UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS ECONÔMICAS
ALINE BITENCOURT DA SILVA
O REPASSE DO ICMS DENTRO DO FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO: UM
ESTUDO DE CASO SOBRE O MUNICÍPIO DE SALVADOR
SALVADOR
2008
2
ALINE BITENCOURT DA SILVA
O REPASSE DO ICMS DENTRO DO FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO: UM
ESTUDO DE CASO SOBRE O MUNICÍPIO DE SALVADOR
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao
curso de graduação de Ciências Econômicas da
Universidade Federal da Bahia como requisito
parcial à obtenção do grau de Bacharel em Ciências
econômicas.
Orientador: Prof. Osmar Gonçalves Sepúlveda
SALVADOR
2008
3
ALINE BITENCOURT DA SILVA
O REPASSE DO ICMS DENTRO DO FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO: UM
ESTUDO DE CASO SOBRE O MUNICÍPIO DE SALVADOR
Aprovada em 04 agosto de 2008.
Banca Examinadora:
Orientador:
____________________________________________
Prof. Osmar Gonçalves Sepúlveda
Faculdade de Ciências Econômicas da UFBA
____________________________________________
Prof. Carlos Alberto Gentil de Marques
Faculdade de Ciências Econômicas da UFBA
_____________________________________________
Fábio Batista Mota
Mestre em Economia (CME/UFBA)
Pesquisador na Unidade de Estudos Setoriais (UNES/FCE/UFBA)
Programa Economia da Saúde (PECS/ISC/UFBA)
4
Ficha catalográfica elaborada por Joana Barbosa Guedes CRB 5-707
Silva, Aline Bitencout da.
S586
O repasse do ICMS dentro do federalismo fiscal brasileiro: um
estudo de casosobre o município de Salvador / Aline
Bitencout da Silva. – Salvador, 2008.
47 f.
Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Economia) –
Faculdade de Ciências Econômicas, Universidade Federal da Bahia.
Orientador: Prof. Osmar Gonçalves Sepúlveda.
1. Sistema tributário. 2. Reforma tributária. 3. ICMS. 4.
Federalismo fiscal. 5. Tributação. I. Silva, Aline Bitencout da.
II. Sepúlveda, Osmar Gonçalves. III. Título.
CDD – 336.2
5
AGRADECIMENTO
Nesse momento tão importante da minha vida, gostaria de agradecer a Deus por ter me dado
forças para continuar na minha caminhada e me permitido alcançar este objetivo. Agradeço
enormemente aos meus pais, Marinalva e Aloísio, as minhas irmãs, Andréa, Adria e Adriana,
e ao meu cunhado Marco, por terem acreditado em mim e me apoiado nos momentos difíceis.
Agradeço também ao meu namorado, Vinicius, pela compreensão, carinho, atenção,
dedicação, pelas palavras de incentivo e apoio.
Agradeço ao meu grande amigo Rogério pela força e pelo apoio. Graça, Danielli, Viviane,
Joilson, Luciana, Carlos, Ernani e Cledson a vocês o meu agradecimento por estarem
presentes nessa caminhada e o meu eterno carinho.
Aos meus tios, primos e colegas que me incentivaram mesmo de longe.
Agradeço enormemente ao professor Osmar Sepúlveda por ter aceitado ser meu orientador
para a elaboração desta monografia. A sua orientação foi riquíssima para mim.
6
RESUMO
Este trabalho tem por objetivo mostrar a perda de participação de Salvador no repasse do
ICMS no Estado da Bahia. De acordo com os critérios de partilha do ICMS determinados na
Reforma Constitucional de 1988, municípios que são predominantemente prestadores de
serviços, como Salvador, acabam por serem prejudicados no critério de partilha deste imposto
que gera uma receita expressiva para Estados e Municípios. Ao contemplar o valor adicionado
como principal índice para a repartição do ICMS entre os Municípios, a lei estadual acaba por
gerar distorções que prejudicam Salvador visto que esta detém quase 80% da população da
RMS em seu território, gerando uma arrecadação expressiva de ICMS para o Estado, mas, no
entanto, possui um número reduzido de indústrias em seu território para gerar um valor
adicionado expressivo e reverter o quadro de redução na participação no repasse do ICMS.
Assim sugere-se rever o critério de partilha do ICMS para o Estado baiano a fim de que
Salvador possa recuperar receitas perdidas.
Palavras-chave: ICMS. Sistema tributário. Reforma tributária. Tributação. Federalismo fiscal.
7
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO
2
EVOLUÇÃO DA ESTRUTURA DO SISTEMA TRIBUTÁRIO E A
7
IMPORTÂNCIA DA TRIBUTAÇÃO INDIRETA PARA OS PAÍSES
SUBDESENVOLVIDOS
3
9
PANORAMA HISTÓRICO DO ICMS: DO PRIMEIRO IMPOSTO SOBRE
O CONSUMO ATÉ A REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1988
15
3.1
O PRIMEIRO IMPOSTO SOBRE O CONSUMO NO BRASIL
20
3.2
A REFORMA TRIBUTÁRIA DE 1967 E A TEORIA DO IVA
22
3.2.1 A teoria do IVA
24
3.2.2 O ICM
25
3.2.3 A crise vivida pela União após a Carta de 1967
26
3.3
A REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1988
27
3.4
COMPETÊNCIA, HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA, ALÍQUOTA E BASE DE
CÁLCULO DO ICMS
29
3.4.1 Competência
29
3.4.2 Hipótese de incidência
30
3.4.3 Alíquota
32
3.4.4 Base de Cálculo
33
4
O REPASSE DE ICMS PARA SALVADOR
34
4.1
COMPOSIÇÃO SETORIAL DO PIB DE SALVADOR, 2002 – 2005
34
4.2
A COTA PARTE DO ICMS
38
4.2.1 A receita de ICMS para Salvador referente à cota parte
39
5
CONSIDERAÇÕES FINAIS
43
REFERÊNCIAS
45
8
1 INTRODUÇÃO
Ao ingressar em uma nova fase de sistema de governo após a Proclamação da República, o
Brasil precisava montar uma estrutura constitucional para dar autonomia aos entes federados.
Diante da necessidade de gerar receita para as esferas de poder a fim de que estas pudessem
realizar suas atividades, a União realizou a primeira mudança tributária em 1934. Após a
modificação, o Brasil passou por mais três que foram sendo ajustadas ao logo do tempo dando
formato ao sistema tributário brasileiro que hoje conhecemos e transformando o imposto
sobre o consumo o principal do sistema. Dentre estes impostos, destaca-se o ICMS – Imposto
sobre operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre prestações de Serviços de
transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação que, após passar por algumas
alterações, configurou-se no principal imposto do país.
No entanto, a forma de repartição do ICMS gera sérias distorções no seu repasse devido ao
critério utilizado para o cálculo de rateio. Ao privilegiar o valor adicionado como principal
variável para o rateio, o critério de partilha do ICMS favorece mais os municípios com grande
quantidade de indústrias em seu território em detrimento de municípios que são
predominantemente prestadores de serviços.
Diante disso, o objetivo deste trabalho, constituído de três partes, é mostrar como Salvador é
penalizada pelos critérios de partilha deste imposto tão importante para a nação brasileira,
mas que beneficia alguns municípios em detrimento de outros. Para tal finalidade, no primeiro
capítulo, será feita uma análise da evolução do sistema tributário dos países subdesenvolvidos
a fim de mostrar as variáveis determinantes para o desenvolvimento deste sistema.
Após essa análise, no segundo capítulo será feita uma exposição sobre o panorama histórico
do ICMS no intuito de demonstrar como este imposto se configurou no principal imposto do
país ao longo do desenvolvimento do sistema tributário no Brasil. Começando pela criação do
primeiro imposto sobre o consumo até as mudanças ocorridas na Reforma Constitucional de
1988, este capítulo reúne as principais fases de um tributo tão fundamental para a receita
corrente nacional.
Em fim, no terceiro capítulo será abordado o repasse do ICMS para Salvador e sua
importância para a receita deste município, mostrando como é a estrutura setorial do PIB
9
nesta localidade e como se dá o critério de partilha no Estado da Bahia. Além disso, será
exposta a receita advinda do repasse deste imposto e o índice de participação para Salvador
que vem declinando a cada ano.
O trabalho é encerrado com comentários geria a respeito do ICMS, sugerindo uma revisão nos
critérios de partilha deste imposto afim de que o quadro de penalização ao qual Salvador foi
submetida diante do repasse deste imposto.
10
2 EVOLUÇÃO DA ESTRUTURA DO SISTEMA TRIBUTÁRIO E A IMPORTÂNCIA
DA TRIBUTAÇÃO INDIRETA PARA OS PAÍSES SUBDESENVOLVIDOS
A estrutura do sistema tributário dos países, fruto da organização das sociedades transformouse ao longo da história humana. Essa transformação, segundo Fernando Rezende (2001),
obteve maior dinamismo após as duas grandes guerras mundiais quando a interferência do
Estado passou a visar o bem-estar social, com uma distribuição social da renda mais justa.
Rezende (2001, p. 17) acredita que
a participação do governo no consumo final está mais associada ao modelo
de desenvolvimento seguido por um país do que ao seu grau de
desenvolvimento: em países (...) em que as políticas de bem-estar social se
destacam, é forte a presença do Estado.
Mas, Rezende afirma que observar uma simples relação entre os índices globais de despesas,
tributos e PIB para determinar as dimensões do setor público é insuficiente. Para ele, é preciso
avaliar as principais atribuições econômicas do Estado e sua diversificação para determinar o
crescimento da participação governamental no PIB, bem como o seu financiamento.
Em estudos sobre a evolução do sistema tributário, os autores Harry T. Oshima, Alison
Martin e W. Arthur Lewis evidenciaram “que a participação da receita governamental no
Produto Nacional Bruto (PNB) aumenta com o desenvolvimento econômico” (apud
HINRICHS, 1972, p. 3) e “que as cotas de participação da receita governamental crescem
com a renda per capita” (HINRICHS, 1972, p. 4). Harry T. Oshima também observa que o
aumento do papel do Estado ocorre devido às pressões das sociedades mais desenvolvidas
sobre o governo exigindo mais serviços públicos (apud HINRICHS, 1972).
Nesse sentido, Adolph Wagner formula a chamada “Lei de Wagner” no qual ele estabelece
que o setor público sempre cresce a taxas mais altas do que o crescimento do nível da renda
nos países industrializados. Isso faz com que a participação relativa do governo na economia
cresça com o próprio ritmo de crescimento econômico do país (apud REZENDE, 2001, p. 21).
Wagner aponta três razões para a formulação dessa hipótese. Segundo ele, elas estão
relacionadas com:
11
o crescimento das funções administrativas e de segurança que acompanham
o processo de industrialização (...), o crescimento das necessidades
relacionadas à promoção do bem-estar social (educação e saúde), cuja
demanda deveria aumentar com o crescimento econômico do país (...) e o
desenvolvimento de condições para a criação dos monopólios, em virtude
de modificações tecnológicas e da crescente necessidade de vultuosos
investimentos para a expansão de alguns setores industriais (...) (apud
REZENDE, 2001, p. 21).
Neste mesmo curso, Harley H. Hinrichs, faz estudos mais amplos a respeito da relação entre
desenvolvimento econômico e as mudanças na estrutura do sistema tributário para verificar os
determinantes da evolução das cotas de participação governamental nos países desenvolvidos
e subdesenvolvidos. Para ele, os países desenvolvidos e subdesenvolvidos apresentam
diferenças no nível de participação da receita governamental, podendo a renda per capita não
ser um bom indicador da cota de participação do governo na receita tributária para os países
subdesenvolvidos.
Com essa visão, ele chega a um modelo, no qual conclui que as mudanças ocorrem em função
de três variáveis, quais sejam: o nível de abertura do comércio exterior, que é mensurado pelo
total das importações dividido pela renda nacional (M/Y), a renda per capita – considerada
indicador de desenvolvimento e a cultura dos países. Assim, de acordo com Hinrichs (1972, p.
1), este modelo “pode ser estudado, ensinado e testado como teoria geral das modificações na
estrutura tributária no decorrer do desenvolvimento”.
Na referida análise, o autor selecionou 60 países com dados referentes ao período entre 195760 e separou-os em quatro grupos de 15 países cada um, com base na renda per capita. Os
grupos foram classificados da seguinte forma: no grupo 1, foram considerados países com
renda per capita inferior a $150; no grupo 2, países com renda per capita entre $150 e $299;
no grupo 3, países com renda per capita entre $300 e $749; e no grupo 4, países com renda per
capita de $750 ou mais. Após essa classificação, foi feito um segundo teste separando os
países em desenvolvidos (20 países com renda per capita acima de $500) e subdesenvolvidos
(40 países com renda per capita abaixo de $500).
Após a montagem do modelo e feita a regressão, Hinrichs percebeu que outros indicadores
podem ser relevantes na determinação das cotas – não só a renda per capita é determinante, e
que eles variam de acordo com o desenvolvimento econômico de cada Nação.
12
Em sua análise, Hinrichs observou que nos países subdesenvolvidos com renda per capita
inferior a $300, quem determina as cotas de participação da receita governamental no PNB é a
abertura do comércio exterior e não a renda per capita, como tinha sido afirmado por outros
autores. Essa abertura diz respeito ao volume do comércio exterior da economia.
Segundo o autor, isso ocorre porque em mais de 2/3 dos países subdesenvolvidos, a principal
fonte de receita tributária está no comércio exterior (HINRICHS,1972, p. 8) ocasionada pela
viabilidade da cobrança do tributo sobre este setor. Além disso, o comércio exterior afeta a
capacidade de arrecadação de impostos de outros setores da economia devido o aumento de
moeda em circulação no país, dando maior dinamismo econômico e, consequentemente,
gerando crescimento no volume dos negócios e a expansão da urbanização e da
industrialização. Então, a dimensão do setor de comércio exterior é a principal determinante
do volume das receitas governamentais para os países subdesenvolvidos se os impostos sobre
este setor forem predominantes nessas localidades.
Um grande comércio internacional permite maior dinamismo à economia. Esse dinamismo se
traduz em desenvolvimento urbano, divisão do trabalho, aumento do mercado e da
monetização, o que facilita a arrecadação de impostos. Ou seja, os países subdesenvolvidos
que possuem grandes companhias ligadas ao comércio exterior conseguem arrecadar
volumosas quantias de impostos sobre a renda, pois a maior parte desses impostos são pagos
por estas companhias.
Porém, o crescimento do comércio exterior, no decorrer do tempo, tende a declinar. Isso
ocorre pelo fato de que, com o desenvolvimento econômico, a população urbana tende a
crescer e a relação entre população e comércio exterior é inversamente proporcional, afetando
o grau de abertura do comércio. Em conseqüência, a receita governamental tributária dos
países em desenvolvimento é afetada quando as receitas governamentais, procedentes de
impostos sobre o comércio exterior, crescem menos rapidamente que a renda.
Porém, para os países subdesenvolvidos que dependem fundamentalmente dos impostos sobre
o comércio exterior, a base tributária e a cota de receita governamental acabam sendo
limitadas pelo volume populacional. O crescimento da população possui efeito direto sobre a
13
quantidade de bens públicos e semipúblicos1 a serem ofertados pelo governo, pois quanto
maior o número de habitantes maior será a demanda pelos referidos bens. Em conseqüência,
haverá a necessidade de elevar a oferta de serviços como segurança, saúde e educação.
Esse aumento populacional gera aumento das despesas governamentais decorrente do
aumento da demanda por serviços públicos. Logo, o Estado precisa de financiamento para
poder atender essa demanda crescente e isso ocorre através da arrecadação de tributos. Mas,
Hinrichs (1972, p. 11) percebeu que, no processo de desenvolvimento da estrutura tributária, o
comércio exterior aparentemente cresceu mais rápido que a renda nacional e, depois, ou
declinou ou parou de crescer como parcela desta, fazendo com que a receita governamental
advinda deste segmento reduzisse como proporção da renda.
Desta forma, outras fontes tributárias são requeridas para fazer face às
crescentes necessidades de despesas governamentais, e, se não for aplicada
a correta combinação de tributos, pode ocorrer uma crescente lacuna
despesa-receita (HINRICHS, 1972, p. 12).
Ou seja, os países em desenvolvimento que não conseguem manter uma arrecadação de
impostos advindo do comércio exterior, precisam optar por um balizamento entre impostos
direto e indireto internos (imposto indiretos internos sobre o consumo, por exemplo),
aumentando assim a importância dos impostos indiretos, afim de que o Estado possa manter
uma arrecadação que não prejudique as suas atividades.
A participação dos impostos indiretos externos declina e é compensado pelo aumento de
arrecadação dos impostos indiretos internos, devido a facilidade em arrecada-los, daí o
crescente aumento de arrecadação dos impostos indiretos nos países subdesenvolvidos.
A cota de participação governamental no PIB brasileiro chegou a 37,3% no primeiro trimestre
de 2007, segundo o Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário. Em 1986 essa mesma
cota de participação era de 22,39% do PIB, demonstrando um considerável aumento da carga
tributária brasileira. Segundo Cossio (2002, p. 17), no inicio do século XX, o governo
1
Bem público, segundo REZENDE (2001, p. 84), é o bem que impossibilita a exclusão de determinados
indivíduos ou segmentos da população do seu consumo, uma vez definido o volume da produção. Já bem
semipúblico, o mesmo autor define como sendo os bens ofertados pelo Estado que também podem ser
produzidos pelo setor privado, como educação e saúde, por exemplo.
14
brasileiro arrecadava e gastava em torno de 10% dos recursos da economia e, no inicio do
século XXI, a arrecadação e o gasto eram em torno de 33% do PIB.
Segundo John Due (1974), a maioria dos países em desenvolvimento possui quatro objetivos
predominantes. Esses objetivos são: aceleração do progresso através do aumento da renda real
per capita ao nível dos países mais desenvolvidos; modelo de distribuição de renda; alocação
de recursos2; e estabilidade dos preços.
Para que o Estado possa realizar seus objetivos, é preciso arrecadar impostos para financiálos. Mas a tributação afeta esses objetivos na medida em que, no caso dos impostos indiretos,
aumenta o preço dos bens e serviços. Então, é necessário um sacrifício por parte da população
em financiar estes gastos através do pagamento de tributos, o que se torna cada vez mais
oneroso para o povo brasileiro.
Desta forma, é preciso destacar a importância dos impostos indiretos que, como observa
DUE, trazem vantagens como, por exemplo, permitir índices crescentes de desenvolvimento
econômico através do financiamento de infra-estrutura, educação de qualidade e saúde.
Também, os impostos indiretos podem ser menos prejudiciais aos incentivos do que os
impostos diretos e, além disso, facilita o controle da alocação dos recursos por obterem uma
natureza seletiva sobre os diferentes tipos de consumo e exige menos esforços administrativos
na sua arrecadação.
No entanto, segundo John Due (1974, p. 35-36), os impostos indiretos possuem “a
incapacidade de reunir grandes concentrações de renda e riqueza, de forma tão efetiva como
os impostos diretos”, afetando igualmente a todos na mesma proporção, independente da
renda que auferem. Desta forma, os impostos indiretos acabam se tornando desvantajosos.
Em suma, nos países subdesenvolvidos, com renda per capita inferior a $300, o grau de
abertura do comércio exterior é uma determinante de primeira ordem para definir a cota de
participação do governo no PNB. Essa cota de participação cresce com o desenvolvimento
econômico do país decorrente do crescimento do comércio exterior nos primeiros anos do
desenvolvimento. Com isso, a população cresce e passa a demandar mais serviços,
2
Produção de bens públicos como, por exemplo, justiça e segurança.
15
“obrigando” o Estado a ofertá-los. Mas, com o tempo, o comércio exterior tende a diminuir a
participação no PNB e, consequentemente, os impostos advindos dele perdem importância no
financiamento do governo. Para que se possa manter suas atividades e ofertar os serviços
demandados pela população crescente, o Estado precisa compensar essa perda estabelecendo
um balizamento entre impostos diretos e indiretos internos, com maior importância para os
impostos indiretos, mais precisamente sobre o consumo.
Então, há um aumento da exploração de bases domésticas de tributação para compensar a
perda de arrecadação advinda do comércio exterior. Como a população aumenta e afeta o grau
de abertura do comércio internacional, é preciso garantir uma arrecadação que permita ao
governo reduzir a lacuna existente entre receita e despesa, afim de que este possa dar
continuidade a suas atividades. Essa garantia vem do aumento dos impostos indiretos internos
em detrimento dos impostos diretos.
16
3 PANORAMA HISTÓRICO DO ICMS: DO PRIMEIRO IMPOSTO SOBRE O
CONSUMO ATÉ A REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1988
O advento da República Federativa no Brasil trouxe consigo a necessidade de uma
Constituição que dotasse os estados e municípios de autonomia na nova fase. Por herdar boa
parte da estrutura tributária do Império, em que o comércio exterior apresentava-se como
principal fonte de receitas públicas deste sistema de governo, foi preciso fazer uma separação
tributária entre as esferas de poder no novo sistema federativo para que os Estados e
Municípios pudessem adquirir receitas e conquistar sua autonomia financeira.
Em 1891, esta Constituição foi concebida, discriminando os impostos entre os entes
federados. De acordo com Varsano (1996, p. 2), a separação das fontes tributárias ficou
estabelecida da seguinte forma: a União ficou responsável pelos impostos de importações,
direitos de entrada, saída e estadia de navios, taxas de selo e taxas de correios e telégrafos
federais; os Estados se responsabilizaram pelos impostos sobre a exportação, imóveis rurais e
urbanos, transmissão de propriedades e sobre indústrias e profissões, taxas de selo e
contribuições de seus correios e telégrafos; os Municípios ficaram a mercê da fixação, por
parte do Estado, de seus impostos.
Por ser o comércio exterior a base principal de tributação, o Brasil tinha os impostos de
importação e de exportação como os principais tributos do seu sistema, administrados
respectivamente pelo Governo Federal e pelos Estados. Isso confirma a tese de Hinrichs de
que a cota de participação no PIB dos países subdesenvolvidos é determinada pelo grau de
abertura para o comércio exterior nos primórdios do desenvolvimento econômico.
Por ser um país dependente do comércio exterior, a carga tributária do Estado Brasileiro era
vulnerável a fatores externos. Segundo Varsano (1996, p. 3), o imposto de importação era a
principal fonte de receita da União, sendo responsável por cerca de metade da receita total,
enquanto o imposto de consumo correspondia a aproximadamente 10% da mesma. Já os
Estados tinham na exportação a principal fonte de receita tributária devido ao setor agrário
exportador, gerando mais que 40% dos recursos destes governos, o que os deixava totalmente
dependentes do contexto internacional.
17
Para se ter uma idéia da importância dos impostos sobre importação e exportação, 95% da
receita tributária global advinha dos impostos indiretos até a década de 1920. Mas, com o
advento da Primeira Guerra Mundial, os fluxos do comércio internacional foram reduzidos,
logo o governo se sentiu obrigado a substituir suas fontes tradicionais de tributação e
começou a explorar as bases da tributação doméstica.
Diante desse quadro, o Governo Brasileiro passou a dar mais atenção relativa aos impostos de
consumo e diversos impostos sobre o rendimento. Essa atitude fez com que as perdas de
fontes de tributação advindas do comércio exterior fossem compensadas pelos impostos sobre
o consumo e sobre o rendimento, passando estes tributos a ter uma posição importante na
receita governamental.
No intuito de aumentar a arrecadação de tributos para a União, houve a ampliação da base de
incidência do imposto federal sobre o consumo, onde, vários bens antes não tributáveis foram
incluídos na tributação; também houve a criação do Imposto sobre Vendas Mercantis – IVM
em 1922, que mais tarde passou a ser chamado de Imposto sobre Vendas e Consignações –
IVC, sendo transferido para a órbita estadual; e o imposto de renda geral em 1924, também
instituído para produzir mais receita para o Governo Federal.
Mas, as mais importantes transformações ocorridas no sistema tributário brasileiro após a
consolidação da República aconteceram nas Reformas Tributárias de 1934 e 1967. Estas
“caracterizam-se pela profunda transformação dos sistemas tributários vigentes até sua
implantação e pelo seu caráter centralizador” (COSSIO, 2002, p. 19). Estas duas reformas
foram de fundamental importância para promover a ampliação da capacidade de
financiamento tributário do Governo, mas foi acompanhado de um aumento das despesas
primárias do mesmo. Já as Reformas Tributárias de 1946 e 1988, não surtiram os mesmos
efeitos no sistema tributário que as Reformas de 1934 e 1967, mas propiciaram a
descentralização de receita advinda de tributos.
As Reformas de 1946 e 1988 geraram a necessidade de forte expansão do
tamanho da carga de impostos federais para superar o desequilíbrio fiscal
imposto pela redução do grau de centralização da receita tributária e
disponível diante da impossibilidade de redução de suas despesas. Assim, o
próprio caráter descentralizador dessas reformas foi rapidamente revertido
por uma maior centralização devido à reação do Governo Federal para
compensar as perdas de receita derivadas da descentralização (COSSIO,
2002, p. 20).
18
A Reforma Tributária de 1934 foi elaborada no intuito de explorar bases domésticas de
tributação com mais força. As alterações ocorridas na estrutura tributária do Brasil após a
reforma de 1934 deixou-o “em condições de ingressar na fase seguinte da evolução dos
sistemas tributários, aquela em que predominam os impostos internos sobre produtos”
(VARSANO, 1996, p. 3).
Segundo Varsano, a Reforma Tributária de 1946 trouxe poucas transformações nos tributos
vigentes no país. Entretanto, permitiu que a carga tributária retomasse fortemente sua
tendência de crescimento, passando de 13% em 1946 para mais de 18% do PIB no final da
década de 1950. Segundo Cosssio (2002, p. 30), esse crescimento decorreu do aumento dos
impostos indiretos, que passaram a recuperar sua participação na estrutura de arrecadação
tributária, determinando uma deterioração progressiva da qualidade do sistema tributário.
Mas, é a Reforma Tributária de 1967 que “constitui o marco mais relevante na evolução do
sistema tributário brasileiro, dotando o país de um verdadeiro sistema tributário com objetivos
claros e inseridos numa estratégia de desenvolvimento de longo prazo” (COSSIO, 2002, p.
32). Esta reforma objetivava o aumento da carga tributária através da modernização do
sistema de impostos sem que o crescimento econômico fosse prejudicado e, para alcançar os
objetivos pretendidos, as principais inovações técnicas estabelecidas foram:
a introdução pioneira da tributação sobre o valor adicionado com a
conseqüente eliminação da cumulatividade no sistema de tributação
indireta, o aperfeiçoamento da tributação sobre a renda, a simplificação
tributária, a eliminação da exploração concorrente de bases de tributação e a
melhora da eficiência do aparelho de arrecadação (COSSIO, 2002, p. 32).
Segundo Varsano (1996, p. 9), esta reforma foi ousada devido ao fato de ter eliminado
impostos cumulativos e adotar um imposto sobre o valor adicionado – IVA3, que, na época,
estava em vigor apenas na França.
Mas, após crescer bruscamente nos três primeiros anos da reforma, “passando de menos de
20% para 25%, (...) durante a década de 1970, a carga tributária manteve-se em torno de 23%
do PIB” (COSSIO, 2002, p. 33), mantendo-se estável até 1985. Isso ocorreu devido a redução
3
O IVA é um sistema de cobrança de imposto que tributa apenas o valor adicionado em cada estágio da
produção e da distribuição, sendo calculado pela diferença entre o preço de venda e o custo de aquisição de um
dado bem.
19
da capacidade de arrecadar tributos, pois o sistema tributário perdeu a sua qualidade na forma
da arrecadação. Segundo Cossio (2002, p. 34) e Varsano (1996, p. 11), essa perda de
qualidade ocorreu devido a diminuição do peso de impostos de qualidade, como o Imposto de
Renda – IR, o Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI e o Imposto sobre Circulação de
Mercadorias – ICM, e aumento da tributação indireta com caráter cumulativo. Também, os
incentivos fiscais concedidos na década de 1970 promoveram o enfraquecimento da
capacidade de arrecadação tributária.
Diante desse quadro, foi preciso uma nova reforma, concebida em 1988 com o objetivo de
aumentar a autonomia fiscal dos Estados e Municípios, promover a desconcentração dos
recursos tributários disponíveis e transferir encargos da União para os entes federados.
Segundo Cossio (2002, p. 35), a Reforma de 1988 foi importante para reverter o quadro de
estagnação da carga tributária exibido nos anos 1980, dando inicio a uma fase caracterizada
pela forte retomada e aceleração da trajetória de crescimento da carga tributária. Mas, para
ele, essa reforma ficou mais concentrada na modificação das relações financeiras entre as
esferas de governo do que na intenção de modernização da estrutura do sistema tributário.
A Constituição de 1988 incentivou o aumento da carga tributária não por ter
promovido uma melhora da qualidade do sistema que permitisse uma
administração mais eficiente, mas sim por ter alterado as relações
intergovernamentais de forma a provocar a reação do Governo Federal que,
no intuito de recuperar as suas perdas (...), promoveu um aumento sem
precedentes da sua carga tributária (COSSIO, 2002, p. 35).
Após as reformas tributárias ocorridas a partir da década de 1930, os impostos ficaram sob a
competência da União, dos Estados e Distrito Federal e dos Municípios como mostra o
quadro a seguir.
20
Ano
União
IR
Importação
1934
IVM
IR
1967
1988
IPI
Combustíveis e lubrificantes
Transporte e telecomunicações
ITR
IOF
Minerais - IUM
ITR
Importações
Exportações
IPI
IR
IOF
ITR
Importação
Exportação
Finsocial
Grandes fortunas
Estados e DF
IVC
Exportação
Transmissão de propriedade
causa mortis
Transmissão de propriedade
imobiliária inter vivos
ICM
Transmissão de propriedade
imobiliária
IPVA
ICMS
ITCMD
Transmissão de propriedade
causa mortis
Adicional do IR federal
Municípios
Predial e territorial
urbanos
Licenças
Diversões públicas
Cedular sobre a renda de
imóveis rurais
ISS
IPTU
IPTU
ISS
ITBI
Quadro 1 – Competência tributária da União, dos Estados e Distrito Federal e dos Municípios, 1934 –
1988.
Fonte: Elaboração própria.
As reformas promovidas pelo Governo Federal tiveram como objetivo o aumento da receita
para que o Governo pudesse financiar suas atividades. No entanto, ao mesmo tempo em que
elas promoviam a descentralização fiscal, promoviam também a centralização pelo fato da
União sempre tentar compensar de algum modo suas perdas. As principais transformações na
estrutura do sistema tributário brasileiro após a Proclamação da República serão discutidas a
seguir.
21
3.1 O PRIMEIRO IMPOSTO SOBRE O CONSUMO NO BRASIL
Inovações importantes foram introduzidas no sistema tributário brasileiro com a Reforma de
1934, sendo que as órbitas Estadual e Municipal que obtiveram maiores modificações.
Segundo COSSIO (2002, p. 27), a maior contribuição desta reforma foi “a expansão das
fontes de financiamento tributário do governo através da exploração mais intensa de bases de
tributação domésticas”.
Criado em 1922 pela Lei nº 4.245, o Imposto sobre Vendas Mercantis – IVM sofreu
alterações na Constituição de 1934. Este foi ampliado para consignações e estendido aos
produtos agrícolas, passando a ser denominado de Imposto sobre Vendas e Consignações –
IVC e transferido para a órbita estadual, tornando-se o primeiro imposto sobre o consumo no
Brasil. Em pouco tempo, este imposto se constituiu no principal imposto do sistema tributário
nacional, admitido pela ampliação da base de incidência do imposto sobre o consumo. Mas,
este imposto tinha caráter cumulativo por ser cobrado uma alíquota sobre o valor total das
transações em cada uma das etapas do processo de produção e comercialização. Esta
cumulatividade induzia as empresas a internalizar etapas do processo produtivo para tentar
fugir do efeito em cascata promovido pelo IVC.
As alíquotas do IVC variavam entre 3% e 9% de acordo com os critérios estabelecidos em
cada Estado, o que gerava distorções na arrecadação deste imposto, além das distorções nos
preços relativos das mercadorias e serviços devido ao seu caráter cumulativo, prejudicando
inclusive a alocação de recursos.
Como os Estados tinham sua principal fonte de receitas nos impostos advindos de exportação,
a limitação da cobrança de impostos sobre transações interestaduais e dos impostos de
exportações pela Carta de 1934, permitiu que o IVC se tornasse a principal fonte de receita
estadual. Segundo Varsano (1996, p. 4), o IVC correspondia a cerca de 45% da receita
tributária dos Estados na década de 1940, já os impostos de exportação passaram a representar
um pouco mais que 10% no mesmo período. Já em 1946, o IVC era responsável por 60% da
receita tributária dos Estados.
22
A maior exploração de bases domésticas de tributação, fez com que houvesse uma
redução da vulnerabilidade externa da receita tributária do governo. Mostra
disso é que, diferente da Primeira Guerra Mundial, a Segunda Guerra
Mundial teve pequena influência sobre a carga tributária. Assim, depois de
ter crescido continuamente até 1941, a carga tributária manteve-se oscilante
entre 13% do PIB e 15% do PIB (COSSIO, 2002, p. 29).
Esta Reforma tem importância particular para os Municípios, pois foi em 1934 que estes
obtiveram a sua própria competência tributária, onde passaram a ter em sua ordem os
impostos predial e territorial urbanos e o de indústrias e profissões. Além destes, passaram
para o rol de impostos municipais os impostos de licenças, sobre diversões públicas, cedular
sobre a renda de imóveis rurais e taxas sobre serviços municipais.
Além disso, a Reforma Tributária de 1934 inovou ao estabelecer a repartição de receitas
advindas dos impostos entre os entes federados. Esta reforma manteve a competência tanto
dos Estados quanto da União para criar outros impostos, sendo que estes impostos seriam
arrecadados pelos Estados que, segundo Varsano (1996, p. 4), teriam que entregar à União a
ao município que originou a arrecadação 30% e 20%, respectivamente, do imposto recolhido.
Em 1937 foi decretada uma outra Constituição, mas que pouco alterou a estrutura tributária
estabelecida em 1934. A mudança relevante foi a perda da competência dos Estados em
tributar o consumo de combustíveis de motor de explosão e os Municípios perderam a
competência de tributar as propriedades rurais. Outra mudança ocorreu em 1940, com a Lei
Constitucional nº 3 que
vedou aos estados o lançamento de tributos sobre o carvão mineral nacional
e sobre combustíveis e lubrificantes líquidos e a nº 4 incluiu na competência
da União o imposto único sobre a produção, o comércio, a distribuição, o
consumo, a importação e a exportação de carvão mineral e dos
combustíveis e lubrificantes líquidos de qualquer origem (VARSANO,
1996, p. 4).
O imposto sobre o consumo passou a ser importante para a União após a Segunda Guerra
Mundial que limitou a arrecadação de impostos advindos da importação. Diante disso, os
impostos de importação perderam importância para a União e passou a ser utilizado “como
instrumento de política econômica a partir da década de 50” (VARSANO, 1996, p. 5).
Próximo da Reforma Tributária de 1946, o imposto sobre consumo já respondia por mais de
23
45% da receita tributária da União enquanto o IVC já representava quase 90% da receita
tributária dos Estados.
A reforma de 1946 tinha como principal intenção o aumento de recursos dos municípios. Para
alcançar tal finalidade, adicionou mais dois impostos à competência municipal, quais sejam: o
imposto do selo municipal e o imposto de indústrias e profissões, sendo que este pertencia aos
Estados. Além disso, determinou como deveriam ser repartidos os impostos entre a União, os
Estados e os Municípios.
Apesar de não ter reformado a estrutura tributária vigente, a Constituição de 1946
transformou significativamente a repartição de receita entre as esferas de poder, determinando
a transferência de impostos de uma esfera à outra.
3.2 A REFORMA TRIBUTÁRIA DE 1967 E A TEORIA DO IVA
De acordo com Varsano (1996, p. 7), o Brasil começou a comandar um esforço no intuito de
prover um crescimento industrial nacional a partir da década de 1950. Para tal finalidade, o
Governo Federal criou o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico – BNDE em 1952
e procurou atrair capital estrangeiro para o país com favores financeiros e cambiais e proteção
da indústria doméstica. Além disso, apoiou sistematicamente o desenvolvimento regional
através da criação da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE em
1959.
Nesse cenário de industrialização e desenvolvimento regional, o Brasil precisava de recursos
para financiar suas despesas. No entanto, as receitas já não correspondiam mais às despesas,
que elevou-se para 11% do PIB a partir de 1957, chegando a 13% nos primórdios dos anos
1960. Isso ocorria devido a insuficiência do sistema tributário nacional que sequer conseguia
manter a carga tributária que gerava, fazendo com que a receita governamental declinasse
diante do aumento contínuo das despesas.
Objetivando elevar a carga tributária sem que o crescimento econômico fosse prejudicado,
observava-se a necessária e urgente reorganização de estruturas nacionais. Sendo assim, a
24
reforma tributária apresentava-se como prioritária naquele momento, tanto para sanar o
problema orçamentário como para fornecer recursos para outras reformas que eram de
fundamental importância para permitir o desenvolvimento nacional.
Apesar da necessidade de elevação da carga tributária, havia resistência por parte de alguns
segmentos da sociedade. Esse comportamento era plausível devido ao elevado peso do
imposto cumulativo sobre o setor produtivo e o aumento progressivo do imposto de renda
sobre pessoa jurídica. Mas, a idéia da reforma tributária amadureceu mesmo no cenário
nacional de repúdio ao crescimento da carga dos impostos e, em 1967, ela foi concebida
pautada num sistema moderno de arrecadação de impostos.
Segundo Varsano (1996, p. 8), a reforma de 1967 tinha como objetivos a redução do déficit
do governo através do aumento das receitas fiscais, qualificar o aparelho arrecadador,
estimular os investimentos eliminando entraves à capitalização das empresas, simplificar e
racionalizar tributos federais e rever a discriminação das rendas entre as esferas de poder.
As decisões econômicas foram centralizadas nas mãos do Governo Federal uma vez que o
controle do processo de crescimento econômico ficou a cargo do mesmo devido à estratégia
traçada. No entanto, os Estados e Municípios foram contemplados com recursos que os
deixassem em condições suficientes para desempenhar suas funções de forma que não
atrapalhasse o processo de crescimento nacional. Isso foi estabelecido pela arrecadação do
ICM e por “um sistema de transferências intergovernamentais, que garantia receita para as
unidades cuja capacidade tributária fosse precária” (VARSANO, 1996, p. 10).
Desta forma, os Estados passaram a dispor sobre o ICM de forma que sua arrecadação não
fosse usada como instrumento de política, afim de que o processo de crescimento não sofresse
qualquer tipo de interferência. Outra medida foi o vinculo de gastos de recursos transferidos
de acordo com os objetivos traçados pelo Governo Federal.
Assim, a principal característica desta reforma foi o seu caráter centralizador. Segundo Cossio
(2002, p. 34),
a eliminação das competências concorrentes e o estabelecimento de bases
de tributação privativas a cada esfera de governo determinaram a redução
25
do número de impostos e a simplificação do sistema (...). A redução do
número de impostos e a inserção do sistema tributário dentro de uma
estratégia ampla de desenvolvimento econômico favoreceram uma forte
concentração dos instrumentos tributários em mãos do Governo Federal.
Observa-se que os esforços feitos no intuito de descentralizar os recursos eram neutralizados
pela União, uma vez que esta reagia afim de que não perdesse tantos recursos. Entretanto, as
alterações ocorridas na legislação tributária a partir da década de 1980, permitiram um
movimento de desconcentração de recursos decorrentes de transferências de receitas da União
para os Estados e Municípios e da perda do poder de arrecadação também da União, o que
não aconteceu com os Estados.
Contudo, o esforço feito pela União para impulsionar o processo de crescimento econômico
foi válido visto que, os objetivos da reforma tributária foram alcançados sem que a economia
fosse prejudicada. Além disso, esta reforma ousou ao adotar um sistema inovador de imposto
sobre valor adicionado – IVA, em vigor apenas na França, que vinha a substituir os impostos
do tipo cumulativo sobre a produção.
3.2.1 A teoria do IVA
O sistema de imposto sobre valor adicionado – IVA foi introduzido no Brasil com o intuito de
acabar com o imposto em cascata. Um imposto do tipo IVA tem como característica a
tributação incidente apenas no valor adicionado em cada estágio da produção e da
distribuição. Desta forma, o ônus do imposto não fica concentrado em um único estágio da
atividade produtiva, pois o imposto devido é na proporção do valor que cada estágio
produtivo adiciona ao produto.
O IVA pode ser calculado por três métodos distintos: método da adição, método da subtração
e método do crédito fiscal. Como explicitado por Rezende (2001, p. 212-213), o método da
adição consiste em aplicar uma alíquota sobre o valor adicionado do setor produtivo obtido
pela soma de todos os pagamentos aos fatores de produção, incluindo o lucro, ocorridos na
empresa num determinado período, daí, tem-se o valor do imposto a ser pago.
O método da subtração consiste em aplicar uma alíquota sobre a diferença entre o total de
vendas e o total de compras, incluindo as compras de bens de capital. Essa diferença é o valor
26
adicionado pelo setor produtivo, no qual a alíquota incidirá e indicará o valor do imposto a ser
pago.
Já o método do credito fiscal é uma variação do método da subtração, sendo que a alíquota é
aplicada sobre o total de vendas efetuadas no período t e, deste resultado, subtrai-se o total do
IVA referente ao total das compras efetuadas também no período t. Segundo Fernando Silva e
Maria Silva (1974, p. 61), este método apresenta a vantagem da autofiscalização tributária,
pois o direito ao uso do crédito fiscal está condicionado ao lançamento do imposto recolhido
na nota fiscal.
Para Fernando Silva e Maria Silva (1974, p. 63), o IVA possui eficiência econômica porque
“é um imposto neutro4 em relação à estrutura organizacional das empresas, (...) e possui um
caráter multiestágio de tributação, ou seja, não concentra a carga em apenas um estágio da
produção e da distribuição”. Além disso, não estimula a transferência de funções de um setor
que é tributado para outro que não é tributado. O IVA também é um imposto que pode ser
aplicado tanto aos bens tangíveis como aos serviços, incluindo os serviços de profissionais
liberais e possui uma fiscalização simples e eficiente.
3.2.2 O ICM
A Reforma Tributária de 1967 transformou o antigo IVC em ICM – Imposto sobre Circulação
de Mercadorias e o manteve sob a órbita estadual. Para que fosse extinto o imposto do tipo
cumulativo, o ICM foi instituído com as características do IVA, ou seja, um imposto geral
sobre venda de mercadorias, cobrado por dentro e em todos os estágios da produção e
comercialização de mercadorias e calculado pelo método do crédito fiscal.
Entretanto, segundo Fernando Silva e Maria Silva (1974, p. 67), o ICM alcançou uma
considerável distância de um imposto puro sobre o valor adicionado. Isso ocorreu devido a
não incidência do imposto sobre as transações com minerais, combustíveis e lubrificantes,
insumos agrícolas, construção civil e prestação de serviços em geral5, fazendo com que a base
4
É neutro porque o imposto que incide num determinado produto não depende do número de transações por ele
sofrido nos vários estágios da produção e da distribuição.
5
Serviços públicos, serviços financeiros, transportes e comunicação.
27
para o cálculo do tributo seja menor, uma vez que essas transações são utilizadas como
insumos no processo produtivo de setores sujeitos ao pagamento do imposto.
Contudo, em 1967, o imposto do tipo cumulativo sobre vendas de mercadorias deu lugar a um
imposto moderno, não cumulativo, incidente sobre o valor adicionado em cada estágio do
processo de produção e distribuição de produtos. Esse imposto foi chamado de Imposto sobre
Circulação de Mercadorias – ICM e permitiu que o Brasil ingressasse num caminho com reais
condições de modernização de sua estrutura tributária.
3.2.3 A crise vivida pela União após a Carta de 1967
Após o estabelecimento da Reforma de 1967, o governo militar passou a determinar os limites
ao poder de tributar dos Estados e a reduzir as transferências feitas aos entes federados. “O
Ato Complementar n° 40/68 reduziu, de 10% para 5%, os percentuais do produto da
arrecadação do IR e do IPI destinados aos Fundos de Participação dos Estados e dos
Municípios (FPE e FPM)6, respectivamente” (VARSANO, 1996, p. 10).
Em suma, ficou estabelecido em 1968 que a entrega das cotas dos fundos seria vinculados a
diversas restrições na forma de utilização dos recursos. Dessa forma, “a autonomia fiscal dos
estados e municípios foi reduzida ao seu nível mínimo, aí permanecendo até 1975”
(VARSANO, 1996, p. 10), quando os Estados e Municípios começaram a reagir contra esse
quadro de baixa autonomia que haviam sido submetidos. Diante dessa reação, a União voltou
a aumentar os percentuais de repasse de recursos para o FPE e o FPM a partir de 1976.
Todavia, a partir da década de 1970 a receita começou a ser excessivamente corroída pelos
incentivos fiscais concedidos pelo Governo Federal para que houvesse o tão desejado
crescimento econômico. Várias mudanças foram feitas após 1967 a fim de reforçar as fontes
de financiamento do Governo Central, como a criação de novos tributos e redução dos valores
dos incentivos fiscais para quase metade.
6
O FPE e o FPM foram criados em 1965, através da Emenda Constitucional nº 18 de 1º de dezembro e entraram
em vigor em 1967.
28
Mesmo comprometendo a qualidade da tributação ao criar tributo cumulativo e transformar o
ICM em um imposto com características distantes de um imposto sobre o valor adicionado, a
manutenção de um nível de arrecadação foi essencial para que a Nação pudesse se manter
num período de estagnação econômica e de elevação da inflação, sem que alcançasse um
nível precário.
O processo de desconcentração de recursos toma novo fôlego com a Emenda Constitucional
nº 23/83. Esta determinou a elevação dos percentuais do FPE e do FPM e fechou a brecha que
permitia a União reduzir estes percentuais e outras participações que os Estados e Municípios
tinham na receita tributária. Com essa Emenda, “as transferências da União cresceram até
atingir o Maximo de 16% de sua receita tributária em 1988” (VARSANO, 1996, p. 12).
Com o fim do milagre brasileiro, o sistema tributário começa uma nova crise, necessitando de
uma ação urgente que revertesse o quadro de estagnação da atividade econômica da década de
1980 para que a receita governamental pudesse corresponder às despesas. Assim, diante de
um quadro de estagnação econômica, mais uma vez era preciso uma nova reforma tributária
para resolver o problema da estagnação da receita.
3.3 A REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1988
Após os momentos de glória alcançados pelo crescimento econômico, o sistema tributário
chega ao seu limite de arrecadação e, para reverter a situação, era necessário uma nova
reforma no sistema. Então, em 1987 os temas da reforma foram definidos e repartidos entre
24 subcomissões que ficaram responsáveis por elaborar um texto relativo ao seu tema. Num
processo democrático, onde permitiu a participação de todos os constituintes, inclusive a
popular através de emendas populares, a reforma foi estabelecida na Constituição promulgada
em 5 de outubro de 1988.
A Reforma Tributária de 1988 tinha como objetivo “o aumento do grau de autonomia dos
Estados e Municípios, a desconcentração dos recursos tributários disponíveis e a transferência
de encargos da União para aquelas unidades” (VARSANO, 1996, p. 13). Porém, ao isolar os
29
temas por comissão e, conseqüentemente, isolar a discussão do sistema tributário, o sistema
de financiamento criado para as ações dos Estados foi insuficiente, visto que as reais
disponibilidades de recursos destes não foram contempladas como deveriam na reforma,
fazendo com que a recuperação da carga tributária não fosse citada entre os objetivos da
reforma.
Ao se concentrar na modificação das relações financeiras entre as esferas de poder, a reforma
de 1988 permitiu o aumento da carga tributária após uma década de estagnação vivida nos
anos 1980. A modernização do sistema tributário foi deixado de lado, mesmo com o quadro
de deterioração que se encontrava devido ao caráter político do processo e a carência de
informação sobre as reais condições das finanças públicas.
A principal mudança em termos de modernização da tributação foi a ampliação da base de
incidência do ICM que, devido a ampliação, recebeu o nome de ICMS – Imposto sobre
operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre prestações de Serviços de transporte
interestadual, intermunicipal e de comunicação. Os impostos sobre energia elétrica, minerais,
combustíveis e lubrificantes e serviços de comunicação e transporte que eram de competência
da União foram transferidos para a órbita estadual e passaram a fazer parte da base de
incidência do ICMS. No intuito de aumentar a autonomia fiscal dos estados e Municípios,
cada Estado passou a ter competência para fixar a alíquota referente ao ICMS e isenções.
O ICMS passou a ser de inteira responsabilidade dos Estados e, com a ampliação de
autonomia, estes foram obrigados a repartir com os Municípios parte da arrecadação advinda
do ICMS e ficou estabelecido que 25% do ICMS arrecadado pertenceriam aos Municípios a
fim de que estes pudessem ser estimulados a arrecadar um imposto que é de competência
estadual, mas gerado na órbita municipal.
A ampliação das transferências intergovernamentais foi estabelecida com o aumento da
participação dos Estados e Municípios na arrecadação do IPI e do IR destinados ao FPE e ao
FPM progressivamente. De acordo com Varsano (1996, p. 14), essa ação permitiu que a
transferência para o FPE e o FPM chegasse a 21,5% e 22,5% respectivamente, da receita da
União a partir de 1993. Nesse processo, os Municípios tiveram seus repasses, advindos dos
Estados, aumentados devido o aumento das transferências e dos repasses.
30
No entanto, segundo Varsano (1996, p. 14), a perda de receita da União decorrente do
aumento das transferências e da perda de cinco impostos transferidos à órbita estadual e
fundidos ao ICM, permitiu o aumento da carga tributária indiretamente, visto que o Governo
Federal passou a explorar bases de tributação não partilhadas com os Estados e municípios.
Porém, esses não são os únicos responsáveis pela perda de receita por parte da União, valendo
ressaltar a estagnação econômica da década de 1980, a aceleração da inflação e a precária
administração fazendária como fatores influenciadores de tal situação.
Todavia, mesmo favorecidos com o acréscimo da receita tributária, os Estados e Municípios
prosseguiram enfrentando dificuldades financeiras devido ao acúmulo de dívidas passadas e o
aumento das despesas correntes. Diante da crise econômica vivida desde a década de 1980, os
ganhos obtidos dos Estados e, principalmente, dos Municípios foram neutralizados pelo efeito
corrosivo da crise sobre a arrecadação. Além da crise, a guerra fiscal também surtiu um efeito
negativo sobre as receitas, principalmente para os Estados mais ricos. Outro problema
enfrentado pelos Municípios foi o critério de repartição do FPM que beneficiou mais os
Municípios pequenos do que os médios e grandes, pois os Municípios com maior número de
habitantes demandam mais serviços de infra-estrutura urbana e os recursos repassados para
estes foram relativamente menores.
3.4 COMPETÊNCIA, HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA, ALÍQUOTA E BASE DE CÁLCULO
DO ICMS
3.4.1 Competência
De acordo com Carrazza, competência tributária “é a possibilidade jurídica de criar, in
abstracto, tributos, descrevendo, legislativamente, suas hipóteses de incidência, seus sujeitos
passivos, suas bases de cálculo e alíquota” (apud FLENIK, 2005, p. 4). Assim, a entidade que
detém o poder para tributar tem autonomia para aumentar ou diminuir a carga tributária ou
promover a isenção fiscal não podendo, contudo, transferir esse poder. Em suma, compete à
entidade delegar as funções de arrecadação ou fiscalização do tributo, executar leis, serviços,
31
atos ou decisões administrativas em matéria tributária, não podendo modificar a abrangência e
a expressão dos tributos.
Portanto, o ICMS é de competência dos Estados e do Distrito Federal, mesmo que as
operações referentes à circulação de mercadorias e as prestações de serviços tenham iniciado
no exterior. A cobrança cabe ao Estado que possui a hipótese de incidência, não importando
se o destinatário da mercadoria reside em outro Estado. Já em relação à mercadorias
importadas, cabe ao Estado onde está situado o estabelecimento importador a competência
para a cobrança do ICMS e não ao Estado por onde a mercadoria ingressa no país.
3.4.2 Hipótese de incidência
A hipótese de incidência é a descrição necessária e suficiente contida na lei para gerar a
obrigação tributária. Definida a hipótese de incidência, o legislador estadual pode definir o
fato gerador que, nada mais é do que a ocorrência do que está escrito em lei. Então, a hipótese
de incidência do ICMS está descrita na Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996
(BRASIL, 2000, p. 431-432) da seguinte forma:
Art. 2º. O imposto incide sobre:
I – operações relativas à circulação de mercadorias, inclusive o fornecimento de alimentação e
bebidas em bares, restaurantes e estabelecimentos similares;
II – prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal, por qualquer via, de
pessoas, bens, mercadorias ou valores;
III – prestações onerosas de serviços de comunicação, por qualquer
meio, inclusive a
geração, a emissão, a recepção, a transmissão, a retransmissão, a repetição e a ampliação de
comunicação de qualquer natureza;
IV – fornecimento de mercadorias com prestação de serviços não compreendidos na
competência tributária dos Municípios;
V – fornecimento de mercadorias com prestação de serviços sujeitos ao imposto sobre
serviços, de competência dos Municípios, quando a lei complementar aplicável
expressamente o sujeitar à incidência do imposto estadual.
32
§ 1º. O imposto incide também:
I – sobre a entrada de mercadoria importada do exterior, por pessoa física ou jurídica, ainda
quando se tratar de bem destinado a consumo ou ativo permanente do estabelecimento;
II – sobre o serviço prestado no exterior ou cuja prestação se tenha iniciado no exterior;
III – sobre a entrada, no território do Estado destinatário, de petróleo, inclusive lubrificantes e
combustíveis líquidos e gasosos dele derivados, e de energia elétrica, quando não destinados à
comercialização ou à industrialização, decorrentes de operações interestaduais, cabendo o
imposto ao Estado onde estiver localizado o adquirente.
§ 2º. A caracterização do fato gerador independe da natureza jurídica da operação que o
constitua.
Art. 3º. O imposto não incide sobre:
I – operações com livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão;
II – operações e prestações que destinem ao exterior mercadorias, inclusive produtos
primários e produtos industrializados semi-elaborados, ou serviços;
III – operações interestaduais relativas a energia elétrica e petróleo, inclusive lubrificantes e
combustíveis líquidos e gasosos dele derivados, quando destinados à industrialização ou à
comercialização;
IV – operações com ouro, quando definido em lei como ativo financeiro ou instrumento
cambial;
V – operações relativas a mercadorias que tenham sido ou que se destinem a ser utilizadas na
prestação, pelo próprio autor da saída, de serviço de qualquer natureza definido em lei
complementar como sujeito ao imposto sobre serviços, de competência dos Municípios,
ressalvadas as hipóteses previstas na mesma lei complementar;
VI – operações de qualquer natureza de que decorra a transferência de propriedade de
estabelecimento industrial, comercial ou de outra espécie;
VII – operações decorrentes de alienação fiduciária em garantia, inclusive a operação
efetuada pelo credor em decorrência do inadimplemento do devedor;
VIII – operações de arrendamento mercantil, não compreendida a venda do bem arrendado ao
arrendatário;
IX – operações de qualquer natureza de que decorra a transferência de bens moveis salvados
de sinistro para companhias seguradoras.
33
Parágrafo único. Equipara-se às operações de que trata o inciso II a saída de mercadoria
realizada com o fim especifico de exportação para o exterior, destinada a:
I – empresa comercial exportadora, inclusive tradings ou outro estabelecimento da mesma
empresa;
II – armazém alfandegado ou entreposto aduaneiro.
3.4.3 Alíquota
Por não ter função seletiva, o ICM possuía alíquota uniforme para todas as mercadorias,
variando de acordo a operação ser interna, interestadual ou de exportação, sendo que o
Senado Federal tinha a responsabilidade de fixar uma alíquota máxima para estas operações.
Com isso, os Estados adicionaram ao conceito de operações internas operações em que o
adquirente não fosse contribuinte do imposto ou que fosse utilizar a mercadoria para consumo
próprio, mesmo que a operação fosse destinada a outro Estado. Deste modo,
a alíquota fixada para as operações interestaduais, que sempre foi mais
baixa, somente se aplicava aos casos em que o destinatário da mercadoria,
além de situado em outro Estado, estivesse adquirindo tal mercadoria para
revenda ou para utilização como insumo na produção de mercadorias para
venda (MACHADO, 1998, p. 270).
Este comportamento dos Estados foi considerado inconstitucional e, para resolver a questão,
os Estados celebraram convênios no intuito de uniformizar as alíquotas e estabelecer um
comportamento diferente ao que vinha mantendo, mas apenas reduzindo a base de cálculo do
imposto nas operações interestaduais onde o adquirente fosse contribuinte e as mercadorias
não se destinassem ao consumo próprio e sim ao comércio ou a indústria. Isso também foi
considerado inconstitucional e foi solucionado em 1988, quando o ICM foi transformado em
ICMS e passou a ter alíquota seletiva devido a essencialidade das mercadorias e dos serviços.
Diante disso, foi necessário o estabelecimento de limites ao legislador do Estado concernente
a fixação de alíquotas. Então, foi decretado poder ao Senado Federal para estabelecer
alíquotas máximas e mínimas aplicáveis às operações e prestações interestaduais e de
exportação no intuito de resolver conflitos de interesse entre os Estados. Foi determinado que
as alíquotas internas não poderiam ser inferiores às interestaduais, exceto em casos de
incentivo. Em caso de operações e prestações de mercadorias e serviços para o consumidor
34
final situado em outro Estado, a alíquota adotada seria a interestadual se o destinatário for
contribuinte do imposto, mas caso o destinatário não seja contribuinte do imposto, a alíquota
adotada é a interna. “Nas operações interestaduais em que o destinatário for contribuinte do
imposto, caberá ao Estado no qual estiver localizado este a cobrança da diferença entre a
alíquota interestadual e a interna” (MACHADO, 1998, p. 271).
3.4.4 Base de cálculo
De acordo com Machado (1998, p. 272), a base de cálculo do ICMS é o valor da operação
relativa à circulação da mercadoria, ou o preço do serviço prestado. São inclusos na base do
cálculo as despesas recebidas ou debitadas do adquirente e os descontos condicionais7
concedidos a ele. No caso de não determinação do valor da operação, a base de cálculo será
determinada pelo preço corrente da mercadoria ou similar no mercado atacadista do local ou
da região da operação; se não for determinado o preço do serviço, a base de cálculo será o
valor corrente do serviço no local da prestação do mesmo.
7
De acordo com Machado (1998, p. 272), desconto condicional é aquele cuja efetivação fica a depender de
evento futuro e incerto.
35
4 O REPASSE DE ICMS PARA SALVADOR
4.1 A COMPOSIÇÃO SETORIAL DO PIB DE SALVADOR, 2002 - 2005
De acordo com Almeida (2006, p. 20-21), a iniciativa estatal foi fundamental para transformar
a situação da economia de Salvador e da Bahia a partir da década de 50. Ações como a
implantação da Refinaria Landulpho Alves – RLAM, a implantação do Pólo Petroquímico de
Camaçari – COPEC e a criação do Complexo Industrial de Aratu – CIA em torno de
Salvador, foram responsáveis pela dinâmica setorial do PIB soteropolitano.
Esses investimentos impulsionaram um processo de migração em direção a Salvador fazendo
com que houvesse um forte crescimento da sua população e das cidades em seu entorno. “A
visão convencional descreve essa retomada da expansão urbana, e o conseqüente
desenvolvimento dos serviços na capital, como resultado exclusivo da industrialização”
(ALMEIDA, 2006, p. 32).
Por ser de bens intermediários e intensiva em capital, a indústria petroquímica, como observa
Guerra (2000, p. 93), atingiu indiretamente o setor de serviços (comércio e transportes) e a
construção civil, fazendo com que Salvador desenvolvesse essa habilidade por já possuir uma
dinâmica urbana.
Segundo Almeida (2006, p. 33), Salvador assumiu o papel de metrópole absoluta devido a sua
dinâmica. Salvador era sede política e administrativa do estado, abrigando instituições do
governo federal, com um considerável número de funcionários públicos que apresentava-se
como uma classe média empregada.
Apesar da pobreza da maioria de sua população, e de uma elevada
concentração de renda, (...), o tamanho de Salvador permitiu o
desenvolvimento de uma pequena indústria urbana (alimentos, materiais de
construção, construção residencial, mobiliário, gráfico) e assegurou a
expansão de serviços pessoais (ALMEIDA, 2006, p. 34).
Houve o crescimento da construção civil pesada devido à demanda da indústria química e
petroquíca. Também houve a expansão da construção civil residencial e a valorização de
terrenos urbanos em novos bairros de classe média. “A expansão residencial incentivou o
desenvolvimento dos serviços imobiliários, dos serviços pessoais e do varejo de bairro, bem
36
como da pequena indústria e do comércio de materiais de construção” (ALMEIDA, 2006, p.
34).
Além disso, com o asfaltamento da rodovia Rio-Bahia e o desenvolvimento do transporte
aeroviário no Brasil, Salvador passou a fazer parte do cenário turístico nacional, com
investimentos posteriores em cadeias hoteleiras e infra-estrutura para assegurar o crescimento
deste setor.
Os serviços de educação superior começaram a se desenvolver em 1946 com a criação da
Universidade Federal da Bahia. Posteriormente, começaram a surgir as faculdades privadas
como a Escola Baiana de Medicina, a Universidade Católica do Salvador em 1961, e a FACS
em 1972. A implantação deste serviço em Salvador foi fundamental para qualificar a força de
trabalho local e atraí recursos públicos tanto da União quanto do Estado. Segundo Almeida
(2006, p. 35), por concentrar várias unidades de ensino superior, Salvador passou a abrigar
estudantes de várias regiões, o que permitiu que esta cidade dinamizasse também a sua vida
cultural.
Num estado monocêntrico como a Bahia, a capital tendeu a concentrar
quase todas as sedes de médias e grandes empresas operando
regionalmente. Esse fato teve grande importância para a economia local, na
medida em que os centros administrativos empresariais favorecem a
expansão dos serviços superiores, criando empregos diretos para
trabalhadores altamente qualificados, consumindo serviços empresariais
terceirizados e sustentando o turismo de negócios e as viagens profissionais
(ALMEIDA, 2006, p. 35).
Assim, o PIB de Salvador possui uma estrutura onde o setor de serviços é predominante na
geração de riqueza. Como pode ser observado na tabela 1, dentro da nova metodologia do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE para o cálculo deste indicador, esta é
uma cidade predominantemente prestadora de serviços. Este setor representou quase 79,0%
do PIB municipal no ano de 2005, enquanto a indústria existente no território da capital
baiana representou cerca de 21,0% do PIB no município no mesmo ano, demonstrando o
quanto este setor é importante na geração de riqueza em Salvador.
37
Tabela 1 – Evolução da participação dos setores da economia no Valor Adicionado de Salvador. 2002
– 2005.
Ano
Agricultura (%)
2002
2003
2004
2005
0,06
0,07
0,07
0,06
Indústria
(%)
14,67
13,63
18,51
20,99
Serviços (%)
85,27
86,30
81,42
78,94
VA Corrente
(R$ milhões)
13.412,94
14.137,01
16.740,11
18.693,40
Crescimento
Nominal (%)
5,40
18,41
11,67
Fonte: SEI
Salvador fornece serviços dos mais variados a fim de atender pessoas residentes e nãoresidentes na capital e também empresas localizadas em seu território e fora dele. São serviços
de engenharia, transporte, comunicação e outros que se expandem cada vez mais em Salvador
com a finalidade de atender uma demanda crescente e exigente.
Como pode ser observado na tabela 2, onde podemos ver o número de unidades locais e de
pessoas ocupadas nessas unidades, é mais uma vez clara a importância do setor de serviços
para a capital baiana. Enquanto a indústria empregou 4,7% dos ocupados em Salvador, o setor
de serviços empregou 87,4% dos ocupados no ano de 2005.
Assim, é evidente a importância do setor de serviços em Salvador que cada vez mais se
especializa e cresce a fim de atender uma demanda cada vez mais exigente. Tanto empresas
quanto pessoas não residentes estão se deslocando com mais freqüência para a capital baiana
em busca de serviços qualificados e especializados que vêm crescendo frente a novos
investimentos privados em diversos setores nos últimos anos.
Tabela 2 – Número de unidades locais e de ocupados por setor de atividade economica em Salvador. 2002 – 2005.
Classificação nacional de atividades econômicas
(CNAE)
Indústrias extrativas
Indústrias de transformação
Produção e distribuição de eletricidade, gás e água
Construção
Comércio; reparação de veículos automotores,
objetos pessoais e domésticos
Alojamento e alimentação
Transporte, armazenagem e comunicações
Intermediação financeira, seguros, previdência
complementar e serviços relacionados
Atividades imobiliárias, aluguéis e serviços prestados
às empresas
Administração pública, defesa e seguridade social
Educação
Saúde e serviços sociais
Outros serviços coletivos, sociais e pessoais
Número de unidades locais (Unidade)
2002
2003
2004
2005
62
62
57
64
2.714
2.794
2.968
3.136
18
26
36
33
1.979
1.990
1.943
2.044
Pessoal ocupado total (Pessoas)
2002
2003
2004
2005
987
952
1.329
993
26.271
26.232
27.270
29.990
4.848
4.820
4.899
5.401
32.288
32.020
37.816
44.551
29.161
4.651
2.168
30.605
4.721
2.217
31.295
4.781
2.206
32.854
5.133
2.310
121.976
28.182
37.127
123.881
27.346
35.034
130.055
29.552
37.819
135.353
30.765
38.343
1.563
1.640
1.620
1.662
12.379
11.195
11.544
12.416
12.081
137
1.914
3.306
4.901
12.605
153
1.913
3.480
5.454
13.193
161
2.006
3.574
5.553
14.256
160
2.143
3.745
6.106
87.928
187.519
31.107
41.206
33.748
88.321
199.184
34.288
39.536
38.439
95.634
126.841
29.699
42.795
34.927
107.033
134.625
36.454
44.676
37.162
Fonte: IBGE – Cadastro Central de Empresas
38
38
4.2 A COTA PARTE DO ICMS
Na Reforma Constitucional de 1988, os Municipios adquiriram maior autonomia fiscal em
relação a União e aos Estados. Após atingir um nível mínimo de autonomia durante o regime
militar, os Estados e Municípios exigiram seus direitos como ente federado na receita
tributária nacional. Assim, o ICMS teve sua base de incidência ampliada e foi passado
integralmente a órbita estadual com os Municípios tendo direito a uma cota repassada de
acordo com os seguintes critérios:
I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à
circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios;
II - até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos territórios, lei
federal.
Ou seja, o Estado é obrigado a repassar 25% da arrecadação total com ICMS para os
municípios, sendo que desses 25% totais, 25% é compartilhado entre os todos os municípios e
75% vai para o local onde o ICMS foi gerado. Esse critério de repartição é chamado de Índice
de Participação dos Municípios (IPM) e provoca grandes distorções regionais e locais devido
a concentrações de atividades produtivas em regiões metropolitanas e mais ricas em
detrimento de regiões mais afastadas dos grandes centros e mais pobres.
De acordo com a Lei Complementar Estadual nº 13 de 1997, na Bahia, o IPM é repartido da
seguinte forma: "75% de acordo com o Índice de Valor Adicionado (IVA) e 25% de acordo
com o Índice de População (IP), o Índice de Área (IA) e o Índice de Parte Igualitária (IPI)"
(Princhak, 2003, pg. 98). Ainda de acordo com Princhak, os cálculos desses índices são feitos
da seguinte forma:
IVA = (VA do município) / (VA acumulado de todo o Estado).
VA = (valores de saída de mercadorias e serviços de transporte e comunicação do município)
- (valores das entradas desses mesmos itens).
IP = (população total do município) / (população total do Estado), de acordo com os dados do
IBGE - esse índice responde por 10% do IPM.
IA = (área total do município) / (área total do Estado), também de acordo com os dados do
IBGE - esse índice corresponde a 7,5% do IPM.
40
IPI - deve ser distribuído entre os municípios que não atingirem 0,18001 no calculo do IPM,
correspondendo a 7,5% do IPM.
4.2.1 A receita de ICMS para Salvador referente à cota parte
Por concentrar a maior parte da repartição do ICMS no índice de valor agregado, esse critério
de repartição acaba por prejudicar Salvador no momento do repasse. Visto que a indústria é
quem mais agrega valor, este município, que é predominantemente prestador de serviços,
como já visto anteriormente, acaba perdendo participação no repasse do ICMS em detrimento
de municípios com menor arrecadação.
A esse respeito Princhak (2003, p. 101) constatou “a existência de distorções bastante
significativas, dificultando a adoção de políticas mais eficazes para a diminuição das
desigualdades dentro do território do próprio estado”. Essas distorções prejudicam tanto
Salvador como municípios pequenos que não chegam a 0,1% do total do valor agregado.
Pelo atual critério de repartição do ICMS, a cota parte referente à Salvador vem caindo
relativamente nos últimos anos, como pode ser observado na tabela 3. Em 2000, o
crescimento do repasse de ICMS para Salvador foi de 17,67% enquanto em 2007 o
crescimento foi de 0,89%, apresentando até mesmo crescimento negativo de 0,69% em 2005,
demonstrando o quanto vem reduzindo o repasse deste imposto para Salvador.
Tabela 3 – A evolução do repasse de ICMS para Salvador. 1998 – 2007.
Ano
Cota parte ICMS (R$)
Crescimento anual (%)
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
123.846.503
145.040.448
170.670.076
189.903.598
213.630.414
234.479.908
258.459.128
256.674.675
269.612.563
272.015.496
-
Fonte: SEFAZ e TCM
17,11
17,67
11,27
12,49
9,76
10,23
-0,69
5,04
0,89
41
Essa queda de repasse de ICMS também pode ser corroborada pela análise da receita
corrente8 do município no mesmo período. Como podemos observar na tabela 4, a
participação do ICMS repassado na receita corrente em Salvador começou a declinar em 2001
após crescer entre 1998 e 2000. A participação do ICMS na receita corrente que chegou a
22,44% em 2000, caiu para 12,67% em 2007 demonstrando a perda relativa no repasse do
ICMS para Salvador.
Tabela 4 – Participação do ICMS repassado na receita corrente de Salvador. 1998 – 2007.
Ano
Receita corrente
Cota parte ICMS
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
639.940.615
650.781.858
760.422.680
863.187.836
969.302.964
1.081.051.133
1.203.212.772
1.410.793.772
1.773.161.396
2.147.293.187
123.846.503
145.040.448
170.670.076
189.903.598
213.630.414
234.479.908
258.459.128
256.674.675
269.612.563
272.015.496
Outras receitas
corrente (RC - ICMS)
ICMS/Receita
Corrente (%)
516.094.112
505.741.410
589.752.604
673.284.238
755.672.550
846.571.225
944.753.644
1.154.119.097
1.503.548.833
1.875.277.691
19,35
22,29
22,44
22,00
22,04
21,69
21,48
18,19
15,21
12,67
Fonte: SEFAZ e TCM
Ao deflacionar o ICMS e as outras receitas correntes, utilizando o IGP-DI – Índice Geral de
Preços de 2000 a 2007 verificamos que o repasse real de ICMS para Salvador apresentou
queda de 10,62% em 2003 e de 4,0% em 2007, como pode ser observado na tabela 5.
Enquanto isso, as outras receitas correntes apresentaram desempenho positivo entre 2004 e
2007, o que demonstra a perda da participação do ICMS na receita corrente total.
8
A receita corrente é composta pelas receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial,
de serviços e transferências correntes.
42
Tabela 5 – Comportamento do repasse do ICMS e das Outras Receitas Correntes de Salvador
deflacionados. 2000 – 2007.
Ano
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
IGP-DI
185,33
204,53
232,15
285,07
311,86
330,48
336,18
353,30
Repasse real
do ICMS
325.353.358
328.034.719
325.115.767
290.601.437
292.803.213
274.398.338
283.342.610
272.015.496
Crescimento real
do repasse do
ICMS (%)
0,82
-0,89
-10,62
0,76
-6,29
3,26
-4,00
Outras receitas
correntes real
1.124.262.639
1.163.014.332
1.150.028.481
1.049.193.579
1.070.292.639
1.233.812.264
1.580.117.207
1.875.277.691
Crescimento real
das outras
receitas
correntes (%)
3,45
-1,12
-8,77
2,01
15,28
28,07
18,68
Fonte: Elaboração própria.
A perda de participação de Salvador no repasse do ICMS pode ser mais evidente analisando o
índice de participação deste município. Como pode ser visto na tabela 6, o índice de
participação de Salvador caiu gradativamente, saindo de 24,58% em 1990 para 13,67% em
2007, mostrando o quanto este município vem perdendo participação no repasse deste
imposto. Apesar de subir entre 1992 e 1994, o índice de participação de Salvador voltou a cair
e desde 1999 seu comportamento é declinante a cada ano. A taxa de crescimento médio do
índice de participação de Salvador caiu 3,21% por ano entre os anos de 1990 e 2007 e, entre
os anos de 2000 e 2007, a queda dessa taxa de crescimento médio foi de 3,54% no ano.
Uma vez que o critério de partilha do ICMS favorece municípios que geram maior valor
adicionado devido a quantidade de indústrias em seu território, Salvador é penalizada por ser
uma cidade predominantemente prestadora de serviços. Assim, é evidente a queda do repasse
de ICMS para Salvador devido a esse critério de partilha que está fazendo com que o índice
de participação decline a cada ano para este município.
43
Tabela 6 – Índice de Participação de Salvador nos repasses do ICMS. 1990 – 2007.
Ano
Índice de Participação de Salvador
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
24,5874
17,3722
20,3831
20,3831
21,8132
20,1396
19,8181
19,2581
18,8440
19,1427
18,2434
17,9587
17,2247
16,5718
16,3453
15,2041
13,9075
13,6768
Crescimento do Índice de Participação
de Salvador (%)
-29,34
17,33
0,00
7,02
-7,67
-1,60
-2,83
-2,15
1,59
-4,70
-1,56
-4,09
-3,79
-1,37
-6,98
-8,53
-1,66
Fonte: SEPÙLVEDA, Osmar G.; GALINDO, Valdumiro N. Salvador: a inviabilidade tributária de uma cidade pobre. In:
SEPÙLVEDA, Osmar G. (Org.). Reflexões de economistas baianos. Salvador: CORECON-BA, 2007.
Em fim, Salvador está perdendo participação na repartição do ICMS devido ao seu critério de
partilha. Isso é corroborado pelo índice de participação deste município que demonstra um
comportamento declinante a partir do ano de 1999. Devido ao cenário atual, a tendência é que
este índice continue caindo, caso não haja uma revisão nos critérios de partilha deste imposto.
Logo, é preciso que se tenha sensibilidade para reconhecer o quanto esta receita é importante
para este município e o quanto este município é importante para a arrecadação deste imposto
para o Estado. Salvador detém atividades essenciais no setor de serviços que gera ICMS e
que, portanto, devido ao montante gerado, precisa ter um repasse de ICMS mais justo para
esta localidade.
44
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Após a Proclamação da República em 1889, o Brasil ingressa numa nova fase, a do
federalismo fiscal. Para gerar recursos a fim sustentar uma nova forma de organização
governamental, algumas reformas foram necessárias para dar suporte ao novo momento, então
se iniciou uma transformação da estrutura do sistema tributário nacional com mudanças
significativas na forma e no tipo de impostos a serem arrecadados. As primeiras mudanças
começaram em 1922 com a criação do IPI, do IR e do IVM. A partir de 1934 as reformas de
fato começaram a acontecer reestruturando todo o sistema e, a partir daí, aconteceram mais
três reformas fundamentais para a modelagem da estrutura tributária brasileira conhecida
hoje.
Foi a partir dessas reformas que o ICMS transformou-se no principal imposto do país. Este
experimentou sua principal mudança após a maior e mais importante reforma ocorrida em
1967, onde era conhecido como ICM, o primeiro imposto do tipo IVA adotado no Brasil,
sendo que a base principal do sistema tributário brasileiro atual é fruto dessa reforma.
Após a reforma de 1988, o ICMS teve sua base de incidência ampliada, passando a incidir
sobre combustíveis e lubrificantes, energia elétrica e mineração, serviços de comunicação e
transporte. Nesse cenário, os municípios teriam direito a 25% do ICMS arrecadado pelos
Estados, uma cota parte, repassada de acordo com a lei estabelecida em cada Estado,
resguardando a lei suprema federal. Com isso, a lei baiana estabeleceu, de acordo com os
princípios da lei federal, que dos 25% repartidos entre os municípios, 75% seria destinado de
acordo com o valor adicionado e os outros 25% de acordo com os índices de área, de
população e de parte igualitária.
No entanto, esse critério de partilha gerou distorções ao privilegiar apenas os municípios com
um setor industrial forte, onde é gerado maior valor adicionado, em detrimento de municípios
predominantemente prestadores de serviços. Nesse contexto, está Salvador, uma cidade que
concentra quase 80% da população da RMS em seu território e que é predominantemente
prestadora de serviços. Saindo de um índice de crescimento no repasse do ICMS de 17,11%
em 1998 para 0,89% em 2007, Salvador reduz sua receita referente ao repasse deste imposto.
Esse critério também prejudica municípios menores que são muito dependentes dos repasses
45
feitos pelo Estado e pela União, uma vez que os municípios pequenos não têm indústrias em
seu território ou não possui uma população capaz de pagar tributos.
Esse quadro vem se agravando nos últimos anos uma vez que a atração de novas empresas é
feita através de isenções fiscais. Além disso, o governo Estadual vem incentivando novos
investimentos para cidades do interior, relegando Salvador a segundo plano. Outro problema
enfrentado para o aumento do repasse do ICMS diz respeito ao dinamismo econômico, uma
vez que a economia cresce pouco, o aumento do repasse por este caminho também não é
incentivado.
Uma vez que Salvador detém um papel importante como pólo prestador de serviços para o
Estado da Bahia, é preciso rever os critérios de partilha para o ICMS a fim de dar suporte a
esse município na condução de suas atividades e também devolver um percentual mais justo
devido a sua grande importância na arrecadação de ICMS para o Estado.
46
REFERÊNCIAS
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Metropolitana. In: CARVALHO, Inaiá M. M. de ; PEREIRA, Gilberto Costa (Orgs.). Como
anda Salvador. Edufba: Salvador, 2006, p. 11-53.
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Dados. Salvador, v. 10, n. 1, p. 68-86, jul. 2000.
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LOPES, Mauricio Antônio Ribeiro. Código tributário nacional. 5ª ed. rev., atual. e ampl.
São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000.
BRITO, Carlos Alberto; PESSOTI, Gustavo Casseb; CAMPOS, Marilia Jane Dourado. O
perfil financeiro dos municípios baianos: retrospectiva 1996-1999. Bahia, Análise e Dados.
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DUE, Jonh F. Tributação indireta nas economias em desenvolvimento: o papel e a
estrutura das tarifas aduaneiras, dos impostos de consumo e dos impostos de venda São Paulo:
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FLENIK, Érika Fernandes. Demanda contratada de potência: incidência de ICMS?
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