Nota Técnica No 21
Financiamento da Seguridade Social:
do “Déficit” da Previdência ao Superávit da Seguridade
Elaboração: Departamento de Estudos
Técnicos do Sindifisco Nacional
Brasília-DF, Setembro de 2010.
Diretoria Executiva Nacional
Presidente
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1º Vice-Presidente
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2º Vice-Presidente
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Diretor de Finanças
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Diretor-Adjunto de Finanças
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Diretora de Administração
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Diretor-Adjunto de Administração
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Diretor de Assuntos Jurídicos
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2º Diretor-Adjunto de Assuntos Jurídicos
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Diretor de Defesa Profissional
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2º Diretor-Adjunto de Defesa Profissional
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Diretor de Estudos Técnicos
Luiz Antonio Benedito
Diretora-Adjunta de Estudos Técnicos
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Diretor de Comunicação Social
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1ª Diretora-Adjunta de Comunicação Social
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2º Diretor-Adjunto de Comunicação Social
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Diretor-Adjunto do Plano de Saúde
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Diretor-Adjunto de Assuntos Parlamentares
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Diretor de Relações Intersindicais
Carlos Eduardo Barcellos Dieguez
Diretor-Adjunto de Relações Intersindicais
Luiz Gonçalves Bomtempo
Diretor de Relações Internacionais
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Seguridade Social
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Diretor-Adjunto de Defesa da Justiça Fiscal e
da Seguridade Social
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Diretoria de Políticas Sociais e Assuntos
Especiais
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Diretores-Suplentes
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Kleber Cabral
Conselho Fiscal
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Jose Benedito de Meira
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Membros Suplentes
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Norberto Antunes Sampaio
José Yassuo Hashimoto
DIRETORIA DE ESTUDOS TÉCNICOS
Luiz Antonio Benedito
Diretor de Estudos Técnicos
Elizabeth de Jesus Maria
Diretora-adjunta de Estudos Técnicos
Equipe Técnica que elaborou este estudo:
Álvaro Luchiezi Jr. – Economista, Gerente de
Estudos Técnicos
Osmar Rodrigues de Aquino Jr – Economista,
Depto de Estudos Técnicos
Colaboração:
Felipe Campos Matuschke – Estagiário de
Economia do Depto de Estudos Técnicos
Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da
Receita Federal do Brasil
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dados nele contidos, desde que citada a fonte.
1. Introdução
O Governo Federal tem afirmado a existência de um desequilíbrio nas
contas da Previdência Social, que a faz fechar no vermelho a um longo período
e que esse desequilíbrio se torna cada vez maior ao passar dos anos e, dessa
forma, fica impedido de realizar maiores investimentos. O polêmico “déficit da
Previdência Social” ganha, assim, as manchetes dos noticiários e torna-se
lugar comum no debate sobre a Previdência Social.
Em oposição, muitas entidades de classes e estudiosos do assunto
propugnam pela inexistência do “déficit” argumentando que os preceitos
constitucionais definidores do sistema da Seguridade Social, ao qual se integra
a Previdência Social, não são colocados em prática, orçamentária e
financeiramente. Se o fossem, as contas da Seguridade Social – e não
unicamente da Previdência Social – são, de fato, superavitárias.
A Constituição Federal de 1988 (CF/88) inovou ao ampliar as bases de
financiamento do sistema de Seguridade Social, acrescentando-lhe impostos
pagos pela sociedade e contribuições sociais vinculadas, além da tradicional
fonte da folha de salários1.
Esta Nota Técnica analisa a questão da Seguridade Social à luz dos
preceitos constitucionais, argumentando que o propalado déficit da previdência
é, de fato, inexistente se considerada a concepção mais ampla do sistema de
Seguridade Social.
Para tanto, o estudo está dividido em seis seções. Além desta
introdução, a segunda apresenta um breve histórico da Seguridade Social no
Brasil; a terceira tece considerações sobre o seu financiamento; a quarta
apresenta e critica o mecanismo de Desvinculação das Receitas da União
(DRU); a quinta analisa do chamado “déficit” da Seguridade Social, mostrando
por meio de argumentos e números que se trata de uma abordagem que vai de
encontro aos preceitos constitucionais, os quais, aplicados corretamente,
resultariam em superávit; e a sexta tece conclusões centradas no fato de que a
ideia de que a Seguridade Social é deficitária precisa ser revertida.
2. Seguridade Social no Brasil
A Seguridade Social designa um conjunto integrado de ações do Estado
e da sociedade voltadas a assegurar aos cidadãos os direitos relativos à
previdência, à assistência social e à saúde. Ela inclui, também, a proteção ao
trabalhador desempregado, via seguro-desemprego2. A Seguridade Social
deve estar baseada num sistema de medidas públicas capaz de fazer frente às
privações econômicas e sociais a que estão sujeitos os cidadãos, e sem as
quais seus rendimentos estariam ameaçados em razão de “enfermidade,
maternidade, acidentes de trabalho, enfermidade profissional, emprego,
1
BOSCHETTI e SALVADOR. O Financiamento da Seguridade Social no Brasil no Período
1999 a 2004: Quem paga a Conta? 2006.
2
Constituição Federal, Art. 201, inciso III
3
invalidez, velhice e morte, assistência médica e apoio à família e filhos”3.
Sobressai daí que a Seguridade Social deve prever “garantias contra
contingências sociais que ameacem a sobrevivência do indivíduo”4.
As ações de previdência são asseguradas por um sistema de
Previdência Social Pública constituído em bases contributivas. As de
assistência social, não contributivas, destinam-se às camadas mais carentes
da população, ou seja, à proteção a indivíduos e grupos familiares em situação
de risco, em especial à velhice e à invalidez. As de saúde, também sem
caráter contributivo, são representadas pelo Sistema Único de Saúde (SUS),
extensivo à toda a população. As competências administrativas e financeiras
das ações de previdência e assistência social e de saúde cabem ao Ministério
da Previdência Social, Ministério da Fazenda e Ministério da Saúde, enquanto
que a administração do seguro-desemprego cabe ao Ministério do Trabalho e
Emprego.
As bases legais do sistema de Seguridade Social repousam numa bem
construída regulamentação infra-constitucional, regulamentando todos os
aspectos que englobam a Seguridade Social: Previdência Social; Assistência
Social; atenção à saúde; o Seguro-Desemprego e Abono Salarial5.
O conceito de Seguridade Social passou a fazer parte do vocabulário
brasileiro a partir da CF/88, sendo um dos maiores avanços, em termos de
política social desde então pois as três políticas passaram a ser englobadas
num mesmo sistema. A incorporação do conceito na Carta Magna surgiu da
pressão de diversos setores da sociedade organizada, especialmente
trabalhadores, a partir da redemocratização do país, no início da década de
1980.
O art. 194 da CF/88 define o sistema de Seguridade Social:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado
de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à
previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei,
organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às
populações urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e
serviços;
IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;
V - eqüidade na forma de participação no custeio;
VI - diversidade da base de financiamento;
3
o
OIT. Convenção n . 102: Normas Mínimas da Seguridade Social. Genebra: OIT, 1952.
DIEESE. Previdência Social brasileira: concepção constitucional e tentativas de
desconstrução. Nota Técnica no 51. São Paulo, set. 2007, p. 3
5
Lei n° 3.087/60 – Lei Orgânica da Previdência Soc ial; Lei n° 7.998/90, regulando o Abono
Salarial e o Seguro Desemprego; Lei n° 8.080/90, di spondo sobre a promoção, proteção e
recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes; Lei n°
8.142/90, dispondo sobre a gestão do SUS;Lei n° 8.2 12/91, dispondo sobre a organização da
Seguridade Social e Plano de Custeio; Lei n° 8.213 /91, dispondo sobre o Plano de Benefícios
da Previdência Social; Lei n° 8.742/93, Lei Orgânic a de Assistência Social (LOAS) dispondo
sobre a organização da Assistência Social
4
4
VII - caráter democrático e descentralizado da administração,
mediante gestão quadripartite, com participação dos
trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do
Governo nos órgãos colegiados.
O sistema de proteção social previsto neste artigo estrutura-se a partir
do princípio da universalidade da cobertura e atendimento, e da seletividade e
distributividade na prestação de serviços e benefícios. A universalidade diz
respeito à saúde e previdência rural, enquanto que a seletividade refere-se à
assistência social. Universalidade significa que a proteção deverá atingir a
todos os cidadãos em todas as suas necessidades. Seletividade significa que
cada serviço que compõe a Seguridade Social aplica-se a uma determinada
necessidade, cabendo ao legislador selecionar aquelas aplicáveis a cada
situação.
Desde a promulgação da CF/88, os sucessivos governos buscaram
realizar alterações na Previdência Social. As mais significativas foram as
Emendas Constitucionais n.° 20 (EC 20/98), de dezem bro de 1998 e n.° 41, de
dezembro de 2003 (EC 41/03).
A EC 20/98 introduziu modificações nos benefícios previdenciários, tanto
do Regime Geral da Previdência Social (RGPS) quanto do Regime Próprio da
Previdência Social (RPPS).
Para os trabalhadores do setor privado as principais mudanças
relacionaram-se à concessão de benefícios pela Previdência Social. Vale
ressaltar as seguintes: alteração da forma de aposentadoria, passando de
tempo de serviço para tempo de contribuição (35 anos para homens e 30 para
mulheres); aposentadoria por idade para os homens aos 65 anos e mulheres
aos 60; criação do Fator Previdenciário6 e o fim da aposentadoria proporcional.
Em relação ao RPPS, foram implementadas as seguintes modificações:
incorporação do tempo de contribuição em substituição ao de tempo de serviço
(35 anos homem e 30 anos mulher); introdução do critério de idade para a
aposentadoria integral (60 anos homem e 55 mulher), com no mínimo 10 anos
de efetivo exercício no serviço público e 5 anos no cargo em que será
aposentado; aposentadoria compulsória aos 70 anos com proventos
proporcionais ao tempo de contribuição e não mais ao tempo de serviço;
introdução do cálculo do valor da aposentadoria pela média das contribuições
6
A partir da Lei 9.876/99, a renda mensal inicial da aposentadoria por tempo de contribuição, e
opcionalmente por idade, passou a ser calculada pela média aritmética simples de 80% dos
maiores salários-de-contribuição de todo o período contributivo, multiplicado pelo fator
previdenciário. A fórmula para o cálculo é a seguinte:
FPR= [(TC x a)/Es} x [ 1+ (Id + Tc x a) /100],
Onde "TC" é o tempo de contribuição; "a" é a alíquota de contribuição do segurado (incluindo a
do empregado e do empregador); "Es" é a expectativa de sobrevida do segurado na data da
aposentadoria; e "Id" é a idade do segurado na data da aposentadoria. Para uma completa
descrição do fator previdenciário e de suas conseqüências negativas para o trabalhador do
RGPS, ver a Nota Técnica n.° 16 do Sindifisco Naci onal – Justiça Social com a Extinção do
Fator Previdenciário, disponível em
http://www.sindifisconacional.org.br/index.php?option=com_content&view=category&layout=blo
g&id=76&Itemid=172&lang=pt
5
previdenciárias, no mesmo molde do que ocorre no RGPS; a determinação de
que apenas os servidores efetivos podem pertencer ao RPPS, entre outras7.
A EC 41/03 teve com principal objetivo o setor público, aprovada em
tempo recorde, e apesar da forte oposição dos servidores públicos, incluindo
ao RPPS as seguintes medidas: caráter contributivo e solidário, inclusive dos
aposentados mediante contribuição do ente público e dos servidores, ativos e
inativos; teto para o valor da aposentadoria do servidor público e contribuição
incidente sobre o valor da aposentadoria8, com alíquota de 11%; a criação da
Previdência Complementar, de caráter optativo, para o Servidor Público.
Apesar das diversas reformas no sistema brasileiro de Seguridade
Social brasileiro, em linhas gerais ele se mantém tal como previsto na CF/88.
Algumas características fundamentais não se alteraram: cobertura universal e
regime de repartição, público. Da forma como ele está hoje implementado
ainda é baixa a sua observância dos princípios constitucionais9. Por exemplo,
não se pode afirmar categoricamente que o princípio da irredutibilidade dos
vencimentos, significando que o poder de compra dos benefícios deve ser
mantido, ao longo do tempo. Os critérios de correção dos benefícios têm sido
bastante questionados quando comparados com a evolução do salário mínimo
ou mesmo com o valor das contribuições ao sistema.
A fim de permitir o controle social e a devida transparência gerencial –
administrativa e financeira – das contas da Seguridade Social, e assim cumprir
o princípio constitucional da descentralização administrativa e caráter
democrático da Seguridade Social, a Lei n.° 8.212/9 1 criou o Conselho
Nacional de Seguridade Social (CNSS) que tinha entre outras atribuições
aprovar o Orçamento da Seguridade Social (OSS), submetendo-o aos órgãos
competentes. Até o ano de 1998 o CNSS funcionou colegiadamente com a
participação de representantes das três esferas de governo e da sociedade
civil. As reformas e tentativas de reformas colocadas em prática ao final da
década de 1990 tornaram o funcionamento CNSS inviável e ele terminou por
ser extinto formalmente em 199910. Desde então, os recursos da Seguridade
Social passaram a ser utilizados para financiar os superávits primários da
União.
Vaz e Martins 11 indicam que em 1998 as contas do setor público tinham
um déficit de 0,01% do PIB, passando a um superávit de 4,3% em 2006. Neste
mesmo período a carga tributária dos tributos da União cresceu de 20,7% para
7
MARQUES, Rosa Maria; BATICH, Mariana; MENDES, Áquila. Previdência social brasileira:
um balanço da reforma. São Paulo em Perspectiva. São Paulo. 2003.
8
Para uma análise detalhada das críticas à contribuição previdenciária dos servidores inativos
ver Nota Técnica n.° 17 do Sindifisco Nacional - A Contribuição Previdenciária dos Servidores
Públicos Inativos e a Proposta de Emenda à Constituição 555 de 2006 (PEC 555), disponível
no
endereço
supra-citado
(http://www.sindifisconacional.org.br/index.php?option=com_content&view=category&layout=bl
og&id=76&Itemid=172&lang=pt)
9
GENTIL, D. L. A Política Fiscal e a Falsa Crise da Seguridade Social Brasileira – Análise
financeira do período 1990–2005. 2006.
10
DELGADO, G.. O orçamento da seguridade social precisa ser recuperado. Políticas Sociais,
2002
11
VAZ, e MARTINS. Práticas Orçamentárias a Esvaziar a Seguridade Social. In. "Previdência
Social - Como Incluir os Excluídos? Uma Agenda Voltada para O Desenvolvimento." São
Paulo: LTr, 2008.
6
23,8% do PIB, sendo que as contribuições sociais saltaram de 9,9% para
13,4%, enquanto que os impostos e taxas caíram de 8,3% para 7,9%. Há,
portanto, correlação explícita entre o aumento da carga tributária e o
financiamento dos superávits primários das contas do Governo Federal. E
mais, estes recursos vieram não dos impostos e taxas, mas sim das
contribuições sociais, leia-se, do financiamento do OSS via desvinculações, a
seguir analisadas.
Em que pese a concepção universalista da Constituição garantindo a
todos o direito de ingressar, mediante contribuição no RGPS, o direito aos
benefícios assistenciais no caso de necessidade e à saúde, a Seguridade
Social jamais foi operacionalizada, conforme atesta Vianna12:
“A Seguridade Social ficou apenas sinalizada. A integração prevista
requerida não só uma proposta de orçamento, como referido na Carta
(título VIII, cap. II, art. 195), elaborada de forma integrada pelos
órgãos responsáveis pela saúde, previdência e assistência social,
como também, uma gestão efetivamente unificada, um Ministério da
Seguridade Social. Tal não ocorreu. Ao contrário, nos anos 90,
efetivada a transição do autoritarismo para um regime democrático, a
previdência, a saúde e assistência social foram regulamentadas por
leis distintas e institucionalizadas em ministérios diferentes, bem
como tiveram suas receitas estipuladas separadamente”
A previsão constitucional ficou ainda mais enfraquecida diante da crise de
financiamento do Estado dos anos 1990 somada ao fraco desempenho da
nossa economia (baixas taxas de crescimento do PIB), que se fez acompanhar
de altos níveis de desemprego e de informalização de trabalho. Este contexto
fortaleceu o discurso da necessidade de uma reforma da previdência13 em
lugar de um fortalecimento do mandado constitucional. Ocorreu, nos dizeres de
Delgado14, um processo de “desconstrução” do sistema de seguridade social
no Brasil, em oposição à “construção” ocorrida com a CF/88. Este processo foi
acompanhado de fortes desvios de recursos orçamentários que acabaram por
concretizar uma falsa situação deficitária na Seguridade Social, o que justificou
as reformas da Previdência Social que se seguiram.
3. O Financiamento da Seguridade Social
As fontes de financiamento de recursos para o Orçamento da
Seguridade estão explicitadas no art. 195 da CF/88.
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a
sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei,
mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes
contribuições sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada
na forma da lei, incidentes sobre;
12
VIANNA, M. L. T. W. As Armas Secretas que Abateram a Seguridade Social. In: Lesbaupin,
I. (org.). O Desmonte da Nação: balanço do governo FHC., 1999, p. 91-92
13
MARQUES, BATICH e MENDES. Previdência social brasileira: um balanço da reforma. São
Paulo em Perspectiva. São Paulo, 2003.
14
DELGADO, Guilherme C. Seguridade Social: origens e evolução institucional. s.n., s.d.
7
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos
ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste
serviço, mesmo sem vínculo empregatício;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social,
não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão
concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata
o art. 201;
III - sobre a receita de concursos de prognósticos.
IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a
lei a ele equiparar. (...)
Detalhadamente, as fontes de custeio para as despesas da seguridade
social são as seguintes:
• Contribuições dos empregadores15 e trabalhadores16 para a Seguridade
Social – INSS, incidente sobre a folha de salários;
• Contribuição para o financiamento da Seguridade Social (COFINS),
incidente sobre a receita e o faturamento das empresas17;
• Contribuição Social Sobre o Lucro das Pessoas Jurídicas (CSLL),
incidente sobre o lucro das empresas18;
• Receitas de concursos de prognósticos19;
• do importador de bens ou serviços do exterior20
15
A contribuição dos empregadores está assim constituída: a) 20% sobre o total das
remunerações pagas, devidas ou creditadas; b) 1% a 3% sobre o total das remunerações das
empresas em cuja atividade haja risco preponderante de acidentes do trabalho a fim de cobrir
aposentadorias especiais concedidas a trabalhadores expostos a atividades que prejudiquem a
saúde ou a integridade física; c) 20% sobre o total das remunerações pagas ou creditadas aos
prestadores de serviços contribuintes individuais; d) 15% sobre o valor bruto da nota fiscal ou
fatura de prestação de serviços, por serviços prestados por cooperados por meio de
cooperativas de trabalho; e) 2,5% adicionais paras as instituições financeiras, agentes
autônomos de seguros privados e de crédito e entidades de previdência privada, calculados
remunerações pagas, devidas ou creditadas ou sobre às remunerações pagas aos prestadores
de serviço; d) 5% da receita bruta dos clubes de futebol dos espetáculos de que participem,
inclusive patrocínios, publicidades e transmissões. O empregador doméstico contribui com 12%
do salário-de-contribuição do empregado doméstico. O empregador rural contribui com 2% de
sua receita bruta e com 0,1% da receita bruta para financiamento de acidentes de trabalho.
16
A contribuição dos trabalhadores está assim constituída: 20% sobre o respectivo salário-decontribuição para o contribuinte individual facultativo; 11% sobre o valor correspondente ao
limite mínimo mensal para o contribuinte individual que trabalhe por conta própria e de 8% a
11% para o empregado doméstico e trabalhador avulso, conforme a faixa de salário-decontribuição em que se enquadre.
17
2% sobre o faturamento mensal
18
Para as empresas em geral, 8% sobre o lucro líquido antes da provisão do Imposto de Renda
e 18% no caso de instituições financeiras e similares
19
Composta pela receita líquida (total da arrecadação, deduzidos os valores destinados ao
pagamento de prêmios, de impostos e de despesas com a administração) dos concursos de
prognósticos, exceto os valores destinados ao Programa de Crédito Educativo
20
Introduzida na CF pela EC 42/03, a qual também estabeleceu que “a lei definirá os setores
de atividade econômica para os quais a contribuição em questão será não-cumulativa” (CF, Art.
195, inciso IV, § 12). Sua base de cálculo, no caso da importação de bens, é o valor registrado
na operação aduaneira de importação, acrescido do Imposto de Importação, do ICMS e do
valor das próprias contribuições, ou, no caso de remuneração de serviços importados, o valor
remetido ao exterior antes da tributação do I.R., acrescido do ISS e do valor das próprias
8
Além destes, constituem também fonte de financiamento os recursos
dos Orçamentos Fiscais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios,
originários, dentre outras fontes, da arrecadação de impostos e receitas
patrimoniais, além de outras receitas21.
Para financiar as ações da Seguridade Social, o art. 165 da CF/88
determina que a Lei Orçamentária Anual (LOA) preveja o Orçamento da
Seguridade Social (OSS) englobando todos os órgãos, da administração direta
e indireta, relacionados à Seguridade Social.
O inciso XI do art. 167 da CF/88, incluído pela Emenda Constitucional
n.º 20, determina que as contribuições do empregador sobre a folha de salário
e aquelas do trabalhador sejam restritas ao pagamento de benefícios do RGPS
do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). São, portanto, inconstitucionais
quaisquer medidas que desviem recursos das fontes do INSS..
4. Desvinculação das Receitas da União (DRU)
A Emenda Constitucional de Revisão (ECR) n°1/94, ar t. 71, instituiu o
Fundo Social de Emergência (FSE), vigente entre 1994 e 1995. Objetivando a
reparação financeira da União e a estabilização econômica, a ECR 1/94
transferiu recursos do OSS, com o intuito de equilibrar as contas públicas. As
principais fontes do fundo foram assim constituídas:
I - Imposto de Renda (IR) e proventos de qualquer natureza incidentes
na fonte sobre pagamentos efetuados pela União e/ou suas fundações e
autarquias;
II – Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR), IR de qualquer
natureza e Imposto sobre Operação Financeira (IOF);
III – Contribuição social sobre o lucro dos contribuintes; e
IV – 20% da receita de todos os impostos e contribuições
arrecadados pela União (grifo nosso).
Por este último inciso ficou instituída, já em 1994, o que hoje se
denomina DRU, segundo a qual 20% das receitas de impostos e contribuições
contribuições. Ela é chamada “PIS/PASEP-Importação” e “COFINS-Importação”. Foi
regulamentada pela Lei 10.865/04.
21
São elas: multas, atualizações monetárias e juros moratórios; remuneração recebida por
serviços de arrecadação, fiscalização e cobrança prestados a terceiros; receitas provenientes
de prestação de outros serviços e de fornecimento ou arrendamento de bens; receitas
patrimoniais, industriais e financeiras; doações, legados, subvenções e outras receitas
eventuais; 50% dos valores confiscados e aplicados em decorrência do tráfico ilícito de
entorpecentes e drogas afins; 40% do resultado dos leilões dos bens apreendidos pela Receita
Federal do Brasil; outras receitas previstas em legislação específica.
9
não são destinados às
originalmente previstos.
despesas
orçamentárias,
órgãos
ou
fundos
Seguiu-se à ECR 1/94 a Emenda Constitucional nº. 10 (EC 10),
aprovada em março de 1996. O FSE passou a chamar-se Fundo de
Estabilização Fiscal (FEF), vigorando até junho de 1997 e prorrogado até 1999
por meio da EC 17/97.
Extinto em 1999, o FEF deu lugar à Desvinculação de Receitas da União
(DRU), estabelecida pela EC nº. 27/00, alterada pelas EC 42/03 e EC 56/07,
esta última vigente até o ano de 2011. A contribuição de intervenção no
domínio econômico sobre combustíveis (CIDE-Combustíveis) foi incluída junto
a impostos e contribuições sujeitos à desvinculação.
A função primordial da DRU é a de formação de superávit primário. As
receitas desvinculadas servem para cobrir eventuais desajustes no Orçamento
Fiscal da União. Este mecanismo tem custado muito caro para a Seguridade
Social, pois esses recursos que são transferidos para outros fins poderiam ser
utilizados em maiores investimentos em saúde, assistência e previdência
social.
A título de ilustração, o total geral de receitas desvinculadas do
orçamento da União entre 2006 e 2009 ultrapassou os R$ 330 bilhões a preços
correntes. (Tabela 1).
A Tabela 1 faz uma estimativa da DRU total e da incidente sobre as
contribuições sociais para o período 2006-09. O item I apresenta o total de
receitas, constituídas pelas receitas de impostos, de contribuições sociais e de
contribuições econômicas. Para apurar a base de cálculo da DRU é preciso
fazer as exclusões previstas legalmente. Estas estão explicitadas no item II e
são compostas22: das contribuições previdenciárias para o RGPS (INSS), com
base no inciso XI do art. 167 da Constituição; por analogia, a Contribuição para
o Plano de Seguridade Social do Servidor; a receita de Contribuição para o
Salário-Educação, decorrente do disposto no § 2º do art. 76 das Disposições
Constitucionais Transitórias. Excluindo-se o item II do item I, obtém-se a base
de cálculo da DRU (item III) sobre a qual aplica-se o percentual de 20%,
obtendo-se o item IV, que por sua vez, é composto de 20% das receitas de
impostos e de contribuições sociais e econômicas (discriminação do item IV).
Os recursos da Seguridade Social desvinculados pela DRU são os
seguintes23:
a) Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social;
b) Cota-Parte da Contribuição Sindical
c) Contribuição sobre os Concursos de Prognósticos;
d) Contribuições para os Programas de Integração Social e de
Formação do Patrimônio do Servidor Público;
e) Contribuição Social sobre o Lucro Líquido das Pessoas Jurídicas;
f) Contribuição sobre Movimentação Financeira ou Transmissão de
Valores e de Crédito de Natureza Financeira (exclusive a parcela
destinada ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza).
22
Conforme STN, Relatório Resumido da Execução Orçamentária do Governo Federal e
Outros Demonstrativos 2009, p.7
23
Idem
10
Tabela 1
Desvinculação de Recursos da União - 2006-09.
2006
I. Total das Receitas
486.583,51
I.1. Receita de Impostos
165.843,67
I.2. Receita de Contribuições Sociais
309.862,03
I.3. Receita de Contribuições Econômicas
10.877,81
II. Exclusões (Contribuições Sociais)
142.851,46
II.1. INSS
122.466,38
II.2. Salário-Educação
6.930,35
II.3. CPMF - Fundo de Combate e
8.547,25
Erradicação da Pobreza
II.4. CPSS - Contribuição do Plano de
4.907,48
Seguridade Social dos Servidores Públicos
III. Base de Cálculo da DRU ( I - II )
343.732,06
IV. DRU ( III * 20% )
68.746,41
IV.1. Impostos ( I.1 * 20% )
33.168,73
IV.2. Contribuições Sociais [ ( I.2 - II) * 20%]
33.402,11
IV.3. Contribuições Econômicas ( I.3 * 20% )
2.175,56
2007
560.274,42
195.546,27
352.482,49
12.245,66
155.152,81
139.706,07
2.158,32
2008
630.551,58
248.659,45
370.822,04
11.070,09
170.338,35
160.848,60
2.611,28
R$ milhões
2009
636.079,84
235.609,12
390.477,47
9.993,25
191.247,27
180.653,01
3.057,59
7.639,96
250,29
-22,80
5.648,46
6.628,18
7.559,48
405.121,61
81.024,32
39.109,25
39.465,94
2.449,13
460.213,22
92.042,64
49.731,89
40.096,74
2.214,02
444.832,57
88.966,51
47.121,82
39.846,04
1.998,65
Fonte: Balanço Geral da União - 2006-09 a partir da metodologia empregada por DIAS, F., Desvinculação das Receitas da
União, Gastos Sociais e Ajustes Fiscais . Brasília: Senado Federal, 2008
Os resultados da Tabela 1 indicam que no período 2006-09 o
mecanismo da DRU desviou de suas vinculações legais um total de R$ 330,8
bilhões dos quais R$ 152,8 foram de contribuições sociais que seriam
destinadas à Seguridade Social.
Segundo estimativas de Gentil24, no período 2000-2005 foram desviados
pela DRU, em valores correntes, R$ 104,27 bilhões, montante que supera, em
todos os anos do período, os gastos com saúde. Apenas com o mecanismo da
DRU teria sido suficiente para gastar mais do que o dobro do que o Governo
Federal gastou com saúde nos seis primeiros anos da década, o que
melhoraria consideravelmente o combalido sistema de saúde pública brasileiro.
5. O Falacioso “Déficit” da Seguridade Social
Embora o Orçamento da Seguridade Social tivesse sido elaborado pelo
CNSS em seus primeiros anos de funcionamento, ele nunca chegou a se
definir de forma autônoma, pois de fato referia-se ao financiamento e aos
benefícios da Previdência Social.25
Após determinação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2005
(Lei n° 10.934, de 11/08/04), a Secretaria do Tesou ro Nacional (STN) passou a
explicitar o montante de recursos desvinculados da seguridade social, mas
permanece a falta de discriminação e clareza na divulgação dos dados da
execução orçamentária.
24
GENTIL, D. A Política Fiscal e a Falsa Crise da Seguridade Social Brasileira – Análise
financeira do período 1990–2005. Tese de Doutorado. 2006, p. 47
25
SALVADOR, E. Fundo Público no Brasil: Financiamento e Destino dos Recursos da
Seguridade Social (2000 2007). 395 p. Tese de Doutorado. 2008
11
Até 2002, as propostas de leis orçamentárias encaminhadas pelo Poder
Executivo e aprovadas pelo Congresso Nacional não tratavam das despesas e
das receitas da seguridade social de forma separada do orçamento fiscal. A Lei
Orçamentária, em cada ano, tratava de forma homogênea as despesas e
receitas das esferas fiscal e da seguridade social, num único instrumento
denominado “orçamento fiscal e da seguridade social”. Em 2003, após 15 anos
de existência na Constituição, o projeto e a lei orçamentária aprovada
trouxeram o montante das receitas e das despesas dos orçamentos fiscal e da
Seguridade Social separados. Contudo, essa apresentação limitou-se a uma
estrutura formal de orçamento, sem qualquer controle social.
O resultado “deficitário” da Seguridade Social é, de fato, o resultado
financeiro do RGPS
. Das receitas líquidas subtraem-se as despesas com benefícios do
INSS26, conforme indicam os dados da Tabela 2. Nesta contabilidade (“oficial”)
o resultado orçamentário da Seguridade Social será sempre negativo. A
contabilidade é bem mais ampla do que a divulgada mensalmente pelo
Governo Federal. Não é demais ressaltar a diferença entre o conceito de
seguridade social adotado pelo Governo Federal e daquele inscrito na
Constituição:
(...) é preciso lembrar que a previdência social é parte integrante da
seguridade social. (...) Para garantir os recursos necessários, os
constituintes reservaram o uso exclusivo do resultado da arrecadação
das contribuições incidentes sobre a folha de salários, faturamento,
lucro, concursos e prognósticos, além de preverem a participação do
governo federal, dos Estados e dos municípios. (...) Considerando
esse conceito de proteção social, não seria apropriado calcular
isoladamente as contas da previdência social, tal como previsto na
Lei de Responsabilidade Fiscal27.
Considerado o conceito constitucional de Seguridade Social, o resultado
contábil inverte o sinal: de negativo passa a positivo. Por esta ótica, há diversas
metodologias de cálculo do Resultado da Seguridade Social. A metodologia
proposta na tabela 3 por Gentil28 é apropriada para exemplificar a discrepância
entre ambos os conceitos.
No período 2006-08 a contabilidade oficial apresenta um déficit de R$
113,06 bilhões em valores correntes (linha “Resultado” da Tabela 2). O
resultado seria superavitário, em R$ 64,4 bilhões (última linha da Tabela 3) se
fosse considerado o conceito constitucional de Seguridade Social.
26
Idem.
MARQUES, BATICH e MENDES, idem.
28
GENTIL, D. Idem. A autora considerou como receitas os ingressos legalmente vinculados ao
sistema de seguridade social e das despesas as liquidadas e pagas, utilizando-se a
classificação por função. A autora não inclui o RPPS dos servidores federais por ser um
sistema que estabelece uma relação entre a administração pública e seus funcionários,
patrocinado por contribuições específicas de seus beneficiários (CPSSS) e pela contribuição
patronal da União. Também não inclui nas receitas da seguridade social a própria CPSSS, a
contribuição ao custeio e pensões de militares e nem as contribuições ao FGTS, FUNDESP,
FUNPEN e outras.
27
12
Tabela 2
Resultado Primário da Seguridade Social - 2006-08.
Descrição
Receitas Primárias (A)
1. Contribuições sociais
RGPS
CSLL
COFINS
PIS/PASEP
CPMF
CPSS (1)
Custeio das Pensões Militares
Concursos de Prognósticos
2. Receitas próprias dos órgãos integrantes do
orçamento da seguridade social
Saúde
Previdência
Assistência
Outras Seguridade
3. Taxas e outras receitas arrecadadas por órgãos
integrantes da Seguridade Social
Despesas Primárias (B)
1. Principais benefícios da seguridade social
Benefícios do Regime Geral da Previdência Social
Pagamento a servidores inativos da União, ExTerritórios e FCDF
Benefícios assistenciais LOAS/RMV
Pagamento de seguro-desemprego e abono salarial
Bolsa-Família
2. Salários dos servidores ativos do orçamento da
seguridade social (1)
Previdência Social
Saúde
Demais
3. Outras despesas de custeio e capital da seguridade
social
Cumprimento de precatórios e sentenças judiciais
Benefícios a servidores públicos
Ministério da Saúde
Demais
Resultado (A - B)
Em R$ bilhões
2006
264,49
261,92
123,52
21,80
71,38
11,38
20,24
12,00
2007
304,23
299,16
140,41
26,86
81,08
12,43
23,00
13,63
2008
331,12
326,91
163,36
34,00
96,08
14,80
0,63
16,07
1,02
0,58
1,03
0,71
1,21
0,77
1,97
2,66
3,17
1,39
0,21
0,20
0,17
1,83
0,45
0,22
0,17
2,22
0,51
0,28
0,16
0,60
2,42
1,04
303,69
248,61
166,31
337,57
276,04
183,08
371,65
307,18
201,42
48,17
52,79
58,89
11,57
14,91
13,47
17,96
15,64
20,69
7,64
8,76
10,52
7,47
7,74
8,62
2,65
4,55
0,28
2,74
4,70
0,31
2,74
5,53
0,35
47,61
53,79
55,85
0,75
1,53
35,54
9,79
-39,20
0,42
1,69
40,51
11,17
-33,34
0,50
1,73
44,05
9,57
-40,52
Fonte: Secretaria de Orçamento Federal
Elaboração: Departamento de Estudos Técnicos do Sindifisco Nacional
Nota:
(1) Considera a contribuição patronal paga pela União ao Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos.
13
Tabela 3
Resultado da Seguridade Social 2006-08
Em R$ milhões
2006
2007
2008
(1)
RECEITA
Contribuição para a Previdência Social (CPS)
COFINS
CPMF
CSLL
Receita de Concursos e Prognósticos
(2)
PIS/PASEP
TOTAL DA RECEITA
(3)
DESPESA
Saúde
(4)
Previdência
Assistência Social
Abono Salarial e Seguro Desemprego
TOTAL DA DESPESA
RECEITA - DESPESA
(5)
RECEITA COM DRU
123.520
92.235
32.081
28.070
1.536
14.537
291.979
140.411
102.462
36.483
34.411
1.905
16.026
331.698
163.355
120.801
1.147
43.969
2.047
18.959
350.278
40.577
40.215
44.552
164.554
21.554
14.910
241.595
50.384
181.445
24.653
17.956
264.269
67.429
198.893
28.660
22.282
294.387
55.891
16.692
29.171
18.506
Fonte:
STN. Relatório Resumido da Execução Orçamentária do Governo Federal e Outros Demonstrativos;
MPS. Boletim Estatístico da Previdência Social; MTE. Relatório de Gestão do FAT Exercício 2009;
ANFIP. Análise da Seguridade Social 2009
A partir da metodologia proposta por GENTIL, D. L. A Política Fiscal e a Falsa Crise da Seguridade Social
Brasileira – Análise financeira do período 1990–2005. p. 47
(1) Exclui a Cotribuição ao Plano de Seguridade Social do Servidor Público - CPSSS e a contribuição
ao custeio de pensões militares.
(2) Inclui apenas 60% da receita com PIS PASEP. Os 40% restantes são destinados ao BNDES.
(3) Despesa liquidada e paga por Função, inclusive pessoal e dívida. Seguro-desemprego é da função
seguridade social. Excluídas as despesas com FAT.
(4) Estão excluidos os gastos com inativos do RPPS civis e militares.
(5) Cálculo da Receita excluída a DRU segundo metodologia proposta por DIAS (vide Tabela 1).
OBS: A Contribução para a Previdência Social não está sujeita à DRU. Destina-se integralmente à Previdência.
A Tabela 3, baseada na metodologia proposta por Gentil29, reproduz
apropriadamente as receitas e despesas da Seguridade Social. Observe-se
que este saldo é positivo mesmo considerando-se a DRU (duas últimas linhas
da tabela 3). Ele é obtido deduzindo-se da receita o percentual de 20% da DRU
incidente sobre as contribuições sociais destinadas à Seguridade Social.
Obtém-se, assim, um novo valor para as receita do qual se deduz a despesa,
resultando no saldo superavitário.
O OSS, pelo seu verdadeiro conceito, o constitucional, e não aquele
considerado pelo Governo Federal, é de fato superavitário mesmo não tendo
29
Gentil, idem. A metodologia de cálculo nela empregada difere dos dados oficiais. “Do lado
das receitas, são computados os ingressos de recursos legalmente vinculados ao sistema de
seguridade social, (...)l. Do lado das despesas, foram levantadas aquelas liquidadas e pagas,
utilizando-se a classificação por função (saúde, assistência social e previdência), (...). Incluemse nessas despesas por função, gastos com pessoal, outros custeios e encargos da dívida
(p.47)
14
sido concebido com este propósito. Afinal, ele deveria ser a fonte de recursos
que, comprovadamente, existem e que, bem aplicados, seriam suficientes para
gerarem serviços de saúde, de assistência e previdência social em quantidade
e qualidade bastante superior do que aqueles efetivamente prestados à
sociedade brasileira que depende do sistema público de seguridade social.
A lógica perversa de apresentar a seguridade social como deficitária
repete-se Na proposta lei orçamentária anual 2010 (PLOA 2010). O artigo 2° da
Lei 12.214 de 26/01/2010 que estima a receita e a despesa do orçamento da
União para 2010, diz que a seguridade social terá uma receita de R$ 425,5
bilhões. As despesas projetadas são de R$ 465,9 bilhões (inciso II, art° 3°). A
diferença de R$ 40,4 bilhões de acordo com o PLOA será coberta pelo
orçamento fiscal.
6. Conclusão
A não implementação do OSS e a existência do mecanismo da DRU
justificam erroneamente que o sistema previdenciário brasileiro é deficitário e
causador do déficit público. Se o OSS fosse implementado e a DRU eliminada
não existiria “déficit previdenciário”, como na realidade não existe, e as
tentativas de “ajuste”, com sucessivas reformas, não teriam sentido de existir.
A presente análise permite concluir que:
a) O desequilíbrio orçamentário está no orçamento fiscal e não no
orçamento da seguridade social ou no orçamento da previdência social.
b) A seguridade não recebe recursos do orçamento fiscal, ao contrário,
parte substancialmente elevada de seus recursos financia o orçamento
fiscal.
c) A política econômica utiliza-se dos recursos da Seguridade Social para
assegurar a solvência da dívida pública e dar credibilidade ao regime de
metas de inflação, precarizando serviços essenciais à sobrevivência da
população
O chamado “déficit” da Seguridade Social deve ser repensado
urgentemente à luz da Constituição. Caso contrário, o brasileiro contribuinte e
trabalhador continuará a ser penalizado com os maus serviços prestados pelo
sistema de seguridade social e com os parcos benefícios da aposentadoria,
reduzidos que são pelo desprezível fator previdenciário.
O Orçamento da Seguridade Social deve ser implementado
imediatamente, já a partir do próximo ano fiscal de tal sorte que todos os
recursos que são devidos à Seguridade Social lhe sejam restituídos. Os
cálculos orçamentários que determinam o falacioso “déficit” da seguridade
social devem ser revistos, incorporando apropriadamente os mandados
constitucionais dos artigos 194 e 195.
A revisão da forma de cálculo do OSS propiciaria que dois princípios
básicos da Seguridade sejam atendidos: a sustentabilidade financeira
intertemporal e a concessão de benefícios dignos. Sucessivos governos têm
proposto reformas que seguem duas lógicas: as restrições advindas do gargalo
15
fiscal e as mudanças demográficas e do mercado de trabalho. Ora, não se
deve penalizar o cidadão brasileiro com a prestação de serviços de assistência
social, previdenciária e de saúde de baixíssima qualidade em favor dos
superávits fiscais e consequente pagamento da dívida pública. Abandonada
esta lógica perversa, os saldos positivos do OSS, correta e apropriadamente
administrados, seriam capazes de fazer frente às questões demográficas e de
mercado de trabalho. O pagamento de benefícios dignos ao beneficiários do
RGPS é fator de estímulo ao crescimento econômico, pois gera um círculo
virtuoso na economia, impulsionando a demanda com reflexos positivos sobre
a produção e o emprego.
Para que essa lógica financeira perversa seja afastada do caminho da
Seguridade Social, o mecanismo da DRU não pode ser prorrogado para além
de 2011. Deve mesmo ser revisto antes disto, restituindo à Seguridade Social
os recursos constitucionais que lhe são devidos.
Por fim, uma vez desfeita a lógica financeira perversa e re-estabelecido
o equilíbrio da Seguridade Social, algumas políticas públicas, ainda não
colocadas em prática no Brasil, contribuiriam para maior sustentabilidade do
sistema de Seguridade Social. Dentre elas, políticas distributivas que, por vias
do aumento paulatino da renda per capita e familiar, ofereçam o devido suporte
financeiro ao estudo e treinamento dos mais jovens. Combinadas a elas,
políticas educacionais que privilegiem a permanência do estudante na escola
em tempo integral e aumentem a escolaridade média do brasileiro. Estas
políticas, bem calibradas, atuam como estímulo natural à maior permanência
dos trabalhadores no mercado de trabalho, amenizando as disparidades
existentes.
16
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