Experiências de reformas
administrativas no Brasil.
O processo de modernização
da Administração Pública.
Evolução dos modelos/
paradigmas de gestão:
a nova gestão pública
Gustavo Justino de Oliveira*
Experiências de reformas
administrativas no Brasil
Reforma do DASP
Após o golpe de Estado de 1937, instaurou-se o chamado Estado Novo,
um regime político centralizado de caráter autoritário fundado por Getúlio
Vargas, que perdurou até 1945.
No início desse período, foi prevista, no artigo 67 da Constituição Federal
Brasileira de 1937, a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP). Sua instituição foi efetivada pelo Decreto-Lei 579/38, que lhe
conferia, dentre outras, a atribuição de realizar estudo pormenorizado das
repartições, departamentos e estabelecimentos públicos, a fim de determinar, com enfoque na economia e na eficiência, as modificações a serem realizadas: na organização dos serviços públicos, em sua distribuição e agrupamento, nas dotações orçamentárias, nas condições e processos de trabalho,
nas relações entre órgãos e com o público. Além disso, atribuíam-se ao DASP
funções de auxiliar na organização da proposta orçamentária e realizar a fiscalização de sua execução1 e de seleção e aperfeiçoamento de servidores
públicos.
Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
mais informações www.iesde.com.br
*
Pós-Doutor em Direito Administrativo pela
Universidade de Coimbra (Portugal). Professor
Doutor de Direito Administrativo na Faculdade de
Direito da USP (Largo São
Francisco), onde leciona
na graduação e na pósgraduação. Foi procurador
do estado do Paraná por
15 anos e hoje é consultor
em Direito Administrativo,
Constitucional e do Terceiro Setor, em São Paulo.
Autor dos livros Contrato
de Gestão (Ed. RT), Consórcios Públicos (Ed. RT),
Direito
Administrativo
Democrático (Ed. Fórum),
Parcerias na Saúde (Ed.
Fórum), Direito do Terceiro Setor (Ed. Fórum) e
Terceiro Setor, Empresas e
Estado (Ed. Fórum). Autor
de diversos artigos científicos e diretor da Revista
de Direito do Terceiro
Setor - RDTS (Ed. Fórum).
1
“Registra-se que, nesse
período, foi instituída a
função orçamentária enquanto atividade formal
e permanentemente vinculada ao planejamento.”
(BRASIL, 1995)
Experiências de reformas administrativas no Brasil. O processo de modernização da Administração Pública.
Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública
A ação do DASP tinha como objetivo o desenvolvimento de um modelo
de gestão racional, baseado no rigor técnico e na impessoalidade, para alcance de eficiência administrativa.
A ação vai ao encontro dos preceitos do modelo de Administração Pública burocrática weberiano, cuja implantação “é uma consequência clara da
emergência de um capitalismo moderno no país” (BRASIL, 1995).
Dessa forma, a ação com o fito de normatizar a gestão racional dos negócios do Estado, “mediante a simplificação, padronização e aquisição racional
de materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de
procedimentos” (BRASIL, 1995), era o primeiro grande passo em direção à
burocratização do serviço público.
Destaca-se ainda, no que diz respeito aos recursos humanos, que a reforma proposta também se ajusta aos preceitos da burocracia, com as ideias de
profissionalização e impessoalidade, através de uma criteriosa contratação de
pessoal, com base em critérios de competência e qualificação.
Contudo, apesar do valor dado ao mérito profissional aos concursos públicos e ao treinamento, não houve sucesso em romper totalmente com o
modelo patrimonial, com o coronelismo dando lugar ao clientelismo e ao
fisiologismo (BRASIL, 1995).
O modelo reformista teve sucesso em diversas questões, principalmente
no que diz respeito às mudanças na gestão dos recursos humanos e orçamentários e na expansão do governo, através da criação de novas funções e
de novas agências administrativas (REZENDE, 2004).
No entanto, teve como resultados negativos o excesso de formalismo e a
manutenção do clientelismo, fazendo com que o DASP se tornasse alvo de
muita resistência e fosse perdendo seu status e prestígio (REZENDE, 2004).
Reforma instituída pelo Decreto-Lei 200/67
Nas décadas de 1950 e 1960, especialmente durante a administração
Kubitschek houve algumas tentativas de modernizar o aparato burocrático.
Contudo, foi ficando patente a necessidade de se realizar uma reforma
maior, que tivesse como objetivo elevar a performance do setor público
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brasileiro e transformar o modelo de intervenção do Estado na economia,
centrado na ampla provisão de bens e serviços em moldes empresariais e
na atuação em áreas julgadas estratégicas para o desenvolvimento nacional
(REZENDE, 2004).
Em 1964 foi instituída a Comissão Especial de Estudos da Reforma Administrativa (Comestra), presidida pelo ministro do Planejamento, para analisar
os projetos de reforma administrativa existentes e criar novos projetos.
Essa reforma administrativa teve como instrumento principal o Decreto-Lei 200/67, através do qual
realizou-se a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e
sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da
descentralização funcional. Instituíram-se, como princípios de racionalidade administrativa,
o planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas superiores
(desconcentração/descentralização), a tentativa de reunir competência e informação no
processo decisório, a sistematização, a coordenação e o controle.” (BRASIL, 1995)
Dessa forma, houve uma grande expansão da descentralização da Administração Pública brasileira, com objetivo de separar as funções de formulação e implementação de políticas públicas e instituir ganhos de eficiência e
racionalidade na atividade administrativa.
Contudo, essa descentralização não foi acompanhada de instrumentos
adequados de centralização, controle e planejamento (REZENDE, 2004).
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
Após a reforma realizada através do Decreto-Lei 200/67, foram feitas
outras tentativas de modernização da Administração Pública brasileira, com
o objetivo de superar as deficiências do modelo burocrático, tais como a criação da Secretaria de modernização (SEMOR), nos anos 1970, e a criação do
Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização, nos anos 1980.
No fim da década de 1980, segundo o MARE (1995), a despeito do avanço
democrático com o fim do regime militar e o advento da Constituição Federal de 1988, houve um retrocesso burocrático, acompanhado pelo desprestígio da Administração Pública brasileira.
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Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública
Em 1995, no governo FHC, a antiga Secretaria da Administração Federal,
vinculada diretamente à Presidência, foi transformada no Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), para o qual foi nomeado
Luiz Carlos Bresser Pereira.
Esse Ministério foi criado com a atribuição de “estabelecer as condições para
que o governo possa aumentar sua governança. Para isso, sua missão específica é a de orientar e instrumentalizar a reforma do aparelho do Estado, nos
termos definidos pela Presidência através deste Plano Diretor” (BRASIL, 1995).
Tal reforma tinha como objetivo principal a transição de um modelo de
Administração Pública burocrática para o modelo gerencial, reduzindo o
papel de prestador direto de serviços do Estado, reservando a ele um papel
de regulador e coordenador.
Tinha como base a descentralização das atividades do Estado para obtenção de uma Administração calcada em resultados, flexibilidade e eficiência,
voltada para atendimento do cidadão.
2
BRASIL. Ministério da
Administração e Reforma
do Estado. Plano Diretor
da Reforma Administrativa do Aparelho do
Estado. Brasília: MARE,
1995. Disponível através
do site: <www.planalto.
gov.br/publi_04/COLECAO/PLANDI5.HTM>.
O Plano Diretor2 distinguiu quatro setores de ação estatal, classificando-os conforme a natureza de suas atividades e associando-os às modalidades
de propriedade estatal, privada e pública não estatal (esta correspondente
às organizações sem fins lucrativos, orientadas ao atendimento do interesse
público):
4
Setor de ação estatal
Modalidade de
propriedade
“NÚCLEO ESTRATÉGICO. [...] governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento [...] onde as
decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos,
responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.”
Estatal
“ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são prestados serviços que
só o Estado pode realizar [...] em que se exerce o poder [...] do Estado
[...] de regulamentar, fiscalizar, fomentar. [...] exemplos [...]: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica,
o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas
sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo
Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o
serviço de emissão de passaportes etc.”
Estatal
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Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública
Setor de ação estatal
Modalidade de
propriedade
“SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS. [...]setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto,
está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem ‘economias
Pública não estatal
externas’ relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem
ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias
produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não
podendo ser transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.”
“PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO. [...] área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como,
por exemplo, as do setor de infraestrutura [...].”
Privada, em regra
Dessa forma, evidencia-se a intenção de deixar a encargo do estado somente as atividades exclusivas e estratégicas, podendo este delegar a execução de outras para ampliar sua eficiência e economicidade.
O Plano Diretor ainda estabeleceu três “projetos básicos”3, a saber:
avaliação estrutural – tem relação com a reestruturação organizacional, com a finalidade de identificar sobreposições de competências,
funções inadequadas e possibilidades de realizar ajustes descentralizadores.
agências autônomas – o objetivo é a “transformação de autarquias e
de fundações que exerçam atividades exclusivas do Estado, em agências autônomas, com foco na modernização da gestão”.
organizações sociais e publicização – objetivo de elaboração “de
projeto de lei que permita a ‘publicização’ dos serviços não exclusivos
do Estado, ou seja, sua transferência do setor estatal para o público
não estatal, onde assumirão a forma de ‘organizações sociais’”.
Ante o exposto, podemos concluir que as bases do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado estão em perfeita consonância com as características do modelo gerencial de Administração Pública, com foco em
descentralização da atividade estatal no intuito de ampliar a eficiência e os
resultados da Administração Pública.
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3
BRASIL. Ministério da
Administração e Reforma
do Estado. Plano Diretor
da Reforma Administrativa do Aparelho do
Estado. Brasília: MARE,
1995. Disponível através
do site: <www.planalto.
gov.br/publi_04/COLECAO/PLANDI8.HTM>.
Experiências de reformas administrativas no Brasil. O processo de modernização da Administração Pública.
Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública
O processo de modernização
da Administração Pública
Reforma Administrativa exprime uma das vertentes da Reforma do Estado,
representando um conjunto de medidas direcionadas a modificar as estruturas, organização, funcionamento, tarefas e instrumentos da Administração
Pública, com a finalidade de melhor capacitá-la para servir aos fins do Estado
e aos interesses da sociedade.
Trata-se de medidas para promover uma maior eficiência administrativa,
como combate ao deficit fiscal do Estado; desconcentração e descentralização; atividade de regulação; orientação para os cidadãos e incentivo à sua
participação; incremento na qualidade da prestação de serviços (com estímulo à concorrência); abertura à participação da sociedade civil, entre outras.
Nesse contexto de Reforma Administrativa, cabe trazer à tona uma diferenciação entre reforma e modernização que, muitas vezes, são usados como
sinônimos para fazer referência a processos de transformação estatal.
Reformar significa mudar a forma de um objeto, restaurá-lo ou reconstruí-lo, sem alterar-lhe as qualidades fundamentais, para que ele se torne mais
funcional.
Desse modo, uma reforma de Estado implica uma transformação de
grande magnitude, para torná-lo mais apto a cumprir sua função.
Modernizar, no entanto, não diz respeito a uma mudança de tão grande
dimensão. Uma modernização implica a realização de alterações pontuais
em uma estrutura, sem modificar sua essência, para adaptá-la a uma nova
realidade (OLIVEIRA, 2005).
Dessa forma, uma modernização de Estado é menos ampla e complexa
que uma reforma estatal, significando uma busca de novas formas e modelos de gestão de tarefas, para tornar os órgãos e entidades públicas mais
eficientes e eficazes, adaptando-os ao momento atual.
Uma Reforma do Estado é um processo mais intenso, de mudanças estruturais, que gera novas bases para o Estado e, atingido o objetivo, esgota-se,
instituindo um novo marco institucional-legal.
Por essa razão, nem todas as transformações podem ser denominadas
reformas de Estado, pois muitas delas são, somente, movimentos de modernização estatal.
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Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública
No Estado Contemporâneo, aponta-se para uma tendência de modernização da Administração Pública, que vem como uma “reforma administrativa
por ações contínuas” (MEDAUAR, 1996).
A política de modernização parece mais afinada com a sociedade contemporânea e suas expectativas em relação ao Estado, como um constante processo de ajustes e adaptações na estrutura e no funcionamento do
Estado, para melhor consecução de seus objetivos e atendimento das expectativas dos cidadãos.
Evolução dos modelos/paradigmas
de gestão: a nova gestão pública
Nas décadas finais do século XX, passou-se a falar muito em crise do
Estado, aliada, em parte, à crise do modelo de Administração Pública burocrática e à dificuldade do Estado em atender às demandas sociais.
Em meio a um contexto de globalização, com mercado aberto e competitivo, o modelo de Estado provedor (Estado de bem-estar) começa a se tornar
ineficiente e a se esgotar.
Tornava-se patente a necessidade de uma reforma de gestão, em virtude
da crise fiscal, da falta de responsividade e eficiência e da necessidade de
inserção do Estado em uma economia global (VIGODA-GADOT, 2003).
Gonçalves (2005) faz alusão à necessidade de uma “reinvenção do governo”, que seria caracterizado por menos regras e mais metas e objetivos, pela
descentralização e pela ampliação do papel de gestão.
Esse novo modelo, o new public management, ou “nova gestão pública”,
teria dois eixos principais: o da eficiência e o da responsabilidade (GONÇALVES, 2005).
O eixo da eficiência estaria ligado ao foco na obtenção de resultados na
ação pública. No caso dos serviços públicos, sua prestação direta pelo Estado
estava se mostrando ineficiente e extremamente custosa. De acordo com os
preceitos da nova gestão pública, a descentralização de algumas atividades
e a transferência de outras para entidades privadas seriam instrumentos para
melhoria na qualidade e economicidade na prestação de serviços públicos.
Nesse contexto, ganha especial relevância o repasse, através de instrumenEste material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
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Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública
tos de contratualização, de funções que não digam respeito às atividades
exclusivas do Estado (CORRÊA, 2007).
Quanto ao eixo da responsabilidade, diz respeito a diversos aspectos,
como igualdade, imparcialidade, transparência, objetividade, ampliação da
democracia participativa (GONÇALVES, 2005).
No Brasil, a reforma proposta pelo modelo da nova gestão pública veio a
ser instrumentalizada pela Emenda Constitucional 19, de 1998.
4
“§8.º A autonomia gerencial, orçamentária e
financeira dos ór­gãos e entidades da administração
direta e indireta poderá
ser ampliada mediante
contrato, a ser firmado
entre seus administrado­
res e o poder público, que
tenha por objeto a fixação
de metas de desempenho
para o órgão ou entidade,
cabendo à lei dispor sobre:
Entre as mudanças propostas por essa emenda, uma das principais está
a inserção, no artigo 37 da Constituição Federal, do princípio da eficiência.
Conforme já exposto anteriormente, a ideia de eficiência está totalmente em
consonância com a proposta da nova gestão pública.
A corroborar o princípio da eficiência, podemos também citar a alteração
do artigo 41 da Magna Carta, para estabelecer o prazo de três anos de estágio probatório ao servidor público para a aquisição de estabilidade.
I - o prazo de duração do
contrato;
II - os controles e critérios
de avaliação de desempenho, direitos, obri­­
gações e responsabilidade dos dirigentes;
Merece também grande destaque a inclusão do §8.º ao artigo 37 da Constituição Federal4. Apesar de não haver menção expressa na Constituição, Di
Pietro (2008) afirma que tal dispositivo faz referência à figura do contrato de
gestão5, que pode ser celebrado entre órgãos da Administração Direta ou
destes com entidades da Administração Indireta. O objetivo desses ajustes
“é definir metas de desempenho, ampliar a autonomia e permitir o controle
de resultados em função das metas estabelecidas” (DI PIETRO, 2008). A figura
aqui prevista está em plena conformidade com as ideias de descentralização
e eficiência da nova gestão pública.
III - a remuneração do pessoal.
5
A despeito de terem a
mesma denominação, esse
contrato de gestão não é o
mesmo instrumento regulamentado pela Lei 9.637,
que cuida do contrato de
gestão como parceria firmada entre o Poder Público e a entidade qualificada
como organização social,
para fomento e execução
de atividades discriminadas naquela lei.
No que tange ao tema de responsabilidade e controle, a EC 19/98 reformulou o §3.º do artigo 37 da Constituição, possibilitando a elaboração de
uma lei para disciplinar as “formas de participação do usuário na Administração Pública Direta e Indireta”, no que diz respeito a reclamações relativas à
prestação dos serviços públicos em geral, obtenção de informações e possibilidade de representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo,
emprego ou função na administração pública. Essas formas de participação
e controle social são poderosos instrumentos para o exercício da cidadania.
Dessa forma, podemos dizer que já estão estabelecidas no Brasil algumas
bases legais para adaptação ao modelo proposto pela nova gestão pública.
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Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública
Dicas de estudo
BRASIL. Ministério da Administração e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma Administrativa do Aparelho de Estado. Brasília: MARE, 1995. Apresentação, introdução e tópicos 3 a 9. Disponível em: <www.planalto.gov.br/publi_04/
colecao/plandi.htm>.
Emenda Constitucional 19, de 1998. Disponível em: <www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm>.
Referências
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entre eficiência e democratização. Barueri: Manole, 2003.
BRASIL. Emenda Constitucional 19, de 4 de junho de 1998. Modifica o regime e
dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes
políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo
do Distrito Federal, e dá outras providências. D.O.U. de 5 de junho de 1998.
BRASIL. Ministério da Administração e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma Administrativa do Aparelho do Estado. Brasília: MARE, 1995.
CORRÊA, Izabela Moreira. Planejamento estratégico e gestão pública por resultados no processo de reforma administrativa no estado de Minas Gerais. Revista de
Administração Pública, Rio de Janeiro, maio/jun. 2007.
DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 21. ed. São Paulo: Atlas, 2008.
830 p.
GONÇALVES, Pedro. Entidades Privadas com Poderes Públicos. Coimbra: Almedina, 2005.
MATIAS-PEREIRA, José. Manual de Gestão Pública Contemporânea. 2. ed. São
Paulo: Atlas, 2009.
MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo em Evolução. 2. ed. São Paulo: RT,
2003.
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OLIVEIRA, Gustavo Justino. Contrato de gestão e modernização da Administração
Pública. Revista Brasileira de Direito Público, RBDP, Belo Horizonte, ano 3, n. 10,
p. 195-232, jul./set. 2005.
_____. Contrato de Gestão. São Paulo: RT, 2008. 320 p.
REZENDE, Flávio da Cunha. Por Que Falham as Reformas Administrativas? Rio
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SALINAS, Natasha Schimitt Caccia. Reforma administrativa de 1967: a reconciliação do legal com o real. In: MOTA, Carlos Guilherme; SALINAS, Natasha Schimitt
Caccia (Coords.). Os Juristas na Formação do Estado-Nação Brasileiro: de 1930
aos dias atuais. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 457-486.
VIGODA-GADOT, Eran. Managing Collaboration in Public Administration.
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10
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