30 (trinta) dias totalizando-se 60 dias e para o PAD o
prazo é de 60 (sessenta) dias prorrogável por mais 60 (sessenta) dias perfazendo-se 120 dias,
mas a prorrogação só ocorrerá a pedido da Comissão, justificadamente, ficando este a critério
e autorização da autoridade instauradora, conforme abaixo:
Parágrafo único. O prazo para conclusão da sindicância não excederá 30 (trinta) dias,
podendo ser prorrogado por igual período, a critério da autoridade superior.
Art. 152. O prazo para a conclusão do processo disciplinar não excederá 60
(sessenta) dias, contados da data de publicação do ato que constituir a comissão,
admitida a sua prorrogação por igual prazo, quando as circunstâncias o exigirem.
Segundo o Manual da CGU Treinamento em Processo Administrativo Disciplinar
(PAD) – Formação de Membros de Comissões. Apostila de Texto (2011, p. 162 -163) o
pedido de prorrogação deve ocorrer a tempo de publicar a nova portaria, contudo há exceção,
caso seja pequeno o intervalo de tempo, não ocorra lesão e não se pratique ato:
A prorrogação deve ser objeto de pedido, acompanhado de breve justificativa
(indicação do que já foi feito e do que está pendente de se fazer), dirigido à
autoridade instauradora. Recomenda-se que tal pedido deve ser encaminhado
antes da data que antecede o encerramento do prazo originário, a fim de que a
autoridade tenha tempo hábil para editar nova portaria, pois não convém que exista
lapso de tempo para prorrogar. (grifei)
[...]
Embora, a princípio, a existência de pequeno lapso de tempo entre o decurso do
prazo original e a publicação da portaria de prorrogação, por si só, não acarrete
prejuízo (desde que não se pratique ato neste intervalo), caso ocorra, convém
proceder à designação de nova comissão, para evitar alegação de nulidade.
Segue a mesma corrente a doutrina de José Armando da Costa (2005, p. 179) ao
escrever que: “Se o prazo original de sessenta dias já tiver expirado, poderá ser concedida
prorrogação por mais sessenta dias. Havendo estourado esses dois prazos, deverá ser
redesignada a comissão ou feita outra designação de uma outra.” (grifei)
No mesmo sentido leciona Francisco Xavier da Silva Guimarães (2006, p. 140), ao
afirmar que expirados tanto o prazo quanto a prorrogação, deve-se redesignar a comissão ou
designar outra, isso implica em publicação de nova portaria de nomeação da CPAD:
Esgotado o prazo e sua prorrogação, sem a conclusão dos trabalhos, (...) não restará à
administração outra alternativa senão designar, de imediato, outra comissão,
podendo renovar as indicações dos membros da comissão dissolvida, se
67
acolhidas as justificativas apresentadas e continuarem os citados integrantes
merecedores de confiança. (...) (grifei)
E ainda, comunga do mesmo entendimento Antônio Carlos Palhares Moreira Reis
(1999, p. 120-121), acrescentando que a autoridade instauradora poderá designar nova
comissão ou poderá redesignar a anterior se constatar que não se configurou negligência ou
incapacidade no cumprimento do prazo estabelecido, ou seja, se verificar que o prazo não foi
cumprido por circunstâncias alheias à vontade da Comissão ora redesignada:
Não tendo sido cumprido o prazo, nem mesmo com a prorrogação, a autoridade
instauradora tem o dever de destituir a Comissão, nomeando-se outra para prosseguir
os trabalhos. (...)
A pratica permite (e a Lei não impede) que os membros da Comissão Dissolvida
possam vir integrar a nova Comissão, se a autoridade instauradora assim entender,
levando em conta que o prazo foi ultrapassado, não por negligência ou falta de
capacidade, senão por dificuldades naturais na apuração da verdade
processual. (grifei)
Mário Antônio Lobato de Paiva (2003, p. 427-428), vai além combate o entendimento
de que extrapolado o prazo e a prorrogação todo o trabalho até então realizado deva ser
descartado.
Depreende-se, da primorosa lição do autor, que este é um entendimento equivocado na
interpretação dos artigos 145, parágrafo único e 152, do Estatuto dos Servidores Públicos da
União e não deve prevalecer, uma vez que se deve considerar o princípio da informalidade ou
do formalismo moderado em prol da conclusão do processo já em andamento e, portanto, a
concessão da dilação dos prazos ali dispostos deve ocorrer objetivando atingir a verdade real
dos fatos:
Importa dizer, portanto, que verificando-se a superação dos prazos previstos para
o encerramento dos procedimentos disciplinares em lei regulados, ter-se-á
necessariamente que concluir pela imprestabilidade do trabalho realizado,
surgindo daí a necessidade de designar-se nova comissão - a ser integrada pelos
mesmos ou por outros membros – a fim de que seja reiniciada toda a atividade de
apuração administrativa.
A tese, não há dúvida resulta de uma avaliação literal das disposições legais
contidas no art. 145, parágrafo único, e art. 152, da Lei nº 8.112/90, já que em tais
dispositivos se fixa, de modo taxativo, o prazo de conclusão dos trabalhos
processantes, neles não se vendo quaisquer ressalvas alusivas à possibilidade de
dilação de tal prazo por período superior ao previsto.
Visto desse modo o alcance de tais dispositivos, cumpre indagar-se acerca da
razoabilidade dessa interpretação que, privilegiando excessivamente a
formalidade em detrimento do fim a ser alcançado, nega a possibilidade de,
mediante justificativas hábeis, conceder-se as dilatações de prazo pelos períodos
necessários à apuração do fato que originou a instauração do procedimento. (grifei)
Continua Mário Antônio Lobato de Paiva (2003, p. 431), esclarecendo que defende a
dilação do prazo e que a mesma pode ser benéfica tanto à Administração por concluir o
68
processo respaldada no princípio da verdade real, quanto para o servidor que tem em seu favor
a possibilidade da extinção da punibilidade pelo decurso do prazo prescricional:
Não se sustenta aqui, portanto, que os processos devam se eternizar no âmbito da
Administração, sem qualquer conclusão, ante a possibilidade que se vislumbra de
conceder-se prorrogações de prazos reiteradas, com superação daqueles fixados em
lei.
[...]
Necessário asseverar, ademais, que eventual demora na conclusão do processo
disciplinar; longe de gerar prejuízos ao servidor acusado, cria em seu favor a
possibilidade de extinção da punibilidade pelo advento do termo final do prazo
prescricional em lei estabelecido. Outro aspecto de suma importância, resulta do
fato de se estar, por intermédio do processo disciplinar, buscando apurar de forma
efetiva a verdade real, objetivo que só não favorecerá ao servidor acusado se
efetivamente for ele o autor do delito administrativo. (grifei)
Importante ressaltar que os autores que defendem a dilação do prazo, não defendem
uma perpetuação do prazo no tempo, ou seja, um prazo eterno o qual deixaria os processos
sem conclusão, mas sim a possibilidade consoante o princípio da razoabilidade se apurar e
concluir o processo não deixando que a impunidade impere.
4.3 – PRESCRIÇÃO E SUSPENSÃO
4.3.1 – Prescrição
Segundo Odete Medauar (2010, 318-319), a administração tem um prazo legal para
aplicar as sanções disciplinares e este não é eterno, então iniciado o prazo definido no Estatuto
começa a correr a prescrição:
A possibilidade de aplicar sanções disciplinares não é perpétua; os estatutos fixam
prazos prescritivos para a atuação disciplinar da Administração. Em geral, para
infrações puníveis com demissão e cassação de aposentadoria ou disponibilidade, o
prazo é cinco anos; para infrações leves, dois anos.
O prazo começa a correr da data que a autoridade tomar conhecimento do fato. O
curso da prescrição interrompe-se com a abertura da sindicância ou instauração do
processo disciplinar.
Desta forma, para facilitar o entendimento, observe o gráfico a seguir o qual ilustra:
a) o início do prazo prescricional na data do conhecimento do fato;
69
b) a interrupção do prazo com a publicação da portaria de instauração da Sindicância
(30 dias prorrogável por igual período mais 20 dias para o julgamento) ou do PAD
(60 dias prorrogável por igual prazo mais 20 dias para o julgamento);
c) o recomeço do prazo, após a interrupção em tela, voltando a contagem a ser feita
do zero, ou seja, após extrapolados os prazos em comento para a Sindicância ou
para o PAD.
CIÊNCIA
DO
FATO
PRAZO PARA
INSTAURAÇÃO
Se não instaurar dentro
do prazo*, prescreve e a
Administração não pode
mais punir.
I
N
S
T
A
U
R
A
Ç
Ã
O
Interrupção
uma só vez
PRAZO
NÃO
CORRE
PRAZO RECOMEÇA
DO ZERO
Se não julgar dentro do
prazo*, prescreve e a
Administração não pode
mais punir.
* Obs: Varia de acordo com a pena (180 dias, 2 anos ou 5 anos).
Fonte: CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO. Treinamento em Processo Administrativo Disciplinar (PAD)
– Formação de Membros de Comissões. Apostila de Slides. Brasília: ESAF/CGU, p. 85.
Ainda, conforme dicção do § 3º, art. 142, da Lei nº 8.112/90 “A abertura de
sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompe a prescrição, até a decisão
final proferida por autoridade competente.”(grifei)
Depreende-se da doutrina de Fernanda Marinela (2010, p. 1009-1010), colação a
seguir, que não se deve interpretar literalmente o parágrafo em epígrafe, uma vez que isso
acarretaria desrespeito ao princípio da celeridade processual, e não haveria conclusão do
processo no caso de uma interrupção sem prazo determinado, dependente exclusivamente do
julgamento da autoridade competente.
70
Afirma a autora que a interrupção do prazo processual só ocorre uma vez quando da
instauração do processo seja de Sindicância, seja de PAD e que após o decurso do prazo
estabelecido para a conclusão dos mesmos, conforme já explicitados anteriormente, começa a
correr a prescrição, independentemente se há nova portaria de instauração para continuidade
da apuração do mesmo fato:
A interpretação literal dessa norma faria com que a prescrição não corresse até o
efetivo julgamento do PAD, independentemente do tempo que isso durasse,
ignorando as medidas necessárias para atender à celeridade do processo. Na verdade
não é assim que funciona, pois, caso não ocorra a conclusão do processo no prazo
determinado pela lei, ele será extinto, e o Administrador deverá expedir nova
portaria e instaurar um novo processo.
Entretanto, a interrupção do curso do prazo prescricional, como estatuída no §3º, do
art. 142, da Lei 8.112, ocorre uma só vez quanto ao mesmo fato. Na hipótese em que
a comissão não tenha concluído seus trabalhos no prazo estipulado e, por esse
motivo ou outro qualquer, imponha-se a continuidade da investigação, a instauração
de outro processo não terá o condão de novamente interromper o prazo prescricional.
Dessa forma, se o processo não for concluído no prazo previsto na lei e nova
instauração for realizada, esse novo ato não tem o poder de interromper a prescrição.
Ainda, conforme jurisprudência pacífica do STJ, exemplo transcrito a seguir, há
interrupção do prazo prescricional por meio da instauração do processo de Sindicância ou
PAD:
MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL.
MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. DEMISSÃO.
PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. REJEIÇÃO.
PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA DO ESTADO. NÃOOCORRÊNCIA. PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA.
NÃO-OBSERVÂNCIA. AUSÊNCIA DE ADVOGADO OU DE DEFENSOR
DATIVO. CERCEAMENTO DE DEFESA. SÚMULA 343/STJ. SEGURANÇA
CONCEDIDA.
[...] 2. No tocante à prescrição, a Administração tomou conhecimento dos supostos
ilícitos disciplinares em junho de 2000, quando sobreveio relatório da equipe de
auditoria do INSS. Por meio da Portaria/INSS/CORRGOI nº 479, de 18/10/04, foi
instaurado o processo administrativo disciplinar, oportunidade em que houve
interrupção do prazo prescricional. A contagem voltou a ter curso por inteiro
após 140 (cento e quarenta) dias da abertura dos trabalhos, conforme orientação
jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal. Assim, não houve a prescrição da
pretensão punitiva do Estado, porquanto o ato de demissão da impetrante foi
publicado no Diário Oficial de 1º/12/06. (MS 12.533/DF (2007/0001180-0), Rel.
Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em
14/11/2007, DJ 01/02/2008) (grifei)
Observa-se, ainda, Jurisprudência pacífica do STJ ratificando o até aqui exposto, isto é,
o prazo prescricional não corre quando se está dentro do prazo para apuração e conclusão da
Sindicância ou do PAD, voltando a contar do zero se o prazo em comento não for respeitado,
e na realidade é o que mais acontece:
MANDADO
DE
SEGURANÇA.
PROCESSO
ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. DEMISSÃO. PRESCRIÇÃO
DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. OFENSA AO
CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA NA SINDICÂNCIA. NÃO
71
OCORRÊNCIA. EXCESSO DE PRAZO NA CONCLUSÃO DO PROCESSO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. NULIDADE
AFASTADA. VIOLAÇÃO DO ART. 151 DA LEI Nº 8.112/90. NÃO
OCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA
MORALIDADE, FINALIDADE E PROPORCIONALIDADE.
1. Não há falar em prescrição da pretensão punitiva estatal se observado o
prazo prescricional de cinco anos entre a ciência dos fatos pela autoridade
competente e a instauração do processo disciplinar, bem como entre os 140
(cento e quarenta) dias da aludida instauração e a aplicação da penalidade
disciplinar. [...] 3. O excesso de prazo na conclusão do processo administrativo
disciplinar só é causa de nulidade quando se evidencia a ocorrência de prejuízo
à defesa do servidor, o que não ocorreu na espécie. (MS 13.958/DF, Rel. Ministra
MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em
22/06/2011, DJe 01/08/2011) (grifei)
Ante o disposto, depreende-se que o prazo prescricional do artigo 142, incisos I, II e
III, da Lei nº 8.112/90 que é de 5 anos (demissão), 2 anos (suspensão) ou de 180 dias
(advertência) é somado ao prazo processual do artigo 152, da Lei nº 8.112/90, ou seja,
segundo o STJ os órgãos devem contar o prazo da seguinte forma: 140 dias + 05 anos
(demissão), 140 dias + 02 anos (suspensão) e 140 dias + 180 dias (advertência).
Corrobora com o exposto Fernanda Marinela (2010, p. 1011): “Para calcular o prazo
da prescrição após a instauração do feito, é necessário somar esse período de 140 dias com o
período da prescrição para cada sanção, [...]”
Por todo o exposto, vale lembrar que a prescrição é a perda, pela Administração, do
direito de atribuir pena ao servidor que praticar infração no exercício de suas atribuições ou do
cargo em que se encontre investido.
Para Edson Jacinto da Silva (2004, p. 89): “A prescrição vem a ser a perda da
faculdade de imputar certas consequências jurídicas a um determinado ato. A prescrição
atinge sempre um direito, a possibilidade, portanto de investir-se contra um ato jurídico.”
Continua o supracitado autor (2004, p. 90): “ No Direito Administrativo Disciplinar, o
que interrompe a prescrição, é o despacho tempestivo que determina a instauração do processo
Administrativo Disciplinar.”
Por fim, vale observar entendimento do STJ no caso em que havendo apuração
criminal, o prazo prescricional do processo administrativo não corresponde ao da Lei
8.112/90, mas sim ao do Código Penal:
ADMINISTRATIVO.
MANDADO
DE
SEGURANÇA.
PROCESSO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA
TAMBÉM TIPIFICADA COMO CRIME DE CONCUSSÃO. PRESCRIÇÃO.
NÃO-OCORRÊNCIA. INTERRUPÇÃO DO PRAZO.
72
DEMISSÃO. ESFERA CRIMINAL. ABSOLVIÇÃO. INSUFICIÊNCIA DE
PROVAS.
INDEPENDÊNCIA DA INSTÂNCIA ADMINISTRATIVA.
1. Nos termos do art. 142, § 2º, da Lei n.º 8.112/90, aplicam-se às infrações
disciplinares capituladas também como crime, os prazos prescricionais previstos na
lei penal. Precedentes.
2. O prazo para a Administração aplicar a pena de demissão ao servidor faltoso é de
5 (cinco) anos, a teor do que dispõe o art. 142, inciso I, da Lei n.º 8.112/90.
Entretanto, havendo regular apuração criminal, o prazo de prescrição no
processo administrativo disciplinar será regulado pela legislação penal, que, in
casu, consoante o art. 316 c.c. o art. 109, inciso III, do Código Penal, é de 12 (doze)
anos.
3. Na hipótese, a contagem do prazo prescricional foi interrompida com a
instauração de novo PAD em 04/09/2003, voltando a correr por inteiro em
21/01/2004, após o transcurso de 140 (cento e quarenta) dias (prazo máximo
para a conclusão do processo - art. 152, caput, c.c. o art. 169, § 2.º, ambos da Lei
8.112/90). Desse modo, tendo sido expedida a Portaria Demissionária da Impetrante
em 19/05/2004, constata-se, à toda evidência, a não-ocorrência da prescrição da
pretensão punitiva da Administração.
3. Tendo em vista a independência das instâncias administrativa e penal, a sentença
criminal somente afastará a punição administrativa se reconhecer a não-ocorrência
do fato ou a negativa de autoria, hipóteses inexistentes na espécie. Precedentes.
4. Segurança denegada.
(MS 9.772/DF, Rel. Ministra LAURITA VAZ, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em
14/09/2005, DJ 26/10/2005, p. 73) (grifei)
Por oportuno, acrescente-se que a Lei 8.112/90 aborda sobre a prescrição no artigo 110
– que diz respeito ao direito de requerer, o qual prescreve em 05 anos ou 120 dias conforme o
caso; artigo 111 – dispõe sobre a interrupção; artigo 112 – lembra que a prescrição não pode
ser relevada pela administração; 142 – relata sobre a ação disciplinar, sendo que a prescrição
ocorre em 05 anos ou 02 anos ou 180 dias, conforme o caso e o artigo 170 – refere-se sobre a
extinção da punibilidade pela prescrição.
4.3.2 – Suspensão do Prazo Processual conforme CPC e CPP
A suspensão do prazo processual encontra, num primeiro momento, amparo referencial
no Código de Processo Civil (CPC), no qual o artigo 180 enuncia que “suspende-se também
o curso do prazo por obstáculo criado pela parte ou ocorrendo qualquer das hipóteses do
artigo 265, I e III; casos em que o prazo será restituído por tempo igual ao que faltava
para a sua complementação.”
73
Além disso, o artigo 265, do CPC regula os casos em que ocorrerá a suspensão do
processo, além das situações acima mencionadas. Prevê a suspensão do processo por
necessidade de se verificar determinado fato, ou de produzir certa prova (inciso IV), por
motivo de força maior (inciso V) e nos demais casos, que este Código regula (inciso VI),
senão vejamos:
Art. 265. Suspende-se o processo:
I - pela morte ou perda da capacidade processual de qualquer das partes, de seu
representante legal ou de seu procurador;
III - quando for oposta exceção de incompetência [...] bem como de suspeição ou
impedimento [...];
IV - quando a sentença de mérito:
a) depender do julgamento de outra causa, ou da declaração da existência ou
inexistência da relação jurídica, que constitua o objeto principal de outro processo
pendente;
b) não puder ser proferida senão depois de verificado determinado fato, ou de
produzida certa prova, requisitada a outro juízo;
V - por motivo de força maior;
VI - nos demais casos, que este Código regula.
Art. 266. Durante a suspensão é defeso praticar qualquer ato processual; poderá o
juiz, todavia, determinar a realização de atos urgentes, a fim de evitar dano
irreparável.
Além disso, à luz do artigo 265, VI, CPC, suspende-se o processo nos demais casos
regulados pelo Código; entre os demais casos, temos o incidente de falsidade previsto no
artigo 394.
O Código de Processo Penal (CPP), por sua vez, oferece, no artigo 93, a possibilidade
de suspensão da ação penal para aguardar decisão da área cível.
Art. 93. Se o reconhecimento da existência da infração penal depender de decisão
sobre questão diversa da prevista no artigo anterior, da competência do juízo cível, e
se neste houver sido proposta ação para resolvê-la, o juiz criminal poderá, desde que
essa questão seja de difícil solução e não verse sobre direito cuja prova a lei civil
limite, suspender o curso do processo, após a inquirição das testemunhas e
realização das outras provas de natureza urgente. (grifei)
Desta forma, considerando o disposto no CPP, tem-se, neste diploma, segura
referência para suprir a ausência de previsão na parte processual do estatuto funcional, além
do que enuncia o CPC, que é a matriz de todos os processos.
74
4.4 – SUSPENSÃO/SOBRESTAMENTO DO PROCESSO DISCIPLINAR
Observando o contexto histórico, pode-se notar que o sobrestamento do processo
administrativo disciplinar encontra suporte na Formulação nº 128, do DASP que trata de crime
contra a Administração Pública e diz: "Não pode haver demissão com base no item I do art.
207 do Estatuto dos Funcionários, se não a precede condenação criminal."
O Departamento de Administração do Serviço Público (Dasp) foi o responsável, desde
sua criação em 1.938 até sua extinção em 1.986, pelo assessoramento imediato da Presidência
da República para assuntos relativos a pessoal e serviços gerais dos órgãos civis da
Administração Pública Federal e era solicitado para manifestar-se em processos
administrativos concretos, versando sobre as mais diversas matérias atinentes ao Estatuto dos
Funcionários (a Lei nº 1.711, de 28/10/52).
A própria CGU admite as determinações do DASP como em vigor, conforme se
depreende do Manual da CGU, Treinamento em Processo Administrativo Disciplinar (PAD) –
Formação de Membros de Comissões. Apostila de Texto (2011, p. 127):
Destaque-se que a consideração de que determinada Formulação-Dasp pode
ainda ser tomada como em pleno vigor advém de interpretação do aplicador,
sobretudo cotejando os enunciados com o atual ordenamento constitucional e legal,
pois não existe uma manifestação determinística e vinculante da administração nesse
sentido.
Feitas as considerações iniciais, passa-se ao conceito de sobrestamento, que segundo
Aurélio Buarque de Holanda Ferreira (1.986, p. 1601), é o mesmo que “não prosseguir, parar,
deter-se, suspender, sustar, retardar.”
Já o doutrinador Egberto Maia Luz (1994, p. 263), conceitua sobrestamento como
sinônimo de suspensão, não fazendo distinção entre suspensão e sobrestamento: “O
sobrestamento é a verdadeira suspensão dos atos processuais, significando, nada mais,
nada menos, que a verdadeira paralisação do processo que, por esse meio, perde sua natural
dinâmica, passando a situação estática momentânea.” (grifei)
Nessa esteira Carlos Alberto Marchi de Queiroz (1998, p. 21): “[...] o sobrestamento é
mera paralisação do processo administrativo disciplinar, nunca solução definitiva de mérito.”
75
O Professor Egberto Maia Luz (1994, p. 264) faz o seguinte esclarecimento sobre o
sobrestamento: “Embora ele possa surgir em ambos os processos, isto é, no comum e também
no disciplinar, neste último apresenta-se com o caráter de verdadeira excepcionalidade. Ele é
procedente, é correto, embora sendo pouco usual.”
Continua o citado autor (1994, p. 265) :
É procedente o sobrestamento do processo disciplinar. Por ser importante quanto aos
seus efeitos e por ser excepcional quanto à sua ocorrência é que esta medida
processual denominada sobrestamento, ao ser adotada, deve ser objeto de despacho
do Presidente da Comissão Processante, devidamente fundamentado, inclusive
demonstrando os reflexos jurídicos e legais que o caso concreto sub examine por
certo pode ensejar.
4.4.1 – Suspensão do PAD para Aguardar Decisão do Poder Judiciário (Penal)
Antes de adentrar ao assunto, vale rememorar que o exercício de qualquer cargo ou
função pública está disciplinado por normas que têm repercussão nas três esferas e que o
servidor infrator pode responder cumulativamente (artigo 125 da Lei 8112/90), ou seja, pode
responder nas esferas: civil, penal e administrativa, havendo independência entre elas.
Conforme disposição do artigo 121, da Lei 8.112/90 “O servidor responde civil, penal
e administrativamente pelo exercício irregular de suas atribuições.”
Com referência à esfera penal, o Poder Judiciário pode decidir absolver o indiciado em
sentença que negue a existência do fato alegado ou sua autoria, devendo assim ser revista a
sanção administrativa que deixará, nestas circunstâncias, de existir conforme se depreende do
artigo 126, da Lei 8.112/90.
Assim, há aqui duas exceções à independência das instâncias penal e
administrativa, qual seja, se o fato se referir a estas duas instâncias ao mesmo tempo e na
esfera penal houver o reconhecimento da inexistência do fato ou da negativa de autoria essa
decisão repercute na esfera administrativa, como deixa claro o artigo em tela.
Observa-se, nesses dois casos, a dependência da esfera administrativa de decisão da
esfera penal. Agindo de forma diferente, cabe ao Poder Judiciário, acionado pela parte
76
prejudicada, examinar a ilegalidade do ato e intervir para que a esfera administrativa respeite a
decisão de inexistência do fato ou da autoria pela esfera penal.
Segundo o disposto por Carlos Alberto Marchi de Queiroz (1998, p. 17):
Muito embora consagrado o princípio da independência das instâncias administrativa
e penal, em razão da diversidade de bens tutelados, doutrinadores liberais do
Direito Administrativo nacional recomendam, quando exista íntima relação
entre os fatos apurados em ambas esferas, o sobrestamento do processo
administrativo disciplinar, até o advento do decisum criminal.
De acordo com Egberto Maia Luz (1994, p. 81-82) existe independência entre as
esferas, mas isto não impede a discricionariedade de se adotar o que for apropriado ao caso,
ou seja, a verdade:
Há independência manifesta entre os dois ramos do Direito, isto é, o processual
penal e o processual administrativo, podendo, é claro, cada um adotar o que lhe
parecer conveniente para perseguição do fim e causa, isto é, no integral
formalismo escrito para a necessária perseguição do fim último, inteiramente
idêntico: a verdade e a justiça. (grifei)
Depreende-se que há entendimento de que em determinadas situações, apesar da
independência nas três esferas, para resguardar o interesse público, necessário se faz recorrer à
suspensão do PAD, até decisão da esfera penal.
Para os autores Ladisael Bernardo e Sérgio Viana da Silva (2004, p. 241-242): “É
cediça a independência das instâncias administrativa e penal. Assim sendo, raríssimos são os
casos no âmbito Administrativo Disciplinar do DPF em que ocorre o sobrestamento do PAD
para aguardar julgamento na esfera penal.”
Ainda, conforme o Carlos Alberto Marchi de Queiroz (1998, p. 18), ao dissertar sobre
o cabimento do sobrestamento, diz que:
Por outro viés, nada impede, também, que se aguarde o desfecho da ação penal,
cujo julgamento poderá repercutir, favorável ou negativamente, no processo
administrativo disciplinar, não obstante a consagrada independência das instâncias,
muito embora, em certas circunstâncias, a sentença penal transitada em julgado
acarrete conseqüências inexoráveis no campo disciplinar. (grifei)
A propósito, o sobrestamento do processo administrativo disciplinar é
inteiramente cabível enquanto se aguarda a decisão definitiva do Poder
Judiciário, em se tratando de falta também prevista na Lei Penal, no capítulo dos
crimes praticados por funcionário público contra a Administração em geral,
possibilitando uma apuração mais justa dos ilícitos imputados ao acusado no
processo administrativo propriamente dito.
Segundo os autores Ladisael Bernardo e Sérgio Viana da Silva (2004, p. 242) é cabível
o sobrestamento do PAD na esfera administrativa até decisão da esfera penal:
A propósito, o sobrestamento do processo administrativo disciplinar é
inteiramente cabível enquanto se aguarda a decisão definitiva do Poder
Judiciário, em se tratando de falta também prevista na Lei Penal, no capítulo
77
dos crimes praticados por funcionário contra a Administração em geral,
possibilitando uma apuração mais justa dos ilícitos imputados ao acusado no
processo administrativo propriamente dito. (grifei)
Desta forma, prossegue Carlos Alberto Marchi de Queiroz (1998, p. 19), firme na
defesa e apoio do sobrestamento do PAD, conforme se depreende do texto abaixo:
Assim, as conclusões do processo administrativo só poderão subsistir na medida em
que não tiverem sido contrariadas pela decisão judicial, justamente, por este motivo,
é que tudo aconselha que a Administração, sempre que se trate de faltas, que
também constituam crimes, suste o inquérito até que se verifique o
pronunciamento final da Justiça”.
Pelo até aqui exposto, pode-se dizer que o sobrestamento do PAD configura um
incidente processual, ou seja, há necessidade de aguardar a decisão da esfera penal para só
após consolidar a decisão da esfera administrativa, até porque pode ocorrer sentença
absolutória no penal que impulsiona a absolvição no civil, conforme ensina Odete Medauar
(2010, p. 324):
Se a sentença absolutória na ação penal reconhecer ter sido o ato praticado em estado
de necessidade, em legítima defesa em estrito cumprimento do dever legal ou no
exercício regular de direito, acarreta a absolvição na esfera administrativa, com
fundamento no art. 65 do Código de Processo Penal, pois este tipo de absolvição faz
coisa julgada no cível.
De acordo com Carlos Alberto Marchi de Queiroz (1998, p. 19): “Conseqüentemente,
o sobrestamento do processo administrativo disciplinar é verdadeiro procedimento
incidente, tendente a aguardar a decisão criminal [...]”
Portanto, a utilização da suspensão do PAD para aguardar decisão da esfera penal,
como vimos existe desde a época do DASP (criado em 1.938) e, tem repercussão até os nossos
dias como se pode observar no teor do parágrafo único, do artigo 64, do CPP que ao dispor
sobre a ação civil de reparação de dano, prescreve que “Intentada a ação penal, o juiz da ação
civil poderá suspender o curso desta, até o julgamento definitivo daquela.”
Assim, pode-se observar que o próprio CPP admite a sua utilização.
Para Carlos Alberto Marchi de Queiroz (1998, p. 26), no que se refere ao incidente
processual:
“[...] uma vez instaurado o processo, deverá a comissão encarregada, em
expediente fundamentado, levantar o incidente de sobrestamento do processo. Provido o
incidente, será o processo suspenso até que sobrevenha o decisório criminal.”
Segundo leciona Léo da Silva Alves (2002, p. 195) o sobrestamento existe em duas
situações, conforme abaixo:
O sobrestamento do processo administrativo disciplinar merece atenção dentro
de duas hipóteses:
78
- para aguardar decisão na esfera criminal; e
- para aguardar decisão incidental no próprio processo administrativo (do qual falarse-á oportunamente)
Consoante ensinamento do autor Léo da Silva Alves (2002, p. 205), o sobrestamento
atende ao interesse público, todavia requer cautela, pois o sobrestamento é uma faculdade e
não uma obrigação e deve ser usado em situações excepcionais, de acordo com o caso:
Há situações excepcionais nas quais, curiosamente, o sobrestamento atende ao
interesse público. Isso acontece, por exemplo, quando há risco de o servidor ser
reintegrado anos depois, recebendo pequena fortuna da conta do contribuinte.
É preciso, por outro lado, especial cautela. Afinal, se na esfera criminal ocorrer em
sentença a negativa do fato ou a negativa da autoria, haverá reflexo no âmbito
administrativo. Como o trânsito em julgado dessas decisões ocorre, em média, em
nove anos, haverá sempre o risco de o servidor retornar, com ordem de reintegração,
obtendo todas as vantagens que deixou de perceber ao longo dos anos em que esteve
demitido. Não é de se desconsiderar, assim, em situações especiais, o
sobrestamento fundamentado no resguardo do interesse público, uma vez que este
poderá ser atingido em resultado de futura decisão judicial. Isso, sublinhe-se, apenas
naqueles casos onde o fato disciplinar é exclusivamente capitulado como crime e
quando os elementos de prova da Administração não são absolutamente seguros.
Nesta hipótese, vemos como faculdade para a Administração – nunca como
dever – o sobrestamento, que neste caso, ganha caráter cautelar. (grifei)
Nesse sentido é a jurisprudência do STF, que reconhece a independência entre as
instâncias penal, civil e administrativa, salvo exceções, conforme colação abaixo:
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO DEMITIDO
POR ILÍCITO ADMINISTRATIVO. SIMULTANEIDADE DE PROCESSOS
ADMINISTRATIVO E PENAL. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS.
PRECEDENTES. Esta Corte tem reconhecido a autonomia das instâncias penal e
administrativa, ressalvando as hipóteses de inexistência material do fato, de
negativa de sua autoria e de fundamento lançado na instância administrativa
referente a crime contra a administração pública. Precedentes: MS nº 21.029,
CELSO DE MELLO, DJ de 23.09.94; MS nº 21.332, NÉRI DA SILVEIRA, DJ de
07.05.93; e 21.294, SEPÚLVEDA PERTENCE, julgado em 23.10.91; e MS nº
22.076, Relator para o acórdão Min. MAURÍCIO CORRÊA. Segurança denegada.
(MS 21708, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: Min.
MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 09/11/2000, DJ 18-05-2001 PP00434 EMENT VOL-02031-04 PP-00696) (grifei)
Segue a mesma corrente doutrinária até aqui exposta Marçal Justen Filho (2010, p.
978), ao comentar a independência das três instâncias divulgada na lei federal, exceto quando
ocorre na esfera penal inexistência da infração ou da autoria, fato este que trará reflexos na
esfera administrativa:
A lei federal expressamente reconhece que as responsabilidades administrativas,
penal e civil, são independentes entre si, mas destaca que a absolvição criminal,
fundada na ausência de existência da infração ou da autoria, produz efeito de
eliminação da responsabilidade administrativa. (grifei)
Há casos em que o efeito da condenação penal pode resultar na perda do cargo ou da
função pública ou do mandato eletivo e deve constar da sentença, como estabelece o artigo 92,
I, “a” e “b” e parágrafo único, do Código Penal in verbis:
79
Art. 92 - São também efeitos da condenação:
I - a perda de cargo, função pública ou mandato eletivo:
a) quando aplicada pena privativa de liberdade por tempo igual ou superior a um
ano, nos crimes praticados com abuso de poder ou violação de dever para com a
Administração Pública;
b) quando for aplicada pena privativa de liberdade por tempo superior a 4 (quatro)
anos nos demais casos.
Parágrafo único - Os efeitos de que trata este artigo não são automáticos, devendo
ser motivadamente declarados na sentença.
Segundo o Manual da CGU, Treinamento em Processo Administrativo Disciplinar
(PAD) – Formação de Membros de Comissões. Apostila de Texto (2011, p. 72):
[...] os atos funcionais cometidos por servidor que podem ser considerados crimes
não serão administrativamente apurados como tal – como crimes – em função da
independência das instâncias, da harmonia entre os Poderes e das competências
exclusiva de cada Poder. Não se aceita que uma comissão disciplinar, no termo de
indiciação ou no relatório de um processo administrativo disciplinar, enquadre o ato
funcional infracional que também configura crime no dispositivo da lei penal, sob
pena de sobrestar a instância administrativa até a manifestação definitiva da
sede penal, exclusivamente competente para tal. (grifei)
Por fim, Odete Medauar (2010, p. 324) relata que a sentença penal referente aos
ilícitos penais cometidos por funcionários públicos contra a administração trás consequências
também na esfera administrativa:
[...] efeitos da sentença penal no âmbito do processo disciplinar, quando,
paralelamente, pela mesma conduta, o servidor é réu em ação penal e indiciado em
processo administrativo. Nesse caso, a conduta qualificada de crime e de infração
disciplinar, ao mesmo tempo, vincula-se ao exercício de cargo, função ou emprego
público, apresentando, portanto, caráter funcional. É o caso, por exemplo, das
condutas arroladas no capítulo do Código Penal denominado “Dos Crimes praticados
por funcionário público contra a Administração em geral” (arts. 312 a 326).
4.4.2 – Suspensão do PAD para Aguardar Decisão Incidental no Próprio PAD
Depreende-se da disposição do artigo 160, da Lei 8.112/90 que em conseqüência de
incidente de sanidade mental no PAD, é necessária a suspensão do processo para que se faça a
perícia por meio de junta médica oficial e só após o resultado prosseguir-se-á com o PAD:
Art. 160. Quando houver dúvida sobre a sanidade mental do acusado, a comissão
proporá à autoridade competente que ele seja submetido a exame por junta médica
oficial, da qual participe pelo menos um médico psiquiatra.
Parágrafo único. O incidente de sanidade mental será processado em auto apartado e
apenso ao processo principal, após a expedição do laudo pericial.
80
O professor Léo da Silva Alves (2002, p. 195) aponta o sobrestamento no caso de
perícia para verificar a sanidade mental do acusado, bem como elenca outros exemplos de
casos incidentais os quais acarretam o sobrestamento do PAD:
O sobrestamento do processo administrativo disciplinar merece atenção dentro
de duas hipóteses:
- para aguardar decisão na esfera criminal; e
- para aguardar decisão incidental no próprio processo administrativo.
No último caso, temos, por exemplo, situações como perícia por insanidade
mental, incidente de falsidade em documento, diligência a ser desenvolvida em
outro Estado, espera de informação relevante ou de pronunciamento jurídico.
Aqui, o presidente da comissão provoca e a autoridade instauradora determina
a paralisação temporária do feito[...]
O sobrestamento, no caso de espera de medida decorrente do próprio processo
disciplinar, pode ser determinado pela autoridade instauradora.
Segundo os autores Ladisael Bernardo e Sérgio Viana da Silva (2004, p. 242): “O
sobrestamento pode ser provocado em qualquer fase do processo administrativo disciplinar,
através da Comissão Disciplinar, pela Autoridade Julgadora, pelo acusado ou seu defensor,
antes do julgamento final do processo.”
De acordo com a doutrina de Carlos Alberto Marchi de Queiroz (1998, p. 26): “Essas
ocorrências incidentais, que se verificam de modo eventual, podem pôr fim ao processo,
suspender o seu curso ou apenas implicar a realização de diligências que não afetem o seu
normal andamento.”
E por fim, retoma-se o ensinamento do autor Léo da Silva Alves (2001, p. 161) “O
legislador jamais seria insensível às peculiaridades. E estas não restam esgotadas com a
dilação já prevista, pois o elenco de incidentes, de fatos capazes de arrastar a instrução
por lapso temporal maior, é infinito e imprevisível. (grifei)
4.4.3 – Suspensão do PAD na Legislação de outros Entes Federativos
Pode-se citar como exemplo a Lei nº 9.310, de 12/01/2007, do Município de Belo
Horizonte, a qual por meio do artigo 6º insere alterações na Lei nº 7.169, de 30/08/96 –
Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Belo Horizonte.
81
A lei passa a vigorar com a inserção do artigo 225A, onde se constata a instituição da
SUSPAD - Suspensão do Processo Disciplinar, a qual busca a auto recuperação do servidor e
a celeridade processual, conforme transcrição abaixo:
Art. 6º - A Lei nº 7.169, de 30 de agosto de 1996, passa a vigorar acrescida do
seguinte artigo 225A:
"Art. 225A - Nas infrações disciplinares, o Corregedor-Geral do Município, no
momento da instauração do processo administrativo disciplinar ou da sindicância a
que se refere o art. 221, V desta Lei, poderá propor a suspensão do processo
disciplinar - SUSPAD -, pelo prazo de 1 (um) a 5 (cinco) anos, conforme a
gravidade da falta, e desde que o servidor não tenha sido condenado por outra
infração disciplinar nos últimos cinco anos. (grifei)
§ 1º - Aceita a proposta, o Corregedor-Geral do Município especificará as condições
a que fica subordinada a suspensão, desde que adequadas ao fato e à situação pessoal
do servidor, incluída a reparação do dano, se houver.
§ 2º - A suspensão será revogada se, no curso de seu prazo, o beneficiário vier a ser
processado por outra falta disciplinar ou se descumprir as condições estabelecidas na
forma do § 1º, prosseguindo-se, nestes casos, os procedimentos disciplinares
cabíveis.
§ 3º - Expirado o prazo da suspensão e cumprindo o beneficiário as suas condições, o
Corregedor-Geral do Município declarará extinta a punibilidade.
§ 4º - O beneficiário da SUSPAD fica impedido de gozar o mesmo benefício durante
o seu curso e durante o dobro do prazo da suspensão, contado a partir da declaração
de extinção da punibilidade, na forma do parágrafo anterior.
§ 5º - Não correrá prescrição durante o prazo da SUSPAD. (grifei)
§ 6º - Não se aplica o benefício previsto no caput deste artigo às infrações
disciplinares que correspondam a crimes contra a Administração Pública, a
crimes aos quais seja cominada pena mínima igual ou superior a 1 (um) um
ano, a atos de improbidade administrativa e nos casos de abandono de cargo ou
emprego. (grifei)
§ 7º - O Prefeito expedirá normas complementares necessárias à aplicação deste
dispositivo, inclusive para aplicação da SUSPAD aos procedimentos disciplinares
em curso NR".
Ainda com referência a SUSPAD mineira tem-se o Decreto 12.636, de 22/02/2007 que
veio definir os critérios para a aplicação da SUSPAD, criada pela Lei nº 9.310/07, como:
adesão do servidor e o tempo de duração da SUSPAD (art. 1º); recusa do servidor a adesão a
SUSPAD, caso em que o PAD ou Sindicância ocorrerá normalmente (§2º, art 1º); o prazo
poderá ser de 01 a 05 anos conforme a gravidade da falta – até 01 ano (repreensão), de 01 até
04 anos (suspensão) e de 04 a 05 anos (demissão) (art. 2º); revogação automática se no curso
da SUSPAD o servidor for processado por falta disciplinar ou descumprir as condições da
SUSPAD (art. 3º); extinção da punibilidade (art.4º); condições de cumprimento da SUSPAD
(art. 5º) e não aplicação da SUSPAD (art. 9º).
Pode-se observar, também, que conforme o Manual de PAD do Distrito Federal há
sobrestamento de prazo (Secretaria de Estado de Gestão Administrativa, 2011):
82
3.14. O sobrestamento do Processo Administrativo Disciplinar poderá decorrer,
somente, de fato ou circunstância absolutamente obstativas, suscitado ou não
pela Comissão, a critério e por determinação expressa da autoridade instauradora.
3.14.1. A título exemplificativo, podemos citar a ocorrência de greves, decisões
judiciais, catástrofes naturais, guerra etc. (grifei)
Além disso, pode-se citar a Lei nº 1.818, de 23/08/2007 – Estatuto dos Servidores
Públicos do Estado do Tocantins que em seus artigos 147 a 151 vem disciplinando a
suspensão do PAD por meio do ajustamento de conduta firmado entre a Administração e o
servidor:
Art. 147. Pode ser elaborado termo de compromisso de ajuste de conduta quando
a infração administrativa disciplinar, no seu conjunto, apontar ausência de efetiva
lesividade ao erário, ao serviço ou a princípios que regem a Administração Pública.
Art. 148. Como medida disciplinar, alternativa de procedimento disciplinar e de
punição, o ajustamento de conduta visa a reeducação do servidor, e este, ao
firmar o termo de compromisso de ajuste de conduta, espontaneamente, deve estar
ciente dos deveres e das proibições, comprometendo-se, doravante, em observá-los
no seu exercício funcional.
Art. 149. O ajustamento de conduta pode ser formalizado antes ou durante o
procedimento disciplinar, quando presentes, objetivamente, os indicativos
apontados no art. 147 desta Lei , e pode ser recomendado, caso esteja concluída a
fase instrutória.
Assim, observa-se a título de exemplos que tanto o Estatuto dos Servidores Públicos
do Município de Belo Horizonte, do Distrito Federal e do Estado do Tocantins admitem, cada
um à sua maneira, o emprego do ajustamento de conduta ou da suspensão do processo, no
âmbito disciplinar.
4.4.4 – Suspensão do PAD por Outros Motivos e com Determinação da Autoridade
Instauradora
Outras circunstâncias podem levar à suspensão do PAD, como: força maior, incidente
de sanidade mental, perícias, greves, decisões judiciais, catástrofes, guerras, etc., conforme
dicção dos manuais adiante apresentadas.
Consoante o Manual de Procedimentos Administrativos em Sindicância e Processo
Disciplinar da Funasa (2002, p. 20), o trabalho da comissão de PAD ou Sindicância pode ser
suspenso nas circunstâncias a seguir descritas:
83
Vale ressaltar que a interrupção dos trabalhos da comissão somente poderá ocorrer
por motivo de força maior e por determinação expressa da autoridade instauradora,
ou para ter curso procedimento de incidente de sanidade mental, outras perícias,
ficando suspenso, nessas hipóteses, os prazos fixados no art. 152 da Lei nº
8.112/90. (grifei)
Também, conforme os itens 3.14 e 3.14.1 do Manual de PAD do Distrito Federal
(Secretaria de Estado de Gestão Administrativa, 2011), o PAD poderá ser sobrestado ou
suspenso se ocorrer uma das situações abaixo:
3.14. O sobrestamento do Processo Administrativo Disciplinar poderá decorrer,
somente, de fato ou circunstância absolutamente obstativas, suscitado ou não
pela Comissão, a critério e por determinação expressa da autoridade instauradora.
3.14.1. A título exemplificativo, podemos citar a ocorrência de greves, decisões
judiciais, catástrofes naturais, guerra etc. (grifei)
De acordo com Léo da Silva Alves (2002, p. 196), pode-se ter sobrestamento do PAD
para aguardar decisão judicial:
O sobrestamento, no caso de espera de medida decorrente do próprio processo
disciplinar, pode ser determinada pela autoridade instauradora. Na hipótese de sobre
para aguardar decisão judicial, compete à autoridade julgadora, que, nos casos de
pena de demissão, nem sempre é a mesma que procede a instauração.
Por fim, ressalte-se que a Lei 9.784/99, a qual regula o processo administrativo no
âmbito da Administração Pública Federal, em seus artigos 67 e 69 trás uma ressalva quanto a
suspensão do prazo:
Art. 67. Salvo motivo de força maior devidamente comprovado, os prazos
processuais não se suspendem.
Art. 69. Os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei
própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei.
4.4.5 – Suspensão do PAD para Aguardar Produção de Provas
Léo da Silva Alves (2001, p. 163) afirma que “A certeza jurídica somente é alcançada
por intermédio da prova. E a prova não tem prazo. Pode ser obtida em dez minutos ou em seis
meses.”
Observe o exemplo fornecido pelo autor em comento (2001, p. 161) “ Imagine-se a
necessidade de produção de prova pericial cujo resultado, por exigência técnica, somente
84
poderá ser apresentado em 90 dias. Apenas esse item consumiu quase todo o prazo do
processo.”
Conforme a Lei 8.112/90 a comissão deve coletar provas e se for imperativo recorrer a
técnicos e peritos com o objetivo de elucidar o caso, conforme artigo 155 in verbis:
Art. 155. Na fase do inquérito, a comissão promoverá a tomada de depoimentos,
acareações, investigações e diligências cabíveis, objetivando a coleta de prova,
recorrendo, quando necessário, a técnicos e peritos, de modo a permitir a completa
elucidação dos fatos.
Ante todo o disposto, depreende-se a importância das provas no processo disciplinar,
pois são estas que robustecem e fundamentam a decisão da autoridade julgadora, desde a
apuração dos fatos pela Comissão.
Já foi enfatizado, em linhas anteriores, que há casos em que a Comissão necessitará do
parecer de um especialista, por meio de perícia realizada dentro do próprio órgão, como por
exemplo um parecer de um engenheiro, contador, etc., ou recorrer a outros órgãos públicos,
como por exemplo os Institutos de Criminalística, Polícia Federal entre outros e em último
caso a peritos particulares. Sendo assim, é importante considerar que ocorrerá maior emprego
do prazo, além do custo de tais exames, vistorias e avaliações.
Mário Antônio Lobato de Paiva leciona que (2003, p. 428):
[...] por exemplo, processo disciplinar em que se venha a sentir a necessidade de
realizar exames periciais complexos, dependentes de repartições especializadas
(Institutos de Criminalística), ou em que se entenda de avaliar a sanidade mental
servidor acusado por intermédio de incidente específico.
Em tais circunstâncias, terá a comissão necessariamente que aguardar a emissão
dos laudos técnicos respectivos para concluir, após isso, a apuração que lhe
compete. Nenhum sentido lógico teria, vênia permissa, orientação que, ante tal
situação, viesse a recomendar constantes e reiteradas reinstaurações do processo
disciplinar, exigindo desnecessariamente a repetição de atos validamente praticados.
(grifei)
Sobre o tema em comento é oportuna a colocação dos autores Ladisael Bernardo e
Sérgio Viana da Silva (2004, p. 130 - 131) ao afirmar a necessidade incessante de obter-se a
prova para ter-se um processo e julgamento seguros quanto à verdade apurada:
[...] Princípio da Verdade Material ou da Liberdade de Busca, autoriza a
Administração a buscar de forma incessante novas provas que possam
caracterizar a ilicitude ou a inexistência da prática funcional em qualquer
tempo do processo. Com efeito cabe à Administração no processo administrativo
colher documentos, informações ou dados atinentes ao objeto do apuratório [...]
(grifei)
[...] o próprio administrador vai a busca de documentos, comparece a locais,
inspeciona bens, colhe depoimentos e, ao final, adota realmente todas as
providências que possam conduzi-lo a uma conclusão baseada na verdade
material ou real. É esse o exato sentido do princípio da verdade material. (grifei)
85
Continua os doutrinadores Ladisael Bernardo e Sérgio Viana da Silva (2004, p. 205)
apresentando a necessidade da prova na medida que a comissão vai até o local da infração
para apuração dos fatos:
Durante a fase probatória, pode também a Comissão, se necessário for, deslocar-se
para qualquer local do país, tanto para ouvir testemunhas como para realizar
diligências. Neste caso, todos os membros integrantes da Comissão e seu Secretário
instalam os trabalhos no local para onde se deslocam, conforme previsão legal
constante do art. 405 do Decreto nº 59.310/66. (grifei)
Segundo se depreende dos ensinamentos de Léo da Silva Alves (2002, p. 181), é
preciso ter a devida cautela na apuração para que se tenha um trabalho com resultado seguro,
respaldado por provas, deixando de lado a pressa e um processo mal feito para mediante a
certeza apenar alguém:
O processo disciplinar, a exemplo do processo penal, só poderá levar à aplicação de
penalidade existindo o alicerce da certeza. Entretanto, não são incomuns os casos em
que se promove absolvição por falta de provas, ou por dúvida, de forma apressada,
sem que existisse, antes, um profícuo trabalho de instrução processual.
Continua o autor em comento (2001, p. 187), afirmando que é importante que a
Comissão aja de acordo com os princípios da verdade real e do informalismo ou formalismo
moderado, produzindo todas as provas que norteiam o esclarecimento dos fatos, não se
prendendo ao formalismo dos prazos e procedimentos:
A comissão processante não está limitada às provas recolhidas numa sindicância;
nem pode ficar restrita às provas requeridas pela defesa. Em nome do princípio da
verdade real, a comissão deve, de ofício, promover tantas quantas provas sejam
necessárias para o esclarecimento do fato e da autoria. O seu compromisso não é
forma, com o mero desenrolar de procedimentos, prazos e registros. A sua obrigação
única é com a busca da verdade. O seu dever é municiar a autoridade administrativa
com elementos objetivos, concretos, que permitam decidir no plano da certeza.
(grifei)
Para Marçal Justen Filho (2010, p. 337), a realização de provas bem abalizadas reduz o
risco de uma decisão deturpada:
[...] Será relevante ouvir especialistas, realizar exames de campo, produzir perícias
técnicas. Certamente, essa cautela se traduzirá na produção de decisões muito mais
bem fundamentadas e reduzirá o risco de exercício desastrado das competências
públicas.
Nessa mesma linha de pensamento o autor Egberto Maia Luz (1994, p. 173) defende a
importância e relevância da prova para uma decisão o mais correta possível evitando inocentar
o infrator ou penalizar o inocente:
É tão importante e tão relevante a prova, que ela colabora, decisivamente, para
robustecer a certeza da responsabilidade a que é chamado o servidor ou, também a
contrário senso, para elidir a imputação, dando a certeza da inocência.
86
Continua o autor (1994, p. 176 - 177) afirmando que a instrução só deverá ter fim após
conclusa por todos os meios de prova admitidos em direito e cita exemplos da diversidade de
provas periciais:
A prova pericial é de uma variedade extrema, pois, tanto pode caracterizar-se por
um exame grafotécnico, por um exame laboratorial, como pela formulação de
laudos periciais de toda a natureza, cujas conclusões devem estar derivadas dos
quesitos formulados pelo Estado ou pelo servidor indiciado. (grifei)
[...] toda a sorte de diligências, de exames e perícias, de vistorias, de expedição de
ofícios, de juntadas, tudo isto, deve ser acolhido em nome do direito e em absoluto
resguardo da Justiça.
[...] A instrução probatória somente se encerra quando exaurida a prova
permitida em lei e, depois disto, não havendo vícios a sanar, a defesa tem o prazo
legal para suas alegações finais. (grifei)
E por fim conclui o autor Egberto Maia Luz defendendo a necessidade do
sobrestamento do PAD (1994, p. 264):
Há, na oportunidade de ser adotado o sobrestamento do processo administrativo
disciplinar, de ser resguardada a máxima cautela, em primeiro lugar para se
aquilatar, realmente, da vantagem jurídica, máxime a concernente à prova, depois
para ser evitada a procrastinação do processo e, finalmente, se eventualmente, não
venha a concorrer para a prescrição.
Por todo o exposto garante-se tanto ao servidor quanto à Administração, considerando
o princípio da ampla defesa e do contraditório, bem como o princípio do interesse público que
sejam apurados todos os fatos por todos os meios de prova admitidos em Direito, ainda que
para tal seja necessário a suspensão do prazo do PAD.
Conforme Fernanda Marinela (2010, p. 990) “Normalmente as leis nessa área não
detalham as provas possíveis e nem a maneira de realizá-las, não definindo as condições
formais necessárias.”
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009, p. 635): “[...] a comissão toma a
iniciativa para levantamento das provas, podendo realizar ou determinar todas as diligências
que julgue necessárias a essa finalidade.”
Sendo assim, a Administração tem a discricionariedade de produzir as provas
necessárias e suficientes ao deslinde do fato, de acordo com seu juízo de conveniência e
oportunidade, diante da relevância da questão, sem se prender a um prazo o qual não depende
de sua vontade, mas do tipo de prova a ser produzida.
87
4.4.6 – Suspensão do PAD em Cumprimento a Decisão Judicial (mandado de segurança,
liminar)
O PAD pode ser suspenso por decisão judicial decorrente de Mandado de Segurança
impetrado por uma das partes, como demonstra exemplo citado Egberto Maia Luz (1994, p.
265):
Apenas para ilustrar a justificativa do sobrestamento, lembramos determinado
processo administrativo disciplinar que dirigimos, no qual figuravam vários
indiciados e entre estes, uma pessoa que fora estagiária na Secretaria, ao tempo dos
fatos incriminatórios, e cuja responsabilidade pela co-participação era evidente e
iniludível. Pois bem, essa ex-estagiária e, como indicada, já pertencendo ao serviço
público, impetrou mandado de segurança para conseguir o trancamento da ação
administrativa disciplinar não apenas excluindo-a, mas, com alcance mais amplo,
atingindo o mérito. Ora, este, evidentemente, iria atingir os demais indiciados,
justificando amplamente o sobrestamento.
Em nada adiantaria sobrestar o feito em relação a essa indiciada, prosseguindo
quanto aos demais, porque, embora com a necessária restituição dos prazos para ela,
se perdesse a ordem judicial, a prova estaria seriamente comprometida e, outra razão
mais elevada para influir, como realmente influiu na fundamentação do despacho de
sobrestamento, foi o mérito, que, também, havia sido levado à consideração do
Judiciário.
Nesse sentido, o STJ por meio do Mandado de Segurança, abaixo, determinou a
suspensão do PAD, tendo a Administração que se abster de concluí-lo até ordem em contrário:
MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO CIVIL. PROCESSO
ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR.
DEMISSÃO.
PRESCRIÇÃO
DA
PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. PRAZO. SUSPENSÃO. AÇÃO
ORDINÁRIA. LIMINAR DEFERIDA. ORDEM DENEGADA.
I - O deferimento de provimento judicial liminar que determina a autoridade
administrativa que se abstenha de concluir procedimento administrativo
disciplinar suspende o curso do prazo prescricional da pretensão punitiva
administrativa.
II - Na espécie, o PAD teve início em 15/2/2002. Considerada a suspensão de 140
(cento e quarenta) dias para sua conclusão, o termo a quo deu-se em 5/7/2002. A
penalidade demissional foi aplicada em 5/11/2002, ou seja, aproximadamente 4
(quatro) meses após o prazo prescricional de 5 (cinco) anos, previsto no artigo
142, inciso I, da Lei nº 8.112/90. Todavia, no curso do procedimento disciplinar
vigorou, por mais de um ano, decisão judicial liminar que impediu a autoridade
administrativa de concluir e dar publicidade à decisão final deste procedimento,
circunstância que afasta a ocorrência da alegada prescrição.
Ordem denegada.
Agravo regimental prejudicado.
(MS 13.385/DF, Rel. Ministro FELIX FISCHER, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em
10/06/2009, DJe 24/06/2009)
88
4.4.7 – Suspensão do PAD em Virtude do Nº Excessivo de Envolvidos e da Diversidade
de Fatos
Segundo o Manual da CGU Treinamento em Processo Administrativo Disciplinar
(PAD) – Formação de Membros de Comissões. Apostila de Texto (2011, p. 146 - 147):
[...] A princípio, a grande quantidade de servidores envolvidos e/ou a
diversidade de fatos a se esclarecer em um mesmo processo pode(m) dificultar a
apuração, uma vez que torna(m) mais trabalhosa a condução do rito.
Ainda assim, quando as condutas dos servidores são inter-relacionadas e
indissociáveis, é preferível que o processo seja conduzido de forma una, com todos
os acusados e fatos conexos a apurar, não se individualizando ou subdividindo em
grupos menores as apurações.
E continua o mesmo Manual da CGU (2011, p. 147):
Para esse fim, de imediato, é de dizer que se, por um lado, o instituto do
desmembramento não tem previsão de emprego na sede disciplinar na lei específica
(a Lei 8.112/90, de 11/12/90), também é certo dizer que este diploma legal não o
veda. Assim, no silêncio da legislação de regência – e também na lei geral do
processo administrativo, Lei nº 9.784, de 29/01/99 – busca-se o disciplinamento no
Código de Processo Penal (CPP), que prevê o instituto em seu art. 80.
4.5 – POSICIONAMENTO DA CGU
Estabelecem os artigos 17 e 18 da Lei 10.683/03 que a Controladoria Geral da União
(CGU) é órgão integrante da Presidência da República, com status de Ministério, que possui a
finalidade de assessorar o Presidente da República na defesa do patrimônio público, correição,
auditoria entre outros e pode requisitar a instauração de processos ou avocar a competência de
denúncias e processos de lesão ao patrimônio público, em andamentos ou não, diante da
inércia ou ineficiência de órgãos da administração.
Segundo o Manual da CGU Treinamento em Processo Administrativo Disciplinar
(PAD) – Formação de Membros de Comissões. Apostila de Texto (2011, p. 23):
[...] a Lei nº 8.112, de 11/12/90, deixa muitas lacunas acerca do processo
administrativo disciplinar, que obrigam a integração por meio de outras leis,
voltadas para a processualística administrativa ou até mesmo judicial, e de demais
fontes, tais como princípios jurídicos, entendimentos sedimentos na administração e
no Poder Judiciário e, por fim, nas manifestações da doutrina.
89
Não obstante, mesmo depois de se empregarem todas essas alternativas de se
integrarem as lacunas do Estatuto, ainda restam incidentes processuais possíveis
de ocorrer sem se ter qualquer tipo de normalização ou jurisprudência. (grifei)
Até o momento percebe-se que a CGU tem seguido o que dispõe a Lei 8.112/90,
embora permaneça alerta às fragilidades da lei em comento, tanto é assim, que em
Treinamento de Formação para Membros de Comissões – PAD, curso ministrado em Brasília,
no período de 16 a 20/05/2011 em resposta aos diversos questionamentos feitos foi colocado
que a Controladoria Geral da União está com uma comissão de estudo da Lei em epígrafe para
mudança de diversos pontos, entre eles a inclusão da suspensão do PAD objeto desta
monografia, e conseqüentemente aumento do prazo de prescrição para as penalidades, bem
como mudanças também no quantitativo de faltas anuais dos servidores, entre outras, ante os
vários reclamos da própria Administração, através das Comissões de PAD.
4.6 – PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS
4.6.1 – Jurisprudência do STJ/DF
Colaciona-se a seguir alguns precedentes jurisprudenciais do STJ, onde se confirma o
até aqui exposto acerca da suspensão do PAD, ou seja, processos disciplinares que
extrapolaram tanto o prazo quanto a prorrogação previstos na Lei 8.112/90 e que ainda assim
não foram causa de nulidade, tendo em vista que não acarretaram prejuízo às partes:
MANDADO
DE
SEGURANÇA.
PROCESSO
ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. DEMISSÃO. PRESCRIÇÃO
DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. OFENSA AO
CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA NA SINDICÂNCIA.
NÃO OCORRÊNCIA. EXCESSO DE PRAZO NA CONCLUSÃO DO
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO.
NULIDADE AFASTADA.
VIOLAÇÃO DO ART. 151 DA LEI Nº 8.112/90. NÃO OCORRÊNCIA.
AUSÊNCIA DE OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, FINALIDADE
E PROPORCIONALIDADE.
1. Não há falar em prescrição da pretensão punitiva estatal se observado o prazo
prescricional de cinco anos entre a ciência dos fatos pela autoridade competente e a
90
instauração do processo disciplinar, bem como entre os 140 (cento e quarenta) dias
da aludida instauração e a aplicação da penalidade disciplinar.
3. O excesso de prazo na conclusão do processo administrativo disciplinar só é
causa de nulidade quando se evidencia a ocorrência de prejuízo à defesa do
servidor, o que não ocorreu na espécie.
(MS 13.958/DF, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA,
TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 22/06/2011, DJe 01/08/2011) (grifei)
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. POLICIAL CIVIL.
PAD. DEMISSÃO. ALEGAÇÕES DE VIOLAÇÕES DO DEVIDO PROCESSO
LEGAL, DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. INDEFERIMENTO
DE PLEITO PARA PRODUÇÃO DE PROVA. EXCESSO DE PRAZO. PROVA
EMPRESTADA. INCABÍVEIS. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE
NA PENALIDADE. OBSERVADA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E
CERTO.
1. Cuida-se de recurso ordinário contra acórdão que denegou a ordem em pleito
mandamental, cujo pedido estava fulcrado na anulação de portaria demissional
ante a alegação de vícios no processo administrativo disciplinar. A penalidade
derivou de PAD que teve o mesmo fato originário de processo penal, de onde foram
emprestadas provas.
3. A alegação de excesso de prazo não comporta mácula, até porque o prazo
observado foi razoável - cerca de 360 dias - em relação à complexidade do PAD,
bem como que houve motivação das prorrogações.
Ademais, para que haja o ensejo de nulidade, o excesso de prazo - além de fora
do razoável - deve estar acompanhado de evidências do prejuízo causada à
defesa, o que não sói acontecer na espécie.
Precedentes: AgRg no RMS 32.781/ES, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira
Turma, DJe 21.3.2011; e RMS 22.032/GO, Rel. Min. Laurita Vaz, Quinta
Turma, DJe 7.2.2011.
(RMS 33.738/RJ, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA,
julgado em 14/06/2011, DJe 21/06/2011) (grifei)
Além dos precedentes transcritos, há inúmeros outros posicionamentos do STJ no
mesmo sentido: (RMS 22.032/GO, Rel. Ministra LAURITA VAZ, QUINTA TURMA,
julgado em 16/12/2010, DJe 07/02/2011); (AgRg no REsp 916.290/SC, Rel. Ministra MARIA
THEREZA DE ASSIS MOURA, SEXTA TURMA, julgado em 26/10/2010, DJe
22/11/2010); (AgRg no AgRg no MS 14.336/DF, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA
FILHO, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 26/08/2009, DJe 10/09/2009); (MS 12.969/DF, Rel.
Ministro FELIX FISCHER, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 05/12/2008, DJe 02/02/2009).
91
5 - CONCLUSÃO
Com a realização deste estudo monográfico, pode-se concluir que realmente existe a
possibilidade de suspensão, ou sobrestamento, como prefere alguns autores, do Processo
Administrativo Disciplinar (PAD), com referência ao artigo 152 da Lei nº 8.112/90, ainda que
ausente autorização legal expressa nesse sentido.
Percebeu-se, ainda, que tal suspensão é motivo de preocupação antiga, conforme
dispositivos do extinto Departamento de Administração do Serviço Público (DASP) e
ensinamentos doutrinários encontrados.
Com o estudo do Capítulo 1, foi possível constatar que o PAD está disciplinado por
vários princípios que orientam as condutas da Administração Pública, os quais respaldam os
objetivos, o alcance e as atividades envolvendo o Poder Público e os administrados.
Além disso, a Administração Pública busca assessorar e satisfazer as suas necessidades
e tomadas de decisões respeitando os princípios, os quais revestem-se de importância cada vez
maior, pois eles exigem dos administradores e administrados neutralidade, sigilo, integridade,
eficiência, fidedignidade e responsabilidade ao desempenhar o trabalho no PAD.
Observou-se a falta de consenso doutrinário quando se tratou de terminologias
referentes ao tema Processo, sendo que alguns criticam o termo inquérito, outros adotam
processo e ainda outros preferem o termo procedimento, como se depreendeu da síntese do
capítulo 2, quando relatou-se as distinções terminológicas entre processo, procedimento,
processo administrativo e processo administrativo disciplinar.
Ainda no Capítulo 2, foi traçado um roteiro com todos os contornos do PAD, desde a
denúncia, passando pela instauração, até alcançar o julgamento pela autoridade competente,
ou seja, a forma geral de registro nas doutrinas e na Lei de como proceder a realização do
PAD na Administração Pública, bem como a sua estrutura. Além disso, também foi feita farta
pesquisa doutrinária e jurisprudencial a fim de subsidiar a tese da suspensão do PAD.
As hipóteses de suspensão encontradas que vieram confirmar a hipótese inicial desta
pesquisa e que foram abordadas com maior ênfase e de forma mais reflexiva no decorrer do
Capítulo 3, evidenciam que o ordenamento jurídico deve criar mecanismos a legitimar as
92
hipóteses de suspensão do PAD, tendo em vista que em outros diplomas processuais existem
regras nesse sentido.
Percebeu-se que os entes federados (Estados, Distrito Federal, Municípios e até mesmo
a União) estão tendo certa abertura à suspensão do prazo objeto desta pesquisa, seja acatando
decisões judiciais como liminares, seja instituindo leis que determinam a suspensão do PAD
em determinadas situações (como o SUSPAD de BH), seja para obter provas conclusivas de
todo o trabalho numa resposta salutar à sociedade e à própria Administração.
Por conta disso, é premente a necessidade de mudança na Lei nº 8.112/90 (e,
obviamente, em outros diplomas que tratam do assunto), uma vez que há vários julgados do
STJ sobre a matéria em conflito, quase que pacificando o tema, conforme observou-se nas
transcrições colacionadas no decorrer do trabalho.
Assim, talvez, um assunto que tem estado relegado a segundo plano há tanto tempo
pelos nossos legisladores e que vem obtendo plenitude de ação no meio jurídico, doutrinário e
administrativo, volte a ser objeto de atenção e atualização pelo nosso Legislativo, diante da
constante evolução da sociedade.
Notou-se que a Lei nº 8.112/90, especificamente sobre o PAD, segundo os códigos
analisados, necessita ter uma adequação e atualização, preenchendo o vazio hoje existente no
que diz respeito a suspensão processual.
É certo que deve haver previsão legal de suspensão processual do PAD, em casos
específicos. A propósito, as hipóteses de suspensões processuais aqui citadas servem como
ponto de partida para a alteração legislativa. Além disso, outras importantes Leis, como os
Códigos de Processo Civil e Penal já possuem dispositivos nessa perspectiva, também
servindo de modelo para eventuais mudanças legislativas.
Nesse contexto, percebeu-se que não basta instaurar-se um PAD, com base em
determinada Lei, se estes instrumentos não forem capazes de apresentar um resultado
satisfatório ao final. É preciso que estes sejam respeitados, tenham condições de
aplicabilidade, possam manter a confiança dos administradores e administrados e no mínimo
minimizem o impacto negativo que possa vir a surgir quando do recebimento de uma
denúncia.
93
Sugere-se assim, que seja revista a Lei nº 8.112/90, principalmente quanto a
inexistência de previsão legal para a suspensão do PAD em determinadas circunstâncias,
evitando consequentemente a prescrição, a impunidade e as demandas ao Judiciário, dada a
sua importância na redução de ações com pedido de nulidade do PAD por desrespeito ao
prazo da norma vigente.
Enfim, espera-se que esta pesquisa tenha continuidade e possa abrir caminhos para que
a suspensão do PAD seja estudada, debatida e, por fim, incorporada em todos os diplomas que
tratam de processos administrativos disciplinares, sobretudo da Lei nº 8.112/90, objeto da
presente monografia.
94
6 - REFERÊNCIAS
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