Gestão pública empreendedora
e ciclo do Governo Federal
Gustavo Justino de Oliveira*
Gestão pública empreendedora
Consoante documento1 elaborado pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,
empreender significa obter resultados e gestão empreendedora significa gestão voltada
para resultados. Pressupõe agilidade, dinamismo, flexibilidade e assim por diante, mas
sua conexão filosófico-conceitual alinha-se com o que está descrito no plano de reforma
do Estado.
O governo empreendedor, diferentemente do modelo tradicional burocrático, “não pretende controlar a economia, possuir empresas ou concentrar-se no ‘fazer’ em ampla escala, mas sim estimular a ação e a parceria da
sociedade” (MATIAS-PEREIRA, 2009, p. 161).
A gestão pública empreendedora é baseada em avaliações contínuas da
sociedade para ajustar suas estratégias, planos e metas, bem como sua ação
implementadora, visando resultados que melhor respondam às demandas
dos cidadãos como clientes (MATIAS-PEREIRA, 2009, p. 161-162).
O já referido documento sobre gestão pública empreendedora aponta
alguns aspectos relevantes acerca desse modelo de gestão.
Assim, pode-se destacar a importância do estímulo à parceria em oposição a ação isolada, tendo-se constatado que esta é menos eficiente, pouco
eficaz, tem custo alto, visão limitada e obtém resultados de menor qualidade.
Nesse sentido, a parceria deve ser incentivada, especialmente, na concepção e formulação, etapa em que é recomendável reunir o máximo possível
de informações para discutir determinado problema, ampliando o conhecimento dele.
Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
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*
Pós-Doutor em Direito Administrativo pela
Universidade de Coimbra (Portugal). Professor
Doutor de Direito Administrativo na Faculdade de
Direito da USP (Largo São
Francisco), onde leciona
na graduação e na pósgraduação. Foi procurador
do estado do Paraná por
15 anos e hoje é consultor
em Direito Administrativo,
Constitucional e do Terceiro Setor, em São Paulo.
Autor dos livros Contrato
de Gestão (Ed. RT), Consórcios Públicos (Ed. RT),
Direito
Administrativo
Democrático (Ed. Fórum),
Parcerias na Saúde (Ed.
Fórum), Direito do Terceiro Setor (Ed. Fórum) e
Terceiro Setor, Empresas e
Estado (Ed. Fórum). Autor
de diversos artigos científicos e diretor da Revista
de Direito do Terceiro
Setor - RDTS (Ed. Fórum).
1
Disponível em: <http://
empreende.org.br/
pdf/Estado/Gestão%20
pública%20empreendedora.pdf>.
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Outros três aspectos são apontados pelo documento da Secretaria de
Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, quais sejam: a
questão da transparência, o controle social (diálogo público) e a gestão da informação e avaliação. O mais importante é que o Estado esteja voltado para
o cidadão – não do ponto de vista teórico-conceitual, mas do ponto de vista
operacional. O Estado deve desenhar políticas e programas olhando para o
cidadão e seus problemas reais, com todas as implicações decorrentes.
Ciclo do Governo Federal
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 165, institui os instrumentos de planejamento e orçamento do atual modelo de gestão:
plano plurianual (PPA);
diretrizes orçamentárias (LDO);
orçamentos anuais (LOA).
Dispõe o §9.º do artigo 165 da Constituição Federal que cabe à lei
complementar:
Art. 165. [...]
§9.º [...]
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do
plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta,
bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
Consoante o §1.º do mesmo artigo, “a lei que instituir o plano plurianual
estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras dela decorrentes, e para as relativas aos programas de duração continuada”.
O projeto de PPA (PPPA) é elaborado pela Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratégicos (SPI) do Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão e encaminhado ao Congresso Nacional pelo presidente da República, que possui exclusividade na iniciativa das leis orçamentárias. Composto
pelo texto da lei e diversos anexos, o projeto de lei deve ser encaminhado ao
Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano de mandato presidencial, devendo vigorar por quatro anos.
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Constituem objetivos2 do PPA:
2
De acordo com: <www.
seplan.se.gov.br/modules/wfdownloads/visit.
php?cid=1&lid=45>.
[...]
organizar em programas todas as ações desenvolvidas pela Administração Pública, assegurando o alinhamento destes com a Orientação Estratégica do Chefe do Poder Executivo
e com as previsões de recursos por área; e desenvolver e aprimorar o planejamento, orçamento e gestão por programas em todos os órgãos da Administração Pública;
tornar públicas as informações referentes à execução dos programas de governo possibilitando um controle maior e de melhor qualidade no que se refere à aplicação dos recursos públicos e aos resultados obtidos; e possibilitar uma participação mais efetiva da
sociedade no processo alocativo;
estimular a participação de outras esferas de governo e da iniciativa privada como fontes
alternativas ao financiamento dos programas;
dotar os administradores públicos de sistema gerencial estruturado e atualizado, visando
facilitar a tomada de decisões, corrigir desvios e direcionar a aplicação de recursos para o
alcance dos resultados pretendidos; e desenvolver a Administração Pública, de forma a melhor definir responsabilidades, difundir a conscientização de custos, a melhoria contínua da
qualidade e, sobretudo, o comprometimento com resultados;
criar condições para a avaliação e mensuração dos indicadores e dos efeitos destes sobre
a sociedade; e a partir da avaliação anual do PPA, compatibilizar a alocação de recursos orçamentários com a capacidade de execução e geração de resultados dos programas.
Nos termos do §2.º do artigo 165 da Constituição Federal,
a lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da Administração
Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente,
orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.
De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
101/2000), além do previsto no parágrafo anterior, a lei de diretrizes orçamentárias disporá também sobre:
Art. 4.º [...]
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na
alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9.º e no inciso II do §1.º do art. 31;
[...]
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas
financiados com recursos dos orçamentos;
f ) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e
privadas; [...]
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A lei orçamentária anual compreenderá, nos termos do parágrafo 5.º do
artigo 165 da Constituição Federal:
Orçamento fiscal – referente aos poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
Orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
Orçamento da seguridade social – abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções,
anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária
e creditícia.
A referida lei não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura
de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que
por antecipação de receita, nos termos da lei.
Os princípios básicos a serem seguidos na elaboração e para o controle do orçamento estão definidos na Constituição Federal, na Lei 4.320
de 17 de março de 1964, na Lei do Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes
Orçamentárias.
Nesse sentido, dispõe o artigo 2.º da Lei 4.320/64 que “a Lei do Orçamento
conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política
econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os
princípios de unidade, universalidade e anualidade” (grifo nosso).
Por fim, cumpre lembrar que os projetos de lei relativos ao plano plurianual,
às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento
comum, e que tais projetos serão enviados pelo presidente da República.
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Dicas de estudo
Lei 4.320, de 17 de março de 1964.
Lei 10.180, de 6 de fevereiro de 2001.
Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000.
Referências
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão.
Gestão Pública Empreendedora. Brasília: MP, SEGES, 2000. Disponível em: <http://
empreende.org.br/pdf/Estado/Gestão%20pública%20empreendedora.pdf>.
_____. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão.
Gestão pública para um Brasil de todos: um plano de gestão para o Governo Lula
/ Secretaria de Gestão. Brasília: MP, SEGES, 2003.
MATIAS-PEREIRA, José. Manual de Gestão Pública Contemporânea. 2. ed. São
Paulo: Atlas, 2009.
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